SENTENZA N. 15
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Avv. Giovanni Battista BENEDETTI
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 27, lett. a, della legge 30 aprile 1969, n.
153, e 3, ultimo comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n.
639, concernenti revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia
di sicurezza sociale, promosso con ordinanza emessa il 19 maggio 1972 dal
Consiglio di Stato - sezione VI - sul ricorso della Federazione autonoma
bancari d'Italia (FABI) contro il Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, il Ministero del tesoro ed altri, iscritta al
n. 396 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 28 del 31 gennaio 1973.
Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di costituzione della Federazione bancari;
udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 1974
il Giudice relatore Leonetto Amadei;
uditi l'avv. Enzo Capaccioli,
per
Ritenuto in fatto
1. - In data 17 maggio 1971
Nel ricorso
2. - La legge n. 153 del 1969 attribuisce al Governo il potere di emanare
nella materia contemplata, decreti legislativi, stabilendo nell'art. 27, tra i
vari criteri direttivi, che del consiglio di amministrazione dell'INPS debbono
far parte anche 18 rappresentanti dei lavoratori dipendenti designati dalle
confederazione sindacali a carattere nazionale rappresentate nel consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro.
La legge n. 639 del 1970, nell'art. 3, punto primo, provvede alla
ripartizione dei 18 rappresentanti attribuiti alle varie categorie di
lavoratori dipendenti, assegnandone due ai lavoratori del credito,
assicurazione e servizi tributari.
Nell'ultimo comma dello stesso articolo si stabilisce, nella prima parte,
in aderenza all'art. 27 della legge delegante, che "i consiglieri di
amministrazione rappresentanti i lavoratori dipendenti sono designati dalle
confederazioni sindacali a carattere nazionale rappresentate nel consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro"; nella seconda parte che "i
rappresentanti dei lavoratori autonomi e i rappresentanti dei datori di lavoro
sono designati dalle rispettive organizzazioni sindacali di settore più
rappresentative".
3. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza 19 maggio 1972, accogliendo le
richieste della FABI, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale
dei precitati artt. 27, lett. a, della legge n. 153
del 1969 e 3, ultimo comma, della legge delegata, approvata con d.P.R. 30 aprile 1970, n.
4. - L'ordinanza del Consiglio di Stato fa integralmente proprie, nella
motivazione, le argomentazioni sviluppate dalla ricorrente FABI a sostegno
delle proprie richieste.
L'art. 2 della Costituzione sarebbe violato, nel suo ricollegamento
con gli artt. 18 (libertà di associazione) e 39
(libertà di organizzarsi in sindacati) della stessa Costituzione, nella parte
in cui garantisce i diritti dell'uomo come singolo e come membro delle formazioni sociali singoli e le loro associazioni,
oltre ad essere libere di autodeterminarsi, avrebbero
altresì facoltà di organizzarsi in sindacato. Ciò, come conseguenza logica,
comporterebbe, anche, la esistenza di una pluralità di
associazioni sindacali diverse sia per base territoriale, sia per struttura
organizzativa, tutte titolari di una identica posizione giuridica, e quindi, in
una situazione di perfetta uguaglianza. Parallela alla libertà di associarsi
sarebbe la libertà di non associarsi. Nel caso in esame, tanto la legge di
delegazione, quanto, di riflesso, la legge delegata, costituirebbero, se
raffrontate con i suesposti principi costituzionali, una non ammissibile
condizione di privilegio a favore delle confederazioni, privando, di
conseguenza, una associazione sindacale con
maggioranza di aderenti, quale é
D'altra parte, proprio in forza dell'art. 39, ultimo comma, della
Costituzione e dell'art. 99, primo comma, della stessa, la designazione dei
rappresentanti sindacali spetterebbe di regola alle associazioni maggiormente
rappresentative, per cui l'abbandonato criterio della
maggiore rappresentatività avrebbe escluso dagli organi direttivi dell'INPS
l'associazione alla quale era stato attribuito un rappresentante del CNEL (art.
3 legge n. 33 del 1957) per essere stata ritenuta l'organizzazione sindacale
più importante del settore bancario.
La fondatezza della proposta questione di legittimità costituzionale
deriverebbe anche dal fatto che per i datori di lavoro e i lavoratori autonomi
é prevista dalla legge una rappresentanza nell'istituto previdenziale impostata
sul criterio della maggiore rappresentatività. Da ciò deriverebbe, inoltre, la
violazione dell'art. 3 della Costituzione e anche quella dell'art. 97 per
essere stata la scelta discriminatoria operata dai pubblici poteri su pressione
politica delle confederazioni, in contrasto con i principi di eguaglianza e di
imparzialità.
5. - Nella comparsa di costituzione
Nella parte conclusiva viene richiamata
l'attenzione della Corte sul fatto, attinente al merito, che i due
rappresentanti designati dalle confederazioni sarebbero estranei al settore
bancario e assicurativo per cui la loro rappresentatività sarebbe priva, in
seno all'organo collegiale, di esperienza personale; essi finirebbero col
determinarsi in base alle istruzioni delle rispettive centrali sindacali.
6. - L'Avvocatura dello Stato contesta l'assunta illegittimità della
legge delegante e della legge delegata in quanto queste sarebbero
derivate dalla libera scelta del legislatore: col disporre che la
designazione dei lavoratori dipendenti nel consiglio di amministrazione
dell'ente debba essere fatta dalle confederazioni nazionali rappresentate nel
CNEL, con conseguente esclusione delle organizzazioni sindacali di categoria
ancorché a carattere nazionale e presenti nel CNEL stesso, ma non associate,
pur avendone facoltà di farlo, alle confederazioni, avrebbe tenuto conto, nel
suo libero apprezzamento politico, della importanza e delle finalità del
massimo ente di previdenza, la cui attività rivestirebbe notevole rilievo nel
contesto sociale ed economico del paese.
Proprio tali finalità renderebbero, sul piano
costituzionale, ragionevoli e razionali le scelte operate; si tratterebbe, in
sostanza, di un ente destinato ad operare, nella realizzazione dei suoi fini,
con prospettive quanto mai allargate e con notevole sensibilità di valutazione
degli interessi economici e politico-sociali della collettività, indubbiamente
meglio garantiti attraverso la partecipazione degli organi associativi di
maggior ampiezza.
Sarebbe fuori dubbio, pertanto, che la identificazione
delle organizzazioni sindacali in grado di usare con maggiore incisività la
rappresentanza dei lavoratori subordinati nel consiglio di amministrazione
dell'INPS debba ricercarsi proprio nelle organizzazioni confederali nelle quali
convergono complessi di categorie.
In ordine alla fattispecie, l'Avvocatura osserva che se é pur vero che
Non per questo si potrebbe sostenere che la scelta operata dal legislatore
violerebbe la libertà sindacale di non aderire ad una confederazione.
In conclusione, non esisterebbero parità di condizioni di partenza tra
gli organi confederati, con una rappresentanza di settore esteso e articolato e
raggruppante bancari, assicurativi e tributari e
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3,
18, 39, 97 e 99 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 27, lett. a, della legge 30 aprile 1969, n. 153 - revisione degli ordinamenti
pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale - e dell'art. 3, ultimo comma, del d.P.R. 30
aprile 1970, n. 639 - attuazione delle deleghe conferite al Governo con gli artt. 27 e 29 della legge 30 aprile 1969, n. 153,
concernente revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di
sicurezza sociale.
L'eccezione relativa all'art. 27, lett. a, della legge delega investe la
parte in cui si dispone che del consiglio dell'INPS debbono far parte 18
rappresentanti dei lavoratori dipendenti designati dalle confederazioni
sindacali a carattere nazionale rappresentate nel consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro; l'eccezione relativa all'art. 3,
ultimo comma, della legge delegata, riguarda la parte in cui si riporta
la prescrizione della legge delega circa gli organismi sindacali ai quali
compete la designazione dei rappresentanti.
L'eccezione si accentra sull'assunto che la adottata
disciplina avrebbe privato una associazione sindacale, ancorché maggiormente
rappresentativa della categoria, come sarebbe la federazione autonoma bancari
italiani (FABI), di una sua rappresentanza nell'ente assicurativo e ciò per il
fatto di non aver inteso confederarsi.
La questione, sviluppata sotto un triplice profilo, non é fondata.
2. - Si assume anzitutto che sia viziato da incostituzionalità l'art. 27,
lett. a, della legge n. 153 del 1969 e l'art. 3, ultimo comma, del d.P.R. n. 639 del
L'art. 2 della Costituzione risulterebbe violato nella parte in cui
garantisce i diritti dell'uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali
ove si svolge la sua personalità, postulato direttamente ricollegabile agli artt. 18 e 39, come quelli che garantiscono rispettivamente
le libertà di associazione e di organizzazione sindacale.
Se non v'é dubbio che nel titolo primo della prima parte della
Costituzione vengono affermati, garantiti e tutelati
alcuni fondamentali diritti di libertà - in gran parte compresi nella categoria
dei diritti inviolabili dell'uomo generalmente contemplati dall'art. 2 - che al
singolo sono riconosciuti (sent.
n. 122 del 1970), tuttavia non appare esatta
l'affermazione che la normativa impugnata avrebbe violato il diritto fissato
dall'art. 18 della Costituzione e quello tutelato dall'art. 39, il quale non é
che il riflesso del primo, applicato al settore specifico dei rapporti
economici (titolo terzo, parte prima, della Costituzione).
Tanto la legge delega n. 153 del 1969, quanto la
legge delegata n. 639 del 1970 non incidono affatto sui diritti di libertà
rappresentati dalle ricordate norme costituzionali.
Con la sentenza
n. 69 del 1962, richiamata nell'ordinanza, questa Corte ha proceduto ad una analisi del contenuto della libertà di associazione sia
nel suo aspetto positivo, sia in quello che é considerato il suo aspetto
negativo e che si risolve nella libertà di non associarsi.
Le norme in esame non pongono affatto, sia pure a posteriori, limiti alla
libertà associativa e organizzativa della quale, a suo tempo, si sono avvalsi
parte dei lavoratori dipendenti del settore bancario nel dar vita ad una
struttura sindacale autonoma.
L'art. 39 della Costituzione, col riaffermare, sul piano sindacale, il
principio generale di libertà associativa contenuto nell'art. 18 della stessa
Costituzione, comporta:
a) la garanzia per i lavoratori di liberamente associarsi senza speciali
autorizzazioni;
b) la garanzia per i sindacati di autogovernarsi
e liberamente autodeterminarsi con un ordinamento
interno a base democratica per il conseguimento dei fini propri
dell'organizzazione;
c) la liceità della pluralità sindacale, ossia della libertà di più
organizzazioni sindacali nell'ambito di una stessa categoria e settore
economico, qualunque sia il metodo di organizzazione o di raggruppamento
seguiti.
Tali prerogative non risultano in alcun modo limitate o compresse per il
fatto che il legislatore ha tratto, ai fini dei rapporti esterni, determinate
conseguenze dal metodo organizzativo liberamente seguito dalla FABI.
Da una situazione di fatto non imposta, ma liberamente prescelta, il
legislatore ha tratto sue proprie conseguenze
giuridiche nel determinare i rapporti tra le organizzazioni sindacali da una
parte e lo Stato o gli Enti pubblici dall'altra. In conclusione, la scelta
operata dal legislatore, nell'esercizio di quella discrezionalità che gli é
propria, si presenta ragionevole e rispondente ad una apprezzabile
esigenza di carattere sociale e generale, quale é quella di garantire,
nell'ambito del contenuto strutturale dato dalla legge al consiglio di
amministrazione dell'ente assicurativo, gli speciali interessi delle forze
lavorative; interessi che fanno capo non tanto alle singole organizzazioni di
categoria quanto alla intera collettività di esse.
D'altra parte non potendo chiamare a far parte del consiglio di
amministrazione, limitato, nella sua composizione, a 39 membri, ripartiti tra
diversi raggruppamenti o settori, tutte le organizzazioni di categoria o le più
rappresentative di esse, il legislatore non poteva non
strutturare un sistema di designazione che meglio si armonizzasse con le
finalità proprie dell'ente e con la già richiamata necessità di salvaguardare
nel modo più appropriato gli interessi generali collettivi del mondo del
lavoro.
L'art. 3 della legge delega ha ripartito, in
corrispondenza dell'esigenza di cui sopra, i 18 rappresentanti dei lavoratori
dipendenti, tra i vari raggruppamenti di categoria, assegnandone due al
raggruppamento lavoratori del credito, delle assicurazioni e dei servizi tributari.
Ai raggruppamenti viene data così una veste unitaria
ai fini della rappresentatività. In conseguenza di questa scelta primaria ha
ritenuto attribuire la designazione dei rappresentanti alle confederazioni,
come quelle che raggruppano le varie organizzazioni di categoria, accedendo
così ad un criterio congiunto di quantità e di qualità, piuttosto che a un
criterio di mera maggioranza degli aderenti ad ogni singola categoria, ritenuto
valido ad altri effetti.
Parte delle argomentazioni svolte valgono anche per la asserita
violazione dell'art. 3 nei suoi aspetti di collegamento con gli artt. 18 e 39 e con l'art. 97 di cui al terzo profilo
dell'eccezione di incostituzionalità.
Il richiamo contenuto nell'ordinanza alla sentenza n. 2 del
1969 della Corte ha, nel caso di specie, valore nei limiti del principio
generale in detta sentenza fissato, ossia che il principio di eguaglianza deve
essere osservato non soltanto nei confronti delle persone fisiche, ma, quando é
possibile, anche nei confronti delle giuridiche. Per altro, il principio di
eguaglianza ben può trovare dei limiti razionali, come é già stato ritenuto con
la sentenza n.
95 del 1970, nel senso che esso é applicato quando vi sia
omogeneità di situazioni da regolare legislativamente
in modo unitario e coerente, non quando si tratti di situazioni che, pur
derivando da basi comuni, differiscono tra loro per aspetti distintivi
particolari. In sostanza il principio di eguaglianza deve valere soltanto a
parità di presupposti soggettivi ed oggettivi e non quando, per diversità di
presupposti, sia razionalmente giustificata l'adozione di norme differenziate (sent.
n. 144 del 1970).
Le organizzazioni sindacali oltre a svolgere un'azione di tutela degli
interessi diretti dei lavoratori, sono chiamate anche a partecipare, sotto
aspetti diversi, allo svolgimento della vita sociale ed economica del paese,
attraverso il loro inserimento in enti pubblici, che, per la loro natura e le
loro funzioni, perseguono finalità che si ricollegano, in qualche modo, al mondo
del lavoro. Tale forma di partecipazione si determina attraverso la
rappresentanza ora in comitati, ora in commissioni, ora in consigli di
amministrazione e trova il suo fondamento nel secondo comma dell'art. 3 della
Costituzione che tende a consacrare l'eguaglianza sostanziale dei lavoratori e
promuoverne l'effettiva partecipazione all'organizzazione politica, economica e
sociale del paese.
Non é detto che il legislatore debba attenersi a criteri uniformi nello
stabilire i modi, i requisiti e le qualità necessarie attraverso i quali deve aver luogo la scelta dei rappresentanti; egli
deve pur tener conto degli aspetti, della struttura, dei compiti specifici
attribuiti all'ente e delle finalità che con esso si intendono perseguire.
Proprio in considerazione del fatto che gli enti si diversificano tra
loro nella struttura, che non perseguono identiche finalità, che il campo
operativo ora é ristretto a determinate categorie o a determinati settori di esse, ora, invece, abbraccia addirittura l'intero complesso
delle forze produttive, che alcuni svolgono la loro attività in un limitato
ambito territoriale ed altri, invece, nell'intero territorio nazionale, una
diversa articolazione dei criteri che debbono presiedere alla designazione dei
rappresentanti non solo ha, sul piano costituzionale, un fondamento razionale,
ma corrisponde, anche, alla necessità di un logico, organico e sistematico
adeguamento della rappresentatività al complesso delle diversità istituzionali
e funzionali dei vari enti.
Invero, la fattispecie, dalla quale ha tratto la sua genesi l'ordinanza -
composizione e ripartizione della rappresentanza del consiglio di
amministrazione dell'INPS - differisce, per gli aspetti propri dell'ente
assicurativo, dalle altre fattispecie, ricordate nella memoria difensiva della
FABI, le quali presentano alla loro volta caratteri propri
di distinzione.
3. - Sotto un secondo profilo si assume che le norme impugnate sarebbero
costituzionalmente illegittime in riferimento agli artt. 39 e 99 della Costituzione.
Si sostiene che le norme cui trattasi si distaccherebbero dal principio
di democraticità proprio del sistema sindacale italiano, fondato sulla
pluralità delle associazioni sindacali, al quale si accompagnerebbe come
corollario, il criterio che ad ogni effetto la designazione dei rappresentanti
sindacali debba spettare alle associazioni maggiormente rappresentative. Il
principio avrebbe trovato riscontro proprio nell'art. 99,
primo comma, della Costituzione che, nel chiamare a far parte del
consiglio nazionale dell'economia e del lavoro le categorie produttive, ha
disposto che si debba tener conto della loro importanza numerica e qualitativa,
ricollegandosi così all'intero contesto dell'art. 39.
Se non é da escludersi, in materia, un collegamento conforme ai criteri
orientativi della Costituzione tra l'art. 39 e l'art. 99 della stessa, tuttavia
il collegamento, proprio perché orientativo, non può essere inteso come un
vincolo per il legislatore di regolare tutti i rapporti esterni, che possono
far capo, per scelta del potere politico, alle forze del lavoro e, di riflesso,
alle loro varie organizzazioni, in modo identico e assoluto. Vale, a riguardo,
ripetere, in sintesi, quanto già sviluppato sub 2, ossia esservi situazioni che
rispecchiano, nel loro contenuto, interessi che si riferiscono alla generalità
delle categorie produttive e che comportano necessariamente un modo diverso di
concepire la rappresentatività da quello che può essere determinato quando per
la natura istituzionale dell'ente, che tale rappresentatività é chiamato ad
assorbire, gli interessi si restringono nell'ambito di una categoria o di più
categorie organizzate in sindacato.
É logico, pertanto, che la rappresentatività trovi, nello strumento
legislativo che la impone o la richiede, un adattamento il più conforme ad una
visione unitaria dell'azione rappresentativa sindacale e una distribuzione che
tenga conto della maggiore incidenza di questo o quel raggruppamento
produttivo. Si é di fronte ad una collaborazione tipica dell'azione partecipativa,
in cui devesi realizzare la convergenza di interessi distinti, verso un fine
superiore, nulla a che vedere con quello proprio dell'azione contrattuale
sindacale.
4. - Ed infine si lamenta la illegittimità
costituzionale delle ripetute norme in riferimento agli artt.
3 e 97.
La già riconosciuta ragionevolezza e razionalità della scelta operata dal
legislatore, esclude la violazione delle due norme di raffronto.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 27, lett. a, della legge 30 aprile 1969, n. 153 -
revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza
sociale - e dell'art. 3, ultimo comma, del d.P.R. 30
aprile 1970, n. 639 - attuazione delle deleghe conferite al Governo con gli artt. 27 e 29 della legge 30 aprile 1969, n. 153 - , questione sollevata dal Consiglio di Stato con
l'ordinanza indicata in epigrafe in riferimento agli artt.
2, 3, 18, 39, 97 e 99 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 23 gennaio 1975.
Francesco Paolo BONIFACIO – Giovanni Battista BENEDETTI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo MICHELE Trimarchi - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 1975.