SENTENZA N.68
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta
dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI
DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale dell'art. 146 d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nel
testo modificato dall'art. 7 della legge 28 ottobre 1970, n. 775; dell'art. 44 bis
della legge 18 marzo 1968, n. 249, nel testo introdotto dall'art. 20 della
legge 28 ottobre 1970, n. 775; degli artt. da
1) ordinanza
emessa il 3 giugno 1976 dalla Corte di cassazione-sezioni unite civili sul
ricorso proposto dal l'Amministrazione della P.I. contro i Sindacati provinciali della scuola di
Milano CGIL e CISL, iscritta al n. 679 del registro ordinanze 1976 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 346 del 29 dicembre 1976;
2) ordinanza emessa il 15
novembre 1976 dal pretore di Torino nel procedimento civile vertente tra il
Sindacato nazionale scuola CGIL ed il Ministero della P.I. ed altri, iscritta al n. 759 del registro ordinanze 1976 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del 16 febbraio
1977;
3)
ordinanza emessa il 28 ottobre 1976 dalla Corte di cassazione-sezioni unite
civili sul ricorso proposto dal l'Amministrazione finanziaria dello Stato contro
4) ordinanza emessa il 3
febbraio 1977 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra
l'Amministrazione della P.I. e l'Unione Sindacale provinciale di Milano ed altri, iscritta al n. 305 del registro ordinanze 1977 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 237 del 31 agosto 1977;
5) ordinanza emessa il 31
marzo 1977 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra
l'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni e FIP-CGIL ed altri, iscritta al n. 306 del registro ordinanze 1977 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 237 del 31 agosto 1977;
6) ordinanza emessa il 15
luglio 1977 dal pretore di Agropoli
nel procedimento civile vertente tra il Sindacato nazionale Presidi e
Professori di ruolo ed il Preside della scuola media di Perdifumo,
iscritta al n. 478 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 340 del 14 dicembre 1977.
Visto
l'atto di costituzione dei Sindacati provinciali della Scuola di Milano CGIL e
CISL;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1979 il
Giudice relatore Leopoldo Elia;
udito l'avv. Luciano Ventura per i Sindacati
provinciali della scuola di Milano CGIL e CISL.
Considerato
in diritto
1. - Le ordinanze, pur
denunziando disposizioni diverse, eccepiscono tutte la
violazione degli artt. 3 e 24 Cost. per la non applicabilità dell'art.
28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (< Statuto dei lavoratori >) alle
associazioni sindacali dei dipendenti dello Stato; e pertanto possono essere
riunite ed esaminate congiuntamente.
Le questioni non sono
fondate.
Le ordinanze di rimessione
prendono le mosse dalla sentenza n. 118 del
1976 di questa Corte, sentenza che, pur dichiarando non fondate le denunce di incostituzionalità rivolte contro l'art. 37 dello Statuto
in relazione agli artt. 3 e 24 Cost., non precludeva
la possibilità che dal puntuale raffronto della normativa statutaria e di
quella dettata per il rapporto d'impiego con lo Stato potesse per determinati
istituti emergere < una irrazionale ed ingiustificabile diseguaglianza >.
Si tratta dunque di accertare, sulla traccia di questa pronunzia, se si è in
presenza, in ordine a singoli disposti dello Statuto,
di una diseguaglianza di disciplina ulteriore ed < autonoma > (tale cioè
da non trovare alcun ragionevole fondamento pur tenuto conto delle differenze
di normativa sussistenti tra impiego statale e lavoro subordinato nell'impresa,
differenze che consentivano di dichiarare la non fondatezza della questione
relativa all'art. 37). Va poi ricordato che, sempre secondo la citata sentenza,
situazioni puntuali di non giustificata diversità di trattamento a danno dei
dipendenti statali o dei loro sindacati potrebbero prodursi anche attraverso
specifiche < lacune > (ossia per assoluta mancanza di tutela).
Per risolvere le questioni
proposte dalle varie ordinanze si deve dunque accertare se la situazione delle
associazioni sindacali nell'ambito dell'impiego statale sia identica o simile a
quella delle associazioni analoghe, considerate in ordine
agli altri rapporti di lavoro; e se le differenze di disciplina siano o
meno razionalmente giustificate. I due temi, come è
chiaro, sono collegati in modo molto stretto, ma non si risolvono l'uno
nell'altro: perchè potrebbero darsi situazioni simili, per certi aspetti, ma
suscettibili di essere regolate in modo parzialmente diverso in ragione del
contesto in cui le situazioni stesse si inseriscono.
2. -
Quanto al primo punto è innegabile che, già in dipendenza delle norme contenute
negli artt. 39 e 40 della Costituzione, si afferma senz'altro una
condizione di fondamentale eguaglianza: ciò vale innanzitutto
per i diritti che ne discendono in via diretta, prima di ogni ulteriore
specificazione normativa, nonché per le altre situazioni di vantaggio derivanti
da diverse disposizioni costituzionali (ad es. diritto di riunione). Un significativo riconoscimento dello status sindacale
spettante alle associazioni dei dipendenti pubblici si è poi avuto, come si
specificherà in seguito, con l'introduzione della contrattazione collettiva
nell'ambito del pubblico impiego: anche se (e costituisce differenza molto
notevole) gli esiti della contrattazione non sono qui immediatamente operativi,
dovendo essere assunti in un autonomo atto del potere esecutivo.
Per valutare poi se siano razionalmente giustificate le diversità (rispetto agli
altri sindacati) che sussistono in tema di tutela giurisdizionale delle
situazioni soggettive da riconoscere alle associazioni sindacali dei dipendenti
dello Stato, è necessario considerare il più ampio contesto del rapporto di impiego
statale e delle peculiarità proprie del datore di lavoro in questo rapporto.
Quanto al primo aspetto è
da dire che l'esclusione dell'impiego statale
dall'area in cui opera il congegno di raccordo normativo ex art. 37 Statuto dei
lavoratori si fonda in primo luogo sulle consistenti ragioni di ordine
testuale, sistematico e sostanziale poste in rilievo nella sentenza n. 118 del
1976; ragioni che si prestano ad essere ulteriormente specificate a
proposito dell'art. 28 dello Statuto stesso.
Il processo di convergenza
tra la posizione giuridica dei lavoratori privati rispetto a quella dei
dipendenti dallo Stato e dagli enti pubblici non economici ha senza dubbio
raggiunto degli obbiettivi di grande importanza.
Così i lavoratori privati
hanno conseguito una garanzia assai elevata in tema di stabilità nel posto di
lavoro (art. 7 legge 15 luglio 1966, n. 604; art. 18 Statuto e sent. n. 41/1979 di
questa Corte); mentre un fattore rilevantissimo di
avvicinamento tra l'impiego pubblico e quello privato è certo costituito dalla
contrattazione collettiva, divenuta anche formalmente una fase necessaria del
procedimento di determinazione del trattamento economico, e non soltanto
economico, dei pubblici dipendenti distinti per grandi categorie (enti
ospedalieri: art. 40 legge delega 12 febbraio 1968, n. 132, cui fa riscontro
l'art. 33 del decreto legislativo delegato 27 marzo 1969, n. 130 e successive
modifiche ex art. 47 legge 23 dicembre 1978, n. 833; enti parastatali: artt. 26
e segg. legge 20 marzo 1975, n. 70, d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411 e d.P.R. 16
ottobre 1979, n. 509; comuni e province: art. 6 d.l. 29 dicembre 1977, n. 946, nel
testo modificato in sede di conversione dalla legge 27 febbraio 1978, n. 43 e
d.P.R. 1o giugno 1979, n. 191).
Per i dipendenti statali la contrattazione collettiva fu prevista dall'art.
24 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, norma che non trovò peraltro
applicazione e venne sostituita dall'art. 9 della legge 22 luglio 1975, n. 382.
Le regioni hanno autonomamente adottato discipline analoghe; e già nella VII
legislatura repubblicana è stato presentato alla
Camera dei deputati un disegno di legge di iniziativa governativa concernente
l'assetto della disciplina del pubblico impiego e diretto a introdurre istituti
omogenei, anche in questo campo, tra tutti i dipendenti dello Stato e degli
enti pubblici.
Nonostante questi significativi successi (tra l'altro l'art. 54 del cit.
d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411, concernente gli enti parastatali, richiama, in
quanto estensibile, l'art. 28 dello Statuto) il processo di avvicinamento
ha ottenuto risultati ancora parziali. Ed infatti, se
sta cambiando la matrice dei contenuti nella disciplina del rapporto di impiego
statale, con l'estendersi di normative derivanti da contrattazione tra potere
esecutivo e sindacati, è pur vero che al tramonto del carattere puramente
unilaterale delle regole del rapporto non corrisponde un rilevante accostamento
delle discipline prenegoziate ai modelli dominanti
nell'impiego privato. Tra l'altro, il persistere di una complessa articolazione
per carriere, con la tendenza a progressioni economiche praticamente
automatiche dimostra la difficoltà di giungere ad esiti di completa convergenza
tra i due < universi > messi a raffronto (né la situazione sembra
destinata a radicali mutamenti, ai fini del l'avvicinamento, pur quando si
adotti il criterio della < qualifica funzionale >).
É stato senza dubbio
meritorio, grazie anche a recenti contributi dottrinali, < liberare > il
rapporto di lavoro nell'impiego pubblico dalla prevaricante sovrapposizione del
rapporto c.d. organico o di ufficio, distinguendo
nettamente tra i due tipi di relazione per ciò che riguarda la loro disciplina
e accentuando le sostanziali analogie tra lavoro alla dipendenza di privati e
lavoro prestato agli enti pubblici non economici ed in particolare allo Stato;
ma il problema più delicato sorge proprio una volta che si siano operate le
necessarie distinzioni. E cioé da chiedersi (non
facendo differenza la collaborazione del dipendente in se, come prestazione
retribuita di un'attività manuale o intellettuale) fino a che punto ed in quale
ambito soggettivo produca invece diversità l'inserimento del lavoro in una amministrazione, retta dal principio, costituzionalmente
prescritto, del < buon andamento >. Tale principio, enunciato nell'art.
97 Cost., non riguarda esclusivamente l'organizzazione
interna dei pubblici uffici, ma si estende alla disciplina del pubblico
impiego, < in quanto possa influire sull'andamento dell'amministrazione >
(sent. n. 124 del 1968, n.
Ad ogni modo, la
disciplina pubblicistica di questi rapporti di lavoro si presenta tuttora come
un dato che soltanto il legislatore può immutare. Ed
anche se si intendesse privatizzare i rapporti di lavoro con lo Stato non
collegati all'esercizio di potestà pubbliche, dovrebbero pur sempre essere
conservati come rapporti di diritto pubblico quelli dei dipendenti, cui tale
esercizio è o potrebbe essere affidato.
Né si
può disconoscere che lo Stato-datore di lavoro si
differenzia profondamente dal datore di lavoro, protagonista in senso negativo
della fattispecie preveduta nell'art. 28 dello Statuto: il funzionario che sia
in posizione di superiorità rispetto ad altri dipendenti statali (preside,
provveditore agli studi, ministro della pubblica istruzione, per semplificare)
ha caratteristiche strutturalmente diverse dall'imprenditore o dal dirigente
d'impresa fiduciario di questi, in quanto non partecipa sotto nessun aspetto ad
una situazione conflittuale di natura economica qualificata pur sempre, in modo
mediato o immediato, da una contesa sui margini del profitto: e perciò non può
accogliersi la proposizione che l'interesse dell'impresa sia dal punto di vista
storico l'equivalente nei rapporti interprivati dell'interesse
dell'amministrazione-datore di lavoro nei rapporti di pubblico impiego.
Tra l'altro lo Statuto degli
impiegati civili assicura un complesso di garanzie assolutamente identico sia
ai < superiori >, attraverso i quali dovrebbe esprimersi la volontà dello
Stato- datore di lavoro, sia ai dipendenti ad essi sottoposti. E del resto
l'esperienza di altri paesi fa ritenere che il sistema delle relazioni
industriali non può essere puramente e semplicemente sovrapposto alle relazioni
tra lo Stato-datore di lavoro, i suoi dipendenti ed i
sindacati del settore.
Nel nostro ordinamento si
è poi accentuata la differenziazione della tutela giurisdizionale delle
situazioni soggettive afferenti ai rapporti di lavoro per il sopravvenire a
favore dei lavoratori lato sensu privati (art. 409, n. 5 in particolare, c.p.c.)
della legge 11 agosto 1973, n. 533, mentre per i dipendenti dello Stato e degli
enti pubblici non economici è rimasta ferma la
disciplina sancita dagli artt. 29, n. 1, 39 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e
dagli artt. 7,19 e 21 legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (giurisdizione esclusiva
dei tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato).
E' evidente che questa
differenziazione di tutela potrebbe creare serie difficoltà (non riducibili a
meri inconvenienti) se si applicasse senz'altro l'art. 28 Statuto ai sindacati
del pubblico impiego, in tutte le ipotesi nelle quali il comportamento
antisindacale del datore di lavoro si realizza attraverso una lesione di
diritti inerenti a rapporto di impiego di singoli dipendenti o gruppi di essi.
3. - Le persistenti
peculiarità nella disciplina dell'impiego statale (e cioè
del contesto in cui si inseriscono i sindacati) sono state poste in evidenza
non tanto per giustificare le disparità di trattamento esistenti, quanto per
escludere che il principio di eguaglianza, sancito nell'art. 3 Cost. primo
comma, esiga l'estensione pura e semplice della disciplina dell'art. 28 Statuto
lavoratori alle associazioni sindacali dei dipendenti dello Stato; estensione
che, in definitiva, le varie ordinanze richiedono a questa Corte di realizzare
mediante sentenza interpretativa di accoglimento.
In altri termini spetta al
legislatore operare ulteriori scelte, adottando una delle soluzioni possibili
al fine di razionalizzare e riequilibrare il sistema: a prescindere dalla
istituzione con legge costituzionale di uno speciale giudice unico per tutte le
controversie di lavoro (privato e pubblico, statale incluso), il legislatore
potrebbe optare sia per una estensione della giurisdizione del giudice
ordinario sia per una riaffermazione della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, allargandola alle controversie in cui siano parte i sindacati
(con ulteriori < avvicinamenti > ai poteri del giudice civile ex Statuto
lavoratori e alla riforma del processo del lavoro del 1973).
La soluzione indicata da
ultimo era, non a caso, quella accolta, nella VII legislatura, dal citato
disegno di legge numero 2079, presentato dal Governo alla Camera dei deputati
(art. 33 del progetto).
4. - Com'è noto, la sentenza n. 118 del
1976 prospettava, nella sua ultima parte, l'ipotesi di una denunzia di incostituzionalità, motivata con la violazione degli
artt. 3 e 24 Cost. per l'impossibilità da parte dei sindacati dei dipendenti
dello Stato di tutelare < il loro interesse al rispetto della libertà
sindacale innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale
di legittimità >. Da tale ipotesi, le sezioni unite civili della Cassazione
hanno tratto lo spunto per porre nelle loro ordinanze il seguente dilemma: o
tutela di diritti sindacali ex art. 28 Statuto (previa pronunzia di
illegittimità costituzionale in quanto...) o inesistenza di tutela e riduzione
delle situazioni soggettive dei sindacati a meri interessi di fatto, nel
presupposto che manchino gli elementi di base per individuare interessi
legittimi.
Ma le libertà sindacali
sono tutelabili, nel settore del pubblico impiego, come avevano ritenuto le
Sezioni unite fin dal 1974, in qualità di situazioni di diritto soggettivo
proprie ed esclusive del sindacato, attraverso i procedimenti ordinari promossi
innanzi al giudice civile; idest al di fuori del
quadro dell'art. 28. Se poi, in relazione a particolari disposizioni
emergessero situazioni di interesse legittimo, esse dovrebbero trovare tutela
diretta avanti ai giudici amministrativi. D'altra parte, nella giurisprudenza
dei tribunali amministrativi regionali non si nega in linea di tendenza (e non
di rado si riconosce in concreto) la legittimazione delle associazioni
sindacali e degli ordini professionali a ricorrere e ad intervenire a tutela
degli specifici interessi che fanno loro capo, distinti da quelli dei singoli
lavoratori o professionisti.
Non esiste dunque la
asserita lacuna di tutela giurisdizionale; si è piuttosto dinnanzi a forme di
tutela meno rapide e penetranti di quelle previste nell'art. 28 Statuto, ma non
perciò incostituzionali.
5. - Va da sé che gli
argomenti sviluppati sopra partendo dalla domanda di < estensione >
dell'art. 28 valgono < a fortiori > per
l'infondatezza delle questioni proposte in relazione agli
artt. 146 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nel testo modificato dall'art. 7
della legge 28 ottobre 1970, n. 775; art. 44 bis della legge 18 marzo 1968, n.
249, nel testo introdotto dall'art. 20 della citata legge n. 775 del 1970;
artt. da
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 146 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 (t.u. delle disposizioni concernenti lo Statuto degli impiegati
civili dello Stato), così come modificato dall'art. 7 della legge 28 ottobre
1970, n. 775 (modifiche ed integrazioni alla legge 18 marzo 1968, n. 249);
dell'art. 44 bis della legge 18 marzo 1968, n. 249 (delega al Governo per il
riordinamento dell'amministrazione dello Stato, per il decentramento delle
funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dipendenti
statali), nel testo introdotto dall'art. 20 della citata legge n. 775 del 1970;
degli artt. da 45 a 50 della citata legge numero 249 del 1968, sollevata con le
ordinanze in epigrafe delle Sezioni unite civili della Cassazione e del
tribunale di Milano, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione;
b) dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge 20 maggio
1970, n. 300 (norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della
libertà sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento), sollevata con le ordinanze in epigrafe dai pretori di Agropoli e Torino, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29/04/80.
Leonetto AMADEI – Edoardo VOLTERRA – Guido ASTUTI – Michele ROSSANO – Antonino DE STEFANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN – Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio
Giovanni VITALE – Cancelliere
Depositata in cancelleria
il 05/05/80.