SENTENZA N. 367
ANNO
1991
REPUBBLICA ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Ettore GALLO Presidente
Dott. Aldo CORASANITI Giudice
Dott. Francesco GRECO “
Prof. Gabriele PESCATORE “
Avv. Ugo SPAGNOLI “
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA “
Prof. Antonio BALDASSARRE “
Prof. Vincenzo CAIANIELLO “
Avv. Mauro FERRI “
Prof. Luigi MENGONI “
Prof. Enzo CHELI “
prof. Giuliano VASSALLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 20, primo comma, lett. c) della legge regionale
siciliana 5 settembre 1990, n. 35 (Istituzione e disciplina del servizio di
riscossione dei tributi e di altre entrate), promosso con ordinanza emessa il 6
dicembre 1990 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione
distaccata di Catania, sul ricorso proposto dalla s.p.a. "Nuova G.
Barbera" contro la Presidenza della Regione siciliana ed altro, iscritta
al n. 147 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione della s.p.a.
"Nuova G. Barbera", nonché l'atto di intervento della Regione Sicilia
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Andrea Scuderi per la s.p.a. "Nuova G. Barbera" e l'Avvocato dello Stato
Franco Favara per la Regione Sicilia.
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento del
decreto 9 ottobre 1990 dell'Assessore regionale siciliano per il bilancio e le
finanze, concernente l'individuazione degli ambiti territoriali da affidare in
concessione per il servizio di riscossione dei tributi, il Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione distaccata di Catania, con
ordinanza in data 6 dicembre
La norma, cui si è conformato il decreto impugnato, dispone
che la concessione per la riscossione dei tributi può essere conferita
"alle società per azioni regolarmente costituite, con capitale interamente
versato non inferiore a lire venti miliardi ed aventi
per oggetto sociale esclusivo la gestione in concessione del servizio,
costituite soltanto da istituti ed aziende di credito", di cui all'art. 5,
lettere a) e d) del regio decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375 e successive
modifiche.
Il giudice a quo osserva che la disposizione, escludendo dai
possibili concessionari le società per azioni costituite da persone, si pone in
contrasto con l'art. 1, primo comma, lett. e), punto
3, della legge 4 ottobre 1986, n. 657 (delega al Governo per la istituzione e
la disciplina del servizio di riscossione dei tributi) e con l'art. 31, primo
comma, lett. c), del conseguente d.P.R. 28 gennaio
1988, n. 43 (Istituzione del servizio di riscossione dei tributi). Entrambe le
norme menzionate stabiliscono, infatti, che la concessione del servizio di
riscossione dei tributi può essere conferita "alle società per azioni
regolarmente costituite.. .. .. dai soggetti indicati
nella lettera a) o da persone fisiche".
Nell'ordinanza si sottolinea che la
serie dei soggetti, ai quali - a tenore della legislazione statale - può essere
conferita la concessione, è tassativa. Sia l'art. 1 della
legge n. 657 del 1986, sia l'art. 31, primo comma, del d.P.R.
n. 43 del 1988 dispongono, infatti, che i possibili concessionari sono
"esclusivamente" le aziende e gli istituti di credito, nonché le
casse rurali ed artigiane di cui all'art. 5 del r.d.l. 12 marzo 1936, n. 375,
le loro speciali sezioni autonome, le società per azioni, aventi per unico
oggetto la gestione del servizio in esame, e le società cooperative già
titolari di gestioni esattoriali.
L'esclusione delle dette società per azioni costituite da
persone, non contemplate dalla disciplina statale, si
porrebbe in contrasto con l'art. 17 dello Statuto siciliano, che fa obbligo al
legislatore regionale di osservare i limiti dei principi ed interessi generali,
cui si informa la legislazione dello Stato.
Invero, in base alla costante giurisprudenza costituzionale,
la potestà legislativa tributaria della Regione siciliana ha carattere soltanto
concorrente. La potestà di legiferare in via esclusiva, ai termini e nei limiti
dell'art. 14 dello Statuto siciliano, non può essere
riferita, per il suo carattere eccezionale, se non a materie esplicitamente e
tassativamente indicate, tra le quali non è invece inclusa la materia in esame.
Del resto, l'art. 132 del predetto d.P.R.
n. 43 del 1988 dispone che "i principi risultanti dalla legge 4 ottobre
1986, n. 657, e dal presente decreto si applicano anche alla regione siciliana,
che provvede con legge all'istituzione e alla disciplina del servizio di
riscossione dei tributi nell'esercizio della competenza legislativa ad essa spettante in materia". La norma risulta perfettamente aderente alla natura concorrente della
potestà medesima, quale si desume dal combinato disposto degli artt. 17 e 36
dello Statuto siciliano, così come più volte affermato dalla Corte
costituzionale.
L'ordinanza è stata emessa nella camera di consiglio del 6
dicembre 1990, nel corso della quale il Tribunale amministrativo regionale per
la Sicilia aveva accolto temporaneamente la domanda di sospensione del decreto
assessoriale impugnato, sino alla prima camera di consiglio successiva alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale dopo la decisione
sulla questione di costituzionalità sollevata.
2. - È intervenuta nel giudizio la Regione Sicilia,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o, in subordine, per
l'infondatezza della questione.
Rileva l'Avvocatura che, con l'anomala ordinanza di
sospensione temporanea dell'atto impugnato, il Tribunale amministrativo regionale
per la Sicilia ha inteso creare una artificiosa
rilevanza della questione di costituzionalità rispetto ad una fase cautelare
raffigurata come non esaurita.
L'espediente sarebbe comunque risultato
vano, perché il Consiglio di giustizia amministrativa, adito con atto di
appello dalla parte resistente, ha - in riforma della ordinanza n. 944 predetta
- respinto l'istanza di sospensione e, quindi, definitivamente chiuso la fase
cautelare. A questo punto, la questione di legittimità costituzionale è inammissibile
se non altro per non-rilevanza.
Nel merito, l'Avvocatura osserva che se è vero che la
competenza della Regione Sicilia in materia tributaria è solo concorrente, è
però anche incontestabile che la elencazione delle
categorie di possibili concessionari contenuta nell'art. 31 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 può essere inclusa tra i
"principi" limite della competenza legislativa regionale solo per
quanto determina requisiti minimi di affidabilità.
La disposizione regionale di che trattasi ha previsto,
nell'interesse pubblico (che è l'unico rilevante in materia), requisiti più
severi di quelli stabiliti dal predetto art. 31,
prevedendo che le società per azioni debbano avere un capitale non inferiore a
lire venti miliardi e debbano essere "costituite soltanto da istituti ed
aziende di credito indicati nella lettera a". La disposizione palesemente
non contrasta con alcun principio posto dalla normativa statale.
Con memoria in data 31 maggio
3. - Si è costituita la s.p.a.
"Nuova G. Barbera", ricorrente nel giudizio davanti al Tribunale
amministrativo regionale, chiedendo la declaratoria di incostituzionalità della
norma impugnata con motivi che si ispirano a quelli contenuti nell'ordinanza di
rimessione.
Con successiva memoria in data 4 giugno 1991, la S.p.a. "Nuova G. Barbera" sostiene anzitutto che
il procedimento cautelare che ha dato luogo alla questione all'esame non è
ancora esaurito, la sua definizione restando subordinata alla decisione della
Corte costituzionale.
Il Consiglio di giustizia amministrativa non è infatti intervenuto sui punti relativi alla rimessione alla
Consulta, né sulla riserva di emanare la definitiva decisione cautelare dopo la
pronuncia di legittimità costituzionale. Esso si è pronunciato soltanto sulla opportunità di accogliere temporaneamente la domanda
cautelare.
Nel merito, dopo aver ribadito il
carattere concorrente della potestà legislativa della Regione siciliana nella
materia - così come affermato da numerose sentenze della Corte costituzionale
-, la società s.p.a. "Nuova G. Barbera" ribadisce che la elencazione
dei "soggetti della riscossione", contenuta nella legislazione
nazionale, ha valore di principio. Il legislatore ha compiuto la scelta del
ricorso al mercato delle imprese finanziarie ed esattoriali, sia pubbliche che private, senza alcuna limitazione o discriminazione,
tranne quelle derivanti dalla necessità di garantire una elevata qualificazione
ed esercitare il necessario controllo. Ciò allo scopo di
realizzare il massimo di concorrenza, efficienza, economicità e trasparenza
nelle gestioni esattoriali.
Considerato
in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
Sezione distaccata di Catania, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20, primo comma, lett. c,
della legge regionale siciliana 5 settembre 1990, n. 35, nella parte in cui
esclude dai possibili concessionari del servizio di riscossione dei tributi le
società per azioni costituite da persone fisiche. La disposizione non sarebbe
conforme all'art. 1, primo comma, lett. e, punto 3,
della legge 4 ottobre 1986, n. 657, concernente delega al Governo per la
istituzione del servizio di riscossione dei tributi, nonché all'art. 31, primo
comma, lett. c, del successivo d.P.R. 28 gennaio
1988, n. 17. Entrambe le norme stabiliscono, infatti, che la concessione del
servizio di riscossione dei tributi può essere conferita "alle società per
azioni regolarmente costituite.. .. .. dai soggetti
indicati nella lettera a o da persone fisiche".
La disposizione impugnata violerebbe quindi l'art. 17 dello Statuto siciliano, il quale fa obbligo al
legislatore regionale di osservare i limiti dei principi ed interessi generali
cui si informa la legislazione dello Stato.
2. - L'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta per la
Regione siciliana, ha eccepito l'inammissibilità della questione per
irrilevanza, osservando che il Tribunale amministrativo regionale ha emesso
l'ordinanza di rimessione in sede di esame dell'istanza
di sospensione del decreto regionale, ricorrendo ad un anomalo provvedimento di
sospensione temporanea dell'atto impugnato.
Peraltro l'espediente, diretto a far apparire la fase
cautelare come non ancora esaurita, sarebbe stato poi vanificato dal Consiglio
di giustizia amministrativa che, adito con atto di appello della parte
resistente, ha respinto l'ordinanza di sospensione e definitivamente chiuso la
fase cautelare.
L'eccezione di inammissibilità va
respinta con riguardo ad entrambi i profili prospettati.
Anzitutto, questa Corte ha già esaminato altro caso in cui il
giudice, contemporaneamente alla ordinanza di
rimessione, aveva disposto con separato provvedimento la sospensione degli atti
impugnati, in via provvisoria e temporanea, fino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di costituzionalità (sentenza n. 444 del
1990). La Corte ha nell'occasione affermato che permaneva il requisito
della rilevanza, poiché la pronuncia, per la sua natura meramente temporanea ed interinale, non aveva determinato l'esaurimento del
potere cautelare del giudice a quo.
Quanto al secondo aspetto, è sufficiente ricordare che la
sussistenza del requisito della rilevanza va valutata allo stato degli atti al
momento della emanazione dell'ordinanza di rimessione,
restando quindi ininfluenti gli eventuali provvedimenti adottandi o adottati
successivamente (sentenza
n. 97 del 1987).
3. - Nel merito la questione risulta
infondata.
Questa Corte ha già ripetutamente affermato in termini
generali che nella materia tributaria la Regione siciliana è titolare di potestà
legislativa concorrente e che pertanto è tenuta ad
osservare i principi generali recati dalle leggi dello Stato (da ultimo sentenze nn. 959 del 1988, 428 del 1989, 105 del 1991).
Per quanto concerne specificamente l'istituzione e la
disciplina del servizio di riscossione dei tributi,
l'indicato carattere concorrente della potestà legislativa della regione è
confermato dall'art. 132 del d.P.R. 28 gennaio 1988,
n. 43.
Esso dispone che i principi risultanti dalla legge 4 ottobre
1986, n. 657 (Delega al Governo per la istituzione e
la disciplina dei servizi di riscossione dei tributi) e dallo stesso decreto n.
43 "si applicano anche alla Regione siciliana, che provvede con legge
all'istituzione e alla disciplina del servizio di riscossione dei tributi nell'esercizio
della competenza legislativa ad essa spettante in materia".
Risulta peraltro evidente che sia la
giurisprudenza costituzionale sia il richiamato art. 132 definiscono poteri e
limiti spettanti al legislatore regionale siciliano. L'obbligo di conformità
delle norme regionali concerne, infatti, non ogni disposizione presente nella
legislazione dello Stato, ma soltanto i principi e gli interessi generali che
la informano.
La legge di delega del 1986 e il successivo decreto delegato
del 1988 hanno predisposto una completa ed aggiornata
disciplina del servizio di riscossione dei tributi. Tale servizio,
di fondamentale importanza per il puntuale afflusso alle casse pubbliche delle
risorse finanziarie e, al tempo stesso, per la natura e l'entità delle attività
e degli interessi cui si connette, richiede previsioni atte ad evitare ogni
forma di disfunzione e di abuso. Assai opportunamente, quindi, il legislatore
nazionale ha emanato una normativa generale, che disciplina l'organizzazione
centrale e periferica del servizio di riscossione, definendo al tempo stesso in
tutti i suoi aspetti la figura del concessionario, con
riguardo, quindi, alle sue caratteristiche soggettive, ai rapporti con
l'autorità concedente, allo svolgimento dell'attività e ai rapporti con il
personale addetto al servizio.
La natura e le finalità di tale legislazione, diretta, come
si è rilevato, ad assicurare il più puntuale e corretto funzionamento di un
servizio - che è al tempo stesso essenziale e per molti
aspetti assai delicato - sono tali da non precludere che nell'uso della
potestà legislativa concorrente si introducano norme ispirate alla
considerazione di esigenze di particolare rilievo e limitative rispetto alla
legislazione dello Stato.
Queste specificità non possono dirsi in contrasto con
l'assetto generale che si è dato al servizio di riscossione e al rapporto di
concessione, né possono apparire prive di razionale giustificazione.
La norma impugnata introduce infatti
un ulteriore elemento di selezione dei possibili concessionari all'interno di
una disciplina già diretta a delimitare tale ambito, facendo particolare
riferimento alla composizione della struttura societaria, alla quale continua
ad imputarsi la figura della concessione.
Si può dunque affermare che l'esclusione dal novero dei
soggetti della concessione stessa delle società per azioni costituite da
persone fisiche concreta una previsione differenziata,
ma non incoerente, rispetto alla legislazione nazionale nell'ambito del genus societario qualificato, cui si riferisce quella
legislazione. Il legislatore regionale siciliano ha introdotto un elemento
differenziale sulla base della valutazione di specifiche esigenze locali,
apprezzandole autonomamente nel quadro generale e nel rispetto dei limiti
segnati al potere normativo concorrente.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20, primo comma, lett. c),
della legge regionale siciliana 5 settembre 1990, n. 35 (Istituzione e
disciplina del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate),
sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione
distaccata di Catania, con l'ordinanza in epigrafe, in riferimento all'art. 17
del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello Statuto della Regione siciliana).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1991.
Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Francesco
GRECO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio
BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo
CHELI - Giuliano VASSALLI.
Depositata in cancelleria il 23 luglio 1991.