SENTENZA N. 152
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti promossi con ricorsi delle
Regioni Lombardia, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria,
Puglia e Molise, notificati rispettivamente il 20 dicembre 1985, depositati in
Cancelleria il 28 dicembre 1985 e il 9 e 10 gennaio 1986, ed iscritti al n. 55
del registro 1985 e ai nn. 1, 2, 3, 4 e 5 del
registro 1986, per conflitti di attribuzione sorti a
seguito della circolare in data 16 ottobre 1985, n. 3786, del Ministro per i
beni culturali e ambientali e avente per oggetto: "Legge 28 febbraio 1985
n. 47, recante: "Norme in materia di controllo dell'attività edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1986
il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
uditi gli avv.ti Valerio Onida per
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1985, e depositato il 28
dicembre 1985,
1.1. - Premette la ricorrente che la legge n. 47 del 1985 prevede, all'art. 32, che il rilascio della concessione o
della autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a
vincolo é subordinato al "parere favorevole delle amministrazioni preposte
alla tutela del vincolo stesso".
Ne deriva, secondo la ricorrente, che, ove si tratti del "vincolo
paesistico" (espressamente considerato, insieme ad
altri, dal successivo art. 33 della legge suindicata)
di cui alla legge n. 1497 del 1939, la competenza a formulare tale parere
spetta alla Regione, quale "autorità preposta alla tutela del
vincolo" in forza della delega delle funzioni amministrative in tema di
bellezze naturali conferitale con l'art. 82 del d.P.R.
n. 616 del 1977. Ciò in quanto é attribuita alla Regione, ai
sensi dell'art. 82, comma secondo, lett. b), del d.P.R.
n. 616 del 1977, nel testo originario, la competenza
ad autorizzare, ex art. 7 della legge n. 1497 del 1939, le modificazioni dei
beni sottoposti a vincolo. Viceversa, sempre secondo
a. - l'attribuzione
dei poteri inibitori di cui all'art. 82, comma quarto, del d.P.R.
n. 616 del 1977, trattandosi di potere, sussidiario, che accede
al normale esercizio dei poteri di tutela da parte della Regione;
b. - l'attribuzione,
in forza dei commi nono e decimo del citato art. 82, aggiunti dall'art. 1 della
legge 8 agosto 1985, n. 431, di poteri in tema di autorizzazione ad eseguire
opere private e pubbliche concernenti beni vincolati, trattandosi di poteri
sostitutivi o di secondo grado rispetto a quelli della Regione;
c. - il riconoscimento, ai sensi dell'ultimo
comma del citato art. 82, come sopra aggiunto, anche agli organi del Ministero
della competenza ad esercitare le funzioni di vigilanza (e non anche quelle di
tutela, come invece prevedeva, congiuntamente, il d.l. n. 312 del 1985
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985) sull'osservanza del
vincolo, poiché solo le funzioni di tutela sono rilevanti ai fini dell'applicazione
dell'art. 32 della legge n. 47 del 1985.
1.2. - Rileva altresì la ricorrente che la circolare impugnata lede la
competenza regionale anche nelle parti in cui afferma che al Ministro per i
beni culturali e ambientali é attribuito il potere
esclusivo:
a) di autorizzare la realizzazione di opere
pubbliche in aree vincolate, ai sensi del comma decimo del citato art. 82,
aggiunto dalla legge n. 431 del 1985;
b) di autorizzare, previa intesa con il Ministro
dell'industria, commercio e artigianato, le attività di ricerca ed estrazione,
ai sensi del comma undicesimo del citato art. 82, come sopra aggiunto.
In entrambi i casi - sostiene la ricorrente - la competenza in prima istanza é attribuita alla Regione, mentre al Ministro
spettano soltanto poteri sostitutivi o di secondo grado.
1.3. - La ricorrente sollecita pertanto
La ricorrente formula altresì istanza di
sospensione della esecuzione dell'atto impugnato.
1.4. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, richiedendo che, previo rigetto
dell'istanza di sospensione, il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque infondato.
Osserva l'interveniente che la ricorrente lamenta l'invasione della sfera di competenza delegata alle Regioni, in materia di
bellezze naturali, dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del
1977.
Tuttavia,
Ne deriva che eguale pronuncia va adottata nel caso in esame.
2. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1985 e depositato il 9 gennaio
1986,
2.1. - Rileva la ricorrente che la circolare impugnata, resa in relazione alla legge n. 47 del 1985 sul condono edilizio,
rivendica al Ministro per i beni culturali e ambientali, quale autorità
preposta alla tutela del vincolo paesistico, la competenza ad esprimere il
parere al quale l'art. 32 della citata legge subordina la sanatoria delle opere
edilizie abusive realizzate in aree vincolate in base alla legislazione sulla
tutela delle bellezze naturali.
Per converso, tale competenza spetta alla Regione, alla quale, in forza
dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, sono
delegate tutte le funzioni amministrative in tema di protezione delle bellezze
naturali.
Non vale a mutare il contenuto e l'ampiezza della delega
l'attribuzione al Ministro di alcuni specifici poteri - come quelli di
integrazione degli elenchi delle bellezze naturali (art. 82, comma secondo,
lett. a), di adozione dei provvedimenti cautelari (art. 82, comma quarto), o
quelli, introdotti dalla legge n. 431 del
Né vale l'attribuzione di un generico potere di vigilanza al Ministro,
concorrente con quello delle Regioni, su tutti i beni vincolati, dal momento che siffatto potere é ristretto, ai sensi
dell'art. 82, comma tredicesimo (come sopra aggiunto), ai soli beni vincolati
in forza della legge n. 431 del 1985, mentre la sanatoria concessa dalla legge
n. 47 del 1985 riguarda le opere ultimate antecedentemente al 1 ottobre 1983.
2.2. - Alla dedotta lesione della sfera di competenza delegata alla
Regione si aggiunge - ad avviso della ricorrente - la violazione della norma
costituzionale sul buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), poiché la circolare, alla quale il Ministro
attribuisce efficacia vincolante anche per i terzi, produce disordine e
confusione su vasta scala, determinando gravi incertezze sulle competenze.
2.3. - La ricorrente sollecita pertanto
3. - La medesima circolare 16 ottobre 1985, n. 3786, del Ministro per i
beni culturali e ambientali é impugnata altresì,
mediante conflitto di attribuzione, dalle Regioni Emilia-Romagna,
Umbria e Puglia (con ricorsi tutti notificati il 20 dicembre 1985 e depositati
il 9 gennaio 1986), nonché dalla Regione Molise (con ricorso notificato il 20
dicembre 1985 e depositato, fuori termine, il 10 gennaio 1986), che svolgono
considerazioni sostanzialmente coincidenti con quelle esposte nel precedente n.
2.
Nei giudizi nn. 2, 4 e 5/1986 viene proposta istanza di sospensione.
Vi é rinuncia a tale istanza nei giudizi nn. 1 e 3/1986.
4. - É intervenuto in tutti i giudizi sui quali si é
riferito nei precedenti nn. 2
e 3 il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
dello Stato.
L'interveniente osserva che i ricorsi, con i quali si prospetta la lesione
di una competenza solo "delegata" alle Regioni, ex art. 82 d.P.R. n. 616 del 1977, sono inammissibili alla luce della
recente sentenza n. 359 del 1985 della Corte costituzionale, e comunque infondati.
Rileva altresì che la dedotta violazione dell'art. 97 Cost. non può
valere come ragione autonoma di conflitto di attribuzione.
5. - Nell'imminenza della pubblica udienza
Diversamente opinando, stante la difficile configurazione della tutela
giurisdizionale comune nei confronti di atti non
costituenti esercizio del potere rivendicato, bensì manifestazione della
rivendicazione medesima,
Ad avviso della deducente, d'altra parte, nella
specie non si verterebbe in tema di competenza meramente delegata, vuoi perché
quella in esame é una competenza espressamente attribuita alla Regione
dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985, vuoi perché, nella materia della
tutela del paesaggio, la delega alle Regioni ha connotati peculiari, ponendosi
come delega "necessaria" per la gestione programmata del territorio,
trasferita alle Regioni con il d.P.R. n. 8 del 1972,
sicché essa é defendibile mediante conflitto di attribuzione.
In ogni caso, il conflitto appare ammissibile, in
quanto la circolare ministeriale si sostanzia in una vera e propria revoca
della delega, così violando la riserva di legge costituzionalmente prevista per
il conferimento e la riduzione o revoca della delega.
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzione sollevati con i
ricorsi indicati in epigrafe presentano identità di oggetto: i relativi giudizi
possono pertanto essere riuniti e definiti con unica decisione.
2. - I ricorsi in esame (Regione Lombardia, n. 55/1985;
Regione Toscana, n. 1/1986; Regione Emilia-Romagna,
n. 2/1986; Regione Umbria, n.3/1986; Regione Puglia,
n. 4/1986; Regione Molise, n. 5/1986) sono diretti tutti contro la circolare 16
ottobre 1985, n. 3786 del Ministero per i beni culturali e ambientali,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 250 del 23 ottobre 1985, avente per
oggetto l'interpretazione e l'applicazione della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attività edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere abusive), in quanto tale circolare:
a) afferma che spetta al Ministero per i beni culturali e ambientali, e
non alla Regione, rilasciare, ai sensi dell'art. 32 della legge n. 47 del 1985,
il parere sulla concessione o autorizzazione in sanatoria per le opere eseguite
su aree sottoposte a vincolo paesistico;
b) afferma che, nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, spetta al
Ministero per i beni culturali e ambientali, e non alla Regione, ai sensi
dell'art. 82, comma decimo, d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, integrato dall'art. 1, d.l. 27 giugno 1985, n. 312, come sostituito
dall'art. 1 della legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431, rilasciare
l'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 relativamente alle opere da eseguirsi da parte di
amministrazioni statali;
c) afferma che, nelle zone suindicate, spetta
al Ministero per i beni culturali e ambientali, e non alla Regione, ai sensi
dell'art. 82, comma undicesimo, d.P.R. n. 616 del
1977, come sopra integrato, autorizzare, sentito il Ministro dell'industria,
commercio e artigianato, le attività di ricerca e di estrazione.
3. - Va anzitutto dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla
Regione Molise (n. 5/1986), in quanto é stato notificato il 20 dicembre 1985 e
depositato il 10 gennaio 1986, e quindi oltre il termine perentorio di venti
giorni fissato dall'art. 27 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
4. - Va preliminarmente riconosciuta l'idoneità dell'atto impugnato
(circolare ministeriale) a produrre un conflitto attuale di attribuzione,
in quanto come questa Corte ha ripetutamente affermato può essere oggetto di
regolamento di competenza tra Stato e Regione anche una circolare, purché
consista in una chiara manifestazione di volontà in ordine all'affermazione
della propria competenza (sent. n. 187 del 1984 ed altre ivi richiamate).
5. - Nei residui ricorsi, le Regioni contestano, in primo luogo, che la competenza
a formulare il parere di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985 spetti al
Ministero per i beni culturali e ambientali, in quanto "l'autorità
preposta alla tutela del vincolo", alla quale la suindicata
disposizione si riferisce, va individuata nella Regione, in forza della delega
delle funzioni amministrative in tema di protezione delle
bellezze naturali conferita con l'art. 82 del d.P.R.
n. 616 del 1977.
Ne deriva che, facendosi questione di riparto di competenze
"delegate", i conflitti vanno dichiarati inammissibili.
Al riguardo, infatti, questa Corte ha espressamente statuito che le
attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in linea di principio, defendibili col rimedio del conflitto di attribuzione
(sent. n. 97 del 1977), e che, in particolare, non lo sono le
attribuzioni devolute alla Regione con l'art. 82 del d.P.R.
n. 616 del
6. - Non valgono a superare la suddetta preclusione le argomentazioni
svolte, in memoria, dalla Regione Lombardia.
Anzitutto, non rileva l'asserita circostanza che nel caso deciso con la sentenza n. 359 del
1985 si facesse questione di "cattivo
esercizio di poteri", mentre nella specie é in discussione la stessa
"spettanza del potere". Infatti, a prescindere dall'esattezza o no
dell'assunto, la più recente giurisprudenza di questa
Corte é ormai decisamente orientata nel senso che, al fine di ritenere
esperibile un conflitto di attribuzione, é idonea non soltanto la prospettazione di una vindicatio potestatis, ma anche quella dell'esercizio scorretto di un
potere, purché tale esercizio ridondi in sostanziale menomazione di
attribuzioni costituzionalmente garantite (v. sentt. nn. 110 del 1970, 211 del 1972, 191 del 1976).
Quanto, poi, all'assunto, peraltro non dimostrato, che l'inesperibilità del conflitto di attribuzione,
in riferimento alle competenze solo "delegate", possa implicare una
carenza completa di tutela giurisdizionale, esso non vale a determinare
l'ampliamento dell'ambito di operatività del detto conflitto, come definito da
questa Corte (sentt. nn. 111 del 1976, 97 del 1977, 359 del 1985).
Neppure merita adesione, d'altra parte, l'assunto in base al quale la
competenza a formulare il parere per la sanatoria delle opere abusive in zone
sottoposte a vincolo paesistico non sarebbe stata
"delegata", bensì espressamente attribuita alla Regione dall'art. 32
della legge n. 47 del 1985: quest'ultima disposizione si risolve, infatti, in
una norma di mero rinvio, che individua l'organo competente mediante il
riferimento alla legislazione di settore.
Quanto alla tesi sulla presunta peculiarità della "delega"
nella materia della tutela del paesaggio, che sarebbe da considerare
"necessaria" (e quindi idonea a conferire competenze defendibili mediante conflitto di attribuzione)
per l'intreccio tra materia urbanistica e tutela del paesaggio, essa risulta già
disattesa da questa Corte con la sentenza n. 359 del
1985, nella parte in cui questa afferma la distinzione tra l'una e l'altra
materia, distinzione che, per le ragioni espresse con la sentenza n. 151/1986,
non può ritenersi obliterata dalla legge n. 431 del 1985.
Residua la tesi secondo la quale la rilevanza
costituzionale e la pertinenza all'autonomia regionale della delega in
qualsiasi caso (anche di delega "libera") e della correlativa revoca
(quantomeno se generalizzata) sarebbero dimostrate dalla necessità di
provvedere per entrambe con legge (art. 118, comma secondo, Cost.).
Ma anche questa tesi non appare persuasiva.
La necessità di regolare con legge l'ordine delle competenze regionali
non toglie la distinzione fra competenze proprie, costituenti il patrimonio e
la ragione di identità dell'autonomia regionale, e
competenze meramente delegate: distinzione che sta anzi a fondamento dello
stesso concetto di delega (riguardante competenze "altre" da quelle
proprie), qual é posto a base della stessa norma costituzionale che disciplina
l'istituto (art. 118, comma secondo, Cost.).
Ed é sulla detta distinzione che é costruito dalla legge 11 marzo 1953,
n. 87 il rimedio del conflitto di attribuzione,
riservato, come é noto, alla sola tutela della autonomia costituzionalmente
garantita.
Cosicché se un atto amministrativo (nella specie una circolare) si discosti dall'ordine stabilito con legge, esso é suscettivo
di dar luogo all'esperimento del conflitto di attribuzione solo se, in tal
modo, finisca con l'invadere una competenza regionale propria.
6. - Ad avviso di alcune Regioni (ricorsi nn. 1, 2, 3 e 4/1986) la
rivendicazione al Ministero per i beni culturali e ambientali della competenza
a rendere il parere di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985 sarebbe
altresì lesiva della norma costituzionale sul buon andamento
dell'amministrazione (art. 97, comma primo, Cost.).
Va tuttavia rilevato che la suddetta norma costituzionale non é ex se
invocabile in sede di conflitto di attribuzione, sede
nella quale può discutersi unicamente dell'osservanza delle norme
costituzionali relative al riparto delle competenze fra Stato e Regione.
7. - Occorre infine esaminare la contestazione (avanzata nel solo ricorso
della Regione Lombardia, n. 55/1985) circa la competenza, che si assume
rivendicata dallo Stato con l'impugnata circolare, ad autorizzare, nelle zone
sottoposte a vincolo paesistico, le opere da eseguire da parte di amministrazioni statali o le attività di ricerca e di
estrazione, ai sensi dei commi decimo ed undicesimo dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, aggiunti
dall'art. 1 del decreto-legge n. 312 del 1985, come sostituito dall'art. 1
della legge n. 431 del 1985.
Poiché
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i conflitti di
attribuzione sollevati, rispettivamente, dalla Regione Lombardia (RC. n. 55/1985), dalla Regione Toscana (RC.
n. 1/1986), dalla Regione Emilia-Romagna
(RC. n. 2/1986), dalla Regione Umbria (RC. n. 3/1986), dalla Regione Puglia (RC. n. 4/1986), dalla Regione Molise (R.C. n. 5/1986), con ricorsi notificati tutti il 20 dicembre 1985, nei
confronti dello Stato, avverso la circolare 16 ottobre 1985, n. 3786 del Ministero
per i beni culturali e ambientali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 giugno 1986.
Livio PALADIN - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO – Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA
Depositata in cancelleria il 27 giugno 1986.