SENTENZA N. 154
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Michele FRAGALI,
Presidente
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
Avv.
Leonetto AMADEI, Giudici,
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale della legge regionale siciliana 2 luglio 1969, n. 20
(applicazione in Sicilia della legge nazionale 22 luglio 1966, n. 607, recante
norme in materia d’enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue), promossI con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 17
gennaio 1970 dal tribunale di Palermo nel procedimento civile vertente tra
Ippolito Vincenzo e Lima Mancuso Salvatore, iscritta al n. 44 del registro
ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64
dell'11 marzo 1970 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 9 del
21 febbraio 1970;
2) ordinanza emessa il 21
marzo 1970 dal tribunale d’Agrigento nel procedimento civile vertente tra Urso
Pasquale e Casa Giuseppe ed altri, iscritta al n. 198 del registro ordinanze
1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 dell'8
luglio 1970 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 36 del 25
luglio 1970;
3) ordinanza emessa il 5
maggio 1970 dal pretore di Caltanissetta nel procedimento civile vertente tra
Tonelli Pietro e Viviano Giuseppe, iscritta al n. 205 del registro ordinanze
1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 177 del 15
luglio 1970 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 36 del 25
luglio 1970;
4) ordinanza emessa il 25
marzo 1970 dal pretore di Lentini nel procedimento civile vertente tra
Barchitta Francesco ed altra e Cutore Recupero Pasquale, iscritta al n. 250 del
registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 235 del 16 settembre 1970 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana
n. 48 del 31 ottobre 1970;
5) ordinanze emesse il 10
aprile 1970 dal tribunale di Palermo in tre procedimenti civili vertenti,
rispettivamente, tra Pensato Giuseppe e Andrea, Scozzaro Nicolò, Milazzo
Giorgio contro Lima Mancuso Salvatore, iscritte ai nn. 273, 274 e 275 del
registro ordinanze 1970 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 267 del 21 ottobre 1970 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana
n. 48 del 31 ottobre 1970;
6) ordinanze emesse il 27
maggio 1970 dal tribunale di Caltanissetta in sette procedimenti civili
vertenti, rispettivamente, tra Tonelli Pietro contro Viviano Giuseppe, Falzone
Arcangelo, Baldacchino Michele, Falzone Carmelo, Falzone Cataldo, Violo Michele
e Falzone Michele, iscritte ai nn. 45, 46, 47, 48, 49, 50 e 51 del registro
ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 74 del
24 marzo 1971 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 16 del 3
aprile 1971;
7) ordinanza emessa il 21
ottobre 1970 dal pretore di Troina nel procedimento civile vertente tra
Squillaci Giovan Battista e Bottitta Francesco ed altro, iscritta al n. 212 del
registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 177 del 14 luglio 1971 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n.
33 del 3 luglio 1971;
8) ordinanze emesse il 23
dicembre 1970 dal tribunale di Palermo in due procedimenti civili vertenti,
rispettivamente, tra Bruno Giuseppe ed altri e Parrino Francesco ed altri
contro Starrabba Gaetano di Giardinelli, iscritte ai numeri 317 e 318 del
registro ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 290 del 17 novembre 1971 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana
n. 48 del 2 ottobre 1971.
Visti gli atti di
costituzione di Lima Mancuso Salvatore, Cutore Recupero Pasquale e Tonelli
Pietro e l'atto d'intervento del Presidente della Regione siciliana;
udito nell'udienza pubblica
del 4 luglio 1972 il Giudice relatore Francesco Paolo Bonifacio;
uditi gli avvocati Rosario
Nicolò e Salvatore Sangiorgi, per il Lima Mancuso, l'avv. Elio Vecchio, per il
Cutore Recupero, l'avv. Guido Aula, per il Tonelli, e l'avv. Salvatore Villari,
per il Presidente della Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un
procedimento civile fra Salvatore Lima e Vincenzo Ippolito, avente ad oggetto
il pagamento di canoni enfiteutici relativi alle annate 1965-1968, il tribunale
di Palermo, accogliendo un'eccezione di parte, ha sollevato alcune questioni di
legittimità costituzionale concernenti la legge regionale siciliana 2 luglio
1969, n. 20, sulla "applicazione in Sicilia della legge nazionale 22
luglio 1966, n. 607, recante norme in materia d’enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue"
Nell'ordinanza di
rimessione, emessa il 17 gennaio 1970, si assume che due vizi inficiano la
legittimità costituzionale della legge regionale: a) l'incompetenza della
Regione siciliana a legiferare nella materia dei rapporti intersubiettivi
privati in agricoltura e la conseguente violazione dell'art. 14, lett. a),
dello Statuto; b) il contrasto con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione
per quanto riguarda la "limitazione coattivamente imposta al valore dei
canoni enfiteutici".
Sulla prima questione il
tribunale, richiamando i principi affermati dalla giurisprudenza di questa
Corte e, in particolare, la sentenza n. 123 del 1957
con la quale venne dichiarata costituzionalmente illegittima una legge votata
dall'Assemblea regionale siciliana in materia d’enfiteusi, premette che il
potere del legislatore regionale di regolare rapporti privati é del tutto
eccezionale ed incontra limiti rigorosi, fra i quali acquista un particolare
rilievo quello della temporaneità della disciplina: al qual proposito é
decisivo osservare che la legge impugnata, ancorché l'art. 8 ne imponga
l'applicazione solo fino a quando non venga emanata sulla stessa materia una
legge statale, consente, attraverso il meccanismo dell'affranco, il formarsi di
situazioni definitive (ablazione del diritto di proprietà del concedente) sulle
quali non potrebbe di certo incidere la futura legge nazionale. A ciò é da
aggiungere che la legge regionale de qua, sebbene formalmente presentata (art.
1) come adattamento della legge statale 22 luglio 1966, n. 607, alle
particolari condizioni dell'isola, ha arbitrariamente dato efficacia nella
Regione a quelle norme che erano state dichiarate illegittime da questa Corte
con sentenza n.
37 del 1969. A seguito di tale decisione, infatti, i rapporti enfiteutici
derivanti da atti posteriori al 28 ottobre 1941 non ricadevano più nella
disciplina di quella legge, ma rientravano nel diritto comune: di modo che l'impugnata
legge regionale ha innovato la regolamentazione di un istituto di diritto
civile, in contrasto con i principi della legislazione statale. Ulteriori
motivi della incompetenza della Regione sono ravvisati dal tribunale nella
circostanza che la legge de qua interferisce sull'attività di riforma dei patti
agrari (la legge statale n. 607 del 1966 avrebbe, infatti, natura di riforma);
nella previsione - contenuta nell'art. 6, inapplicabile nel giudizio a quo, ma
risolventesi in un vizio che investe tutta la legge, perché sconvolge nella sua
interezza un istituto così come, nel suo complesso, disciplinato dal
legislatore statale - della decadenza del concedente dai benefici di cui al
d.l.P.R. n. 114 del 1948 nel caso di devoluzione del fondo; nella retroattività
della disciplina, che in forza del combinato disposto dell'art. 4 della legge
regionale e dell'art. 15 della legge statale si applicherebbe, secondo il
tribunale, fin dall'annata agraria 1962-63.
Per quanto riguarda la
violazione dell'art. 42, terzo comma, Cost., l'ordinanza, dopo aver ricordato
il dispositivo e la motivazione della sentenza n. 37 del 1969 con la quale
venne dichiarata l'illegittimità dell'art. 1 della legge n. 607 del 1966
limitatamente ai rapporti enfiteutici stipulati dopo il 28 ottobre 1941,
osserva che l'impugnata legge regionale reintroduce, quanto alla determinazione
coattiva dei canoni, una disciplina che, al pari di quella statale dichiarata
costituzionalmente illegittima, opera una dissociazione profonda ed incolmabile
"fra il momento della incidenza sul diritto colpito" ed "il
momento cui va riferito il calcolo del valore". A superare questa
dissociazione, infatti, non varrebbe né l'aumento del 10 per cento stabilito
dalla legge denunziata né la circostanza che l'art. 1 non fa riferimento a
quella qualifica catastale del 1939 che era presa in considerazione dalla
corrispondente disposizione della legge statale. Ed invera - così prosegue
l'ordinanza - l'espresso richiamo alla rivalutazione prevista dal d.l.C.P.S. n.
356 del 1947 significa richiamo ai criteri del d.l. n. 589 del 1939; né la
possibilità' offerta dalla legge regionale, di chiedere la revisione del
reddito catastale reca un reale beneficio perché contestualmente (art. 3) si
stabilisce che i concedenti sono tenuti in tal caso al pagamento delle imposte
in relazione al reddito dominicale riveduto o aggiornato, imponendosi così ad
essi un costo che può superare in entità monetaria sia l'aumento del reddito
dominicale che la maggiorazione del 10 per cento.
2. - Innanzi a questa Corte
si é costituito il sig. Salvatore Lima Mancuso ed é intervenuto il Presidente
della Giunta regionale siciliana.
Nell'atto di costituzione
del 26 marzo 1970 ed in una successiva memoria depositata il 27 ottobre 1971 la
difesa del Lima Mancuso sostiene l'illegittimità della legge denunziata, per
tuffi i motivi e sotto tutti i profili messi in evidenza nell'ordinanza di
rimessione. In particolare la difesa, richiamando la giurisprudenza di questa
Corte e, più specificamente, la sentenza n. 123 del 1957, osserva che le
affermazioni contenute in quest'ultima decisione, con la quale fu dichiarata
l'illegittimità di un progetto di legge in tema d’enfiteusi approvato
dall'Assemblea siciliana, sono pienamente idonee a risolvere anche l'attuale questione
di legittimità costituzionale. La legge in esame, infatti, non si mantiene in
quei limiti rigorosi che possono giustificare una deroga al principio secondo
il quale solo allo Stato é consentito di legiferare in materia di diritto
privato: a) a parte la sussistenza di "particolari condizioni ambientali
economico-sociali" - sulla quale peraltro non é certo preclusa una
possibilità d’indagine da parte di questa Corte -, é certo che una legge la
quale incide sul capitale di affranco attraverso la riduzione dei canoni e del
coefficiente di capitalizzazione non introduce una disciplina temporanea, ma
regola in maniera irreversibile effetti giuridici definitivi, con l'esclusione
della possibilità che ad essi, cessata la regolamentazione temporanea, possa poi
applicarsi la legislazione statale; b) la legge, entrata in vigore il 5 luglio
1969, si applica quanto meno ai canoni a partire dall'annata agraria 1965-66 se
non addirittura a partire dall'annata 62-63, con una retroattività illegittima
- così come analogamente si riconobbe nella sentenza n. 123 del 1957 - perché
alla Regione é preclusa la regolamentazione di situazioni che trovano nella
legislazione statale la loro disciplina (nella specie, contenuta nel codice
civile); c) i concedenti vengono privati del beneficio previsto dall'art. 11
d.l.P.R. 114 del 1948, che é da intendersi non solo come riferito alle
disposizioni limitatrici della proprietà fondiaria, ma anche come garanzia
della conservazione d’efficacia delle enfiteusi rispetto a limitazioni del potere
di disposizione dei privati; garanzia che illegittimamente viene meno quando si
opera uno svuotamento del contenuto dell'enfiteusi.
La difesa del Lima Mancuso
si sofferma poi ampiamente nella dimostrazione della violazione dell'art. 42,
terzo comma, della Costituzione. A tal proposito si mette in evidenza che il
calcolo del canone in riferimento al classamento esistente al tempo del
contratto od al classamento aggiornato su richiesta del concedente non é
certamente idoneo a colmare quella dissociazione fra valore e canone che venne
riconosciuta da questa Corte come illegittima in occasione del controllo di
costituzionalità della legge statale n. 607 del 1966 (sent. n. 37 del 1969),
giacché nella legge regionale resta ben fermo, attraverso il richiamo al
d.l.C.P.S. n. 356 del 1947, che la determinazione della rendita avviene sempre
in rapporto ai valori del 1939: di fronte alla qual constatazione il risibile
aumento del 10 per cento appare del tutto insufficiente a superare lo scarto di
un quarto di secolo fra il periodo di riferimento della valutazione e quello
della sua operatività.
La difesa, infine, porta la
sua attenzione sulla circostanza che nelle more del giudizio é entrata in
vigore la nuova legge nazionale 18 dicembre 1970, n. 1138, recante "nuove
norme in materia di enfiteusi", ma esclude che sia venuta meno la
rilevanza dell'attuale questione, giacché la sopravvenuta disciplina statale si
applica solo dal 30 gennaio 1971 con la conseguenza che in Sicilia per le
annate agrarie anteriori a tale data deve pur sempre trovare applicazione
l'impugnata legge regionale.
In una memoria aggiunta
dell'8 marzo 1972 la difesa del Lima Mancuso ha ulteriormente illustrato le
proprie tesi, mettendo soprattutto in evidenza: a) che la questione di
legittimità costituzionale, nonostante la sopravvenienza della legge statale n.
1138 del 1970, conserva la sua rilevanza, giacché la denunziata legge regionale
trova applicazione per i canoni enfiteutici, relativi alle annate agrarie
anteriori al 1971 e, in forza dell'art. 6, per la decadenza dei benefici
concessi dal d.l. 24 febbraio 1948, n. 114; b) che la questione é certamente
fondata, giacché la dissociazione fra la determinazione dei canoni (e specialmente
fra la determinazione del capitale di affranco) ed il riferimento ai criteri di
determinazione dei redditi dominicali non é certo eliminata dalle irrisorie
conseguenze della rilevanza del classamento all'epoca della stipula del
contratto: sicché ricorrono nella specie le ragioni che la sentenza n. 37 del
1969 di questa Corte pose a fondamento della parziale dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge statale n. 607 del 1966.
La difesa della Regione,
nell'atto di costituzione del 13 marzo 1970 ed in una successiva memoria del 21
ottobre 1971, contesta i motivi addotti nell'ordinanza di rimessione e sostiene
che la denunziata legge 2 luglio 1969, n. 20, rispetta i limiti di competenza
del legislatore regionale: emanata in presenza di peculiari e non contestate
situazioni locali, drammaticamente messe in evidenza nei lavori preparatori,
essa circoscrive la sua efficacia sia in relazione ai fatti disciplinati sia in
relazione al tempo. Su quest'ultimo punto é certamente erroneo, ad avviso della
difesa, il presupposto dal quale muovono le censure di incostituzionalità, che,
cioé, alla Regione sarebbe consentito di disciplinare solo rapporti di durata
che si svolgono nel tempo senza esaurirsi in situazioni definitive: ed infatti
non solo non ha senso differenziare gli effetti di una legge secondo che questa
incida su un rapporto ovvero rispetto ad una situazione definitiva, ma occorre
anche rilevare che se quel presupposto fosse esatto si dovrebbe arrivare
all'assurdo di ritenere che gli effetti prodotti medio tempore da una legge
regionale dovrebbero sempre poter essere caducati dalla successiva legge
statale. Quanto alla tesi che con la legge impugnata si sarebbe ridata
efficacia in Sicilia ad una normativa già ritenuta illegittima dalla Corte, la difesa
osserva che con la legge regionale n. 20 del 1969 si sono introdotte rilevanti
modifiche alla legge statale n. 607 del 1966, con una disciplina che é ben
diversa da quella colpita dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale e
che, appunto per tale diversità, non incorre nella violazione dell'art. 42,
terzo comma, Cost.: la delimitazione massima dei canoni é fatta non sulla base
del reddito dominicale riferito alla qualifica catastale del 1939, sibbene
sulla base di tale reddito secondo la consistenza catastale al momento della
stipula dell'atto, aumentata e rivalutata. Né fondate, ad avviso della Regione,
sono le altre censure rivote alla legge: non si determina alcun contrasto con
le norme statali a favore della proprietà contadina, perché se il concedente
ottiene la devoluzione del fondo o ne viene in possesso a seguito della
rinuncia dell'enfiteuta non vi é alcuna ragione di mantenere il privilegio che,
ai fini della limitazione dello scorporo, é previsto dall'art. 11 del d.l.P.R.
n. 114 del 1948 per una superficie pari a quella dei terreni ceduti in
enfiteusi; né si può parlare di illegittima retroattività della legge, perché
non é vero che le leggi regionali debbano disporre solo per l'avvenire. Ad ogni
modo - così conclude la difesa - quest'ultimo preteso motivo di illegittimità
svuota di contenuto l'eccezione generale di competenza, non essendo da solo
idoneo a provocare la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intera
legge.
Anche la difesa della
Regione svolge alcune considerazioni in ordine alla sopravvenuta legge statale
18 dicembre 1970, n. 1138, che, integrando l'art. 1 della legge n. 607 del
1966, ha determinato la misura dei canoni, per le enfiteusi costituite dopo il
28 ottobre 1941, secondo la qualifica e la classe del fondo al momento della
costituzione del rapporto. A suo avviso la nuova legge toglie ogni dubbio sulla
infondatezza delle attuali questioni e, inserendosi nella legge n. 607 del 1966
ed eliminando con ciò la reviviscenza della preesistente normativa di diritto
comune, concorre a creare una completa disciplina della materia, nell'ambito
della quale la legge regionale realizza un adattamento alle particolari
condizioni locali compatibile con la legislazione statale e perciò non soggetta
a limite temporale.
3. - Con altre cinque
ordinanze (nn. 273, 274 e 275 del 1970, nn. 317 e 318 del 1971) il tribunale di
Palermo, in termini analoghi a quelli esposti nell'ordinanza emessa nel
procedimento Lima Mancuso-Ippolito, ha proposto le stesse questioni di
legittimità costituzionale. Innanzi alla Corte nessuna delle parti si é
costituita.
4. - La legge regionale 2
luglio 1969, n. 20, é stata impugnata, specificamente con riguardo agli artt.
1, 2 e 7, anche da sette ordinanze del tribunale di Caltanissetta (ord. nn. 45-51
del 1970), pronunciate nel corso di altrettante controversie aventi ad oggetto
la determinazione delle quote di indennità di esproprio, promosse dal sig.
Pietro Tonelli contro suoi enfiteuti. La relativa questione di legittimità
costituzionale é stata sollevata solo in riferimento all'art. 14 dello Statuto,
a proposito del quale il tribunale, richiamata particolarmente la sentenza n. 109 del 1957,
osserva che, se é vero che la legge de qua é stata emanata in vista di
particolari situazioni contingenti e con una vigenza temporanea, ciò non basta
a far ritenere rispettata la competenza statutaria: la Regione, infatti, ha
dettato norme in sostituzione di quelle della legge statale n. 607 del 1966
dichiarate dalla Corte costituzionale illegittime, e la valutazione delle
particolari circostanze giustificative del provvedimento e della sua
temporaneità deve essere demandata al giudice costituzionale.
Innanzi a questa Corte si é
costituito, nel solo procedimento contro Arcangelo Falzone, il sig. Pietro
Tonelli, il quale chiede che venga dichiarata l'illegittimità delle
disposizioni denunziate, sia in riferimento all'art. 14 dello Statuto reg.sic.
sia in riferimento all'art. 42, terzo comma, della Costituzione.
Nell'atto di costituzione
del 14 settembre 1970 la difesa del Tonelli, dopo essersi doluta che
l'ordinanza non abbia denunziato anche il vizio di legittimità costituzionale
derivante dalla violazione dell'art. 42 Cost., richiama i principi affermati
nella giurisprudenza costituzionale ed osserva che l'art. 1 della legge de qua,
che nell'intenzione del legislatore regionale avrebbe dovuto apprestare una
giustificazione del suo intervento, contiene soltanto una dichiarazione
programmatica priva di effettivo contenuto. La generica affermazione di
particolari condizioni ambientali non vale a legittimare un'invasione della
competenza legislativa dello Stato, né potrebbe dirsi che la Regione si sia
limitata a recepire, sia pure con aggiunte e modifiche, la legge n.607 del
1966, giacché questa era stata annullata con la sentenza n. 37 del 1969. Quanto
al limite apposto dall'art. 8 in previsione di una futura legge statale, la
difesa osserva che una disciplina statale certamente già esisteva ed era quella
del codice civile. La difesa si sofferma poi ampiamente nella dimostrazione
concernente la violazione dell'articolo 42, terzo comma, della Costituzione.
5. - Anche il pretore di
Lentini - ord. 25 marzo 1970, emessa in un procedimento per affrancazione
promosso dagli enfiteuti Francesco Barchitta e Liberata Granata contro il
concedente Pasquale Cutore Recupero - denunzia l'intera legge regionale n. 20
del 1969 per incompetenza della Regione a legiferare in materia di enfiteusi
con una disciplina dalla quale possono scaturire effetti definitivi
(eventualmente in contrasto con quelli che potrebbero scaturire
dall'applicazione della legislazione statale e, quindi, in violazione anche
dell'art. 3 Cost.) e con norme che, ridando efficacia ad una regolamentazione
annullata dalla Corte costituzionale, interferiscono con quelle statali e
contrastano con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione.
Innanzi a questa Corte si é
costituito il sig. Cutore Recupero il quale (atto di deduzioni del 18 maggio
1970 e memoria del 23 ottobre 1971), premesso che la questione é rilevante
nonostante la sopravvenuta legge statale n. 1138 del 1970 che non ha effetto
retroattivo, illustra ampiamente, con numerosi richiami alla giurisprudenza
costituzionale, i vizi di illegittimità dell'impugnata legge regionale. In
particolare la difesa del Cutore osserva che la disciplina introdotta dal
legislatore siciliano non é neppure coerente con le ragioni addotte a
giustificazione dell'intervento, giacché se l'esigenza da soddisfare era quella
di non gravare gli enfiteuti con annualità arretrate la soluzione non doveva
essere quella di consentire, a prezzo irrisorio, l'affrancazione, che
costituisce fatto estintivo ed irreversibile; osserva, ancora, che le modalità
di determinazione autoritaria del canone, col riferimento ai valori medi del
1939 con la sola rivalutazione del 1947, determinano, nonostante l'irrisorio
aumento del 10 per cento, una sicura violazione dell'art. 42, terzo comma,
Cost.; conclude, infine, richiamando il principio secondo il quale alla Regione
é inibito di regolare retroattivamente situazioni già disciplinate da una legge
statale e, nella specie, già consolidate a favore dei concedenti. In una
ulteriore memoria, depositata il 6 giugno 1972, la difesa del Cutore Recupero
svolge ulteriori considerazioni, riferite anche alla legge statale, a sostegno
delle proprie tesi.
6. - Altre denuncie di
incostituzionalità della stessa legge regionale sono state proposte dal
tribunale di Agrigento (ordinanza n. 198 del 1970)
in un procedimento avente ad oggetto la devoluzione di un fondo enfiteutico e
dal pretore di Caltanissetta (ord. n. 205 del 1970) in un procedimento avente
ad oggetto il pagamento di canoni enfiteutici. In entrambe le ordinanze si
prospettano i due vizi di legittimità costituzionale derivanti
dall'incompetenza della Regione e dalla violazione dell'art. 42, terzo comma,
Cost. in termini pressoché analoghi a quelli prospettati nelle altre ordinanze.
Va tuttavia rilevato che il tribunale di Agrigento aggiunge la considerazione
che l'enfiteusi presenta un aspetto unitario su tutto il territorio nazionale,
sicché non può obiettivamente ritenersi che in Sicilia esistessero situazioni
particolari idonee a giustificare l'intervento del legislatore regionale; e
denunzia altresì, sempre "in relazione all'inadeguatezza del canone",
un'ulteriore violazione del diritto del concedente discendente
dall'assoggettamento dell'azione, secondo quanto dispone l'art. 5, ad una
condizione di proponibilità costituita dalla preliminare devoluzione a
commissioni comunali della cognizione della materia al fine di un tentativo di
conciliazione.
Ad avviso del pretore di
Troina (ord. n. 212 del 1970), infine, il legislatore regionale ha rispettato i
limiti della sua competenza giacché la legge in esame é stata emanata per far
fronte a particolari condizioni ambientali della Sicilia, ha dettato una
disciplina sicuramente temporanea e, per quanto riguarda la determinazione della
misura del canone ha introdotto delle innovazioni idonee ad evitare quel vizio
di costituzionalità che la Corte ebbe a riscontrare nella legge statale del
1966. Non appare infondata, invece, la questione che investe il solo art. 4 per
l'efficacia retroattiva che questo conferisce a norme regolatrici di situazioni
già disciplinate dalla legislazione statale.
7. - Nell'udienza pubblica
le parti costituite hanno ampiamente illustrato le rispettive tesi e
conclusioni. In particolare la difesa della Regione ha preliminarmente
insistito sulle conseguenze che in ordine alle questioni di legittimità
costituzionale concernenti la denunziata legge regionale sono da riconnettersi
alla sopravvenuta legge statale 18 dicembre 1970, n. 1138, mentre la difesa del
sig. Tonelli ha eccepito l'inammissibilità della questione sollevata dal
tribunale di Caltanissetta, sostenendo che, dato l'oggetto del giudizio a quo,
sarebbero inapplicabili le norme impugnate.
Considerato
in diritto
1. - Tutte le questioni
proposte dalle ordinanze indicate in epigrafe hanno ad oggetto la legge della
Regione siciliana 2 luglio 1969, n. 20, concernente l'"applicazione in
Sicilia della legge nazionale 22 luglio 1966, n. 607, recante norme in materia
di enfitensi e prestazioni fondiarie perpetue". I relativi giudizi,
congiuntamente discussi nell'udienza pubblica, possono essere pertanto riuniti
e decisi con unica sentenza.
2. - Dai provvedimenti di
rimessione, valutati nel loro complesso, risulta che l'indicata legge regionale
é stata denunziata, nella sua totalità o in singole disposizioni, in
riferimento all'art. 14 lett. a dello Statuto della Regione siciliana (1. cost.
26 febbraio 1948, n. 2): essa, infatti, disciplinando in un certo modo i
rapporti intersubiettivi privati considerati dalla legge nazionale n. 607 del
1966 e costituiti dopo il 28 ottobre 1941 (rapporti ai quali l'art. 1 di tale
legge non era più applicabile dopo la sentenza n. 37 del 1969 di questa Corte),
sarebbe incorsa in un eccesso rispetto alla competenza in materia di agricoltura
attribuita alla Regione dalla norma costituzionale di raffronto. Altre censure,
invece, riguardano specifiche disposizioni della legge relative alla
determinazione dell'ammontare massimo dei canoni, delle prestazioni annuali e
del capitale di affranco e vengono proposte in riferimento all'art. 42, terzo
comma, della Costituzione.
3. - Prima di affrontare il
merito delle questioni occorre valutare - secondo quanto esplicitamente
richiede la difesa della Regione - se la sopravvenuta legge statale 18 dicembre
1970, n. 1138, che ha disciplinato la stessa materia, possa esplicare un
qualche effetto sul presente giudizio. La Corte - pur dovendo riconoscere, come
é ovvio, che ai giudici che hanno proposto le attuali questioni spetterà di
decidere in ordine all'individuazione delle norme applicabili alle controversie
al loro esame - ritiene che sia sufficiente, ai fini del controllo sulla
rilevanza delle questioni, la constatazione che da nessuna delle disposizioni
della nuova legge statale risulta che le norme da essa dettate per la
determinazione dei canoni siano applicabili anche a quelli già scaduti prima
della sua entrata in vigore: né, d'altra parte, dall'art. 9 dell'impugnata
legge regionale, in forza del quale questa si sarebbe applicata fino all'emanazione
di una legge statale sulla stessa materia, si può dedurre che, sopravvenuta
quest'ultima, la normativa regionale si sia caducata ex tunc.
4. - Dev'essere altresì
respinta l'eccezione di irrilevanza proposta dalla difesa di Pietro Tonelli
sotto il profilo che, controvertendosi nel giudizio a quo intorno alla
determinazione delle quote di ripartizione dell'indennità di esproprio del
fondo, non sarebbero nella specie applicabili le disposizioni contenute nella
legge denunziata. In verità l'ordinanza di rimessione, partendo dall'esplicito
presupposto che fra le parti si controverte in ordine all'applicabilità delle
norme del codice civile ovvero della legge regionale sul calcolo del capitale
di affranco come base per il riparto della predetta indennità, offre una
sufficiente e coerente motivazione della rilevanza della proposta questione di
legittimità costituzionale.
5. - Secondo l'ordine logico
nel quale le attuali questioni vanno collocate, occorre anzitutto decidere se
la competenza della Regione siciliana in materia di agricoltura (art. 14, lett.
a St.) giustifichi una legge, quale é quella in esame, che in quasi tutte le
sue disposizioni disciplina rapporti intersoggettivi di indubbia natura
privatistica.
La Corte ricorda che la sua
costante giurisprudenza ha affermato, in via di principio, che la
regolamentazione di siffatti rapporti appartiene alla competenza istituzionale
dello Stato, giacché ad essa sottostanno esigenze di unità e di eguaglianza che
possono essere salvaguardate solo se esclusivamente all'ente esponenziale
dell'intera collettività nazionale é riconosciuto il potere di emanare norme in
proposito: e tale affermazione é stata fatta e ribadita anche in riferimento
allo Statuto siciliano, ancorché questo soltanto in tema di industria e
commercio (art. 14, lett. d) esplicitamente escluda la disciplina dei rapporti
privati.
Vero é, peraltro, che con
numerose pronunzie, pur ribadendosi la piena validità di quel principio, era
stato in passato riconosciuto che le Regioni, in presenza di eccezionali
situazioni locali ed in vista della soddisfazione di pubblici interessi
inerenti alle materie di loro competenza, potessero legiferare in tema di
diritto privato purché con norme temporanee ed in armonia con i criteri
informatori della legislazione statale. La Corte ritiene ora di dover
riesaminare il problema del fondamento costituzionale di siffatta competenza,
eccezionale e derogatoria rispetto al principio generale innanzi ricordato, e
ciò anche alla luce dell'intervenuta realizzazione dell'intero ordinamento
regionale, della nuova e più vasta problematica alla quale questo ha dato vita
e della avvertita esigenza di una demarcazione quanto più possibile chiara ed
inequivoca fra competenze statali e competenze regionali.
In quest'ordine d'idee é da
rilevare anzitutto che per il tema qui in esame non sussistono motivi che
possano consentire una discriminazione fra Regioni a statuto speciale e Regioni
ordinarie (salvo, per le prime, il caso - quale quello esaminato e deciso con
la sent. n. 35 del 1972 - dell'esistenza di
puntuali norme statutarie, attributive di specifiche competenze): sicché
occorrerebbe ammettere che tutte le Regioni, nelle materie ad esse assegnate,
abbiano potestà di legiferare, in presenza di situazioni eccezionali e sia pur
nei limiti innanzi ricordati, su rapporti privatistici. Ma di fronte aI
generalizzarsi di questo tipo di competenza, all'indubbia difficoltà di
esercizio del sindacato giurisdizionale sulla effettiva sussistenza di
eccezionali situazioni locali, all'estrema elasticità del limite della
temporaneità, con l'inevitabile conseguenza che ciascuna Regione potrebbe
dettare un regime differenziato (giacché la diversità dei fatti sociali regionalmente
localizzati sarebbe, ad un tempo, giustificazione della potestà legislativa e
della varietà delle singole discipline), di fronte a tutto ciò é lecito
immaginare che la competenza dello Stato a legiferare in tema di diritto
privato inevitabilmente finirebbe col trasformarsi in competenza a porre solo
principi fondamentali, mentre per converso la competenza regionale, da
eccezionale e temporaneamente derogatoria, tenderebbe ad istituzionalizzarsi in
un tipo di competenza concorrente. E con ciò si rinnegherebbe il principio
secondo il quale allo Stato e solo ad esso spetta la legislazione privatistica;
principio che tradotto in termini diversi significa, e non può non significare
che il diritto privato costituisce una materia a sé stante e non compresa, quindi,
nelle varie materie che Statuti e Costituzione in vari gradi e con vari limiti
attribuiscono alle potestà regionali.
Le considerazioni fin qui
esposte inducono la Corte a portare alle sue logiche e coerenti conseguenze la
premessa dell'esclusiva appartenenza allo Stato della potestà legislativa di
diritto privato ed a riconoscere che risulta con essa inconciliabile una sia
pur settoriale ed eccezionale competenza regionale. Tale inconciliabilità
deriva dai principi che presiedono alla distinzione fra la sfera di
attribuzioni statali e la sfera di attribuzioni regionali e dalla
inderogabilità delle competenze costituzionali. Sul primo punto giova ricordare
che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente affermato - e di recente
ha sostanzialmente ribadito nelle pronunce concernenti alcuni decreti delegati
di trasferimento di funzioni alle Regioni ordinarie - che, una volta
individuato con criteri obiettivi il contenuto delle singole materie assegnate
alle Regioni, la connessione teleologica con la cura degli interessi
pubblicistici ad esse inerenti non giustifica un ampliamento della competenza
fino a comprendervi materie o settori obiettivamente diversi: ed il diritto
privato, come si é detto, é materia ben definita e non già coacervo di materie
che possano essere distinte secondo la varia natura dei rapporti disciplinati
e, eventualmente, dei fini che di volta in volta la disciplina legislativa vuol
mediatamente soddisfare. Sul secondo punto, una attenta considerazione del
vigente sistema costituzionale induce alla sicura conclusione che, in difetto
di puntuali disposizioni costituzionali che lo consentano (quale é quella
dell'art. 76, secondo comma, Cost.), l'eccezionalità delle situazioni non
giustifica il radicarsi di competenze extra ordinem o il trasferimento di
competenze da un soggetto ad altro soggetto: il che, se é vero a proposito di
ripartizione di attribuzioni fra organi dello stesso ente (come la Corte
affermò con sent. n.
50 del 1959), a fortiori vale quando le sfere di competenza
costituzionalmente definite facciano capo ad enti diversi, quali sono lo Stato
e le Regioni.
É ovvio che pervenendosi a
queste conclusioni - imposte, giova ripeterlo, dal rispetto di fondamentali
principi - non si preclude la possibilità di far fronte ad eccezionali
situazioni locali. Se a questo scopo non sono sufficienti interventi di tipo
pubblicistico (per i quali le Regioni, nelle materie ad esse assegnate,
dispongono di adeguati poteri) e se sono necessarie misure legislative che
incidano su rapporti intersoggettivi privati, sarà lo Stato ad adottarle
nell'esercizio della sua competenza, giacché solo allo Stato spetta di
valutare, pur nel quadro della fondamentale unità della disciplina
privatistica, la sussistenza di situazioni locali che giustifichino un regime
razionalmente diversificato. Né le Regioni sono costrette ad un ruolo meramente
passivo, disponendo esse di un rilevante potere di iniziativa legislativa (cfr.
art. 121, secondo comma, Cost. e, per quanto specificamente riguarda la
Sicilia, art. 18 St.) e, quindi, di uno strumento idoneo a promuovere
l'intervento del Parlamento nazionale.
6. - Risultando, per gli
esposti motivi, che la Regione siciliana non ha potestà legislativa sui
rapporti contemplati e regolati dalla legge 2 luglio 1969, n. 20, questa deve
essere dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 14,
lett. a, dello Statuto. Si deve eccettuare il solo art. 6 che, nel comminare in
alcune ipotesi la decadenza del concedente dai benefici previsti dal d.l.P.R.
24 febbraio 1948, n. 114, assume a presupposto di tale decadenza l'estinzione
del rapporto enfiteutico, ma non regola affatto le vicende di questo e
contiene, invece, una disposizione chiaramente attinente a materia di diritto
pubblico.
7. - La dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 ed 8 della legge
denunziata rende superfluo accertare se le disposizioni concernenti la
determinazione della misura dei canoni incorrano nella violazione dell'art. 42,
terzo comma, Cost. per aver ridotto il corrispettivo ad un limite massimo che
si assume essere del tutto irrisorio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 ed 8 della legge regionale
siciliana 2 luglio 1969, n. 20, relativa alla " applicazione in Sicilia
della legge nazionale 22 luglio 1966, n. 607, recante norme in materia di
enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue".
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1972.
Giuseppe CHIARELLI –
Francesco Paolo BONIFACIO
Depositata in cancelleria il
27 luglio 1972.