SENTENZA
N. 50
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale del decreto-legge della Regione siciliana 1 luglio
1959, n. 1, recante "Provvidenze in favore del Comune di Taormina",
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana
notificato il 3 luglio 1959, depositato nella cancelleria della Corte
costituzionale il giorno 4 successivo ed iscritto al n. 15 del Registro ricorsi
del 1959.
Vista la costituzione
in giudizio del Presidente della Regione siciliana;
udita nella pubblica
udienza del 27 luglio 1959 la relazione del Giudice Nicola Jaeger;
uditi il sostituto
avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi per il ricorrente e gli avvocati
Giuseppe Chiarelli, Leopoldo Piccardi e Giuseppe Guarino per la Regione
siciliana.
Ritenuto
in fatto
1. - Con ricorso
notificato il 3 luglio 1959 al Presidente della Regione siciliana e depositato
nella cancelleria di questa Corte il 4 luglio 1959, il Commissario dello Stato
presso la Regione siciliana ha impugnato il decreto-legge 1 luglio 1959, n. 1,
recante "Provvidenze in favore del comune di Taormina", comunicato lo
stesso 1 luglio al Commissario dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art.
28 dello Statuto speciale della Regione siciliana. Del deposito del ricorso
nella cancelleria é stata data notizia nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 164 dell'11 luglio 1959, e nella Gazzetta Ufficiale della
Regione siciliana, n. 41 della stessa data, dal Presidente della Corte
costituzionale, il quale con decreto in data 4 luglio
Il decreto legge
impugnato, che reca le firme del Presidente della Regione e degli Assessori per
il turismo e lo spettacolo e per le finanze, richiama nel preambolo lo Statuto
della Regione siciliana, una mozione approvata dall'Assemblea regionale nella
seduta del 1 settembre 1947 e l'ordine del giorno approvato dalla stessa
Assemblea nella seduta pomeridiana del 21 marzo 1958, nonché la deliberazione
della Giunta regionale. Afferma l'urgente e assoluta necessità di adottare
provvidenze idonee alla valorizzazione del centro turistico di Taormina, che
trovasi in fase di regresso rispetto ad altre privilegiate località del
territorio nazionale, e la cui ripresa é di vitale importanza, oltre che per le
popolazioni della zona, per tutto lo sviluppo del turismo in Sicilia. Aggiunge
che l'adozione delle provvidenze previste, indispensabili anche ai fini del
risanamento del bilancio del comune di Taormina, soddisfa alle condizioni
particolari e alle esigenze proprie della Regione.
Il decreto legge
consta di tre articoli. Il primo dispone che é confermata, per la durata di
venti anni, rinnovabili, alla società "A. Zagara", società per
azioni, con sede in Palermo, avente causa dall'E. T. A. L. (vale a dire
dall'Ente turistico ed alberghiero della Libia), l'autorizzazione concessa dal
decreto 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo,
riguardo a tutte le attività in esso contemplate. La predetta autorizzazione ha
efficacia anche nei confronti dei terzi.
L'art. 2 dispone che
l'esercizio delle attività previste nel precedente articolo sarà effettuato con
le modalità, nei limiti ed alle condizioni di cui al decreto presidenziale 28
maggio 1959, n. 203/A; che la società concessionaria dovrà iniziare, in via
provvisoria, l'esercizio delle predette attività entro cinque giorni dalla
pubblicazione del decreto legge, nel locale "Le Rocce", di pertinenza
della Amministrazione regionale; che, in difetto, l'Amministrazione regionale é
autorizzata a gestire i servizi concernenti le attività anzidette, sia
direttamente ai sensi del decreto legislativo 9 maggio 1950, n. 17, che per il
tramite del comune di Taormina.
Secondo l'art. 3 il
decreto legge entrerà in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana e sarà presentato immediatamente
alla Assemblea regionale per la sua conversione in legge.
2. - I voti e i
provvedimenti richiamati nel testo del decreto legge impugnato hanno il contenuto
seguente.
Nella mozione
approvata dalla Assemblea regionale siciliana il 1 settembre 1947 si legge che
detta Assemblea, considerate le disastrose condizioni in cui versa il comune di
Taormina, la paralisi dell'industria turistica di quel centro e la conseguente
stasi dello sviluppo turistico siciliano, che da Taormina prende vita e vigore,
la crisi in cui é Venuta pertanto a trovarsi l'intera classe lavoratrice del
luogo e della zona,... considerati i provvedimenti straordinari presi in simili
circostanze per altri centri turistici del continente, come S. Remo, Campione e
Venezia, rispetto ai quali Taormina trovasi in condizioni di ben più assillante
necessità, considerato quanto più recentemente é stato fatto dal Governo
autonomo di Val d'Aosta, per il comune di Saint Vincent,... "delibera di
promuovere e sostenere tutti i provvedimenti idonei a risollevare le condizioni
del comune di Taormina ed adeguare tale centro - come già San Remo, Venezia,
Campione e Saint Vincent - alle esigenze moderne del turismo
internazionale"; un emendamento aggiuntivo specificava: "consentendo,
tra l'altro, con tutti gli accorgimenti del caso, la istituzione di un casinò
da giuoco".
Nell'ordine del
giorno approvato nella seduta pomeridiana del 21 marzo 1958 (nel corso della
discussione di un disegno di legge, divenuto poi legge regionale 18 aprile
1958, n. 12) l'Assemblea regionale, considerato fra l'altro "che il
problema dell'aggiornamento e dello sviluppo delle attrezzature turistiche
della zona Taormina-Etnea, con enormi ripercussioni benefiche per tutto il
turismo siciliano, sarebbe largamente risolto con la concessione della gestione
di un casinò a Taormina, che da tempo immemorabile lo chiede, e con maggiore
insistenza oggi perché il decorso del tempo peggiora la situazione di quella
stazione di soggiorno, impegna il Governo ad adottare gli opportuni
provvedimenti per la realizzazione di un complesso edilizio da destinare al
Casinò di Taormina ed iniziative annesse, e per assicurarne con tutte le
necessarie garanzie il migliore esercizio, tale da costituire quel richiamo al
movimento turistico internazionale, che simili attrazioni producono ovunque
esse siano state realizzate, compresi altri centri turistici italiani".
Il decreto 27 aprile
1949, n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, 30 aprile 1949, n. 19), del quale
si fa menzione nell'art. 1 del decreto legge impugnato, dispone che l'Ente
turistico ed alberghiero della Libia (E. T. A. L.) é autorizzato per venti anni
a svolgere in Sicilia i programmi inerenti al proprio scopo di incremento
turistico e alberghiero e tutte le attività connesse con lo scopo anzidetto.
già esercitate in Libia, ivi compreso l'esercizio del giuoco d'azzardo. Nel preambolo
si richiamavano i provvedimenti legislativi dello Stato o del Governo generale
della Libia, con i quali l'E. T. A. L. era stato istituito (R. D. 31 maggio
1935, n. 1410), autorizzato ad esercitare in Tripoli il giuoco d'azzardo, e
successivamente, in conseguenza degli eventi bellici, ad esercitare in Italia
tutte le attività economiche già condotte in Libia (R. D. 22 aprile 1943, n.
560, e decreto ministeriale 30 aprile 1947).
Il R. D. 31 maggio
1935, n. 1410, aveva istituito l'E. T. A. L., con personalità giuridica e sede
in Tripoli, "avente lo scopo di promuovere e di incrementare il movimento
turistico in Libia, di dirigere e coordinare l'azione che istituti,
organizzazioni, società, comitati e privati svolgono in tale campo, nonché di
gestire alberghi e svolgere ogni altra attività attinente allo scopo
predetto".
Il decreto 30 aprile
1947 (in Gazzetta Ufficiale del 19 giugno 1947, n. 137) emanato dal Presidente
del Consiglio dei Ministri, Ministro ad interim per l'Africa italiana, di
concerto con i Ministri per le finanze e il tesoro e per l'industria e
commercio, richiamava la legge 18 maggio 1942, n. 669, per la gestione in
Italia delle attività economiche esercitate nell'Africa orientale italiana, ed
il decreto 22 aprile 1943, n. 560, che estendeva l'applicazione delle norme
della stessa legge alle attività economiche esercitate in Libia, per accordare
anche all'E. T. A. L. l'autorizzazione ad esercitare in Italia gestioni
alberghiere e le altre attività economiche previste nell'art. 1 del decreto
istitutivo dello stesso Ente.
Il decreto
legislativo presidenziale 9 maggio 1950, n. 17, concerne fra l'altro le aziende
regionali non costituite in forma autonoma e le gestioni di particolari servizi
od amministrazioni esercitate dalla Regione.
Infine, il decreto
presidenziale 28 maggio 1959, n. 203/A, al quale rinvia l'art. 2 del decreto
legge impugnato dal Commissario dello Stato, é un provvedimento del Presidente
della Regione siciliana pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione
stessa, n. 34 del 6 giugno 1959, che risulta annullato di ufficio perché
illegittimo, con decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1959, n.
1098. Con esso si confermava alla società "A. Zagara", quale avente
causa dell'E. T. A. L., l'autorizzazione concessa nel decreto 27 aprile 1949,
n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo, per la durata di venti
anni (art. 1), si poneva a carico della società la costruzione dell'apposito
Kursaal (art. 3), si determinavano limiti alla posta dei "giuochi di fortuna"
(art. 4) e la esclusione dal giuoco dei cittadini residenti in Taormina, degli
impiegati dello Stato e degli enti pubblici, dei militari e dei minorenni (art.
5), si stabilivano le percentuali da corrispondere alla Regione ed ai comuni di
Messina e di Taormina sui proventi lordi del giuoco (art. 7), si disciplinavano
altre modalità di esecuzione.
3. - I motivi, in
base ai quali il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha chiesto
la dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto legge 1 luglio
1959, si trovano esposti come segue nel ricorso.
Il ricorrente osserva
che nel nostro ordinamento la determinazione delle competenze ha carattere
inderogabile e che ogni spostamento della competenza legislativa non può non
rappresentare un atto illegittimo, se non trova fondamento in apposita norma
costituzionale. Pertanto l'autoassunzione da parte dell'organo esecutivo, in
Sicilia, di poteri che competono all'organo legislativo concreta una vera e
propria alterazione dell'ordinamento costituzionale della Regione. Esclusa la
possibilità di una applicazione analogica del disposto dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, che rappresenta una deroga al principio generale del
sistema costituzionale, il ricorrente afferma che la emanazione di decreti
legge regionali può ammettersi solo per quelle regioni, il cui statuto speciale
espressamente li prevede, come lo Statuto del Trentino-Alto Adige (art. 38, n.
5) e quello della Val d'Aosta (art. 36). D'altra parte, il Governo della
Regione siciliana non si era mai avvalso finora di questa forma di attività
legislativa.
Osserva inoltre il
ricorrente, che in ogni caso deve essere sempre rispettata la rigorosa
disciplina posta all'istituto dallo stesso art. 77 della Costituzione, che
riconosce al Governo la potestà di adottare provvedimenti dotati di valore di
legge, soltanto in casi straordinari e di urgenza; il che presuppone
indubbiamente, per l'esercizio della eccezionale facoltà, la sussistenza di
condizioni idonee a giustificare provvedimenti, la cui omissione potrebbe
determinare conseguenze dannose per il pubblico interesse. Tali condizioni non
sussisterebbero nella specie, non vedendosi a quale assoluta ed impellente
necessità possa rispondere il dare attuazione a provvedimenti, la cui origine
risale al 1947, tanto più in un momento in cui era stata eletta e già
convocata, per la seduta del 7 luglio,
Sotto un altro
profilo il ricorrente sostiene che il provvedimento impugnato deve essere
dichiarato illegittimo, a prescindere dalla forma prescelta dal Governo della
Regione, perché esso comporta l'esercizio di una attività legislativa, che non
può essere riconosciuta nemmeno all'Assemblea regionale. A detta del
ricorrente, sembra fuori di ogni dubbio che il fine principale del
provvedimento é quello di autorizzare l'esercizio di una casa da giuoco, i cui
proventi alimenterebbero attività turistiche ed alberghiere connesse; ma, se
per questa ultima parte non si può contestare alla Regione la competenza
legislativa ex art. 14, lett. n, dello Statuto, non potrebbe assolutamente
ammettersi che nei poteri in materia di turismo possa rientrare la facoltà di
deroga alla legge penale, e in particolare alle disposizioni dettate nel Codice
penale agli articoli da
Secondo il
ricorrente, anche il generico richiamo allo Statuto contenuto nelle premesse
del decreto non indica in alcun modo da quale norma di esso il Governo
regionale abbia creduto di potere trarre la potestà di emettere il decreto in
questione.
Infine, un altro
motivo di censura si dovrebbe ravvisare nel fatto che il provvedimento richiama
il decreto del Presidente della Regione in data 28 maggio 1959, n. 203/A, e il
decreto dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo del 27 aprile 1949, n. 1,
annullati e privati di efficacia dal ricordato decreto del Presidente della
Repubblica.
In difesa del
Commissario dello Stato per la Regione siciliana si é costituita in giudizio
l'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato il 4 luglio 1959 nella
cancelleria della Corte.
4. - In data 14
luglio 1959 si é costituito in giudizio il Presidente della Regione siciliana,
mediante deposito in cancelleria di procura alle liti, con elezione di
domicilio in Roma, conferita con atto autenticato 11 luglio 1959, e delle
deduzioni.
In queste il
resistente conclude perché il ricorso proposto dal Commissario dello Stato per
la Regione siciliana sia dichiarato inammissibile e subordinatamente respinto
perché infondato.
Premessa una
esposizione delle vicende legislative in materia di case da giuoco in Libia, ed
anche in alcune località del territorio metropolitano, l'apertura delle quali
venne autorizzata mediante provvedimenti di varia natura e diverso valore
formale, la difesa della Regione ravvisa in tali vicende un sintomo della piena
compatibilità del gioco di azzardo "autorizzato" con le disposizioni
penali. Analogamente osserva che l'autorizzazione concessa all'E. T. A. L. nel
1947 venne bensì revocata con decreto ministeriale 3 marzo 1951, ma perché ne
erano venute meno le ragioni, senza alcun accenno a un preteso contrasto di
essa con le norme penali e con l'ordine pubblico.
In quanto alle
"ragioni storiche che hanno provocato l'emanazione del decreto legge
impugnato", la difesa della Regione le ravvisa nel fatto che il decreto
del Presidente della Regione 28 maggio 1959, n. 203/A, anziché essere impugnato
dallo Stato davanti alla Corte costituzionale, venne annullato di ufficio in
base all'art. 6 della legge comunale e provinciale. Con questo comportamento,
che il resistente qualifica "incostituzionale e scorretto", in quanto
"privava la Sicilia del suo giudice naturale per la questione di
costituzionalità", "la Regione é stata costretta, per far valere la
sua volontà nei limiti garantiti dalla Costituzione, ad utilizzare un atto di
efficacia formale superiore, emanando quindi un decreto avente forza di
legge".
Esposte queste
premesse di fatto, la difesa della Regione afferma che il ricorso deve essere
anzitutto dichiarato inammissibile, per la parte in cui viene contestata la
legittimità dell'uso del decreto legge, poiché in casi del genere non sarebbe
ammesso ricorso in via principale per pretesa violazione in senso stretto della
Costituzione, ma solo per questioni di competenza, ai sensi degli articoli 127
della Costituzione e 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87. Nemmeno
potrebbe essere utilizzato al proposito l'art. 25 dello Statuto speciale per la
Regione siciliana, in primo luogo poiché questa norma concerne le sole leggi e
non anche gli atti aventi forza di legge, in secondo luogo poiché la norma é
stata dettata per l'Alta Corte e non per la Corte costituzionale.
La stessa difesa
aggiunge, in via più subordinata, che la Corte costituzionale non può valutare
il grado di indifferibilità ed urgenza, essendo rimesso il sindacato su questo
requisito esclusivamente al giudizio politico dell'Assemblea.
Altro motivo di
inammissibilità del ricorso, nella parte in cui censura il contenuto del
decreto legge, sarebbe costituito secondo la Regione dalla acquiescenza, per il
fatto che lo Stato non ha fatto ricorso per conflitto di attribuzione in
relazione ai diversi provvedimenti emanati dalla Regione nella materia, nel
1949, nel 1950 e, da ultimo, con il decreto presidenziale 28 maggio 1959, n. 203/A.
Con tale inattività lo Stato avrebbe riconosciuto in modo specifico la piena
appartenenza della materia alla competenza regionale.
Nel merito la difesa
della Regione afferma che il ricorso é infondato, anzitutto perché il potere di
decretazione di urgenza trova il suo fondamento nello stato di necessità e
sussiste quindi anche nel silenzio della legge, salva la responsabilità
politica del Governo nei confronti dell'Assemblea. Esso può essere giustificato
in base a un principio generale dell'ordinamento positivo, desumibile da una
pluralità di norme e che trova un esplicito fondamento, rispetto alle Regioni,
nell'art. 126 della Costituzione; né si deve dimenticare che lo Statuto
siciliano fu emanato prima della Costituzione e mentre vigevano, per gli organi
del Governo centrale, le norme della legge 31 gennaio 1926, n. 100. Infine, una
sentenza dell'Alta Corte per la Regione siciliana (7febbraio 1950, n. 13), che
riconobbe la applicabilità alla Sicilia dell'art. 76 della Costituzione,
dovrebbe indurre ad ammettere la estensione analogica anche delle norme sulla
decretazione di urgenza.
In quanto al motivo
della incompetenza della Regione, affermato nel ricorso sul presupposto che
essa avrebbe legiferato in materia penale, interferendo nella materia disciplinata
negli articoli 718 e seguenti del Codice penale, i quali vietano il gioco
d'azzardo, la difesa del resistente espone diverse considerazioni. Essa osserva
in via preliminare che altro é modificare la norma penale, altro modificare il
presupposto normativo che rende la norma penale applicabile, quali i numerosi
precetti in materia di agricoltura, industria e commercio, urbanistica,
miniere, che sono sanzionati penalmente: autorizzando l'esercizio della casa da
gioco, la norma siciliana non avrebbe modificato la norma penale, ma solo fatto
venir meno, in un caso particolare, il presupposto per la sua applicazione.
Aggiunge che gli
articoli 718 e seguenti del Codice penale si applicano solo nei confronti delle
case da gioco non autorizzate, altrimenti dovrebbero considerarsi illecite
tutte le altre case esistenti in Italia, che hanno avuto a fondamento meri atti
amministrativi e non leggi modificatrici del precetto sanzionato penalmente.
Del resto, il decreto legge impugnato non avrebbe neppure rilasciato
l'autorizzazione per il gioco d'azzardo, perché tale autorizzazione era già
posseduta dalla società "A. Zagara", quale avente causa dell'E. T. A.
L., ma solo consentito l'esercizio del gioco a Taormina; di guisa che il
decreto in questione, malgrado la forma di legge, non sarebbe che un atto di
attuazione della legge 18 maggio 1942, n. 662, al pari del decreto
interministeriale del 1947, della cui liceità nessuno avrebbe mai dubitato,
tanto che esso venne poi revocato nel 1951 per ragioni di opportunità, non di
legittimità.
Richiama infine le
finalità e le caratteristiche obbiettive del decreto impugnato, da inquadrare
nella materia del turismo. Sulla base dei precedenti legislativi esistenti, la
difesa della Regione sostiene che nel nostro ordinamento il divieto del gioco
d'azzardo "non é assoluto, ma poggia su una valutazione comparativa delle
esigenze della moralità e delle altre esigenze pubbliche"; poiché sarebbe
"rimesso al potere discrezionale del legislatore stabilire caso per caso
se debba darsi la preminenza alle esigenze del buon costume o a quelle
turistiche, finanziarie e così via", sempre secondo la difesa,
"detenendo potestà legislativa esclusiva in materia turistica, la Regione
siciliana detiene quindi anche il potere di assegnare, con determinate cautele,
la preminenza in un particolare caso ai fini turistici, rispetto alla tutela
del buon costume".
5. - Successivamente
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria, che reca la data
del 18 luglio 1959, nella quale sono maggiormente illustrati gli argomenti
esposti nelle deduzioni, anche con la esposizione di alcuni dati di fatto, come
quello che il decreto del 1949 dell'Assessore regionale non fu mai registrato e
quindi non fu mai efficace, e con la riproduzione dei testi dei provvedimenti e
del parere del Consiglio di Stato, Sez. I, 23 giugno 1959, relativo alla
proposta di annullamento d'ufficio del decreto 28 maggio 1959, n. 203/A, del
Presidente della Regione.
Con memoria che reca
la data del 20 luglio 1959, la difesa della Regione ha pure insistito sugli
argomenti già esposti ed ha affermato essere incontestabile che sia il decreto
del Presidente della Regione 28 maggio 1959, n. 203/A, sia il decreto legge 1
luglio 1959, malgrado la diversa efficacia formale, non costituiscono che
"atti accessori" dell'iniziale decreto 27 aprile 1949, di cui
rappresentano lo svolgimento. Ha poi sviluppato particolarmente, in replica al
secondo motivo del ricorso, la tesi che possono aversi tipi di beni giuridici,
protetti da norme penali, che hanno il carattere della disponibilità e che,
entro questa categoria, ne esistono alcuni che sono disponibili non già da
parte di un privato cittadino, ma da parte di pubblici poteri. Poiché di solito
il potere di disporne é esercitato dallo stesso legislatore che pone la norma
penale, il fenomeno é sfuggito all'attenzione, ma esso merita di essere
considerato quando, esclusa la competenza legislativa regionale a emanare norme
penali, si ponga invece il problema se la Regione possa, in una materia che é
compresa nella propria competenza e al fine di soddisfare interessi pubblici
che ad essa fanno capo, disporre di beni giuridici protetti da norme penali;
con che essa non emanerebbe, né abrogherebbe alcuna norma penale, e neppure vi
derogherebbe, ma eliminerebbe uno degli elementi, in considerazione dei quali
il legislatore ha considerato una determinata azione come illecita e l'ha
quindi configurata come reato.
All'udienza i
difensori delle parti hanno illustrato le tesi svolte negli scritti difensivi,
confermando le rispettive conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - La Regione ha
opposto al ricorso le eccezioni di inammissibilità, che si sono riferite, e che
la Corte ritiene opportuno esaminare congiuntamente, anziché singolarmente in
relazione ai motivi del ricorso.
Nelle deduzioni
scritte, nella memoria e nella discussione orale la difesa della Regione ha
svolto ampiamente la tesi che il ricorso dovrebbe essere dichiarato
inammissibile, in particolare per quanto concerne il primo motivo, perché la
legge non consentirebbe qualsiasi ricorso in via principale fondato sulla
violazione della Costituzione, ma solo quello per vizi di competenza. Perciò si
é anche accennato in tali scritti alla figura del conflitto di attribuzione,
che non ricorre e non può ricorrere nel caso del presente giudizio, il quale
concerne la legittimità di un atto legislativo, emesso in forma capace di
attribuire alle sue disposizioni forza di legge, anche se poi si sostiene che
esso sarebbe semplicemente un atto necessario e di esecuzione di un precedente
provvedimento amministrativo.
Gli argomenti addotti
dalla difesa della Regione a sostegno di questa tesi non sono da accogliere. Si
é affermato che nella specie dovrebbe considerarsi applicabile, anche per il
principio generale della unità giurisdizionale, che escluderebbe la
ammissibilità di un trattamento diverso per la Sicilia rispetto alle altre
Regioni, la norma dell'art. 127 della Costituzione. Si é poi detto che questo
disciplina anzitutto il controllo preventivo di legittimità e lo contiene entro
i limiti della questione di competenza, come risulta dal tenore del quarto
comma, che prevede il rinvio della legge solo per il vizio di incompetenza; e
che, d'altra parte, il comma seguente deve considerarsi strettamente legato al
quarto. Il controllo di legittimità costituzionale, che va tenuto ben distinto
da quello sulla osservanza della ripartizione delle competenze, sempre secondo
la difesa della Regione, sarebbe sempre regolato nel sistema costituzionale
italiano in modo del tutto diverso, e cioè attraverso la proposizione in via
incidentale della questione di legittimità costituzionale delle leggi e degli
atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni; così soltanto si
potrebbe attuare infatti una duplice fase di controllo, esercitato prima ad
opera del giudice del processo principale e successivamente, se del caso, della
Corte costituzionale.
Senonché questa Corte
ha già avuto più volte occasione di interpretare l'art. 127 della Costituzione,
anche in tema di ricorsi proposti dallo Stato contro le Regioni, ed ha ritenuto
che la parola "competenza" usata in tale disposizione comprenda ogni
violazione di norme costituzionali, quale che sia il vizio di legittimità
costituzionale denunciato, compreso quello di illegittimità formale.
Essa ha anche
precisato recentemente che la Regione eccede dalla propria competenza
legislativa non soltanto se legifera in materia non compresa nella specifica
elencazione della norma statutaria, ma anche quando emana disposizioni legislative
in contrasto con la Costituzione, e che in tal caso vizio di competenza e vizio
di illegittimità costituzionale coincidono (sentenza 30 aprile
1959, n. 30); ed ha poi ritenuto tale principio valido per tutte le
Regioni, compresa la Sicilia (sentenza 15 luglio
1959, n. 47).
La eccezione di
inammissibilità del ricorso per questa parte non può pertanto essere accolta.
2. - Secondo la
difesa della Regione, il ricorso del Commissario dello Stato sarebbe poi, per
altro verso, inammissibile per acquiescenza: il decreto impugnato non
costituisce il primo atto di intervento della Regione nella materia; vi erano
stati per il passato il decreto assessoriale 27 aprile 1949, il decreto
assessoriale 20 maggio 1950 e, da ultimo, il decreto del Presidente della
Regione 28 maggio 1959, n. 203/A, i quali tutti non hanno formato oggetto di
ricorso per conflitto di attribuzione. Con tale inattività lo Stato avrebbe
riconosciuto, in modo specifico, la piena appartenenza della materia alla
competenza regionale.
Anche su questo
punto, peraltro, la Corte costituzionale ha già avuto più volte occasione di
pronunciarsi. Con sentenza
7 marzo 1957, n. 44, essa, pur non escludendo a priori che nei giudizi di
legittimità costituzionale proposti in via principale possano avere rilevanza
preclusioni che spiegano efficacia nei giudizi inter partes, dichiarava
che in tali giudizi non possono trovar posto istituti, come quello della
inammissibilità del ricorso per acquiescenza, quali sono stati specialmente
elaborati nella giurisprudenza amministrativa. Con la sentenza 16
dicembre 1958, n. 77, la Corte confermava tale principio, osservando che il
Collegio non si era discostato e non riteneva di doversi discostare da questo
indirizzo. E altrettanto ritiene nel caso del presente giudizio.
3. - Respinte le
eccezioni di inammissibilità proposte dalla difesa della Regione; si deve
passare all'esame del primo motivo del ricorso del Commissario dello Stato, il
quale sostiene che la Regione siciliana non può emanare decreti legge, ma
soltanto leggi.
Lo Statuto speciale
della Sicilia non contiene alcuna disposizione esplicita sull'argomento. Da
questa constatazione il Commissario dello Stato deduce la conseguenza che i
decreti legge non sono ammissibili perché, trattandosi di una forma eccezionale
di attività legislativa, che importa una deroga alle regole di competenza,
sarebbe stata necessaria una norma costituzionale apposita. La difesa della
Regione, al contrario, afferma che il potere di decretazione di urgenza trova
il suo fondamento nello stato di necessità e sussiste quindi anche nel silenzio
della legge; aggiunge poi che esso corrisponde ad un principio generale
dell'ordinamento positivo, desumibile da una pluralità di norme, quali l'art.
77 della Costituzione, la legge 13 gennaio 1926, n.
4. - Ad avviso della
Corte, questi argomenti non possono condurre ad una soluzione affermativa del
problema in esame, come non può trovare applicazione nella specie la tesi che
attribuisce carattere ed efficacia di fonte del diritto alla necessità, poiché
nell'ambito dell'ordinamento costituito non esiste alcuna possibilità di
derogare all'ordine delle competenze. Né il richiamo all'art. 134 della
Costituzione, né quello all'art. 33 della legge 11 marzo 1953, n. 87, possono valere
ai fini della presente causa, perché né l'una né l'altra norma prevedono o
escludono espressamente la figura del decreto legge.
Nemmeno si può
ritenere che dalle numerose disposizioni legislative, ricordate dalla difesa
della Regione, le quali regolano ipotesi molto diverse fra loro, e le regolano
con soluzioni diverse, possa desumersi la sussistenza di un principio generale
dell'ordinamento, per il quale gli organi del potere esecutivo sarebbero
autorizzati a sostituirsi a quelli legislativi ogni qualvolta ravvisassero, o
pretendessero di ravvisare, situazioni esigenti un pronto intervento del
legislatore.
L'art. 77 della
Costituzione, approvato non senza opposizioni dall'Assemblea costituente,
proclive a diffidare di possibili abusi, da parte del potere esecutivo,
subordina l'adozione di provvedimenti provvisori con forza di legge da parte
del Governo a presupposti molto gravi (casi straordinari di necessità e
d'urgenza) ed esige adempimenti successivi sottoposti a termini rigorosi, al
punto che, se le Camere legislative chiamate a convertire in legge quei
provvedimenti sono sciolte, esse devono essere convocate appositamente e
riunirsi entro cinque giorni.
Lo Statuto speciale
della Regione siciliana, che non prevede siffatti provvedimenti provvisori, non
contiene ovviamente neppure alcuna precisazione di presupposti, di termini e
forme per la conversione, tanto che il Presidente della Regione ha ritenuto di
dovere egli stesso dettare una disposizione apposita (art. 3).
Nessun argomento si
può ricavare dalla esistenza in Sicilia di leggi di delegazione e tanto meno
dalla giurisprudenza di questa Corte, che non ha avuto ancora occasione di
esaminare ex professo la questione della ammissibilità di siffatte leggi
nell'ordinamento siciliano. Anzi, dal testo della legge regionale 26 gennaio
1949, n. 4 (modificata con le leggi 1 settembre 1949, n. 52, e 3 gennaio 1952,
n. 1), recante una "Delegazione temporanea di potestà legislativa al
Governo della Regione", poi rinnovata ripetutamente, si desumono argomenti
in senso del tutto opposto.
Nell'art. 1 di detta
legge si leggeva invero una delegazione della potestà di emanare norme aventi
forza di legge al Governo della Regione, oltretutto "su conforme parere
delle Commissioni legislative permanenti dell'Assemblea, nei limiti delle
rispettive competenze", tanto in ordine all'organizzazione ed al
funzionamento provvisorio degli uffici e dei servizi della Regione, quanto
"nei casi in cui sia opportuno provvedere con urgenza in rapporto alle
condizioni particolari ed alle esigenze proprie della Regione".
Il conferimento di
una siffatta potestà legislativa di urgenza al Governo della Regione da parte
dell'Assemblea regionale, per tempo determinato e previo parere vincolante
delle Commissioni legislative, dimostra che l'Assemblea stessa riconosceva che
il Governo regionale non era già investito di tale potestà, perché non si
poteva ritenere applicabile, neppure in via analogica, la norma contenuta
nell'art. 77 della Costituzione della Repubblica. Perciò l'Assemblea credette
di poter supplire, con una legge ordinaria, al difetto di una norma attributiva
di competenza.
D'altra parte non
sussistono le pretese analogie fra l'istituto della delegazione legislativa e
quello della decretazione di urgenza, che si fondano su presupposti del tutto
diversi. Il primo deriva infatti da una unità di intenti fra l'organo titolare
del potere legislativo ed il Governo, a cui le Assemblee stesse conferiscono la
potestà di legiferare su materie, che difficilmente si presterebbero ad essere
regolate attraverso lunghi e complicati dibattiti da collegi molto numerosi; e,
del resto, nel nostro sistema, l'esercizio del potere delegato é limitato nel
tempo e vincolato a direttive precisate nella legge di delegazione. Tali
presupposti non ricorrono invece nel caso del decreto legge, che é un atto del
quale il Governo si assume da solo tutta la responsabilità e che deve trovare
immediata applicazione, così che l'accertamento della sussistenza delle
condizioni di urgente necessità può aver luogo soltanto in un momento
successivo e quando le norme emanate hanno già prodotto effetti giuridici
rilevanti e non sempre riparabili in caso di mancata conversione.
Del tutto fuori di
luogo é poi il richiamo alle disposizioni dell'art. 126 della Costituzione,
dettato per le Regioni a statuto ordinario: esse disciplinano una situazione
veramente eccezionale, come é quella dello scioglimento di autorità del
Consiglio regionale e attribuiscono un potere molto diverso, di provvedere alla
ordinaria amministrazione di competenza della Giunta regionale, compiendo tutti
gli atti improrogabili, ad un organo straordinario nominato dal Presidente
della Repubblica, ben distinto dall'organo titolare del potere esecutivo della
Regione.
Comunque, nello
Statuto della Regione siciliana, esiste una norma apposita (art. 8), che non
contiene neppure la menzione di quel potere.
Giova rilevare,
oltretutto, che nella vita delle Regioni può configurarsi assai più raramente
la eventualità di situazioni talmente gravi ed urgenti, da richiedere
l'intervento immediato di atti legislativi emanati dall'organo del Governo e
ciò, non solo a causa delle limitazioni inerenti alla potestà legislativa delle
Regioni, che può essere esercitata solo su determinate materie, rispetto alle
quali situazioni del genere o non sono facilmente immaginabili o sono
superabili mediante provvedimenti eccezionali di ordine diverso, come in
materia sanitaria. Si deve tener presente infatti che i procedimenti per
l'approvazione delle leggi poss6no svolgersi molto più speditamente nelle
Regioni, le quali hanno una sola assemblea legislativa, meno numerosa.
Per tutte queste
considerazioni la Corte non ritiene neppure di poter accogliere la tesi della
difesa della Regione, la quale sostiene di ricavare un principio generale, che
informerebbe il sistema dei nostri ordinamenti regionali, da alcune
disposizioni di altri statuti, come quelli del Trentino-Alto Adige e della
Valle d'Aosta. Il sistema adottato dalla Costituente, nei limiti in cui si può
parlare di sistema unitario, essendo ben note le diversità sussistenti fra gli
ordinamenti delle Regioni a statuto speciale, che non consentono il ricorso a
procedimenti analogici, é del tutto diverso. E lo dimostrano proprio le
disposizioni ricordate della difesa della Regione, perché l'art. 38, n. 5,
dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e l'art. 36 dello Statuto della
Regione della Val d'Aosta, se vengono interpretati correttamente, in base ai
termini in essi adoperati ("provvedimenti", "deliberazioni",
"ratifica"), ben diversi da quelli usati nelle norme che disciplinano
il potere di decretazione di urgenza, e se vengono posti in correlazione con
l'intero testo e con altre particolari disposizioni (specialmente l'art. 40
dello Statuto del Trentino-Alto Adige), portano a ritenere che vi si preveda
soltanto il potere di emanare dei provvedimenti amministrativi.
Questa conclusione é
poi confermata dalla osservazione che é pienamente coerente con il sistema che
la Costituente, nel regolare la organizzazione delle Regioni, dettando le norme
sull'esercizio delle varie potestà, abbia voluto osservare il principio della
divisione dei poteri ancora più rigorosamente che nell'ordinamento
costituzionale dello Stato, garantendo anche in esse la massima osservanza dei
principi democratici.
Il ricorso del
Commissario dello Stato deve essere pertanto accolto per il primo motivo,
proposto in via principale, senza che occorra esaminare altre questioni, come
quella concernente il potere della Corte di controllare la sussistenza delle
condizioni di necessità e di urgenza, che non hanno ragione di essere, e gli
altri motivi proposti in via subordinata. Rimangono pertanto del tutto
impregiudicate anche le questioni riguardanti il contenuto del provvedimento e
la competenza della Regione a disciplinare la materia.
PER
QUESTI MOTIVI
respinte le eccezioni
di inammissibilità del ricorso proposte dalla difesa della Regione siciliana;
dichiara la
illegittimità costituzionale del decreto legge della Regione siciliana in data
1 luglio 1959, recante "Provvidenze in favore del Comune di
Taormina".
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 luglio
1959.
Gaetano AZZARITI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI -
Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI -
Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO -
Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in
cancelleria il 28 luglio 1959.