SENTENZA N. 57
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale dell'art. 21 delle disposizioni annesse al r.d.l. 19
ottobre 1923, n. 2328 (disposizioni per la formazione degli orari e dei turni
di servizio del personale addetto ai pubblici servizi di trasporti in
concessione), modificato dal r.d.1. 2 dicembre 1923, n. 2682, e dell'art. 10
del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148 (coordinamento delle norme sulla disciplina
giuridica dei rapporti di lavoro con quelle sul trattamento giuridico-economico
del personale delle ferrovie, tranvie e linee di navigazione interna in regime
di concessione), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 10
aprile 1970 dal tribunale di Bolzano nel procedimento civile vertente tra Defranceschi Carlo e la società Autolinee "Lana-
Merano", iscritta al n. 178 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 150 del 17 giugno 1970;
2) ordinanze emesse il 30
ottobre 1970 dal pretore di Parma nei procedimenti civili vertenti
rispettivamente tra Melegari Antonio ed altri e Camellini Sergio ed altri contro l'Azienda municipalizzata
pubblici servizi di Parma, iscritte ai nn. 55 e 56
del registro ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 87 del 7 aprile 1971;
3) ordinanza emessa il 21
ottobre 1970 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Bernardoni Anelgiro ed altri e
l'Azienda trasporti municipali di Milano, iscritta al n. 133 del registro
ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 119
del 12 maggio 1971;
4) ordinanza emessa l'11
marzo 1971 dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra Rutigliani Pasquale e la società Ferrotranviaria, iscritta
al n. 226 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 177 del 14 luglio 1971.
Visti gli atti di
costituzione di Melegari Antonio ed altri, di Bernardoni Anelgiro ed altri,
dell'Azienda trasporti municipali di Milano e della società Ferrotranviaria;
udito nell'udienza pubblica
del 9 febbraio 1972 il Giudice relatore Giuseppe Verzì;
uditi l'avv. Luciano
Ventura, per Melegari ed altri e per Bernardoni ed altri, l'avv. Salvatore Villari,
per l'Azienda trasporti municipali di Milano, e l'avv. Luigi Montesano, per la
società Ferrotranviaria.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza del 10 aprile
1970 emessa nel procedimento civile vertente tra Defranceschi
Carlo e la società Autolinee "Lana-Merano",
il tribunale di Bolzano ha sollevato la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10 del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148 (coordinamento delle norme sulla
disciplina giuridica dei rapporti di lavoro con quelle sul trattamento
giuridico del personale delle ferrovie, tranvie e linee di navigazione interna
in regime di concessione) - prima che fosse modificato con l'articolo unico
della legge 24 luglio 1957, n. 633 - in riferimento agli artt. 3, 24 e 36 della
Costituzione.
La detta questione é stata
sollevata anche dal pretore di Parma - in riferimento soltanto agli artt. 24 e
36 della Carta - con due ordinanze entrambe del 30 ottobre 1970, emesse,
rispettivamente, nei procedimenti civili vertenti tra Melegari
Antonio, Adani Giuseppe, Barozzi
Giuseppe, Darecchio Bruno, Guasti Wilmer,
Marrone Bruno e l'Azienda municipalizzata pubblici servizi di Parma e tra
questa e Camellini Sergio ed altri, nonché dal
tribunale di Milano - in riferimento anche all'art. 76 della Carta - con
ordinanza 21 ottobre 1970, emessa nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Bernardoni Anelgiro, Bacchella Pierino, Valenti Giuseppe e l'Azienda trasporti
municipali di Milano.
Con le suddette due
ordinanze il pretore di Parma ha sollevato altresì la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 21 delle disposizioni annesse al r.d.l. 19 ottobre
1923, n. 2328 (disposizioni per la formazione degli orari e dei turni di
servizio del personale addetto ai pubblici servizi di trasporti in
concessione), modificato dal r.d.l. 2 dicembre 1923, n. 2682, in riferimento
all'art. 36 della Costituzione.
Con ordinanza dell'11 marzo
1971, emessa nel procedimento civile vertente tra Rutigliani
Pasquale e la Ferrotranviaria S.p.a., il tribunale di
Bari ha sollevato la questione di legittimità costituzionale del secondo e del
terzo comma del sopra cennato art. 10 del r.d.l. 8 gennaio 1931, n. 148, così
come modificato dall'articolo unico della legge 24 luglio 1957, n. 633, in
riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.
Nei giudizi avanti questa
Corte conseguiti alle suddette ordinanze, non é intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri. Si sono costituiti Melegari, Adani, Barozzi, Darecchio, Guasti, Marrone, Bernardoni,
Bacchella e Valenti, nonché l'Azienda trasporti
municipali di Milano e la società Ferrotranviaria.
Considerato in diritto
1. - Trattandosi di
procedimenti aventi tutti per oggetto il rapporto di lavoro degli
autoferrotranvieri, la Corte ritiene di disporne la riunione e la definizione
con unica sentenza.
2. - L'ordinanza del
tribunale di Bari denunzia l’illegittimità del secondo e del terzo comma
dell'art. 10 del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, così come modificato
dall'articolo unico della legge 24 luglio 1957, n. 633, ritenendo che siano in
contrasto con l'art. 24 della Costituzione in quanto dispongono che, per le
controversie di natura non patrimoniale, l'azione giudiziaria é improponibile
se non é stato proposto il reclamo gerarchico entro il termine di sessanta giorni
dalla comunicazione del provvedimento e se non sono decorsi trenta giorni dalla
presentazione del reclamo stesso; e violino altresì il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. per il trattamento differenziato del personale
addetto ai servizi autoferrotranviari rispetto a tutti gli altri lavoratori.
3. - La questione non é
fondata.
La sentenza di questa Corte n. 130 del 1970 ha riconosciuto che in
considerazione degli scopi di interesse generale cui é rivolto il procedimento
amministrativo nel caso in esame - la tutela giurisdizionale non si può dire
menomata per il fatto che il lavoratore debba far conoscere all'azienda,
attraverso il reclamo gerarchico, le sue pretese e debba inoltre far
trascorrere trenta giorni prima dell'inizio dell'azione giudiziaria. Per quanto
la questione allora proposta riguardasse le controversie per prestazioni di
natura patrimoniale di cui al quarto comma dell'art. 10, sta di fatto che il
reclamo é obbligatorio per tutti i provvedimenti aziendali, di qualunque natura
siano, sicché gli argomenti addotti in quella sentenza per dimostrare la
legittimità di tale reclamo, valgono, a maggior ragione, per i provvedimenti
che non hanno carattere patrimoniale, per i quali il tribunale di Bari propone
la questione di legittimità costituzionale. Le due ipotesi differiscono
esclusivamente perché, per i provvedimenti di cui si occupa l'ordinanza di
rimessione, il terzo comma dell'art. 10 sancisce la non proponibilità
dell'azione giudiziaria in caso di mancata presentazione del reclamo entro il
termine di sessanta giorni, mentre per i provvedimenti relativi ai diritti
contemplati dal quarto comma il reclamo può essere presentato fino a quando
tali diritti non siano caduti in prescrizione secondo le norme degli artt.
2948, 2955 e 2956 del codice civile.
Una volta accertato che
l'obbligo di presentazione del reclamo non viola l'art. 24 della Costituzione,
legittimo appare - in relazione alla tutela di diritti di natura non
strettamente patrimoniali - anche il termine suddetto.
Ed invero, le controversie
relative a tali diritti (riconoscimento di una qualifica, progressione di
carriera, ecc.) possono turbare l'organizzazione del personale ed il
funzionamento dei servizi, che la legge intende mantenere costantemente in
efficienza e possono incidere altresì su interessi consimili degli altri
dipendenti della azienda, interessi che é opportuno non siano esposti, per lungo
tempo, ad incertezze ed a rischi.
Ad appagare questa esigenza
mira il termine di sessanta giorni, prescritto per la presentazione del
reclamo, volendosi con ciò conseguire una sollecita definizione - in via
amministrativa - delle controversie, oppure, nel caso in cui questa per tal via
non si realizzi, far sì che si adisca al più presto l'autorità giudiziaria.
Ciò posto, non vi é
violazione dell'art. 24 Cost. perché - come questa Corte ha ritenuto più volte
- non sono illegittime le norme come quella in esame che disciplinano
l'esercizio del diritto di difesa, ammettendo oneri, onde evitare abusi od
eccessi, o salvaguardare interessi generali che con tale diritto sostanziale
non contrastano (sent. n. 83 del 1963;
113 del 1963;
47 del 1964).
4. - Neppure il principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione é violato, perché il
trattamento differenziato per il personale autoferrotranviario é giustificato
da esigenze preminenti. Il complesso di interessi che attengono ad un pubblico
servizio, cui é connessa la regolarità del traffico e la sicurezza stessa dei
viaggiatori, fa sì che anche nel caso in cui la gestione venga affidata in
concessione ad imprese private, esso non perda le caratteristiche del pubblico
interesse.
In conseguenza di ciò, il
rapporto di lavoro del personale assume una particolare struttura, per cui - se
pur inquadrato nell'ambito del diritto privato - conserva le caratteristiche di
pubblicità che giustificano la vigilanza ed il controllo delle autorità sul
servizio e di particolari compiti e doveri, che il personale deve assolvere non
soltanto verso l'azienda concessionaria ma anche verso il pubblico. Ond'é che tale rapporto di lavoro é giustificatamente
differenziato da quello degli altri lavoratori.
5. - Anche il testo
originario dell'art. 10 del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, che dichiara
l'improponibilità dell'azione giudiziaria qualora il prestatore d'opera non
abbia presentato reclamo gerarchico entro il termine di 15 giorni dalla
comunicazione del provvedimento dell'azienda lesivo dei suoi diritti, viene
impugnato dalle ordinanze del tribunale di Bolzano, del tribunale di Milano e
del pretore di Parma, perché avrebbe violato, per eccesso di delega, l'art. 76
Cost. e perché sarebbe in contrasto con i principi affermati dagli artt. 3, 24
e 36 della Costituzione.
In merito al denunziato
eccesso di delega, la Corte osserva che l'art. 23 della legge 3 aprile 1926, n.
563, sulla disciplina dei rapporti collettivi di lavoro, autorizzò il Governo
"a dare, per decreto, le disposizioni per l'attuazione della legge stessa
e per il suo coordinamento con le disposizioni del r.d. 19 ottobre 1923, n.
2311, della legge 15 giugno 1893, n. 295, e del r.d.l. 2 dicembre 1923, n.
2686, che saranno sottoposti alla necessaria revisione, e con ogni altra legge
dello Stato".
Non si trattava dunque di
coordinare soltanto le norme sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi
di lavoro con quelle sull'equo trattamento del personale addetto alle ferrovie,
tranvie e linee di navigazione interna esercitate dalla industria privata, da
provincie e da comuni, di cui al r.d.l. n. 2311 del 1923, come ritengono le
ordinanze di rimessione, ma di un coordinamento di maggiore portata, esteso
alla legge n. 295 del 1893, ed ai r.d. del 1923 sopraindicati. Orbene, il
principio della presentazione di un reclamo gerarchico per un tentativo di
conciliazione fra l'azienda ed il prestatore d'opera faceva parte del sistema
introdotto dalla legge sui probi viri del 1893 e riprodotto poi dai due r.d.
del 1923 con i quali la nuova legge andava coordinata.
Per di più, l'art. 10 della
legge del 1893 sanciva espressamente che "nessuna delle controversie
concernenti rapporti di lavoro può essere posta innanzi... ai magistrati
ordinari senza previo esperimento di conciliazione innanzi all'ufficio di
conciliazione".
Non può pertanto affermarsi
che, l'obbligo per il lavoratore di presentare un reclamo in via gerarchica
sotto pena di improponibilità dell'azione giudiziaria sia una novità introdotta
dal legislatore delegato in violazione dei principi informativi della delega.
6. - Per quanto riguarda la
violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione valgono gli argomenti innanzi
addotti per l'art. 10 nel testo modificato dalla legge del 1957.
Tuttavia le ordinanze
rilevano, in primo luogo, che la norma non distingue tra diritti di natura
esclusivamente patrimoniale o meno, distinzione introdotta con l'articolo unico
della legge n. 633 del 1957 e, in secondo luogo, che essa concede soltanto 15
giorni dalla comunicazione del provvedimento aziendale per presentare il reclamo.
Relativamente al termine la
Corte ritiene che anche se il legislatore nel 1957 ha ritenuto opportuno di
elevarlo a sessanta giorni, l'esame di legittimità costituzionale può essere
fondato soltanto in relazione ai principi di razionalità e di congruità.
E, se così é, non sembra che
il termine di quindici giorni sia tanto limitato da non consentire l'esercizio
del diritto di difesa.
Infatti, va considerato che
il reclamo gerarchico é un atto semplice, privo di formalità, avente per
oggetto fatti facilmente rapportabili; che fra l'azienda ed i dipendenti non
sussistono ostacoli di tempo o di luogo che possano impedire o ritardare la
presentazione del reclamo; e che, infine, come innanzi detto, la sollecita
definizione delle controversie in questione che interessano l’organizzazione
del personale rientra fra le esigenze di interesse generale, che la legge
tutela.
Pertanto non si ritiene
irrazionale o non congruo e, quindi, illegittimo il termine di quindici giorni.
Per quanto attiene alla
mancata differenziazione, va rilevato che quella distinzione operata dalla
legge del 1957 e che la sentenza di questa Corte n. 39 del 1969
ha posto a base della dichiarazione di non fondatezza della questione sollevata
in riferimento all'art. 36 della Costituzione deve essere tenuta presente
nell'esame dell'impugnazione dell'originario testo dell'art. 10 in riferimento
all'art. 24 ed allo stesso art. 36 della Costituzione.
I diritti di carriera,
l'inquadramento in categorie o classi, il riconoscimento di una qualifica,
ecc., non hanno alcun rapporto col precetto costituzionale, che assicura al
lavoratore una retribuzione adeguata alla quantità del lavoro prestato, anche
se da essi può derivare, indirettamente, un vantaggio economico, come ha già
deciso la predetta sentenza n. 39 del 1969. Ma allorquando si tratti di tutela
giurisdizionale per diritti di contenuto esclusivamente patrimoniale, la norma
che dichiara la improponibilità dell'azione giudiziaria per mancata o tardiva
presentazione del reclamo gerarchico viola gli artt. 24 e 36 della
Costituzione. Limitatamente a tali diritti, va pertanto dichiarata la parziale
illegittimità della norma impugnata.
7. - Le due ordinanze del
pretore di Parma sollevano la questione di legittimità costituzionale dell'art.
21 delle disposizioni annesse al r.d. 19 ottobre 1923, n. 2328, modificato dal
r.d.l. 2 dicembre 1923, n. 2682, per contrasto con l'ultimo comma dell'art. 36
della Costituzione, che assicura il diritto del lavoratore al riposo
settimanale.
La questione é stata decisa
dalla sentenza n.
146 del 1971 di questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimità del detto
art. 21, perché si limita ad attribuire il diritto a 52 riposi periodici ogni
anno, dando così vita ad una norma che, per la sua genericità, consente
qualsiasi forma di raggruppamento dei riposi stessi, anche in guisa da
snaturare od eludere il precetto costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità
costituzionale dell'art. 10 del r.d. 8 gennaio 1931, n. 148 (coordinamento
delle norme sulla disciplina giuridica del rapporto di lavoro con quelle sul
trattamento giuridico-economico del personale delle
ferrovie, tranvie e linee di navigazione interna in regime di concessione),
limitatamente alla parte in cui dispone l'improponibilità dell'azione
giudiziaria in caso di mancata o tardiva presentazione del reclamo gerarchico,
per le controversie di lavoro aventi per oggetto competenze arretrate oppure
prestazioni di natura esclusivamente patrimoniale;
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 del r.d. 8 gennaio 1931,
n. 148, così come modificato dall'articolo unico della legge 24 luglio 1957, n.
633, sollevata in riferimento agli artt. 3, 24, 36 e 76 della Costituzione
dalle ordinanze del tribunale di Bolzano, del tribunale di Milano e del pretore
di Parma, indicate in epigrafe;
dichiara la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 delle
disposizioni annesse al r.d.l. 19 ottobre 1923, n. 2328 (disposizioni per la
formazione degli orari e dei turni di servizio del personale addetto ai
pubblici servizi di trasporti in concessione), modificato dal r.d.l. 2 dicembre
1923, n. 2682, sollevata dalle ordinanze del pretore di Parma, avendo questa
Corte già dichiarato illegittima la suddetta norma con sentenza n. 146 del
1971.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 marzo 1972.
Giuseppe CHIARELLI -
Giuseppe VERZÌ
Depositata in cancelleria il
29 marzo 1972.