SENTENZA
N. 1
ANNO
1963
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Gaspare AMBROSINI, Presidente
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 43 del decreto legislativo luogotenenziale
23 novembre 1944, n. 369, sulla soppressione dell'ordinamento corporativo,
promosso con ordinanza emessa il 16 giugno 1961 dalla Corte di appello di
Torino nel procedimento civile vertente tra Betti Carlo e l'Associazione librai
italiani contro la Società Paravia e l'Associazione italiana editori, iscritta
al n. 166 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 287 del 18 novembre 1961.
Visti l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e gli atti di costituzione
in giudizio della Società Paravia, dell'Associazione italiana editori, di Betti
Carlo e dell'Associazione librai italiani;
udita nell'udienza
pubblica del 14 novembre 1962 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi gli avvocati
Francesco Santoro Passarelli, per la Società Paravia, Pietro Bodda e Renato
Corrado, per l'Associazione editori, Aldo Dedin e Alberto Asquini, per
l'Associazione librai, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Valente
Simi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
1. - Nel corso di un
giudizio pendente davanti al Tribunale di Torino, nel quale il libraio Carlo
Betti lamentava che la Società Paravia, in violazione dell'accordo economico
collettivo 5 giugno 1935, pubblicato con decreto del Capo del Governo 14 giugno
1935, n. 942, che disciplinava il commercio librario, avesse venduto
direttamente a scuole ed istituti scolastici libri di sua edizione praticando
sconti superiori al 10 per cento sul prezzo di copertina, la Società convenuta
eccepiva, in via preliminare, che quell'accordo e l'art. 43 del decreto
legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369, che ha mantenuto in
vigore gli accordi economici ed i contratti collettivi stipulati prima della
soppressione dell'ordinamento corporativo, contrastassero con gli artt. 39 e 41
della Costituzione.
Nel processo
intervennero volontariamente l'Associazione librai italiani e l'Associazione
italiana editori, le quali aderirono, rispettivamente, alla domanda del Betti
ed alle eccezioni della Paravia.
Avendo il Tribunale
dichiarato la questione manifestamente infondata, la Società Paravia e
l'Associazione italiana editori la riproposero in secondo grado.
La Corte d'appello,
con ordinanza del 16 giugno 1961, sospendeva il giudizio e rimetteva gli atti
alla Corte costituzionale, osservando che la disciplina legale dei prezzi
contrasta con il principio d'iniziativa economica sancito dall'art. 41 della
Costituzione, e che solo esigenze di ordine pubblico e di realizzazione di fini
sociali possono, in singoli casi, legittimarla, mentre l'interesse in
considerazione del quale fu stipulato l'accordo economico librario del 1935 non
sembra potersi identificare con un interesse d'utilità sociale, che, nella
specie, sarebbe quello di rendere i libri accessibili a tutti con il loro basso
prezzo.
Né la conciliabilità
dell'art. 43 del decreto legislativo del 1944 con l'art. 41 della Costituzione
può ritenersi già affermata dalla sentenza n. 55 del 1957, con la quale la Corte costituzionale
riconobbe la sopravvivenza, in forza del citato art. 43, dei contratti collettivi
di lavoro stipulati prima della soppressione dell'ordinamento corporativo,
perché con tale sentenza, nel dichiarare non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 509, primo comma, del Codice penale, la
Corte si limitò a ricordare che, continuando, in forza dell'art. 43, i
contratti collettivi di lavoro a sopravvivere, la norma penale dell'art. 509
del Codice penale, che é diretta appunto a garantire l'osservanza di quei
contratti, deve ritenersi tuttora in vita.
L'ordinanza é stata notificata
alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 25 agosto 1961,
comunicata ai Presidenti delle due Camere il 2 settembre successivo e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 18 novembre 1961.
In questa sede si
sono costituiti, da una parte, la casa editrice Paravia e l'Associazione
italiana editori con separate deduzioni e memorie depositate negli stessi
giorni 22 settembre 1961 e 31 ottobre 1962; dall'altra, il signor Carlo Betti,
con deduzioni depositate il 29 novembre 1961, e l'Associazione librai italiani,
con deduzioni depositate il 3 novembre 1961 e memoria del 31 ottobre 1962.
2. - Per la Società
Paravia si osserva anzitutto che l'accordo economico 5 giugno 1935 non rientra
nella regolamentazione dell'art. 43 del decreto n. 369, perché questo riguarda
accordi economici che regolano "rapporti fra imprenditori collaboranti,
analoghi ai contratti di lavoro", mentre l'accordo librario del 1935
regola "rapporti fra imprenditori concorrenti".
Di conseguenza
l'esame della legittimità costituzionale dell'art. 43 può farsi soltanto se si
ritenga che tale articolo si estenda anche agli accordi economici conclusi fra
associazioni di imprenditori concorrenti e limitatamente a quella parte del
citato articolo che si riferisce a tali accordi.
In quest'ultima
ipotesi, l'art. 43 dovrebbe ritenersi in contrasto con i precetti
costituzionali.
Tra l'accordo
economico del 1935 e l'art. 43 del decreto n. 369, da una parte, e gli artt. 39
e 41 della Costituzione, dall'altra, esiste un contrasto insanabile, sia
rispetto alla libertà di iniziativa economica, sia rispetto all'organizzazione
sindacale.
In particolare,
l'illegittimità costituzionale delle citate norme starebbe sopratutto nel fatto
che, a sensi dell'art. 41 della Costituzione, la legge ordinaria può porre
limiti all'esercizio dell'attività economica privata solo quando tali limiti
rispondano a misure protettive del benessere sociale.
Nella specie, non
risponderebbe a tale finalità il mantenimento in vigore degli accordi economici
diretti a limitare la libera concorrenza tra imprenditori.
Pertanto, il citato
art. 43, qualora lo si ritenesse applicabile agli accordi economici limitativi
della concorrenza, dovrebbe essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
3. - Anche per
l'Associazione italiana editori si sostiene che l'accordo librario del 1935 non
rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 43 del decreto n. 369, dato che
questo riguarda atti che disciplinano rapporti di lavoro ed economici tra
singoli, mentre quello concerne rapporti tra federazioni. E poiché l'ordinanza
di rinvio non si é pronunciata su questo punto, l'Associazione editori sostiene
che l'esame di legittimità costituzionale dell'art. 43 debba farsi soltanto se
lo si ritenga applicabile anche agli accordi che regolano i rapporti economici
di categoria.
A questo argomento é
dedicata buona parte della memoria difensiva dell'Associazione editori. Si
sostiene che il citato art. 43 non ha disposto la proroga di tutta la
disciplina corporativa del lavoro e della produzione, ma soltanto la disciplina
dei rapporti collettivi ed individuali tra soggetti esistenti al momento della
sua emanazione.
Dalla previsione
dell'art. 43 sarebbero, quindi, esclusi gli accordi economici relativi alla
disciplina corporativa dei limiti legali della concorrenza, poiché questa si
svolgeva attraverso rapporti fra categorie ormai soppresse e fra associazioni e
singoli imprenditori appartenenti a tali categorie.
L'art. 43 del decreto
n. 369 si é riferito esplicitamente solo ai contratti ed accordi con efficacia
"normativa, diretti cioé a porre la disciplina di rapporti collettivi ed
individuali fra gli appartenenti alle categorie professionali rappresentate
dalle associazioni stipulanti", e pertanto non ha potuto prorogare l'efficacia
generale dell'accordo librario del 1935, trattandosi nella specie di efficacia
obbligatoria e non normativa e riguardando obbligazioni nei confronti di
soggetti non più esistenti.
Nel merito, si
precisa che la doglianza di incostituzionalità non é rivolta contro l'art. 43
in ogni sua applicazione, ma solo in quanto manterrebbe in vigore accordi
economici, come quello librario del 1935, dal contenuto contrario ai precetti
costituzionali. É incostituzionale il contenuto dell'accordo, ma lo é anche l'art.
43 del decreto n. 369, che ne dispone l'obbligatorietà: l'accordo economico é
l'oggetto di una situazione di diritto, e l'art. 43 é la legge formale che lo
introduce, con una certa efficacia, nel nostro ordinamento.
La violazione
dell'art. 41 della Costituzione é da ravvisare non nella fissazione del prezzo
di copertina, il quale, essendo fissato dall'editore, non é un prezzo
d'imperio, ma nella imposizione, mediante l'art. 43, dell'obbligo di non
praticare sconti superiori al 10 per cento, il che si risolve in una
coartazione della libera iniziativa economica. Essa, inoltre, é contraria al
pubblico interesse, dato che impedisce di praticare riduzioni di prezzo e
quindi di invogliare gli interessati all'acquisto di libri, limitando così la diffusione
della cultura.
In tal modo l'art. 43
del decreto n. 369, nella fattispecie, rende obbligatoria una disposizione che
viola il primo comma dell'art. 41 della Costituzione ed é in contrasto con i
precetti di cui al secondo e terzo comma dello stesso articolo.
In conclusione, non
si chiede l'annullamento del citato art. 43, ma solo una declaratoria di
incostituzionalità della interpretazione di tale articolo, se intesa nel senso
che esso é valido anche quando si riferisce ad accordi economici il cui contenuto
sia incostituzionale
4. - La difesa del
signor Betti, premesso che l'art. 43 del decreto n. 369, nel sopprimere
l'organizzazione sindacale, mantenne provvisoriamente in vita tutte le norme
corporative esistenti, per non lasciare senza regolamentazione numerosi
rapporti creati prima della soppressione del passato ordinamento, osserva che
il rinvio che l'art. 43 fa alle norme sindacali preesistenti non menoma in
alcun modo la libertà dell'iniziativa privata, salvo a vedere se singole norme
ritenute in vigore siano eventualmente in contrasto con tale principio.
Gli artt. 2 e 9
dell'accordo economico del 5 giugno 1935, che qui interessano, dispongono la
obbligatorietà del prezzo di copertina, la tolleranza di uno sconto non
superiore ad un massimo, le sanzioni ed altre conseguenze dell'inadempimento.
Clausole del genere,
frequentissime in ogni sorta di liberi accordi privati, non pongono alcuna
limitazione all'iniziativa economica privata, essendo o rimanendo totalmente
libera la determinazione del prezzo di copertina e richiedendosene soltanto
l'osservanza, una volta che esso é stato posto nella misura scelta dal privato
nella sua più piena discrezionalità.
D'altra parte, il
fatto che gli sconti da parte degli editori non siano illimitati e discrezionali
risponde a fini di utilità sociale, che coincide, nella specie, con il pubblico
interesse alla diffusione del libro, e quindi, della cultura, attraverso un
sano mercato librario.
Il libraio é uno
strumento di tale diffusione e dalla sua esistenza ed efficacia dipende che la
diffusione possa attuarsi e svilupparsi. Una sregolata concorrenza degli
editori intaccherebbe o, addirittura, annullerebbe la funzione intermediatrice
del libraio, con evidente pregiudizio del pubblico interesse culturale.
5. - L'Associazione
librai contesta anzitutto quanto affermato dalle controparti in ordine alla
distinzione tra accordi economici regolanti rapporti tra categorie e accordi
regolanti rapporti tra singoli ai fini dell'applicabilità dell'art. 43 del
decreto n. 369.
Ogni accordo
economico collettivo produce due ordini di effetti: effetti obbligatori nei
rapporti tra le associazioni, ed effetti normativi nei confronti degli
appartenenti alle categorie rappresentate dalle associazioni stipulanti. Lo
stesso può dirsi per l'accordo librario del 1935. E poiché l'art. 43 del
decreto del 1944 conferisce efficacia ultrattiva ai contratti collettivi ed
agli accordi economici senza fare distinzioni, esso si applica anche
all'accordo librario.
In ogni caso
l'accordo in questione é destinato a disciplinare i contratti individuali
stipulati tra editori e librai, come é previsto dall'art. 9, per cui, anche
sotto questo aspetto, lo si deve considerare mantenuto in vigore dall'art. 43.
Né una differente
questione di costituzionalità dell'art. 43, a seconda che si tratti di
contratti collettivi o di accordi economici, potrebbe fondarsi sull'art. 39
della Costituzione, perché questo si limita a prevedere una disciplina -
peraltro non ancora attuata - soltanto per i contratti collettivi di lavoro. Ed
il fatto che un'analoga disciplina non sia stata prevista anche per gli accordi
economici, non significa che questi siano illegittimi, ma soltanto che sono
costituzionalmente irrilevanti.
Passando al merito,
si espongono tesi analoghe a quelle sostenute dalla difesa del signor Betti,
mettendo in rilievo che l'art. 43 del decreto n. 369 del 1944, nel sopprimere
l'organizzazione sindacale, ha voluto mantenere in vita con forza di legge
tutte le norme contenute sia nei contratti collettivi di lavoro che negli
accordi economici proprio per fini di utilità sociale, in quanto la
soppressione dell'ordinamento corporativo avrebbe travolto tutto un settore di
rapporti economici con evidente danno per la sicurezza e la libertà sia di
singole persone sia di vasti ceti sociali che nell'ordinamento stesso avevano
trovato la necessaria tutela.
Pertanto, la
sopravvivenza dei singoli accordi economici, lungi dal violare l'art. 41 della
Costituzione, trova la sua ragione d'essere in principi di utilità sociale, da
questo richiamati, poiché con tali accordi si sono disciplinati, nell'interesse
della sicurezza e della certezza delle relazioni sociali, alcuni particolari
rapporti giuridici.
Prevedendo che il
prezzo sia fissato liberamente dall'editore, secondo i propri criteri
industriali, in regime di libera concorrenza, l'accordo librario non
interferisce in alcun modo sulla determinazione del prezzo di vendita dei
libri, ma stabilisce soltanto che l'editore non può effettuare a clienti
privati uno sconto superiore al 10 per cento.
Il sistema del prezzo
fisso nella vendita dei libri si é dimostrato il mezzo migliore per assicurare
la più larga, spedita ed economica diffusione del libro nell'interesse della
cultura. L'accordo del 1935 non fa che codificare questa esigenza, ponendo un
freno alla sregolatezza degli sconti librari, che costituiscono un danno sia
per il commercio librario, sia per le librerie, sia per il pubblico, che
finisce per sopportarne le conseguenze, perché l'abuso degli sconti porta ad un
rialzo dei prezzi di copertina.
Quell'accordo non é
dunque in contrasto con la utilità sociale prevista dall'art. 41 della
Costituzione, ma rientra tra quei controlli legislativi intesi a coordinare ed
indirizzare l'attività economica privata a fini sociali, come vuole appunto
l'art. 41 della Costituzione.
É vero che l'accordo
economico del 1935 tutela in certo modo la categoria dei librai, ma ciò fa in
vista della loro funzione sociale di intermediari nella diffusione della
cultura. Difatti il libraio compie una vera e propria opera di educazione del
lettore nella scelta del libro, chiunque ne sia l'editore. Se il libraio, di
fronte alla concorrenza sregolata degli editori, non potesse più svolgere la
sua attività, perché ritenuta antieconomica, ogni editore, avendo interesse, se
non esclusivo, almeno concorrente, al collocamento delle proprie pubblicazioni,
limiterebbe l'informazione del pubblico alle proprie edizioni e la diffusione
dei libri verrebbe a dipendere essenzialmente dalla organizzazione commerciale
dei maggiori editori.
6. - L'Avvocatura
generale dello Stato osserva che l'unico quesito che si pone alla Corte é
quello inerente al lamentato contrasto tra l'art. 43 del decreto legislativo in
esame e l'art. 41 della Costituzione, per risolvere il quale non é necessario
vagliare il contenuto dei singoli accordi economici al fine di vedere se alcuni
di essi siano conformi, o no, al pubblico interesse ed alla utilità sociale. E
ciò perché l'esame dei singoli accordi é estraneo al giudizio di legittimità
costituzionale, in quanto tali accordi, pur rientrando nella categoria delle
fonti giuridiche, non sono leggi né atti aventi forza di legge, ma essi sono
stati mantenuti dall'art. 43 nel sistema, nella efficacia, nella gerarchia
delle fonti che avevano nel Codice civile.
D'altra parte, il
mantenimento in vigore delle norme corporative é un problema unitario, che ha
avuto una ratio unitaria e non si può frazionare in un esame analitico estraneo
all'interesse generale che lo ha dettato. Quindi, per poter dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 non basterebbe dimostrare che un
singolo contratto o una singola clausola violano principi costituzionali, ma si
dovrebbe dimostrare che é in contrasto con la Costituzione la volontà di
mantenere in vita tutta la disciplina collettiva dei rapporti di lavoro del
periodo corporativo.
Tale disciplina é
indirizzata al raggiungimento di una utilità sociale generale, perfettamente
compatibile con l'art. 41 della Costituzione. L'art. 43, infatti, non considera
le varie utilità particolari, ma solo quella generale di conservare le forme di
autodisciplina di categoria, pur sostituendo al sistema soppresso altro
sistema. Si potrebbe dire, sotto questo profilo, che l'art. 43 regola una
situazione transitoria di successione di norme, conservando la disciplina
collettiva con tutte le sue caratteristiche.
Nella memoria
l'Avvocatura rileva che la tesi, secondo la quale gli accordi economici
disciplinerebbero rapporti non fra singoli, non appare fondata perché la disciplina
collettiva si riflette, per sua destinazione costante, anche sul rapporto
singolo concreto. Anche nei riguardi degli accordi, che, come quello librario,
regolano rapporti tra categorie uguali, l'utilità sociale generale é
rappresentata dalla esigenza di mantenere in vita transitoriamente, e nel loro
complesso, gli atti di disciplina collettiva posti in essere durante il cessato
ordinamento corporativo.
Considerato
in diritto
1. - In via
preliminare occorre identificare le questioni proposte con l'ordinanza di
rinvio.
La Corte ritiene che
il giudice a quo abbia sollevato una sola questione: quella della legittimità
costituzionale dell'art. 43 del decreto legislativo luogotenenziale 23 novembre
1944, n. 369, e non anche quella della legittimità dell'accordo economico
collettivo 5 giugno 1935 per il commercio librario. Ciò risulta non soltanto
dalla conclusione, che pure é chiarissima nel senso che viene denunziato
unicamente l'art. 43, ma anche dall'insieme della motivazione, che richiama
quell'accordo non per sottoporlo al giudizio di legittimità costituzionale ma
per ricavare da alcune sue disposizioni elementi di dubbio circa la
costituzionalità della norma legislativa nella quale l'accordo stesso trova la
fonte della sua sopravvivenza.
2. - Una tesi che si
presenta in partenza all'esame della Corte é quella sottoposta dalla difesa
dell'Associazione italiana editori, secondo cui l'art. 43 del decreto 23
novembre 1944 non avrebbe prorogato l'efficacia normativa dell'accordo librario
del 1935, in quanto questo, nella parte relativa alla disciplina corporativa
del mercato librario fra editori e librai, non vincolati da rapporti
contrattuali, avrebbe perduto vigore per effetto della soppressione dell'ordinamento
corporativo e sindacale disposto dal decreto legge 9 agosto 1943, n. 721, e
dallo stesso decreto n. 369 del 1944.
Un'altra tesi, che
coincide solo in parte con quella esposta, ma tende allo stesso risultato, é
stata sostenuta dalla difesa della Società Paravia, la quale ritiene che l'art.
43 avrebbe lasciato in vigore gli accordi economici regolanti i rapporti fra
imprenditori collaboranti, analoghi ai contratti collettivi di lavoro, e non
gli accordi fra imprenditori concorrenti.
La Corte non può
esaminare queste tesi. Stabilire se l'accordo librario sia o non in vigore, se
esso si applichi alla causa principale o se l'accordo stesso vincoli o no le
parti in causa, attiene manifestamente al giudizio di rilevanza: giudizio che é
stato compiuto dal giudice a quo nella sua esclusiva competenza. Ancora più
chiaramente proprio del giudizio di rilevanza - e quindi estraneo a questa sede
- é lo stabilire se tra le parti esistesse o non un rapporto contrattuale.
Comunque, le
questioni di cui ora si é fatto cenno non attengono al giudizio di legittimità
costituzionale e, pertanto, in nessun caso, la Corte potrebbe prenderle in
esame.
L'assunto che l'art.
43 del decreto legislativo del 1944 avrebbe limitato l'ultrattività di alcuni e
non di altri accordi economici collettivi sarebbe ugualmente inammissibile in
questa sede anche se fosse prospettato per dimostrare che alcuni di tali
accordi siano stati abrogati o che per qualunque altra causa (che non sia
quella dell'illegittimità costituzionale) abbiano perduto la loro efficacia.
Fin dalla sua prima
sentenza questa Corte dichiarò che le questioni relative all'abrogazione delle
norme si muovono sopra un piano diverso da quello della legittimità
costituzionale e mirano ad effetti diversi da quelli del relativo giudizio.
Così pure restano
fuori dell'ambito del giudizio in questa sede le osservazioni fatte dalla
difesa dell'Associazione editori circa la cessazione dell'efficacia
obbligatoria degli accordi che stabilivano la disciplina corporativa
dell'economia ed in particolare circa la cessazione dell'efficacia degli
accordi economici che ponevano limiti alla libertà dei membri di alcune
categorie produttive a favore di altre categorie produttive, e specialmente di
quegli accordi economici che disciplinano la concorrenza tra i soggetti non
legati da rapporti contrattuali, non potendo perdurare né l'obbligo delle
associazioni stipulanti di curarne l'osservanza, né il potere disciplinare
delle stesse nei confronti degli appartenenti alle categorie interessate.
Tutto ciò, anche se
per avventura fosse esatto, non sposterebbe la soluzione: non é di questa sede
il giudicare se un gruppo di accordi economici o un singolo accordo siano
ancora vigenti e, se vigenti, quali effetti producano nei confronti delle parti
che ne invochino l'applicazione.
Le tesi ora
esaminate, e dichiarate non pertinenti ai fini del giudizio di legittimità
costituzionale, sono state ancora dedotte sotto un altro aspetto dalla Paravia
e dall'Associazione editori, le quali sostengono che la questione di
costituzionalità dell'art. 43 in tanto può nascere in quanto tale norma sia
intesa nel senso che essa si estenda anche a quegli accordi economici che
regolano certi rapporti economici fra categorie concorrenti, giacché, se l'art.
43 si interpreta nel senso che esso abbia dato ultrattività solo agli accordi
equiparabili ai contratti collettivi di lavoro, la sua legittimità non sarebbe
contestabile in vista di tale equiparazione, dato che la Paravia e
l'Associazione editori non dubitano della legittimità della norma nei limiti in
cui essa ha dato ultrattività ai contratti collettivi di lavoro.
Per vedere quale
influenza abbia una tesi siffatta sulla impostazione del giudizio di
legittimità costituzionale occorre, anzitutto, ribadire ciò che si é chiarito a
principio: ossia che nella presente controversia la questione proposta ha per
oggetto la legittimità costituzionale dell'art. 43 e non anche quella
dell'accordo librario. Ma é da soggiungere che né tale accordo né qualunque
altro accordo potrebbero essere presi in esame in questa sede, non avendo essi
forza di legge.
Che non avessero
forza di legge anteriormente al decreto legislativo del 1944 é fuori
contestazione basterà richiamare, senza bisogno di riportarne né di illustrarne
il testo, gli artt. 1 e 7 delle disposizioni sulla legge in generale, senza
contare le altre disposizioni del Codice civile e delle leggi particolari, alle
quali fa riferimento l'att. 6 delle stesse disposizioni preliminari. Né la
forza di legge poté derivare dall'art. 43 del decreto del 1944, giacché, a
parte ogni considerazione sul punto se ciò fosse stato possibile, detta norma
non volle affatto mutare la natura delle norme corporative che lasciava in
vigore.
Nel suo chiaro
significato letterale e nel suo spirito la disposizione denunziata mostra
l'intento di assicurare l'ultrattività delle norme corporative allora vigenti.
Il legislatore, di fronte alla soppressione di quell'ordinamento, non volendo
che si determinasse una frattura immediata, stabilì che le norme corporative
restassero in vigore.
Ma, nel disporre tale
sopravvivenza, il legislatore non intese affatto mutare la natura, il valore e
l'efficacia che quelle norme avevano nell'ordinamento già vigente e nell'ordine
di gerarchia delle fonti che ad esse spettava nell'ordinamento stesso.
Ed anche se si
dovesse ammettere che l'art. 43 non ebbe un compito puramente dichiarativo -
quello di dichiarare, appunto, che dalla soppressione delle fonti di produzione
delle norme corporative non derivava l'abrogazione delle norme stesse - anche
se, cioè, si dovesse riconoscere all'art. 43 un carattere innovativo, nel senso
che senza di esso le norme corporative non avrebbero potuto sopravvivere, non
ne conseguirebbe che quelle norme abbiano acquistato un valore ed una efficacia
pari alle norme di legge. É, quindi, inaccettabile la tesi, prospettata da una
delle difese in questa sede, secondo cui solo questa Corte potrebbe dichiararne
l'inefficacia, mentre ogni altro giudice non potrebbe disapplicarle a norma
dell'art. 5 della legge abolitrice del contenzioso amministrativo. Al
contrario, é da ritenere che solo al giudice competente per le singole
controversie spetti di esaminare il valore e l'efficacia di ogni singolo
accordo (per fare riferimento a ciò che interessa in questa controversia) preso
nel suo complesso o di particolari disposizioni in esso contenute: esaminare se
sia vigente, se e come sia efficace nei confronti delle parti in causa, se
contrasti o no con norme imperative appartenenti ad un livello superiore nella
gerarchia delle fonti ed in primo luogo se contrasti con norme costituzionali.
Da quanto si é fin
qui esposto risulta che, ai fini dell'esame di legittimità costituzionale,
l'art. 43 deve essere preso nel suo significato unitario, che é quello del suo
intento di assicurare ultrattività al complesso delle norme corporative,
considerate nel loro sistema e non nel singolo contenuto di esse. E pertanto
appaiono ininfluenti tutte le questioni che si riferiscono alle singole norme
corporative o a singoli gruppi o categorie delle norme stesse.
3. - Precisato così
l'ambito dell'esame che la Corte deve compiere, si può ora procedere al
raffronto tra l'art. 43 e le norme costituzionali, delle quali é stata
denunziata la violazione.
Quanto al lamentato
contrasto con l'art. 39, la Corte osserva che, se l'art. 43 fosse intervenuto
dopo l'entrata in vigore della Costituzione, sarebbe stato logico discutere se
una legge ordinaria potesse stabilire che ai sindacati spettasse di stipulare
altre pattuizioni diverse dai contratti collettivi di lavoro.
Ma la situazione,
rispetto all'art. 43, é completamente diversa. Nessun potere fu conservato ai
sindacati. Il complesso delle norme riguardanti i rapporti collettivi di lavoro
ed i rapporti economici rimase, per così dire, cristallizzato. Nel momento in
cui la legge faceva cessare la fonte di produzione di quelle norme, la stessa
legge ne assicurava l'efficacia per l'avvenire.
Non si può, dunque,
ravvisare un contrasto tra una norma che ha assicurato ultrattività a norme
prodotte da fonti eliminate dall'ordinamento e l'art. 39 che, disponendo per
l'avvenire, ha delineato un nuovo sistema.
Anche rispetto
all'art. 41 della Costituzione l'art. 43 deve essere esaminato solo nel suo
carattere e nella sua portata generale: si deve, cioè giudicare se sia conforme
al sistema dell'art. 41 una norma che ha mantenuto in vigore, ai sensi e nei
limiti e con gli effetti più volte già messi in luce, il sistema delle norme
emanate in regime corporativo.
Nell'ordinanza e
nelle difese in questa sede il contrasto con l'art. 41 é stato dedotto sotto
duplice aspetto: violazione della riserva di legge e difetto di utilità
sociale.
Quanto alla riserva
di legge, é da osservare che la giurisprudenza della Corte, mentre, anche di
recente, ha avuto occasione di riaffermare che le limitazioni alla libera
iniziativa economica possono essere disposte soltanto con legge, ha
costantemente ammesso che la riserva di legge non esige che l'intera disciplina
dei rapporti venga regolata con atto normativo del Parlamento, dovendosi
ritenere sufficiente che questo determini i criteri, le direttive idonee a
contenere in un ambito delineato l'esercizio tanto dell'attività normativa
secondaria quanto di quella particolare e concreta di esecuzione affidate al
Governo, evitando che esse si svolgano in modo assolutamente discrezionale (sentenze nn. 4 e 5 del 6 e 8 febbraio 1962): le determinazioni della legge possono
essere diverse a seconda della natura dell'attività economica e dell'utilità
sociale che si tende a perseguire, e può anche ammettersi che in talune ipotesi
esse si presentino di complessità notevolmente minore che non in altre, ma non
può esser dubbio che la loro totale mancanza significhi che il principio della
riserva di legge non é rispettato (sentenza n. 54 del 5 giugno 1962).
Rispetto alla
situazione ora in esame, é da constatare, anzitutto, che l'art. 43 é norma di
legge, con lo stesso valore di una legge approvata dal Parlamento, essendo
contenuto in un testo emanato in forza del decreto-legge luogotenenziale 25
giugno 1944, n. 151 (si veda, da ultimo, la sentenza di questa Corte del 3 luglio 1962, n.
85).
La situazione creata
con l'art. 43 si presenta in termini antitetici di fronte ai casi che si sono
verificati posteriormente all'entrata in vigore della Costituzione: quella
norma ebbe l'intento di lasciare in vigore norme precedenti, mentre nei casi
che si sono verificati posteriormente all'entrata in vigore della Costituzione
le norme, denunziate come violatrici della riserva di legge posta con l'art.
41, affidavano al Governo, per esercitarli in futuro, poteri discrezionali più
o meno ampi ai fini della limitazione della libertà di iniziativa economica.
L'art. 43, invece, non conferì alcun potere discrezionale al Governo, né affidò
alcun potere a qualunque altro organo, pubblico o privato che fosse.
Vero é che, come più
volte si é posto in rilievo, le norme corporative lasciate in vigore non hanno
assunto forza di legge, ma da ciò non si può dedurre che la norma che ne
assicurò l'ultrattività sia venuta a trovarsi in contrasto con l'art. 41 per
violazione della riserva di legge. Si consideri che il complesso delle norme
delle quali fu assicurata l'ultrattività costituiva un sistema, ben definito,
legittimamente prodotto in base all'ordinamento vigente al tempo della sua
formazione e mantenuto in vigore con una legge emanata al momento in cui
quell'ordinamento veniva soppresso. Così stando le cose, la Corte non crede
che, nel caso attuale, sussista violazione della riserva di legge, qualunque opinione
si possa avere circa l'effetto che le riserve di legge stabilite dalla nuova
Costituzione spieghino su norme non legislative emanate prima della
Costituzione stessa sulla base di un sistema anteriore.
Ed anche per quel che
si riferisce alla violazione dello stesso art. 41 per il denunziato difetto di
utilità sociale, si può trascurare, come non necessaria ai fini del decidere,
la questione se, nei riguardi di norme anteriori alla Costituzione, l'utilità
sociale, cui si riferisce l'art. 41, debba essere esaminata rispetto al momento
in cui la norma anteriore fu emanata ovvero rispetto al momento dell'entrata in
vigore della Costituzione od anche a momenti ancora successivi; così pure si
può omettere di esaminare se nel caso attuale sia da considerare il secondo o
il terzo comma dell'art. 41, in quanto nell'impostazione della questione
sottoposta alla Corte dall'ordinanza e sviluppata dalle parti l'esistenza di
una utilità sociale viene assunta come un presupposto comune ai due citati
commi dell'art. 41: impostazione dalla quale la Corte non ritiene che sia il
caso di discostarsi, apparendo essa corretta ai fini della causa.
Quel che occorre
ribadire é che qui trattasi di esaminare se esista un contrasto dell'art. 43
del decreto del 1944 con l'art. 41 della Costituzione e non un contrasto delle
singole norme corporative o di singoli gruppi di esse con lo stesso art. 41:
contrasto che potrà essere accertato nella sede competente per il giudizio di
legittimità di tali norme. Per il che rimane estraneo alla presente
controversia tutto ciò su cui le parti hanno dibattuto rispetto all'accordo
librario ed in particolare rispetto alla disciplina dei prezzi.
In questa sede sarà
sufficiente rilevare che l'intento dell'art. 43 fu ispirato a manifesta utilità
sociale nel momento in cui, soppresso l'ordinamento sindacale, si ebbe cura di
assicurare la sopravvivenza delle norme corporative considerate nel loro
complesso. Ed altrettanto manifesta é l'attuale utilità sociale di mantenere in
vita quel complesso di norme - ai sensi e nei limiti e con gli effetti che
giova ancora una volta richiamare - fino a quando, in base agli strumenti di
produzione normativa ammessi dalla Costituzione, non sia possibile adeguarle
alle nuove esigenze.
Nessuno, in questa
controversia, ha messo in dubbio che l'art. 43, assicurando la sopravvivenza
dei contratti collettivi di lavoro e rendendo possibile un collegamento con il
sistema che il legislatore adotterà in applicazione dell'art. 39 della
Costituzione, abbia spiegato una benefica efficacia nel campo sociale. Ora,
anche se fosse vero che solo i contratti collettivi di lavoro e gli accordi
economici ad essi equiparabili siano rimasti in vita, basterebbe questo per
render sicura l'affermazione che l'art. 43 era e continua ad essere sorretto da
evidenti scopi di utilità sociale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 43 del decreto legislativo
luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369, concernente la soppressione delle
organizzazioni sindacali fasciste e la liquidazione dei rispettivi patrimoni,
in riferimento agli artt. 39 e 41 della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 febbraio
1963.
Gaspare AMBROSINI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ.
Depositata in
cancelleria il 12 febbraio 1963.