SENTENZA N. 58
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Tomaso PERASSI,
Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
riuniti promossi con i seguenti ricorsi:
1) ricorso
della Regione siciliana, notificato il 20 luglio 1959, depositato il 27 luglio
1959 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 16 del
Registro ricorsi del 1959, per conflitto di attribuzione tra la Regione
siciliana e lo Stato sorto per effetto del decreto del Presidente della
Repubblica 25 giugno 1959, n. 1098, con il quale sono stati annullati il
decreto del Presidente della Regione siciliana 28 maggio 1959, n. 203- A, e il
decreto dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo 27 aprile 1949, n. 1;
2) ricorso
del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 4 agosto 1959,
depositato il 7 agosto 1959 nella cancelleria della Corte costituzionale ed
iscritto al n. 18 del Registro ricorsi del 1959, per conflitto di attribuzione
tra lo Stato e la Regione siciliana sorto per effetto del decreto del
Presidente della Regione siciliana 28 maggio 1959, n. 203-A, contenente
autorizzazione alla società "A. Zagara" a costruire e gestire un
Kursaal in Taormina.
Udita
nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1959 la relazione del Giudice Antonio
Manca;
uditi gli
avvocati Giuseppe Guarino e Natale Ciancio, per la Regione siciliana, ed il
sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Con decreto
del 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore della Regione siciliana per il turismo
e lo spettacolo (pubblicato il 30 aprile 1949 nella Gazzetta Ufficiale della
Regione), in relazione al decreto legge 22 aprile 1943, n. 560, e al decreto
interministeriale 3 aprile 1947, si autorizzava (art. 1) l'Ente turistico ed
alberghiero della Libia (E. T. A. L.), istituito con decreto legge 31 maggio
1935, n.
Con
successivo decreto del Presidente della Regione in data 28 maggio 1959, n.
203-A (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione del 6 giugno 1959),
l'autorizzazione concessa con il ricordato decreto 27 aprile 1949, n. 1, era
confermata (art. 1) per la durata di venti anni prorogabili, riguardo a tutte
le attività già previste, a favore della società "A. Zagara", sub-
concessionaria dell'E. T. A. L. Si stabiliva in particolare, nell'art. 2, che
le attività medesime dovevano essere esercitate secondo le modalità indicate
nel regolamento approvato il 27 aprile 1949 e nel provvedimento del 20 maggio
1950, con le modifiche e le aggiunte di cui agli articoli successivi. Nei quali
(art. 3) si poneva a carico della società "Zagara" la costruzione,
entro tre anni dalla pubblicazione del decreto, del Kursaal e dell'annesso
albergo; si disciplinava (art. 4) il limite massimo delle poste dei
"giuochi di fortuna"; si stabiliva (art. 5) quali persone non potessero
partecipare al giuoco. Nell'art. 6 si disponeva che la società
"Zagara", entro sei mesi dalla pubblicazione del decreto e fino alla
ultimazione del Kursaal, doveva esercitare, in quanto possibile, tutte le
attività autorizzate in locali provvisori. Si indicavano poi, negli artt. 7 e
8, la destinazione delle percentuali sui proventi lordi del giuoco e le
modalità di pagamento alla Regione.
Il decreto
del Presidente della Regione e quello emanato dall'Assessore nel
Per la
Regione si sono costituiti, il 27 luglio
La difesa
della Regione deduce, col primo motivo, la violazione degli artt. 14, 20 e 23
dello Statuto siciliano, e degli articoli 116 e 125 della Costituzione.
Sostiene che
il potere di annullamento di ufficio degli atti amministrativi emanati dalla
Regione spetterebbe soltanto al Governo regionale, in base all'art. 23 dello
Statuto speciale e non al Governo dello Stato, dato che la Regione, quale
soggetto costituzionale, godrebbe di speciale autonomia garantita da leggi
costituzionali; autonomia sostanzialmente diversa da quella attribuita ai
comuni e alle province. Lo Statuto speciale escluderebbe che lo Stato possa
esercitare un controllo sugli atti amministrativi della Regione, potendo
soltanto impugnare i regolamenti regionali, davanti all'Alta Corte siciliana, e
i provvedimenti amministrativi davanti alla Corte costituzionale, con ricorso
per conflitto di attribuzione. Aggiunge che se si ammettesse che il Governo
dello Stato avesse conservato il potere di annullare di ufficio gli atti delle
Regioni, si verrebbe in sostanza a disapplicare la disciplina costituzionale
dei conflitti di attribuzione, in quanto il Governo dello Stato "potrebbe
farsi giustizia da sé, sottraendosi alla giurisdizione della Corte
costituzionale".
Col secondo
motivo deduce, sotto altro aspetto, la violazione degli artt. 14 e 20 dello
Statuto speciale.
Sostiene che
il decreto del Presidente della Repubblica, ora impugnato, dovrebbe ritenersi
collegato con la materia che ha formato oggetto dei provvedimenti
amministrativi regionali annullati, cioè la materia del turismo e della
organizzazione di servizi propri della Regione. Donde la illegittimità
costituzionale del decreto del Capo dello Stato, poiché avrebbe invaso la sfera
di competenza esclusiva della Regione, di cui all'art. 14, lett. n, dello
Statuto speciale.
Con il terzo
motivo, in via subordinata, la difesa della Regione siciliana deduce la
violazione dell'art. 21 dello Statuto regionale, poiché la deliberazione del
Consiglio dei Ministri relativa all'annullamento dei due decreti regionali
sarebbe stata adottata senza la prescritta partecipazione del Presidente della
Regione, trattandosi di materia di interesse della medesima.
Conclude
quindi, perché, in accoglimento del ricorso, si dichiari che spetta soltanto
alla Regione annullare d'ufficio i propri atti e che nessun potere spetta al
riguardo al Governo dello Stato, e per conseguenza si annulli il provvedimento
impugnato.
L'Avvocatura
dello Stato osserva che l'illegittimità prospettata nel primo motivo del
ricorso potrebbe essere considerata sotto due aspetti distinti.
Sotto un
primo aspetto, in quanto si contesta che il Governo dello Stato potrebbe
annullare in ogni tempo gli atti amministrativi della Regione e si sostiene che
tale potere spetterebbe invece al Governo regionale, la censura sarebbe
ammissibile formalmente, ma sarebbe infondata nel merito, in base anche ai
principi già affermati da questa Corte con le sentenze n. 24 del
1957 e n. 23
del 1959.
Si assume
che il potere di annullamento, in base all'art. 6 del testo unico della legge
comunale e provinciale, avrebbe carattere generale e potrebbe quindi essere
esercitato nei confronti di tutti gli atti amministrativi anche degli enti
locali, nonostante la loro autonomia; che tale potere spetterebbe
esclusivamente agli organi supremi dello Stato, poiché si tratterebbe di un
controllo del tutto distinto e diverso dai controlli ordinari, in quanto
presuppone, per il suo esercizio, la valutazione dell'interesse generale.
Valutazione che potrebbe essere fatta soltanto dal Governo dello Stato, anche
quale espressione del carattere unitario dell'ordinamento amministrativo dello
Stato, in relazione al precetto dell'art. 5 della Costituzione.
Si aggiunge
che l'appartenenza esclusiva al Governo dello Stato dell'accennato potere di
annullamento, particolarmente riguardo agli atti della Regione siciliana,
troverebbe espressa conferma nell'art. 6, primo comma, del testo unico della
legislazione comunale e provinciale per la Regione (approvato con decreto del
Presidente della Regione in data 9 giugno 1954, n. 9). Nel quale articolo
appunto il potere di annullamento sarebbe deferito al Presidente della
Repubblica. Né avrebbero rilevanza in contrario la disposizione dell'art. 27
della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 62, e quella contenuta nell'art. 1
della successiva legge 14 dicembre 1953, n. 67, perché l'una e l'altra
disposizione riguarderebbero, in via generica, la sostituzione degli organi
regionali a quelli statali nelle norme della legislazione sugli enti locali,
restandone esclusa la competenza generale ed eccezionale del Governo e del Capo
dello Stato, che non potrebbe ritenersi trasferita alla Regione.
Sotto altro
aspetto, concernente la questione se il Governo dello Stato, ammesso che ne
fosse l'esclusivo titolare, avesse esercitato legittimamente il potere di
annullamento nei confronti della Regione, la censura contenuta nel primo motivo
sarebbe inammissibile, poiché verterebbe non già sulla appartenenza, bensì sui
limiti e sul corretto esercizio del potere anzidetto. Questione che esulerebbe
dalla competenza di questa Corte, poiché mancherebbero gli estremi del
conflitto di attribuzione, quale é configurato nell'art. 134 della Costituzione
e nell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Comunque si
fa rilevare che la censura, anche sotto questo profilo, sarebbe infondata nel
merito, in relazione al carattere particolare dell'annullamento d'ufficio,
sopra delineato.
Né, si
aggiunge, con l'esercizio di tale potere nei confronti della Regione, si
verrebbe ad eludere la giurisdizione della Corte costituzionale in materia di
conflitti di attribuzione, poiché l'illegittimità degli atti può derivare, come
nella specie, anche da motivi diversi dalla competenza.
La difesa
dello Stato ritiene infondato anche il secondo motivo del ricorso proposto
dalla Regione, osservando, in proposito, che gli atti di controllo, per se
stessi, rimangono distinti ed autonomi rispetto alla materia oggetto dell'atto
sul quale viene esercitato il controllo stesso. Materia che comunque, nella
specie, esulerebbe dalla competenza della Regione.
Il terzo
motivo del ricorso sarebbe inammissibile, poiché non riguarderebbe alcuna
questione di legittimità costituzionale.
L'Avvocatura
conclude quindi perché si respinga il ricorso e si dichiari che spetta al
Governo dello Stato il potere di annullare in ogni tempo gli atti
amministrativi illegittimi della Regione siciliana.
La difesa
della Regione, con memoria depositata il 1 ottobre 1959, illustrando i motivi
del ricorso, precisa, circa il primo motivo, che esulerebbero dal campo
dell'attuale dibattito le questioni se il potere di annullamento di ufficio
spetti al Governo dello Stato nei confronti delle altre Regioni e riguardo agli
enti locali. A confutazione poi dell'eccezione d'inammissibilità dedotta
dall'Avvocatura dello Stato, chiarisce che il decreto del Presidente della
Repubblica avrebbe invaso la sfera di competenza della Regione siciliana sotto
tre aspetti:
1) in quanto
il Governo dello Stato avrebbe esercitato un potere di spettanza del Governo
della Regione;
2) in quanto
il provvedimento del Capo dello Stato riguarderebbe la materia del turismo,
rientrante nella potestà normativa e amministrativa della Regione;
3) in quanto
sarebbe stata violata la competenza del Presidente della Regione circa il
potere di partecipare alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che ha
preceduto l'emanazione del decreto di annullamento ora impugnato.
Per ciò che
attiene alla questione fondamentale sulla spettanza al Governo regionale del
potere di annullare d'ufficio in ogni tempo gli atti amministrativi emanati dal
Presidente o dagli Assessori della Sicilia, la difesa della Regione osserva
anzitutto che, in base a vari articoli dello Statuto speciale, alla Giunta
regionale spetta il governo della Regione, cioè tanto l'attività amministrativa
in stretto senso, quanto le funzioni esecutive, vale a dire quelle di carattere
politico e di alta amministrazione. Aggiunge d'altra parte che, nell'ambito
dell'amministrazione dello Stato, il potere di annullamento, diverso da quello
spettante all'autorità gerarchicamente superiore, opererebbe nel caso di
mancanza di rapporto gerarchico e per gli atti per i quali agli organi
inferiori sia attribuita competenza esclusiva. Anche sotto questo aspetto
quindi detto potere si dovrebbe riconoscere al Governo regionale, come unico
mezzo di autotutela, nel caso di mancato annullamento dell'atto illegittimo in
via ordinaria.
La spettanza
del potere al Governo regionale inoltre si baserebbe sull'art. 27 della legge
regionale 7 dicembre 1953, n. 62, non impugnato. Si osserva al riguardo che, in
seguito alla facoltà concessa dall'art. 2 della successiva legge del 14
dicembre 1953, n. 67, il Governo regionale provvide all'emanazione del testo
unico (di semplice coordinamento) della legislazione in materia comunale e
provinciale (approvato con decreto del Presidente della Regione del 9 giugno
1954, n. 9) riproducendo bensì, nel primo e nel secondo comma dell'art. 6, la
disposizione dell'art. 6 del testo unico della legge comunale e provinciale,
approvato con decreto del 3 marzo 1934, n. 383, ma aggiungendo, nel terzo
comma, la disposizione dell'art. 27 della ricordata legge regionale nel quale
agli organi dello Stato verrebbero sostituiti quelli regionali.
Passando
quindi ad esaminare le caratteristiche particolari del potere di annullamento
d'ufficio, la difesa della Regione non condivide l'opinione che nell'art. 6 del
testo unico della legge comunale e provinciale del 1934 sarebbe contenuto un
principio generale applicabile a tutti gli atti amministrativi emessi da
qualsiasi organo o ente pubblico. Dai precedenti legislativi dell'art. 6 e
dalle disposizioni contenute in altri articoli dello stesso testo unico (artt.
1, 2, 3, 4, 7, 8 e 16) si desumerebbe invece che la disposizione del ricordato
art. 6 sarebbe limitata agli atti degli enti locali. Con la conseguenza quindi
che, di fronte al precetto dell'art. 5 della Costituzione, che sancisce
l'obbligo dello Stato di riconoscere e promuovere le autonomie locali, tale
potere, per essere ammesso nei confronti della Regione siciliana, dovrebbe
risultare da espressa disposizione, perché, in caso diverso, costituirebbe
violazione dell'autonomia.
D'altra
parte, lo Statuto speciale della Sicilia escluderebbe ogni forma di controllo
amministrativo del Governo dello Stato, e perciò anche il provvedimento di annullamento
preveduto dal testo unico della legge comunale e provinciale del 1934. Con
parallelismo, anche sotto questo aspetto, con il controllo sugli organi che, a
differenza degli altri statuti, é deferito al Parlamento.
La Regione
insiste infine sulla tesi, pure prospettata nel primo motivo del ricorso, che,
se si ammettesse il potere di annullamento da parte dello Stato, si verrebbe ad
eludere la competenza giurisdizionale della Corte costituzionale in materia di
conflitti di attribuzione; non essendo neppure accettabile ammettere tale
potere limitatamente al caso in cui, nell'atto amministrativo regionale, si
riscontrassero eventualmente vizi di legittimità diversi da quelli concernenti
la sfera di competenza della Regione.
Quanto al
secondo ed al terzo motivo, la difesa regionale, riferendosi anche alle
argomentazioni esposte nella memoria presentata nel ricorso n. 18 del 1959,
illustra le tesi svolte nelle deduzioni.
L'Avvocatura
dello Stato, nella memoria depositata il 1 ottobre 1959, relativamente al primo
motivo del ricorso della Regione, ribadisce che, nell'art. 6 del testo unico
della legge comunale e provinciale, sarebbe contenuto un principio di carattere
generale, applicabile quindi, senza necessità di espressa disposizione, anche
al di fuori della materia riguardante gli enti locali. L'annullamento d'ufficio
riguarderebbe perciò tutti gli atti amministrativi emanati sia dallo Stato, sia
da altri enti pubblici. E sebbene tale potere, di carattere assoluto ed
eccezionale, possa inquadrarsi nell'ampio concetto del controllo, ne
differirebbe tuttavia sostanzialmente, per il suo carattere peculiare. Si
distinguerebbe inoltre dall'autotutela in senso stretto, in quanto questa
spetta in genere a tutte le autorità amministrative, mentre l'anzidetto potere
sarebbe attribuito ad un organo diverso e a salvaguardia di un interesse del
tutto differente.
In base a
questi elementi, tenuto anche conto del procedimento previsto per l'emanazione
del decreto del Presidente della Repubblica, la difesa dello Stato esclude che
l'anzidetto potere eccezionale, in mancanza di una espressa disposizione che lo
attribuisca alla Regione, possa essere da questa esercitato, sia sugli atti
emanati dai propri organi amministrativi, sia sugli atti degli altri enti
pubblici, che agiscono nell'ambito del territorio regionale. Diversa sarebbe la
questione se spetti alla Regione il potere di annullare i propri atti in base
all'ordinario principio di auto-tutela, riconosciuto in generale
dall'ordinamento giuridico a tutte le autorità amministrative.
Tale tesi
troverebbe anche conferma nel primo e nel secondo comma dell'art. 6 del testo
unico della legislazione comunale e provinciale per il territorio siciliano,
approvato con decreto del Presidente della Regione 9 giugno 1954, n. 9. E
riguardo all'art. 27 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 62, rileva che
questo riguarderebbe tutte le ipotesi diverse da quelle prevedute nei due commi
precedenti. Che se, prosegue l'Avvocatura, si ritenesse possibile
un'interpretazione diversa dell'art. 27 e dell'art. 6 del testo unico
regionale, questa Corte potrebbe in via incidentale, e senza bisogno di
alcun'altra formalità, esaminare la legittimità costituzionale delle norme
anzidette.
La difesa
dello Stato insiste d'altra parte nel prospettare la questione se, nella
specie, sia configurabile il conflitto quale é disciplinato nel nostro sistema,
in quanto, ammesso che il potere generale di annullamento spetti sempre allo
Stato e non alla Regione, nella specie si avrebbe una controversia circa il
corretto esercizio del potere medesimo. Il che importerebbe eventualmente
violazione di una norma ordinaria e non costituzionale. Comunque, anche sotto
questo aspetto, la tesi della Regione sarebbe infondata nel merito, dato il
carattere particolare del potere generale di annullamento e dato anche che le
Regioni sono enti autarchici che agiscono nell'ambito dell'ordinamento statale,
ai sensi dell'art. 5 della Costituzione, ed a tale ordinamento subordinate.
Circa poi il
rilievo della difesa della Regione, che cioè lo Stato, esercitando il potere di
annullamento, potrebbe eludere la competenza attribuita alla Corte
costituzionale, qualora si trattasse di questioni concernenti la sfera di
competenza della Regione, l'Avvocatura osserva che il rilievo sarebbe fondato
soltanto se il vizio dell'atto annullato dal Governo riguardasse la competenza
anzidetta e se lo Stato rivendicasse a se stesso il potere di provvedere sulla
materia oggetto dell'atto ritenuto illegittimo. Tale ipotesi peraltro non si
verificherebbe nella specie, sia perché il provvedimento della Regione
importerebbe violazione di una legge ordinaria, sia perché neppure agli organi
del potere esecutivo sarebbe consentito derogare alle norme del Codice penale.
Si dovrebbe quindi escludere, nella specie, qualsiasi interferenza fra l'atto
di annullamento e la competenza della Corte costituzionale. Competenza che non
si pone in dubbio che sussista, ad esclusione di qualsiasi altro rimedio, ed in
deroga anche all'art. 6 del testo unico della legge comunale e provinciale,
quando sussistano gli estremi del conflitto di attribuzione.
L'Avvocatura
dello Stato ribadisce infine l'infondatezza del secondo motivo e
l'inammissibilità del terzo, aggiungendo, circa quest'ultimo, che comunque
sarebbe infondato, perché l'attribuzione al Presidente della Regione del potere
di partecipare al Consiglio dei Ministri, non costituirebbe obbligo per il
Governo di sollecitarne la presenza, tanto più quando, come nella specie, si
tratti di deliberazioni in danno e non nell'interesse della Regione.
Con ricorso
notificato il 4 agosto 1959 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha
sollevato conflitto di attribuzione in riferimento al decreto del Presidente
della Regione siciliana 28 maggio 1959, n. 203-A, per il caso che sia accolto
il precedente ricorso, con il quale la Regione ha impugnato, in questa sede, il
decreto 25 giugno 1959, n. 1098, del Presidente della Repubblica.
Anche in
questa causa si sono costituiti tempestivamente, depositando le deduzioni,
l'Avvocatura generale dello Stato nell'interesse del Presidente del Consiglio
dei Ministri e gli avvocati Guarino e Ciancio per la Regione siciliana.
La difesa
dello Stato non contesta che la materia del turismo rientri nella potestà
normativa esclusiva della Regione. Rileva peraltro che, date le disposizioni
contenute nel decreto del Presidente della Regione del 28 maggio 1959, n.
203-A, sopra ricordate, l'oggetto del provvedimento, sebbene in apparenza
diretto all'esercizio di attività turistiche, nella sostanza riguarderebbe il
giuoco d'azzardo. Il decreto stesso quindi non si riferirebbe a materia, come
il turismo, di competenza esclusiva della Regione, ma stabilirebbe invece una
deroga alle disposizioni dell'art. 718 del Codice penale, che considera reato
l'esercizio del giuoco d'azzardo. Deroga che non potrebbe derivare se non da
una legge dello Stato, e mai da un provvedimento emanato dalla Regione.
L'Avvocatura
conclude pertanto chiedendo che si dichiari che non spetta alla Regione
siciliana di autorizzare l'esercizio del giuoco d'azzardo, e, in conseguenza,
si annulli il decreto impugnato.
La difesa
della Regione eccepisce pregiudizialmente l'inammissibilità del ricorso sotto
due aspetti.
Deduce
anzitutto il difetto di interesse per lo Stato ad ottenere l'annullamento del
provvedimento del Presidente della Regione. Questo provvedimento infatti
avrebbe lo stesso oggetto dei decreti dell'Assessore regionale 27 aprile 1949,
n. 1, e 30 maggio 1950. E, siccome questi due decreti non sono stati impugnati,
essi riprenderebbero vigore, se fosse annullato il decreto emanato dal
Presidente della Regione, oggetto dell'attuale ricorso. Donde l'inutilità
pratica di una dichiarazione di nullità del decreto stesso.
Deduce
altresì che il ricorso sarebbe inammissibile per acquiescenza. Istituto che, se
é dubbio possa applicarsi nei ricorsi per illegittimità costituzionale delle
leggi, sarebbe certamente applicabile nei giudizi per conflitto di
attribuzione, che presenterebbero caratteristiche analoghe ai ricorsi in sede
di giustizia amministrativa. Nella specie l'acquiescenza deriverebbe dal fatto
che il decreto del Presidente della Regione, ora impugnato, avrebbe
semplicemente confermato quell'autorizzazione all'E. T. A. L., che già aveva
formato oggetto del provvedimento assessoriale del 1949, che non é stato invece
impugnato, e dal comportamento del Governo rispetto ad altre Regioni.
Nel merito,
ai rilievi dell'Avvocatura dello Stato la difesa della Regione oppone
l'infondatezza del presupposto da cui muove il ricorrente, quello cioè che il
decreto impugnato riguardi principalmente il giuoco d'azzardo, mentre invece
l'autorizzazione alla sub-concessionaria società "A. Zagara"
comprenderebbe una serie di attività di carattere turistico, tra le quali
l'apertura del Kursaal e l'esercizio del giuoco.
La difesa
della Regione ricorda che l'E. T. A. L., ente istituito con decreto legge 31
maggio 1935, n. 1410, con lo scopo di gestire alberghi e di svolgere ogni
attività turistica, nel 1937 fu autorizzato ad esercitare a Tripoli il giuoco
d'azzardo, che, con decreto interministeriale del 30 aprile 1947, emanato in
base alla facoltà concessa dalla legge 18 maggio 1942, n. 669, e dal decreto
legge 22 aprile 1943, n.
Né, secondo
la difesa della Regione, avrebbe rilevanza il fatto che, con provvedimento
ministeriale del
Si fa notare
d'altra parte che tutti i provvedimenti emanati dallo Stato di autorizzazione a
costruire e gestire Kursaal, non avrebbero avuto come oggetto l'autorizzazione
specifica a derogare alla disciplina del giuoco contenuta nel Codice penale,
bensì in generale lo svolgimento di attività turistiche, e ricorda in proposito
i decreti legge relativi alle autorizzazioni concesse ai comuni di San Remo, di
Campione e di Venezia, nei quali in sostanza si sarebbero date maggiori facoltà
ai comuni in materia turistica. Dal che deriverebbe che anche i provvedimenti
emanati dagli organi regionali non avrebbero carattere diverso e che i
provvedimenti stessi riguarderebbero la materia del turismo.
Si conclude
quindi chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, o in subordine
infondato nel merito.
Con memoria
depositata il 1 ottobre
Anche la
Regione ha depositato, nella stessa data del 1 ottobre 1959, una memoria, nella
quale illustra l'inammissibilità del ricorso sotto gli aspetti già dedotti.
Sostiene
inoltre l'inammissibilità del ricorso anche perché mancherebbero gli estremi
del conflitto di attribuzione, dato che lo Stato sostiene che il decreto del
Presidente della Regione derogherebbe alle norme del Codice penale in materia
di giuoco (tesi infondata in merito, secondo la Regione), assumendo che in tale
materia non potrebbe provvedere in via amministrativa neppure il Governo dello
Stato. La Regione perciò non avrebbe sotto questo aspetto invaso la competenza
dello Stato.
Nel merito
la difesa della Regione ribadisce, svolgendole ampiamente, le due tesi già prospettate
nelle deduzioni a confutazione del ricorso.
La prima,
rilevando in sostanza che l'organizzazione di un casinò o di un Kursaal, come
oggetto di concessione amministrativa, esulerebbe dalla materia penale. Tale
organizzazione, come si desumerebbe da tutta la legislazione italiana in
materia che la difesa della Regione esamina analiticamente, non riguarderebbe
il giuoco d'azzardo in sé considerato, ma riguarderebbe piuttosto un'attività
turistica ed alberghiera che funzionerebbe in comuni che fossero stazioni di
cura, di soggiorno e di turismo. Secondo tale tesi quindi l'esercizio del
giuoco rientrerebbe fra le attività (da utilizzarsi da turisti e forestieri)
comprese nella complessa organizzazione del Kursaal, autorizzato a svolgere le
attività stesse in determinati comuni, cui verrebbero conferite facoltà più
ampie in materia di turismo.
Ed anche per
la Regione siciliana, che in materia di turismo ha competenza esclusiva, i
provvedimenti emanati rifletterebbero un'organizzazione del tipo di quella
accennata, come si dedurrebbe dai decreti dell'Assessore del 1949 e del 1950,
data la località cui essi si riferiscono.
La seconda
tesi é prospettata in subordine, nel senso che il decreto impugnato, ed a
maggior ragione quello emanato dal Presidente della Regione, non avrebbero per
oggetto un'autorizzazione per l'esercizio del giuoco all'ente E. T. A. L. e
alla società sub-concessionaria Zagara. L' E. T. A. L. infatti, in base al
decreto legge del 1935 che lo aveva istituito, già era autorizzato a gestire un
Kursaal e a gestirlo in Libia in base ai decreti del governatore del 1937; e
con il decreto interministeriale del 1947 era stato poi autorizzato a svolgere
la propria attività in Italia. Ne conseguirebbe che il decreto dell'Assessore
del 1949 per il suo contenuto e per il collegamento con i provvedimenti già
emanati dallo Stato, riguarderebbe l'autorizzazione all'E. T. A. L. ad
esercitare in Taormina quelle stesse attività che avevano formato oggetto delle
precedenti autorizzazioni. Questo essendo il contenuto del decreto emanato
dall'Assessore nel 1949 sarebbe da escludere altresì che anche il decreto del
Presidente della Regione, ora impugnato, contenga un'autorizzazione
all'esercizio del giuoco.
La difesa
della Regione insiste quindi nelle conclusioni già prese, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile e in subordine sia rigettato.
Considerato
in diritto
I due
ricorsi, discussi nella stessa udienza, per la loro connessione, devono essere
riuniti e decisi con unica sentenza.
Come si é
già accennato in precedenza, la Regione ha impugnato il decreto del Presidente
della Repubblica del 25 giugno 1959, n. 1098, perché avrebbe violato la sfera
di competenza costituzionale attribuita alla Regione, in quanto il Governo
dello Stato avrebbe esercitato il potere di annullamento d'ufficio su atti
propri della Regione medesima, mentre tale potere spetterebbe al Governo
regionale; perché il decreto del Capo dello Stato avrebbe inciso nella materia
del turismo che rientra nella potestà normativa esclusiva attribuita alla
Sicilia dall'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale; e perché inoltre, alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri che precedette l'emanazione del
decreto di annullamento, non sarebbe stato invitato a partecipare il Presidente
della Regione, ai sensi dell'art. 21 dello stesso Statuto.
É da
premettere, come pure rileva la difesa della Regione, che, dati i termini nei
quali é stato proposto il ricorso, esulano dall'ambito dell'attuale
controversia la questione se spetti o meno al Governo dello Stato il potere di
annullamento d'ufficio degli atti amministrativi nei confronti delle altre
Regioni, e nei confronti degli enti locali che svolgono la loro attività nel
territorio regionale. Il tema del dibattito quindi, per quanto attiene
all'accennato potere di annullamento, resta circoscritto ai rapporti tra lo
Stato e la Regione siciliana.
Ai fini
dell'ammissibilità del ricorso l'Avvocatura dello Stato rileva che, nella
questione generale che forma oggetto del primo motivo, si possono individuare
due distinte censure. In quanto cioé, da un lato, la Regione rivendica ai
propri organi il potere di annullare d'ufficio gli atti amministrativi da essa
emanati, e in quanto, dall'altro, si duole che il Governo dello Stato abbia
esercitato tale potere nei confronti dell'Amministrazione regionale, con un
atto di controllo non consentito dal sistema statutario. E mentre, in relazione
al primo aspetto, non dubita dell'ammissibilità del ricorso, poiché
risulterebbe sicuramente delineato il conflitto di attribuzione, quale é
configurato nell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dubita invece che il
conflitto possa riscontrarsi sotto il secondo aspetto. Deduce in proposito che,
dovendosi ammettere che il potere generale di annullamento spetta al Governo
dello Stato, la questione se questo potere possa correttamente esercitarsi
anche rispetto agli atti amministrativi emanati dalla Regione, potrebbe dar
luogo ad un giudizio ordinario circa la legittimità degli atti medesimi, e non
ad una controversia di carattere costituzionale di competenza di questa Corte.
L'eccezione
non appare fondata. Anzitutto essa presuppone già risoluto, nel senso sostenuto
dalla difesa dello Stato, il problema, che attiene invece al merito, se il
potere di annullamento d'ufficio, di cui all'art. 6 del testo unico della legge
comunale e provinciale (approvato con decreto del 3 marzo 1934, n. 383) spetti
alla Regione, per quanto riguarda i propri atti, e non al Governo dello Stato.
E da tener presente, in secondo luogo, che la difesa della Regione, come
risulta diffusamente chiarito nella memoria, ha impugnato il decreto del
Presidente della Repubblica, sostenendo, non soltanto che spetta agli organi
regionali l'anzidetto potere, ma altresì che il Governo dello Stato, esercitandolo
nei confronti della Regione, avrebbe illegittimamente interferito nella sfera
di competenza propria della medesima, mediante un atto di controllo sugli atti
amministrativi regionali il quale, in base a disposizioni dello Statuto
speciale, non potrebbe spettare al Governo dello Stato. Ora non pare dubitabile
che, in queste censure, dato che la Regione rivendica di fronte allo Stato la
propria autonomia costituzionalmente garantita, che afferma essere stata lesa
dal provvedimento statale, si riscontrino gli estremi del conflitto di
attribuzione ai sensi e per gli effetti preveduti dall'articolo 39 della legge
11 marzo 1953, n.
Il primo
motivo del ricorso pertanto, considerato sotto gli aspetti cui si riferisce
l'Avvocatura, deve ritenersi ammissibile.
Ma é anche
ammissibile il secondo motivo, necessariamente collegato al primo, in quanto la
difesa della Regione, come si é accennato, deduce che il Governo, in
particolare, avrebbe esercitato il controllo mediante il decreto di
annullamento incidendo in una materia, quella turistica, che la Regione
sostiene rientri nella sua esclusiva competenza legislativa e amministrativa.
Peraltro, pure relativamente a tale doglianza, si profila, nella memoria
dell'Avvocatura, un'eccezione di inammissibilità (sollevabile del resto anche
di ufficio) che riguarda la configurabilità del conflitto e quindi la
competenza di questa Corte. Rispondendo ad una argomentazione della Regione,
prospettata nel senso che lo Stato con l'esercizio del potere di annullamento
verrebbe ad eludere, in certi casi, l'accennata competenza, l'Avvocatura
osserva che "l'argomentazione sarebbe fondata soltanto nella ipotesi in
cui il vizio dell'atto annullato riguardasse la competenza costituzionale, e sempre
quando la Stato rivendicasse a sé il potere che ritenesse non rientrare nella
competenza della Regione". Nella specie per altro, si chiarisce, gli
organi regionali, con i provvedimenti annullati, avrebbero derogato all'art.
718 del Codice penale che vieta il giuoco d'azzardo. Di guisa che, in relazione
ai provvedimenti annullati con il decreto ora impugnato, non sorgerebbe alcuna
questione costituzionale da decidersi in sede di conflitto di attribuzione, sia
perché i provvedimenti anzidetti sarebbero viziati da "illegittimità
ordinaria", sia perché i provvedimenti stessi non avrebbero invaso la
sfera di competenza riservata all'Amministrazione dello Stato, perché neppure a
quest'ultima sarebbe consentito derogare alle norme del Codice penale, occorrendo
invece un provvedimendo di carattere legislativo.
Senonché,
circa il primo punto, occorre tener presente che la censura é dedotta dalla
ricorrente con particolare riferimento alla motivazione del decreto di
annullamento ora impugnato. Dalla quale risulta che é stata ritenuta la
illegittimità dei provvedimenti emanati dal Presidente e dall'Assessore
regionale, in quanto "tali decreti erano intesi a consentire un'attività
vietata dagli articoli 718-725 del Codice penale". Ora la Regione (riferendosi
espressamente a quanto dedotto nel ricorso proposto per lo Stato dal Presidente
del Consiglio dei Ministri) oppone che i provvedimenti anzidetti avevano per
oggetto la costruzione di un Kursaal in Taormina, con una organizzazione
complessa di carattere prevalentemente turistico ed alberghiero (materia questa
di esclusiva competenza della Regione), e non comportavano perciò alcuna deroga
alla legge penale, anche se, in questa organizzazione, era compreso il giuoco
d'azzardo. Ai fini dell'ammissibilità del secondo motivo del ricorso quindi,
non si può fondatamente disconoscere che, anche sotto tale aspetto, si
configuri un conflitto di attribuzione di competenza di questa Corte. Poiché
appunto la Regione, come si é detto, sostiene che il contenuto dei provvedimenti
annullati rientri nella sua competenza esclusiva, violata dal decreto di
annullamento.
Per quanto
riguarda il secondo punto dell'argomentazione prospettata dalla difesa dello
Stato, é da osservare, sempre ai fini dell'ammissibilità del ricorso, che ammesso
che alle norme del Codice penale si possa derogare soltanto con legge dello
Stato e non con un provvedimento amministrativo, ciò non importa tuttavia che,
nell'ipotesi dianzi configurata, si esca dall'ambito dell'art. 39 della legge
11 marzo 1953, n. 87. Questo dispone, com'é noto, che lo Stato, e per esso il
Presidente del Consiglio dei Ministri, può proporre il ricorso per il
regolamento di competenza davanti questa Corte, quando la Regione invade con un
suo atto la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato
medesimo. Sfera di competenza che, data l'ampia formulazione della legge, non
può che riferirsi allo Stato considerato nella sua unità organica. Nei giudizi
promossi ai sensi del citato art. 39 lo Stato, attraverso l'organo costituzionalmente
qualificato, agisce o contraddice nei confronti della Regione, a tutela
dell'ordinamento giuridico generale stabilito dalla Costituzione e quindi a
tutela dei poteri allo Stato stesso conferiti. Di guisa che il conflitto é
configurabile, non soltanto quando si assume che la Regione, con un suo atto
amministrativo, abbia interferito nella sfera di competenza propria del
Governo, organo del potere esecutivo, ma anche quando, come nel caso, si deduce
che l'atto regionale abbia inciso sulle attribuzioni del potere legislativo. Se
fosse esatta la tesi, cui accenna la difesa dello Stato, alla competenza della
Corte costituzionale si apporterebbero limitazioni non autorizzate dalla
formulazione della legge, che, come si é detto, é ampia e comprensiva, con
palese e non ammissibile deviazione dal sistema relativo al regolamento
costituzionale dei rapporti fra lo Stato e le Regioni.
Nel merito,
circa la prima questione sottoposta all'esame di questa Corte, la difesa della
Regione, come si é accennato, sostiene che il potere di annullare di ufficio,
in sede governativa, gli atti del Presidente e degli Assessori regionali,
sarebbe trasferito al Governo regionale. Potere, che, a quanto si assume,
avrebbe caratteristiche analoghe a quello conferito al Governo dello Stato
dall'art. 6 del testo unico del 1934, per l'organo cui tale potere sarebbe
devoluto, per le differenze sostanziali fra l'atto emanato nell'esercizio del
potere medesimo e l'annullamento ordinario in via gerarchica, per le formalità
che ne condizionerebbero l'emanazione e per gli atti che potrebbero formarne
oggetto.
Tale tesi
peraltro non può ritenersi fondata. Le sentenze di questa Corte nn. 24 del 1957
e 23 del 1959,
pure ricordate dalle parti, sebbene concernenti, la prima, la dichiarazione di
illegittimità di una disposizione legislativa regionale sarda attributiva alla
Regione dell'accennato potere di annullamento nei confronti degli atti degli
enti locali, e, la seconda, l'applicazione di tale potere, da parte del
Governo, ad un provvedimento di un comune della provincia di Bolzano, enunciano
tuttavia principi di portata più generale, che chiariscono e precisano i
caratteri fondamentali del potere di annullamento di ufficio disciplinato dal
predetto testo unico del 1934.
Nella sentenza n. 24,
infatti, si é posto in rilievo che detto potere eccezionale, pur rientrando
nella categoria degli atti di controllo in largo senso, "presuppone per il
suo esercizio una valutazione dell'interesse generale, che può essere fatta
soltanto dagli organi supremi del potere esecutivo, e deve essere circondato da
particolari garanzie, appunto in considerazione della sua eccezionalità, quali
la pronuncia per decreto del Capo dello Stato, sentito il parere del Consiglio
di Stato". Nella successiva sentenza n. 23 del
1959, questi principi sono stati confermati, osservando che il potere di
annullamento degli atti amministrativi illegittimi, quando lo esigano ragioni
di interesse generale, é istituto che risale alla fondazione dello Stato
italiano, e che, fin da allora, nonostante l'originaria mancanza di una norma
di legge che lo disciplinasse, é stato costantemente considerato come
manifestazione essenziale della legalità e dell'unitarietà di direzione
dell'ordinamento amministrativo dello Stato, e riconosciuto altresì applicabile
a tutti gli atti amministrativi, da qualsiasi autorità statale o autarchica
promanassero. Se ne é perciò dedotto che questo speciale istituto, preordinato
alla tutela della legalità e dell'interesse generale, "non soltanto non
contrasta con i principi costituzionali relativi all'organizzazione
amministrativa dello Stato e alle autonomie locali, ma si inserisce in piena
armonia nel sistema, concepito dall'art. 5 della Costituzione, nel quale il
decentramento organico e istituzionale é ordinato in modo da non contrastare
col carattere unitario dello Stato". E si aggiunge infine che, "a
meno che urti con altri precetti, non può ledere le autonomie il ripristino da
parte dello Stato della legalità turbata da atti degli enti pubblici".
Ora la tesi
sostenuta dalla Regione é in contrasto con tali principi che devono essere
confermati. E, in base ai principi stessi, resta altresì superata l'obiezione
con la quale si pone il dubbio, non fondato, che la norma del citato art. 6
contenga un principio generale (in relazione agli atti amministrativi ai quali
é stato ritenuto applicabile), il quale trascende l'ambito della materia cui si
riferisce l'accennato testo unico, secondo l'opinione accolta dalla dottrina e
dalla costante giurisprudenza. Il richiamo quindi dell'anzidetta disposizione,
contenuto nelle leggi ricordate negli scritti difensivi della Regione - in
quella del 17 luglio 1890, n. 6972, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza (art. 52), nel testo unico del 30 dicembre 1923, n. 3256, sulle
bonifiche (art. 101) e nel testo unico del 27 luglio 1934, n. 1265, delle leggi
sanitarie - non significa, come si sostiene, che l'accennato potere, per
l'eccezionalità che lo contraddistingue, possa esercitarsi soltanto nei casi
espressamente contemplati. Ma deve essere considerato quale applicazione del
principio generale di cui é fatto cenno. Ed infatti la disposizione dell'art.
357 del testo unico delle leggi sanitarie, stabilisce che, per quanto concerne
gli annullamenti di ufficio, si osservano le norme generali stabilite nel testo
unico della legge comunale e provinciale. Che d'altra parte il potere di
annullamento, di cui si tratta, abbia carattere eccezionale, é generalmente
riconosciuto, ma non nel senso sostenuto dalla difesa della Regione.
L'eccezionalità invero si ricollega al fatto che l'esercizio del potere stesso
é attribuito ad un organo diverso da quelli cui é devoluto il potere ordinario
di annullamento e che il Governo può discrezionalmente avvalersene soltanto
quando, per la tutela dell'interesse generale, si manifesta la necessità di
ripristinare la legalità turbata da atti amministrativi illegittimi (come ha
già posto in rilievo la sentenza di questa Corte n. 23 del 1959),
e non abbiano regolarmente funzionato gli organi ordinari di controllo. Il che
non esclude quindi che l'annullamento di ufficio possa esercitarsi anche al di
fuori dei casi preveduti espressamente da norme legislative.
Con quanto
si é finora osservato peraltro non si nega che il Governo della Regione
siciliana, come ogni altra autorità amministrativa, possa annullare o revocare
gli atti della propria amministrazione, ma si intende ribadire, in relazione
all'attuale controversia, il concetto che l'accennato potere attribuito in base
all'art. 6 del testo unico del 1934, come é disciplinato dalla legge statale,
non può ritenersi attribuito alla Regione, essendo demandato al Governo dello
Stato, con particolari modalità, in considerazione dell'interesse generale che
ne condiziona e ne giustifica l'esercizio.
Per quanto
riguarda l'altra questione, collegata con la prima, relativa alla illegittimità
dell'esercizio di tale potere nei confronti dei provvedimenti emanati dal
Presidente della Regione e dal'Assessore per il turismo e lo spettacolo, é da
ricordare che la questione stessa, come pure si é già accennato, é prospettata
negli scritti difensivi della Regione e nella discussione orale, sotto due
profili diversi. Sotto un primo profilo, di carattere generale, si fa rilevare
che nessun atto di controllo può essere esercitato da organi centrali dello
Stato riguardo all'attività amministrativa propria della Regione siciliana.
Ciò, in quanto, nello Statuto speciale, si trova delineato un sistema autonomo
e compiuto di controllo sugli atti emanati dagli organi regionali. Sistema che
renderebbe incompatibile con l'autonomia, garantita alla Regione da norme di
carattere costituzionale, qualsiasi intervento da parte del Governo dello
Stato.
Sotto un
profilo particolare (prospettato nel secondo motivo) la Regione osserva d'altra
parte, come si é già rilevato, che l'atto di controllo non può essere
dissociato dalla materia oggetto dei provvedimenti annullati, e che perciò, in
quanto incide nella materia del turismo, il decreto impugnato avrebbe invaso la
sfera di competenza della Regione.
Secondo
l'Avvocatura dello Stato, all'esame dell'accennata questione particolare
osterebbe la considerazione che l'attività di controllo in genere ed il potere
governativo di annullamento in specie, sono distinti ed autonomi rispetto alla
materia oggetto del provvedimento annullato. Senonché, nei giudizi per
conflitto di attribuzione, come é espressamente stabilito dall'art. 39 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, un atto amministrativo dello Stato, o della
Regione, può essere impugnato quando abbia invaso la competenza costituzionale
dell'uno o dell'altra. Siffatta violazione peraltro può sussistere in relazione
all'atto per sé considerato e con riguardo all'oggetto cui l'atto si riferisce.
Ora il decreto del Presidente della Repubblica é stato impugnato, sia per se
stesso, é opportuno qui ripeterlo, sostenendosi che il potere di annullamento
spetta agli organi regionali, e che comunque il Governo dello Stato ha
esercitato un controllo illegittimo sugli atti amministrativi della Regione, e
sia per il suo contenuto, in quanto avrebbe interferito in materia riservata
alla Regione.
Ciò chiarito
ed essendosi ritenuta infondata la prima delle tre tesi prospettate dalla
difesa regionale, ad avviso della Corte, per decidere l'attuale controversia,
si può prescindere dall'esaminare la seconda, circa l'ammissibilità di un
controllo da parte del Governo dello Stato sugli atti amministrativi della
Regione siciliana; problema che perciò rimane del tutto impregiudicato. Infatti
alla dichiarazione d'illegittimità del decreto del Presidente della Repubblica
si perviene, nel caso concreto, per l'assorbente motivo che il Governo, con un
atto di controllo in sede amministrativa, ha interferito in una questione di
rilevanza costituzionale attinente al regolamento dei rapporti fra lo Stato e
la Regione siciliana. Questione che, come si é in precedenza accennato
esaminando le eccezioni di inammissibilità del ricorso, dà luogo ad un
conflitto di attribuzione, la cui risoluzione perciò non può spettare che a
questa Corte. Alla quale il sistema instaurato dalla Costituzione attribuisce
competenza esclusiva, con pienezza di effetti della decisione, dato che
l'articolo 38 della ricordata legge stabilisce che la Corte, quando risolve il
conflitto, non soltanto dichiara il potere al quale spettano le attribuzioni in
contestazione, ma annulla altresì l'atto viziato da incompetenza. Ora il
decreto del Presidente della Repubblica é in evidente contrasto con tale
sistema, il quale prevede un controllo di carattere giurisdizionale che, per la
materia che forma oggetto del dibattito e per la natura dell'organo cui é
attribuito, esclude necessariamente - come pure riconosce l'Avvocatura -
l'intervento di qualsiasi altro organo dello Stato. Controllo pertanto che,
mentre rappresenta la suprema garanzia circa il regolamento dei rapporti fra lo
Stato e le Regioni, nell'ambito dell'ordinamento giuridico, costituisce, in
pari tempo, anche la più alta tutela dell'autonomia alle Regioni stesse
attribuita dalla Costituzione e dagli Statuti.
Per tali
considerazioni il ricorso della Regione, sotto l'aspetto ora esaminato, deve
ritenersi fondato e, per conseguenza deve essere annullato il decreto del
Presidente della Repubblica.
Resta
assorbito il terzo motivo dedotto, del resto, in linea subordinata.
Occorre
pertanto esaminare il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri, contro il decreto del Presidente della Regione 28 maggio 1959, n.
283.
La difesa
della Regione deduce pregiudizialmente quattro motivi di inammissibilità.
Col primo
sostiene il difetto d'interesse, da parte dello Stato, ad ottenere
l'annullamento del decreto anzidetto, che, si assume, sarebbe stato impugnato
soltanto nella parte che riguarda l'autorizzazione all'esercizio del giuoco
d'azzardo. Autorizzazione che sarebbe contenuta invece nel precedente
provvedimento dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo in data 27 aprile 1949,
n. 1, confermato, su questo punto, dal successivo provvedimento del Presidente.
Donde l'inutilità di un'eventuale pronunzia di annullamento di quest'ultimo
decreto, perché rivivrebbe quello emanato dall'Assessore, non impugnato e non
più impugnabile per decorrenza del termine. L'assunto non é fondato.
Con la legge
18 maggio 1942, n. 669, contenente norme relative alla gestione, nel territorio
dello Stato, durante la guerra, delle attività economiche esercitate
nell'Africa orientale, si stabilì che gli enti, istituiti per l'esercizio delle
attività anzidette, potevano, col consenso dei Ministri per l'Africa italiana,
per le finanze e per le corporazioni, esercitarle anche al di fuori del
territorio stesso, con l'osservanza delle disposizioni vigenti in materia. Con
decreto legge del 22 aprile 1943, n. 560, tale disposizione fu estesa anche
agli enti che svolgevano la loro attività nella Libia. E pertanto, con decreto
interministeriale del 30 aprile
É pure
infondato il secondo motivo di inammissibilità, con il quale si deduce che il
decreto del Presidente della Regione non sarebbe impugnabile, in quanto, nella
parte che ha formato oggetto del ricorso (l'autorizzazione ad esercitare il
giuoco d'azzardo), avrebbe integralmente confermato il contenuto di quello precedente
emanato dall'Assessore.
Questa
Corte, con la sentenza n. 44 del 1957, ha chiarito "che nei giudizi
di legittimità costituzionale, anche proposti in via principale, non possono
avere rilievo istituti, come quelli dell'inammissibilità del ricorso per
acquiescenza, e per il carattere confermativo del provvedimento impugnato,
quali sono stati specialmente elaborati dalla giurisprudenza
amministrativa". Il principio, già applicato ai giudizi per conflitto di
attribuzione con la sentenza n. 82 del
1958, deve essere ora confermato. In questi giudizi infatti, promossi dallo
Stato o dalle Regioni, si discute della legittimità di atti amministrativi, i
quali, per se stessi singolarmente considerati, costituiscono manifestazioni
concrete ed autonome del potere che lo Stato o le Regioni, a seconda dei casi,
assumono di loro spettanza, in base alla Costituzione o agli Statuti speciali.
Di guisa che la proposizione del ricorso in relazione a ciascun provvedimento é
legittimata, indipendentemente dal fatto che non sia stato impugnato un
precedente provvedimento di contenuto sostanzialmente identico. Né vi contrasta
la sentenza di questa Corte n. 32 del 1958,
perché, nel caso allora esaminato (proroga del termine per l'adozione del
libretto personale per i lavoratori agricoli in alcune provincie), il ricorso é
stato dichiarato inammissibile, in quanto l'atto successivamente emanato aveva
carattere meramente accessorio di quello precedente non impugnato. Non si può
quindi porre in dubbio l'ammissibilità dell'attuale ricorso. É pure da notare
comunque che il decreto del Presidente della Regione, oltre ad essere stato
emanato da un'autorità diversa, riguarda anche un diverso soggetto, cioé la
società "A. Zagara" e non più l'ente pubblico E.T.A.L. cui si
riferisce il decreto precedente, e che richiama, é vero, le disposizioni già
comprese in quest'ultimo e nelle modificazioni, ma le adotta integrandole e
modificandole (art. 2), anche in qualche parte riguardante l'esercizio del
giuoco d'azzardo.
Per quanto
concerne poi l'acquiescenza derivante dal comportamento dello Stato, per
respingere l'eccezione basta considerare che il difetto di impugnazione di
provvedimenti emanati da altra Regione nella materia del giuoco, non può
ovviamente ritenersi incompatibile con la proposizione del ricorso
relativamente ad atti promananti, come nel caso, da una Regione diversa; e che
lo Stato non aveva alcuna ragione di impugnare il decreto dell'Assessore, in
quanto era rimasto giuridicamente privo di
effetto per mancata registrazione.
Deduce
infine la difesa della Regione l'inammissibilità del ricorso per mancanza degli
estremi del conflitto di attribuzione, in relazione alla tesi sostenuta dalla
difesa dello Stato, che cioè il decreto del Presidente della Regione
conterrebbe una deroga ad una norma penale, circa la quale neppure il potere esecutivo
sarebbe competente a provvedere.
La questione
peraltro é stata già esaminata in relazione ai motivi di inammissibilità nei
riguardi del ricorso proposto dalla Regione. Non é perciò il caso di ripetere
le osservazioni già esposte in proposito, per respingere ora, pure sotto questo
profilo, l'eccezione di inammissibilità.
Nel merito
l'Avvocatura sostiene, come si é in precedenza accennato, che il decreto del
Presidente della Regione avrebbe, come principale e preminente oggetto,
l'esercizio del giuoco d'azzardo, e che tutte le altre attività turistiche,
alberghiere e sportive, cui si riferisce il decreto stesso, sarebbero a questo
subordinate. Con la conseguenza quindi dell'illegittimità totale (e in questo
senso appunto conclude la difesa dello Stato) del decreto anzidetto, perché
l'esercizio del giuoco d'azzardo é vietato dal Codice penale e il derogare a
tale divieto esulerebbe dalla competenza regionale.
A tale tesi
la Regione oppone in sostanza che, quando si tratta di una fattispecie
complessa quale l'organizzazione di un Kursaal, la cui istituzione sia stata
autorizzata nei comuni considerati stazioni di cura, di soggiorno o di turismo
(come appunto quello di Taormina), nell'organizzazione stessa resterebbero
assorbite tutte le attività turistiche, alberghiere, artistiche e sportive,
compreso l'esercizio del giuoco d'azzardo, che, per se stesso, isolatamente
considerato, non sarebbe consentito. Di guisa che la disciplina giuridica della
fattispecie anzidetta sarebbe quella propria della organizzazione e non quella
particolare inerente alla attività vietata. Il decreto del Presidente della
Regione quindi, avendo come oggetto l'istituzione del Kursaal, con tutte le
attività di cui si é fatto cenno, resterebbe nell'ambito della competenza
regionale, poiché riguarderebbe la materia del turismo. Come parimenti
all'incremento del turismo, ampliando la competenza originariamente spettante
ai comuni, si riferirebbero, secondo la difesa della Regione, anche i
provvedimenti emanati dallo Stato a favore dei comuni di S. Remo, di Campione e
di Venezia (decreti 22 dicembre 1927, n. 2448, 2 marzo 1933, n. 201, e 16
luglio 1936, n. 1404). In base ai quali provvedimenti, nei detti comuni, si é
pure consentito, comprendendolo nel complesso delle attività turistiche, anche
l'esercizio del giuoco d'azzardo.
Senonché può
ammettersi che, nel decreto del Presidente della Regione, in quanto ha
autorizzato la società "A. Zagara" a costruire in Taormina un
Kursaal, alberghi ed altri locali adatti a manifestazioni artistiche, culturali
e sportive e ad esercitare molteplici attività, compreso l'esercizio del giuoco
d'azzardo, si possa riscontrare un'organizzazione complessa e multiforme. Può
pure ritenersi che un'organizzazione siffatta possa essere ricondotta ad un
concetto unitario da un punto di vista tecnico ed economico, per l'attuazione e
lo sviluppo di un determinato programma, preordinato allo sviluppo turistico
nel comune di Taormina. Ciò non significa però che, dal punto di vista
giuridico ed al fine specifico dell'attuale giudizio, ciascuna delle dette
attività, sol perché compresa nell'accennata organizzazione, venga ad assumere
fisionomia diversa da quella che le é propria, e che quindi anche il giuoco
d'azzardo, considerato come reato, possa diventare un'attività senz'altro
consentita. Se ciò fosse esatto sarebbe del tutto agevole eludere la legge,
tutte le volte che si istituissero organizzazioni analoghe a quella cui si é
accennato, il che ovviamente non é ammissibile. Ne deriva che, nel complesso
contenuto del decreto ora impugnato, le varie attività che la società "A.
Zagara" é autorizzata a svolgere, devono essere mantenute distinte e
distintamente considerate. Ciò dimostra che non può essere neppure accolta la
tesi inversa dedotta dalla difesa dello Stato, che porterebbe all'annullamento
totale del decreto, nel senso di un assorbimento di tutte le altre attività in
quella concernente l'esercizio del giuoco.
Ora non può
sorgere dubbio (e non é infatti contestato) che, per tutte quelle attinenti
allo sviluppo e al potenziamento del turismo, alle quali si riferisce anche il
decreto del Presidente della Repubblica del 9 aprile 1956, n. 510 (che ha
trasferito all'Amministrazione regionale le attribuzioni del Commissariato per
il turismo), la competenza a provvedere spetti esclusivamente alla Regione in
base all'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale. Non altrettanto deve dirsi
invece per quanto concerne il giuoco d'azzardo, il cui esercizio
(contrariamente a quanto rileva la difesa della Regione) é pure autorizzato dal
predetto decreto del Presidente della Regione, che ne disciplina le modalità e
stabilisce, fra l'altro, anche le percentuali dovute alla Regione, al Comune di
Messina e al Comune di Taormina. É certo infatti che tale autorizzazione
trascende la sfera di competenza attribuita alla Regione dallo Statuto
speciale, poiché, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, che deve
essere confermata (sentenze n. 6 del 1956, nn. 21, 23 e 58 del 1957), in base agli artt. 3, 5 e 25
della Costituzione, é precluso non soltanto alla Sicilia, ma anche alle altre
Regioni, di emanare provvedimenti nella materia penale, la quale invece é
riservata alla competenza esclusiva dello Stato. E la preclusione non sussiste
soltanto nel senso (già esaminato da questa Corte) che le Regioni non possono
né creare nuove figure di reati, né richiamare, per violazione di norme
regionali, sanzioni penali già comminate da leggi dello Stato, ma anche quando,
come appunto si é verificato nella specie, il provvedimento é inteso a rendere
lecita un'attività, cioè l'esercizio del giuoco d'azzardo, che dalla legge
dello Stato é considerata illecita e passibile di sanzione penale. Anche in
questa ipotesi, infatti, derogando alle disposizioni della legge penale, le
Regioni vengono ad interferire in una materia che, sotto ogni aspetto, é
sottratta alla loro competenza, per le ragioni che questa Corte ha già esposto
nelle sentenze sopra ricordate.
Da quanto si
é finora osservato consegue che il decreto impugnato, nella parte che concerne
l'esercizio e la disciplina del giuoco d'azzardo, non può ritenersi legittimo.
Appena
occorre aggiungere che non ha fondamento la tesi dedotta dalla Regione in linea
subordinata, nel senso cioè che l'autorizzazione ad esercitare il giuoco non
deriverebbe direttamente dai provvedimenti emanati dalla Regione, bensì
dall'autorizzazione già concessa all'E.T.A.L. per esercitare il giuoco nella
Libia. Di guisa che il contenuto del decreto dell'Assessore del 1949
consisterebbe nel permesso rilasciato all'E. T. A. L. di esercitare anche in
Sicilia quelle attività, per le quali già aveva ottenuto l'autorizzazione da
organi dello Stato, autorizzazione che il decreto del Presidente della Regione
avrebbe semplicemente confermato.
Peraltro
l'infondatezza di tali rilievi risulta palese da quanto si é in precedenza
osservato riguardo all'autonomia del decreto del Presidente della Regione
rispetto al decreto dell'Assessore. L'autorizzazione alla società "A.
Zagara" perciò é contenuta esclusivamente nel decreto anzidetto e non in
quello precedente dell'Assessore e non si può ricollegare al provvedimento
ministeriale a favore dell'E. T. A. L. successivamente revocato.
É da notare
infine che la difesa della Regione in qualche accenno negli scritti difensivi,
e particolarmente nella discussione orale, ha prospettato anche la tesi che il
decreto oggetto del ricorso potrebbe trovare giustificazione, in relazione al
sistema adottato dallo Stato, in una perequazione di trattamento rispetto agli
altri comuni cui si riferiscono i provvedimenti statali. Si deve però osservare
che le ragioni per le quali é dichiarata, nell'attuale giudizio,
l'illegittimità del decreto del Presidente della Regione, nella parte sopra
indicata, portano, dal punto di vista processuale, a ritenere superata detta
questione prospettata pure in subordine, la soluzione della quale comunque
presupporrebbe l'indagine circa la legittimità dei provvedimenti statali
emanati a favore di altri comuni; indagine che esula dai limiti dell'attuale
controversia.
PER
QUESTI MOTIVI
pronunciando
sui due ricorsi riuniti, proposti rispettivamente dalla Regione siciliana, con
atto notificato il 20 luglio 1959, e dal Presidente del Consiglio dei Ministri,
con atto notificato il 4 agosto 1959:
a) respinge
le eccezioni di inammissibilità rispettivamente dedotte dalla Regione e dal
Presidente del Consiglio;
b) in
accoglimento del ricorso proposto dalla Regione siciliana, dichiara che non
spetta allo Stato annullare il decreto emanato dall'Assessore regionale per il
turismo e lo spettacolo in data 27 aprile 1949, n. 1, e il successivo decreto
emanato dal Presidente della Regione in data 28 maggio 1959, n. 203-A, e per
conseguenza annulla il decreto del Presidente della Repubblica in data 25
giugno 1959, n. 1098;
c) in
accoglimento del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri,
dichiara che non spetta alla Regione siciliana emanare provvedimenti in materia
di giuochi d'azzardo in deroga a norme penali, e per conseguenza annulla il
decreto del Presidente della Regione siciliana in data 28 maggio 1959, n.
203-A, nella parte in cui autorizza l'apertura di una casa da giuoco in
Taormina.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 novembre 1959.
Tomaso PERASSI - Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto
BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco
PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER
- Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata
in cancelleria il 1 dicembre 1959.