SENTENZA N. 23
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI,
Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Mario BRACCI
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto Adige con ricorso
notificato il 30 settembre 1958, depositato nella cancelleria della Corte
costituzionale il 16 ottobre 1958 ed iscritto al n. 27 del Registro ricorsi
1958, per conflitto di attribuzione tra
Udita
nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1959 la relazione del Giudice Aldo
Sandulli;
uditi l'avv.
Karl Tinzl per
Ritenuto
in fatto
Con delibera
8 agosto 1957, n. 27, il Consiglio comunale di Termeno (prov. di Bolzano)
disponeva numerosi cambiamenti nella toponomastica cittadina.
Su richiesta
della Giunta prov. di Bolzano, la Sovrintendenza ai monumenti e alle gallerie
di Trento (delegata dal Ministro della pubblica istruzione all'esercizio delle
funzioni previste dall'art. 1 R.D.L. 10 maggio 1923, n. 1158), convinta che la
deliberazione fosse mossa dall'intento "di eliminare non tanto le
intitolazioni che risalgono al periodo fascista, quanto tutte le denominazioni
che si riferiscono a fatti e personaggi salienti della storia nazionale",
si espresse in senso contrario al cambio delle denominazioni della via Verdi e
della via Marconi, mentre per gli altri mutamenti fece salve le particolari
determinazioni di competenza dell'autorità commissariale del Ministero
dell'interno a norma della legge 23 giugno 1927, n. 1188. Nondimeno, la Giunta
provinciale approvò la delibera comunale.
Con decreto
del Presidente della Repubblica (su proposta del Ministro dell'interno, e
dietro parere favorevole del Consiglio di Stato), adottato il 22 aprile 1958 ai
sensi dell'art. 6 T.U. com. e prov. 3 marzo 1934, n.
In relazione
al decreto presidenziale 22 aprile 1958, reso noto alla Giunta provinciale di
Bolzano il 5 agosto successivo,
Al ricorso
resiste la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale si é costituita in
giudizio con deduzioni depositate il 18 ottobre 1958.
Col primo
motivo del ricorso la Regione, premesso che l'annullamento previsto dall'art. 6
T.U. com. e prov. inerisce a un potere di controllo (come é stato dichiarato
con la sentenza
n. 24 del 1957 di questa Corte), osserva che, siccome il controllo sui
Comuni della Regione Trentino-Alto Adige é stato "per intero e in tutta la
sua ampiezza" trasferito dall'art. 48, n. 5, dello Statuto regionale alle
Giunte provinciali, mentre lo Statuto non contempla alcun potere governativo di
annullamento, il potere previsto dall'art. 6 cit. sarebbe da considerare venuto
meno nei confronti di quei Comuni.
Subordinatamente,-osserva
la Regione col secondo motivo del ricorso - quand'anche nei confronti delle
deliberazioni dei Comuni del Trentino-Alto Adige dovesse ritenersi
sopravvissuto il potere generale di annullamento previsto dall'art. 6 T.U. com.
e prov., e quand'anche esso non fosse da considerare trasferito alle Province
ai sensi dell'art. 48, n. 5, dello Statuto, si dovrebbe ritenere che il potere
stesso sarebbe passato alla Regione, ai sensi dell'art. 5, n. 1, dello Statuto,
combinato con l'art. 13, dato che tali disposizioni riconoscono la competenza
legislativa e amministrativa della Regione in materia di "ordinamento dei
Comuni". Né varrebbe opporre che il potere governativo sarebbe
sopravvissuto pel fatto di inerire a un principio generale dell'ordinamento,
alla cui osservanza la Regione e le Province sarebbero tenute ai sensi degli
artt. 5 e 12 dello Statuto: infatti, in primo luogo, non di un principio si
tratta, bensì (data la eccezionalità del mezzo) della eccezione a un principio;
e, in secondo luogo, quand'anche si trattasse della espressione di un
principio, questo sarebbe limitato alla esigenza di uno straordinario controllo
di annullamento, e non anche alla spettanza allo Stato del controllo stesso. La
Regione aggiunge che contro il trasferimento a essa del potere amministrativo
di annullamento non potrebbe neanche essere opposto il mancato esercizio da
parte sua del relativo potere legislativo, non costituendo tale esercizio
condizione per il trasferimento dei poteri amministrativi dello Stato alla
Regione.
La difesa
dello Stato, con riferimento al primo motivo del ricorso, premesso che la
materia dell'annullamento non attiene all'organizzazione bensì all'attività
degli enti, e che quindi gli artt. 5 e 13 dello Statuto sarebbero fuori causa,
osserva che la disposizione statutaria dell'art. 48, n. 5, la quale attribuisce
alle Province "la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni
comunali", non esclude affatto la potestà governativa di annullamento
prevista dall'art. 6 T.U. com. e prov. Questa infatti non rappresenta "un
semplice potere di controllo ordinario di enti locali, nel significato giuridico
corrente di tale concetto", bensì "un potere amministrativo
straordinario spettante al Governo dello Stato", destinato a essere
esercitato, con particolari garanzie, soltanto in presenza di "constatate
esigenze di interesse pubblico", e avente portata generale, potendo essere
impiegato nei confronti degli atti di qualsiasi pubblica amministrazione. Si
tratta di una funzione destinata a svolgersi "al vertice"
dell'organizzazione amministrativa, e corrispondente a un interesse generale
"che non può essere circoscritto né in determinati Comuni o Province o
Regioni, né limitato a determinate categorie di soggetti", funzione che
"deve essere esercitata su tutto il territorio della Repubblica" e
cui "nessuna norma statutaria particolare ha mai portato deroga alcuna"
(né, del resto, avrebbe potuto apportarne "senza violare i supremi
principi dell'unità nazionale, la quale esige, fra l'altro, che la tutela
dell'interesse e dell'ordine nazionale ad altri non possa essere affidata che
allo Stato, unico rappresentante della Nazione intera ed unico tutore degli
interessi collettivi al di là e al di sopra degli interessi particolari, non
solo dei privati ma degli enti territoriali minori").
In relazione
al secondo motivo del ricorso, la difesa dello Stato aggiunge che: 1) l'art. 5,
n. 1, dello Statuto concerne la potestà legislativa regionale in materia di
ordinamento dei Comuni e delle Province e quindi non può riguardare l'attività
amministrativa di controllo della Regione su tali enti; 2) l'articolo stesso
non consente alla Regione di avocare a sé la potestà di annullamento di cui
all'art. 6 T.U. com. e prov., in quanto ciò contrasterebbe coi principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato e coi principi stabiliti dalle leggi
dello Stato, che gli artt. 4 e 5 dello Statuto impongono di osservare, e tra i
quali rientra la regola relativa al potere generale governativo di annullamento
previsto dai cit. art. 6; 3) questo ultimo potere, del resto, non é stato mai
avocato alla Regione in virtù di alcuna legge regionale.
In una
memoria aggiunta, depositata il 25 febbraio 1959, la difesa della Regione
ricorrente, dopo aver affermato il concetto che, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, il potere governativo di annullamento in qualunque tempo degli
atti amministrativi sarebbe un vero e proprio potere di controllo sugli atti,
ribadisce che, per tale suo carattere, esso "é una emanazione del potere
di tutela e di vigilanza"; e siccome quest'ultimo potere é dall'art. 48,
n. 5, dello Statuto Trentino-Alto Adige attribuito alle Province, senza alcuna
limitazione, a torto lo Stato pretenderebbe - sulla base di una
ingiustificabile distinzione tra controlli ordinari e straordinari - sottrarre
alle Province il potere generale di annullamento. Né avrebbe fondamento
appellarsi all'unità, agli interessi e all'ordine pubblico nazionali; il
decentramento dei controlli sancito in norme costituzionali, quali sono gli
Statuti delle Regioni ad autonomia speciale, é istituzionalmente in armonia coi
principi di struttura dello Stato.
In ordine
alla tesi prospettata nel ricorso in via subordinata, la memoria della Regione,
respinte le obbiezioni sollevate dall'Avvocatura dello Stato contro
l'affermazione del passaggio alla Regione del potere generale di annullamento
degli atti degli enti locali, insiste nel negare che il potere di annullamento
governativo inerisca a un principio generale dell'ordinamento (che anzi un
siffatto potere "discrezionale ed assoluto", quand'anche se ne voglia
ammettere la conciliabilità con i principi dello Stato di diritto, dovrebbe
essere considerato almeno come "una eccezione grave e materiale a quei
principi"). A torto, poi, contro la ammissibilità della attribuzione alla
Regione Trentino-Alto Adige del potere previsto dall'art. 6 T.U. com. e prov.
verrebbe invocata la sentenza di questa Corte n. 24 del 1957,
la quale esclude che quel potere fosse passato alla Regione sarda nei confronti
dei Comuni a essa appartenenti: ciò la Corte fece sul presupposto che lo
Statuto sardo riconosce alla Regione il solo controllo sugli atti, mentre
l'art. 5, n. 1, e l'art. 13 dello Statuto Trentino-Alto Adige riconoscono alla
Regione competenza legislativa e amministrativa per tutto quanto riguarda
l'ordinamento dei Comuni, e quindi per ogni genere di controlli, sia ordinari
che straordinari. D'altro canto non sarebbe esatto ritenere che il potere
previsto dall'art. 6 T.U. com. e prov., essendo attribuito al Capo dello Stato,
sarebbe da considerare inerente alla comunità nazionale, e starebbe quindi su
un piano e un livello superiore rispetto ai poteri degli enti autonomi locali:
é da considerare in contrario che l'annullamento in questione é espressione non
di un potere presidenziale, e cioè proprio del Capo dello Stato, bensì di un
potere governativo, anche se destinato a esprimersi in forma di decreto
presidenziale.
In
conclusione, la Regione, domina dell'ordinamento dei Comuni, come potrebbe
avocare a sé il potere stesso, così potrebbe sopprimerlo del tutto. E fin quando
non lo regoli in alcun modo, il potere spetta alle Giunte provinciali ai sensi
dell'art. 48, n. 5, dello Statuto.
La difesa
dello Stato non ha presentato altri scritti difensivi oltre le deduzioni sopra
riferite.
All'udienza
di trattazione del ricorso, i patroni delle parti hanno insistito nelle
rispettive tesi e conclusioni.
Considerato
in diritto
Il ricorso
della Regione Trentino-Alto Adige, che ha elevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato impugnando il decreto del Presidente della Repubblica 22
aprile 1958, col quale furono annullate, per vizi del procedimento, la
deliberazione del Consiglio comunale di Termeno 8 agosto 1957, n. 27, e
l'approvazione di essa da parte della Giunta provinciale di Bolzano, si basa
sulla tesi che non sopravviva, nei confronti degli atti amministrativi dei
Comuni e delle Province del Trentino-Alto Adige, il potere governativo di
annullamento per vizi di legittimità, previsto per la generalità degli atti
amministrativi dall'art. 6 del vigente T.U. com. e prov. 3 marzo 1934, n. 383.
Quello
dell'annullamento in qualunque tempo, da parte del Governo, degli atti
amministrativi inficiati da vizi di legittimità, quando lo esigano ragioni di
interesse pubblico, é un istituto che risale alla fondazione dello Stato
italiano. Considerato fin da allora come manifestazione essenziale della
legalità e dell'unitarietà di direzione dell'ordinamento amministrativo dello
Stato, esso fu sempre riconosciuto applicabile - nonostante l'originaria
mancanza di espresse disposizioni di legge (dal 1865 sino al 1934 fecero
riferimento a esso, per disciplinarne la procedura, soltanto i regolamenti di
esecuzione della legge comunale e provinciale) - a tutti gli atti
amministrativi, da qualsiasi autorità, statale o autarchica, promanassero.
L'istituto, radicato nella tradizione del nostro Stato, e oggi contemplato
dall'art. 6 T.U. com. e prov.
Ritiene la
Corte che questo specifico strumento, ordinato in modo da servire a un tempo
alle esigenze della legalità e a quelle dell'interesse generale (senza il
concorso del quale ne sarebbe illegittimo l'esercizio), e destinato a essere
discrezionalmente impiegato - come si addice ai supremi uffici ai quali é
attribuito in sede di alta amministrazione, non soltanto non contrasta con i
principi costituzionali relativi all'organizzazione amministrativa dello Stato
e alle autonomie locali, ma si inserisce in piena armonia nel sistema concepito
dall'art. 5 Cost., nel quale il decentramento organico e istituzionale é
ordinato in modo da non contrastare col carattere unitario dello Stato. Del
resto, a meno che urti con altri precetti, non può ledere le autonomie il
ripristino da parte dello Stato della legalità turbata da atti degli enti
pubblici.
Specificamente
é poi da escludere che il complesso delle disposizioni dello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, relative al controllo sui Comuni, abbia fatto venir
meno, in quella Regione e nei confronti di questi ultimi enti, il potere
governativo in questione. Il potere di annullamento di cui trattasi non può
considerarsi rientrante nel concetto di vigilanza e tutela che, in relazione ai
Comuni, l'art. 48, n. 5, Statuto Trentino-Alto Adige attribuisce alle Giunte
provinciali. La vigilanza e tutela sugli enti locali ha nella nostra tradizione
legislativa un significato circoscritto, nel quale non é mai stato compreso il
potere di annullamento in questione (vedansi infatti il capo V del titolo II
del vigente T.U. com. e prov. 1934, e il capo VII del titolo III del vigente
reg. com. e prov. 12 febbraio 1911, n. 297; i capi IV e V della legge 17 luglio
1890, n. 6972, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, più
volte modif., e i titoli IV e V del relativo regolamento 5 febbraio 1891, n.
99; vedansi inoltre, in particolare, l'art. 3 D.P.R. 27 marzo 1952, n. 354, e
l'art. 2 D.P.R. 17 luglio 1952, n. 1064, contenenti norme d'attuazione dello
Statuto Trentino-Alto Adige rispettivamente in materia di turismo e di usi
civici). Del resto questa Corte ha già affermato (sent. 26 gennaio
1957, n. 24) che il potere stesso non può, per i suoi peculiari caratteri,
farsi rientrare nel comune controllo sugli enti locali (vedasi, d'altronde,
l'art. 59 legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione e il funzionamento
degli organi regionali). Mentre i controlli in generale vengono esercitati in
via continuativa e danno luogo a provvedimenti dovuti, entrambe tali
caratteristiche mancano allo istituto dell'annullamento governativo, il quale
si presenta coi caratteri della estemporaneità e della discrezionalità, essendo
legato non a paradigmi predeterminati, ma alle mutevoli esigenze e valutazioni
dell'interesse pubblico. É dunque senz'altro da escludere che il potere di cui
si discute sia passato, perciò che riguarda gli atti amministrativi dei Comuni
del Trentino-Alto Adige, dal Governo della Repubblica alle Giunte provinciali.
D'altro
canto, nello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige non é contenuta
alcun'altra disposizione dalla quale possa desumersi che il legislatore costituente
abbia inteso, per i provvedimenti degli enti locali di questa Regione, far
venir meno quel potere di annullamento del Governo della Repubblica, che, come
si é visto, non é, in via generale, incompatibile con l'ordine costituzionale
vigente in Italia dal 1948.
In
particolare - in contrasto con la tesi della Regione - non può attribuirsi un
siffatto valore alla disposizione dell'art. 5, n. 1, dello Statuto, collegata a
quella dell'art. 13, giacché - pur senza esaminare in questa sede la questione
se l'attribuzione alla Regione della potestà normativa e di quella
amministrativa in materia di "ordinamento dei Comuni e delle
Province" possa essere considerata tanto comprensiva da estendersi fino
alla materia dei controlli su tali enti - ritiene la Corte che, date le sue
caratteristiche e la sua funzione, più sopra analizzate, il potere governativo
di annullamento degli atti dei Comuni e delle Province non può considerarsi
attinente né all'organizzazione di questi enti, né, a rigore, al sistema dei
controlli su di essi. Per cui tale potere del Governo della Repubblica non può
ritenersi né cessato nei confronti degli enti locali del Trentino- Alto Adige,
né trasferito alla Regione. Al quale ultimo riguardo é il caso di ricordare che
questa Corte già ebbe ad affermare che i peculiari caratteri dell'istituto non
consentono che esso venga esercitato da altri che dal Governo dello Stato (sent. 26 gennaio 1957, n. 24, già citata).
Le tesi
prospettate dalla Regione Trentino-Alto Adige contro la persistenza del potere
governativo di annullamento previsto dall'art. 6 T.U. com. e prov. 1934 nei
confronti degli atti amministrativi illegittimi posti in essere dagli enti
territoriali di quella Regione vanno pertanto disattese.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara
spettare al Governo della Repubblica il potere di annullamento previsto
dall'art. 6 T.U. com. e prov. 3 marzo 1934, n. 383;
rigetta, in
conseguenza, la domanda proposta dalla Regione del Trentino-Alto Adige per
l'annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 22 aprile 1958 col
quale furono annullate la deliberazione del Consiglio comunale di Termeno 8
agosto 1957, n. 27, e l'approvazione a essa Concessa dalla Giunta provinciale
di Bolzano in data 5 settembre 1957.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16
aprile 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA -
Aldo SANDULLI.
Depositata
in cancelleria il 5 maggio 1959.