CONSULTA ONLINE
SENTENZA N. 328
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Alfio FINOCCHIARO Giudice
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge
della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori
pubblici che si svolgono nell’ambito territoriale regionale), e dell’art. 40,
comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per
Visti
gli atti di costituzione della Impresa Manca Caterina, della Impresa Loi Giuseppe,
della Regione Sardegna, nonché l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 4 ottobre 2011 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per
Ritenuto in fatto
1.— Con ordinanza del 12 novembre 2010
(reg. ord. n. 22 del 2011), il Tribunale amministrativo
regionale per
Il rimettente premette di essere stato
adito per ottenere l’annullamento di tutti i provvedimenti, ivi compreso il
bando, relativi ad una gara a procedura aperta per
l’affidamento di lavori pubblici di interesse regionale, «nella parte in cui
consentono o hanno permesso illegittimamente la partecipazione alla gara di
soggetti accreditati dalla sola qualificazione regionale A.R.A.»,
in applicazione di quanto stabilito dalla legge regionale n. 14 del 2002, che
ha disciplinato il sistema di qualificazione delle imprese che partecipano agli
appalti di lavori di interesse regionale, istituendo un apposito Albo Regionale
Appaltatori (A.R.A.).
Il TAR ritiene, quindi, di non poter
definire il giudizio pendente senza sollevare questione di legittimità
costituzionale della citata legge regionale per violazione della competenza
esclusiva statale in materia di concorrenza, alla luce delle affermazioni contenute
nella sentenza
n. 411 del 2008 di questa Corte. Con essa,
Più precisamente, il rimettente afferma
che, «in caso di conferma dell’orientamento espresso dalla Corte con la
pronunzia n. 411 del 2008», dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente
illegittima la suddetta legge regionale n. 14 del
Ove, viceversa, «l’approfondimento del
rapporto dei poteri Stato/Regione sulla questione dovesse far riscontrare la
mancanza di una violazione […] di una norma statale di diretto recepimento di
un vincolo comunitario» e si volesse valorizzare l’applicabilità dei principi
affermati da questa Corte nelle sentenze successive alla citata sentenza n. 411 del
2008, riconoscendosi uno spazio legislativo alle Regioni ad autonomia
speciale anche in materia di “qualificazione” delle imprese, il rimettente
ritiene che dovrebbe essere dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 40 del d.lgs. n. 163 del 2006.
Quest’ultimo sarebbe, infatti, lesivo
dell’art. 3 lettera e), dello statuto speciale, nella
parte in cui impone, per i lavori pubblici regionali, materia di competenza
legislativa provinciale primaria, un sistema unico privatistico di
certificazione, «non ammettendo un sistema pubblico parallelo regionale
(alternativo e non sostitutivo), non lesivo del principio di libera
concorrenza».
1.1.— Nel giudizio si è costituita
l’Impresa Manca Caterina, parte nel giudizio a quo, chiedendo che
L’impresa Manca Caterina chiede,
altresì, che venga dichiarata inammissibile per
genericità ovvero sia dichiarata infondata la questione di legittimità
«dell’intero impianto normativo sulla qualificazione» di cui alla legge della
Regione Sardegna n. 14 del
1.2.— Nel giudizio si è costituita anche
In via preliminare la questione sarebbe
inammissibile sotto svariati profili: per la natura meramente ipotetica e
comunque ancipite della medesima; per difetto di motivazione sulla rilevanza;
perché il rimettente non avrebbe identificato le norme impugnate, censurando
l’intero “impianto normativo” di cui alla legge regionale n. 14 del 2002;
perché il rimettente non avrebbe svolto alcun percorso argomentativo
autosufficiente in ordine alla non manifesta
infondatezza della medesima, limitandosi a richiamare la sentenza n. 411 del
2008; perché il rimettente avrebbe prospettato un dubbio circa il corretto
recepimento della direttiva da parte del legislatore nazionale, dubbio che
avrebbe dovuto indurlo a promuovere la pregiudiziale comunitaria; per aver il
rimettente prospettato anche l’eventualità di una interpretazione
costituzionalmente orientata della normativa statale vigente, senza avvedersi
del fatto che l’onere di sondare la possibilità di una simile interpretazione
non grava sul giudice costituzionale, ma su quello comune.
Nel merito
2.— Con ordinanza del 29 novembre 2010
(reg. ord. n. 52 del 2011), il Tribunale
amministrativo regionale per
Il rimettente premette di essere stato
adito con ricorso proposto avverso l’esclusione da una procedura per
l’affidamento di lavori pubblici di interesse
regionale, nonché avverso l’aggiudicazione definitiva ed il bando di gara
«nella parte in cui non consente la dimostrazione della qualificazione delle
imprese per l’affidamento di lavori pubblici da eseguire in Sardegna mediante
il possesso della sola attestazione rilasciata dall’Albo Regionale Appaltatori»
ai sensi della legge regionale n. 14 del 2002.
Il TAR Sardegna, pertanto, solleva
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1
e 2 della citata legge, nella parte in cui individuano le disposizioni al cui
rispetto sono tenuti gli enti e le pubbliche amministrazioni che intendono
appaltare, concedere o affidare la realizzazione di lavori pubblici che si
svolgono nell’ambito del territorio regionale e stabiliscono che «la
qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori pubblici di cui all'articolo 1
della presente legge, attestata sulla base delle disposizioni seguenti,
costituisce condizione sufficiente» ai fini della partecipazione alle gare
d’appalto dei lavori pubblici» di interesse regionale. Tali norme, delineando un sistema autonomo di qualificazione delle
imprese, applicabile esclusivamente nell’ambito delle procedure di appalto di
lavori indette dalle amministrazioni aggiudicatrici individuate dalla medesima
legge regionale, si porrebbero in diretto contrasto con i parametri costituzionali
indicati, tenuto conto di quanto affermato nella sentenza n. 411 del
2008 e cioè che la disciplina legislativa sulle procedure di qualificazione
e selezione dei concorrenti e sulle procedure di affidamento rientra in ambiti
compresi nella materia della tutela della concorrenza, riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
2.1.— Nel giudizio si è costituita
In via preliminare,
Nel merito,
2.2.— Nel giudizio si è costituita anche
l’impresa Loi Giuseppe, ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo che
All’udienza pubblica, le parti
costituite nel giudizio hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni
formulate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.— Vengono all’esame della Corte due
ordinanze di rimessione pronunciate dal Tribunale amministrativo regionale per
1.1.— Con una prima ordinanza del 12 novembre
2010 (reg. ord. n. 22 del 2011), il Tribunale
amministrativo regionale per
Quanto alla legge regionale n. 14 del
2002, il rimettente ritiene che, alla luce delle affermazioni contenute nella sentenza n. 411 del
2008, essa violi la competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza, in quanto, al pari dell’art. 24 della
legge della Regione Sardegna 7 agosto 2007, n. 5 (Procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, in attuazione della
direttiva comunitaria n. 2004/18/CE del 31 marzo 2004 e disposizioni per la
disciplina delle fasi del ciclo dell’appalto), dichiarato costituzionalmente
illegittimo con la citata sentenza n. 411 del
2008, detta una disciplina difforme da quella di cui all’art. 40, comma 3,
del d.lgs. n. 163 del
Il rimettente osserva, tuttavia, che,
ove, viceversa, si volesse riconoscere uno spazio legislativo alla Regione
Sardegna, titolare di una competenza legislativa primaria in materia di lavori
pubblici di interesse regionale, anche in materia di
“qualificazione” delle imprese, dovrebbe essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo l’art. 40 del d.lgs. n. 163 del
2.— Con una seconda ordinanza (reg. ord. n. 52 del 2011), il Tribunale amministrativo regionale
per
3.— In virtù della sostanziale identità
dell’oggetto e dei termini delle questioni sollevate, nonché
degli argomenti utilizzati, va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di
un’unica trattazione e di un’unica pronuncia.
4.— Preliminarmente, vanno esaminate le
eccezioni di inammissibilità proposte da alcune delle
parti costituite nel giudizio promosso dall’ordinanza reg. ord. n. 22 del 2011.
Secondo
4.1.— L’eccezione è fondata.
4.1.1.— Secondo il rimettente, «in caso
di conferma dell’orientamento espresso dalla Corte con la pronunzia n. 411 del
2008», dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima la legge
regionale n. 14 del 2002 per la medesima violazione della competenza statale
esclusiva in materia di tutela della concorrenza, che era stata all’origine
della pronuncia di illegittimità costituzionale
dell’art. 24 della legge regionale n. 5 del 2007 di cui alla citata sentenza n. 411 del
2008.
Nello stesso tempo il TAR ritiene che,
ove «l’approfondimento del rapporto dei poteri Stato/Regione sulla questione
dovesse far riscontrare la mancanza di una violazione […] di una norma statale
di diretto recepimento di un vincolo comunitario», riconoscendo
una competenza delle Regioni ad autonomia speciale anche in materia di
“qualificazione” delle imprese, dovrebbe, invece, essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo l’art. 40 del d.lgs. n. 163 del
La sintesi dell’ordinanza di rimessione
rende, quindi, palese che il giudice a quo solleva due questioni di legittimità
costituzionale alternative, frutto di due percorsi interpretativi opposti,
senza minimamente optare per alcuno dei due. Pertanto,
in virtù di un principio costante nella giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 355 del
2010, ordinanze n. 230 e n. 98 del 2009),
deve essere dichiarata la manifesta inammissibilità delle questioni, poiché
sono state formulate in termini di alternativa
irrisolta e, dunque, ancipite, senza operare una scelta fra le due, rendendo
anche perplessa la motivazione sulla rilevanza delle stesse.
In conseguenza dell’accoglimento di tale eccezione di inammissibilità, restano assorbite le
ulteriori eccezioni di inammissibilità proposte dalla Regione Sardegna.
5.— Ancora in via preliminare, occorre
esaminare le eccezioni di inammissibilità proposte in
particolare dalla Regione Sardegna nei confronti della questione sollevata con
l’ordinanza reg. ord. n. 52 del 2011.
5.1.— Ad avviso della Regione, la
questione sarebbe anzitutto inammissibile per difetto di motivazione in ordine alla dedotta violazione dell’art. 3, lettera e),
dello statuto speciale ed alle ragioni dell’applicabilità, nella specie, delle
norme del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione.
5.1.1.— L’eccezione non è fondata.
Il rimettente ha fatto correttamente
riferimento alle norme statutarie, ed in specie
all’art. 3, lettera e), dello statuto speciale, nella parte in cui attribuisce
alla Regione Sardegna la competenza legislativa primaria in materia di lavori
pubblici di interesse regionale, con contestuale previsione dei limiti alla sua
esplicazione. Come già affermato da questa Corte (di recente, nella sentenza n. 114 del
2011), il richiamo anche alle disposizioni contenute nell’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. trova giustificazione nella considerazione che i
limiti statutari alla potestà legislativa regionale derivano dalla legislazione
statale, espressione di principi generali dell’ordinamento giuridico della
Repubblica, nonché di norme fondamentali di grande
riforma economico-sociale e di obblighi internazionali.
5.2.— La questione, secondo
5.2.1.— Anche tale
eccezione non è fondata.
Il TAR, benché richiami la sentenza n. 411 del
2008 di questa Corte e le argomentazioni ivi svolte, ha riprodotto ampi
brani della motivazione della predetta, procedendo, poi, ad
individuare chiaramente ed adeguatamente – anche se sinteticamente – alla
stregua di quella decisione, le ragioni che lo inducono a dubitare della
costituzionalità delle norme regionali oggetto del presente giudizio (da ultimo,
sentenza n. 234
del 2011).
5.3.— Nel merito, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge della Regione Sardegna n. 14 del 2002, sollevata con l’ordinanza. n. 52 del 2011, è fondata.
5.3.1.— Questa Corte si è ripetutamente
pronunciata sulla questione del riparto delle competenze legislative tra lo
Stato e le Regioni ad autonomia speciale, fra le quali vi è
Secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, si deve ritenere che, in presenza di
una siffatta specifica attribuzione statutaria,
In particolare, le disposizioni del
Codice degli appalti, per la parte in cui sono correlate all’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., ed in specie alla materia
«tutela della concorrenza», vanno, infatti, «ascritte, per il loro stesso
contenuto d’ordine generale, all’area delle norme fondamentali di riforme
economico-sociali, nonché delle norme con le quali lo Stato ha dato attuazione
agli obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione dell’Italia
all’Unione europea» (sentenza n. 144 del
2011), che costituiscono limite alla potestà legislativa primaria della
Regione.
La legislazione regionale deve, quindi,
osservare anche i limiti derivanti dal rispetto dei principi della tutela della concorrenza, fissati dal d.lgs. n. 163 del 2006,
strumentali ad assicurare le libertà comunitarie, e non può avere un contenuto
difforme dalle disposizioni di quest’ultimo, che costituiscono diretta
attuazione delle prescrizioni poste a livello europeo, né quindi alterare il
livello di tutela garantito dalle norme statali (sentenze n. 144 del 2011;
n. 221 e n. 45 del 2010).
Con specifico riguardo alla disciplina
della qualificazione e selezione delle imprese, questa Corte ha osservato che
essa, unitamente alla regolamentazione delle procedure
di affidamento e dei criteri di aggiudicazione, mira a garantire che le gare
«si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei princìpi
comunitari della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei
servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei princìpi
costituzionali di trasparenza e parità di trattamento» (sentenze n. 431 e n. 401 del 2007).
Siffatta disciplina, in
quanto volta a consentire la piena apertura del mercato nel settore
degli appalti, è riconducibile all’àmbito della
tutela della concorrenza, di esclusiva competenza del legislatore statale
(sentenze n. 401
del 2007, n.
345 del 2004), che, quindi, può stabilire una regolamentazione integrale e
dettagliata delle richiamate procedure di gara (nella specie, adottata con il
citato d.lgs. n. 163 del 2006), la quale, avendo ad oggetto il mercato di
riferimento delle attività economiche, può influire anche su materie attribuite
alla competenza legislativa delle Regioni (sentenza n. 411 del
2008).
Sulla scorta di siffatte argomentazioni
è stata, quindi, dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell’art. 24 della legge Regione Sardegna n. 5 del
5.3.2.— Alla luce dei medesimi principi,
va dichiarata l’illegittimità costituzionale degli artt. 1
e 2 della legge della Regione Sardegna n. 14 del 2002.
Tali norme, nell’individuare le disposizioni
al cui rispetto sono tenuti gli enti e le pubbliche
amministrazioni che intendono appaltare, concedere o affidare la realizzazione
di lavori pubblici che si svolgono nell’ambito del territorio regionale (art.
1), delineano un sistema autonomo di qualificazione delle imprese, applicabile
esclusivamente nell’ambito delle procedure di appalto di lavori indette dalle
amministrazioni aggiudicatrici individuate dalla medesima legge regionale,
stabilendo che «la qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori pubblici di
cui all’articolo 1 della presente legge, attestata sulla base delle
disposizioni seguenti, costituisce condizione sufficiente per la dimostrazione
dell’esistenza dei requisiti di capacità economicofinanziaria, dell’idoneità
tecnica e organizzativa, della dotazione di attrezzature tecniche e
dell’adeguato organico medio annuo delle imprese ai fini della partecipazione
alle gare d’appalto dei lavori pubblici» (art. 2) di interesse regionale.
Detta qualificazione è affidata ad una apposita Commissione permanente, costituita presso
l’Assessorato regionale dei lavori pubblici, che è un organismo
qualitativamente e strutturalmente diverso da quelli individuati dalla
normativa statale (gli organismi di diritto privato di attestazione, appositamente
autorizzati ed anche controllati dall’Autorità, denominati SOA), il quale è
chiamato ad applicare criteri, determinati dal legislatore regionale, che sono
comunque differenti rispetto a quelli individuati dal legislatore statale nel
d.lgs. n. 163 del 2006.
In tal modo, le disposizioni censurate
recano una disciplina dei sistemi di qualificazione delle imprese per la
partecipazione alle gare per gli appalti di lavori pubblici di
interesse regionale difforme da quella nazionale di cui al d.lgs. n. 163
del 2006, alla quale avrebbero invece dovuto adeguarsi, e quindi idonea ad
incidere sul livello della concorrenza, garantito dalla normativa statale,
strumentale a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli
appalti (sentenza
n. 114 del 2011).
Le norme in esame sono, pertanto, in
contrasto con i limiti generali posti dallo statuto all’esercizio della
competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse regionale attribuita alla Regione dall’art. 3,
lettera e), del medesimo statuto, limiti inerenti, appunto, al rispetto delle
regole concorrenziali e dei princìpi comunitari della
libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della
libertà di stabilimento, nonché dei princìpi
costituzionali di trasparenza e parità di trattamento e dunque ascrivibili,
come questa Corte ha già espressamente riconosciuto, «per il loro stesso
contenuto d’ordine generale, all’area delle norme fondamentali di riforme
economico-sociali, nonché delle norme con le quali lo Stato ha dato attuazione
agli obblighi internazionali nascenti dalla partecipazione dell’Italia
all’Unione europea» (sentenza n. 144 del
2011).
per questi motivi
riuniti i giudizi;
1) dichiara
l’illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori
pubblici che si svolgono nell’ambito territoriale regionale);
2) dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale della legge della
Regione Sardegna n. 14 del 2002, nonché dell’art. 40, comma
3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE), sollevate, in riferimento all’art. 3, lettera e),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre
2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 dicembre
2011.