SENTENZA N. 41
ANNO 2011
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Ugo DE
SIERVO Presidente
- Paolo MADDALENA Giudice
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto-legge 25 settembre 2009,
n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la continuità del servizio
scolastico ed educativo per l’anno 2009-2010), aggiunto dalla legge 24 novembre
2009, n. 167, promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio nel
procedimento vertente tra F. G. A. ed altri e il Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca ed altri con ordinanza del 5 febbraio 2010,
iscritta al n. 186 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 2011 il
Giudice relatore Maria Rita Saulle.
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, con ordinanza emessa il 5 febbraio 2010, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto
legge 25 settembre 2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la
continuità del servizio scolastico ed educativo per l’anno 2009-2010), aggiunto
dalla legge di conversione del 24 novembre 2009, n. 167, per contrasto con gli
artt. 3, 24, primo e secondo comma, 51, primo comma, 97, 113, e 117, primo
comma, della Costituzione.
Il remittente è investito del ricorso
proposto da alcuni docenti precari volto ad ottenere l’esecuzione da parte del
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca della sentenza n.
10809 del 2008, emessa dal medesimo tribunale, con la quale venivano annullati
il decreto del 16 marzo 2007 e la relativa nota esplicativa del 19 marzo 2007
n. 5485.
In punto di fatto il giudice a quo
riferisce che gli indicati provvedimenti sono stati impugnati dai ricorrenti -
docenti precari iscritti nelle ex graduatorie permanenti, ora ad esaurimento
per effetto dell’art. 1, comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre 2006 n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2007) - nella parte in cui stabilivano, per il
biennio 2009-2011, che i docenti che chiedevano il trasferimento ad altra
provincia sarebbero stati collocati in coda alla relativa graduatoria.
I ricorrenti nel giudizio principale
ritenevano, infatti, tale previsione contraria al principio secondo il quale i
suddetti trasferimenti devono avvenire con il riconoscimento del punteggio e
della posizione occupata dal docente nella graduatoria di provenienza e,
pertanto, ottenuto l’annullamento dei provvedimenti impugnati diffidavano gli
Uffici Scolastici delle province d’interesse a dare esecuzione alla indicata
sentenza e, per l’effetto, a provvedere al loro trasferimento nelle graduatorie
provinciali richieste secondo il sistema a “pettine” e non in “coda”.
Non avendo ottenuto l’esecuzione
richiesta, i ricorrenti davano avvio al giudizio principale in pendenza del
quale, però, interveniva la norma impugnata, che, nell’interpretare l’art. 1,
comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006, stabilisce: da un lato, che
in occasione dell’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento per il biennio
scolastico 2009-2011, rilevante nel giudizio principale, i docenti che chiedono
di cambiare provincia saranno inseriti nella relativa graduatoria in ultima
posizione; e dall’altro, che per il biennio successivo tale eventuale mutamento
comporta, al contrario, il riconoscimento del punteggio e della conseguente
posizione attribuita al docente nella graduatoria di provenienza.
Così ricostruita la fattispecie
sottoposta al suo esame, il remittente, in punto di non manifesta infondatezza,
premette di dubitare del carattere interpretativo dell’art. 1, comma 4-ter, del
decreto legge n. 134 del 2009.
A sostegno di tale convincimento, il TAR
rileva che la norma interpretata si limita a trasformare le graduatorie
provinciali del personale docente da permanenti ad esaurimento e ciò al fine di
non alimentare ulteriormente il precariato scolastico e di non consentire, a
decorrere dal 2007, l’inserimento di nuovi aspiranti prima dell’immissione in
ruolo dei docenti già iscritti in dette graduatorie.
Rispetto ad essa risulterebbe del tutto
estranea la disciplina introdotta dalla norma impugnata, relativa al
trasferimento dei docenti nell’ambito delle diverse graduatorie provinciali
che, peraltro, non troverebbe alcun appiglio testuale o logico nella norma
interpretata che ne giustifichi l’adozione.
Osserva, altresì, il remittente che la
norma impugnata è intervenuta successivamente a numerose sentenze di condanna
emesse dal giudice amministrativo nei confronti del Ministero dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca aventi ad oggetto il decreto 8 aprile 2009, n.
42 con il quale sono stati confermati i principi, in tema di trasferimento,
indicati dagli atti amministrativi impugnati dai ricorrenti nel giudizio a quo,
e per effetto delle quali si era provveduto alla nomina di un commissario ad acta con il compito di disporre il trasferimento a
“pettine” di un elevato numero di docenti da una graduatoria ad un’altra.
Sulla base di tali premesse, il
remittente ritiene che la norma censurata abbia carattere innovativo in quanto
si colloca nell’ambito di un preesistente tessuto legislativo la cui chiarezza
lessicale escludeva la necessità di una legge interpretativa, con la
conseguenza che l’unico intento perseguito dal legislatore con l’art. 4
impugnato sarebbe quello di tentare di incidere su fattispecie ancora sub iudice così venendo meno al rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
In particolare, l’art. 1 comma 4-ter del
d.l. n. 134 del 2009, a parere del giudice a quo, violerebbe l’art. 3 Cost.
perché, in modo irragionevole e in violazione del principio di uguaglianza,
prevede una diversa disciplina a seconda del momento in cui il docente chiede
il trasferimento da una graduatoria provinciale ad un’altra.
Se, infatti, il docente manifesta la
propria volontà di trasferirsi in occasione dell’aggiornamento delle suddette
graduatorie per l’anno scolastico 2009-2010, vale la regola del collocamento in
coda alla nuova graduatoria prescelta; mentre per i trasferimenti afferenti il
biennio 2011-2012 e 2012-2013, vale la regola del collocamento a “pettine”
secondo il quale si tiene conto del pregresso punteggio posseduto dal docente.
La norma censurata violerebbe, altresì,
gli artt. 24 e 113 Cost., in quanto dietro la parvenza di una norma avente
carattere interpretativo, per le ragioni sopra indicate, si celerebbe una
disposizione con portata precettiva retroattiva non
ragionevole che limiterebbe il diritto di difesa dei ricorrenti ai quali
sarebbe preclusa, per effetto dello jus superveniens, la possibilità di proseguire nell’invocata
tutela giurisdizionale inizialmente loro accordata.
L’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134
del 2009 contrasterebbe, poi, con l’art. 51 Cost., poiché, in modo
irragionevole, introduce una disciplina sui trasferimenti nelle diverse
graduatorie provinciali dei docenti che penalizza i ricorrenti nel giudizio a
quo, con ciò violando il principio secondo il quale tutti i cittadini possono
accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza.
Risulterebbero in tal modo lesi anche i
principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione, i
quali «non possono essere assicurati da una norma che presenta profili
arbitrari e manifestamente irragionevoli».
Infine, il remittente ritiene che la
norma censurata violi, altresì, l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e, in particolare,
il diritto riconosciuto a tutti ad un giusto processo dinnanzi ad un giudice
indipendente e imparziale che impone al potere legislativo di non interferire
nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influire su determinate
controversie.
In punto di rilevanza, il TAR remittente
rileva che, stante la natura interpretativa della suddetta norma, sarebbe
obbligato a dichiarare l’improcedibilità del ricorso in executivis, salvo
l’eventuale accoglimento della sollevata questione di legittimità.
2. – Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la Corte dichiari la questione
inammissibile o infondata.
2.1. – In via preliminare, l’Avvocatura
solleva tre eccezioni.
In primo luogo, a parere del Presidente
del Consiglio dei ministri, la questione difetterebbe del requisito della
rilevanza, in quanto il remittente non avrebbe tenuto conto del fatto che la sentenza
di cui è chiamato a dare esecuzione non ha ad oggetto l’impugnativa delle
graduatorie ad esaurimento in cui i ricorrenti hanno chiesto il trasferimento,
nonché dell’ulteriore circostanza che essa è intervenuta nei confronti del
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e non anche degli
Uffici Scolastici provinciali e regionali, competenti ad adottare i
provvedimenti di integrazione e aggiornamento delle suddette graduatorie.
Conseguirebbe da ciò che l’eventuale
accoglimento del ricorso oggetto del giudizio principale è precluso, prima
ancora che dalla soluzione del sollevato dubbio di costituzionalità, dalle
suddette ragioni di ordine processuale, difettando in tal modo la questione del
requisito della rilevanza.
In secondo luogo, l’Avvocatura rileva
che le Sezioni Unite della Corte di cassazione (tra le altre con la sentenza n.
3399 del 2008) hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario in
materia di controversie relative alle operazioni di formazione delle graduatorie
ad esaurimento dei docenti, con la conseguenza che il remittente non sarebbe
competente a proporre la indicata questione di legittimità costituzionale.
In terzo luogo, sempre a parere
dell’Avvocatura, l’ordinanza di remissione muove da un errato presupposto di
fatto, in quanto il remittente ritiene che le graduatorie che è chiamato a
modificare sono quelle predisposte per il biennio 2009-2011, laddove la
sentenza di cui si è chiesta l’esecuzione ha annullato un decreto dirigenziale
concernente l’aggiornamento delle graduatorie relative al biennio 2007-2009 e,
pertanto, diverse.
2.2. – Nel merito, l’Avvocatura osserva
che l’art. 1, comma 605, lett. c), della legge n. 296 del 2006, oggetto di
interpretazione da parte dell’art. 1 comma 4-ter del d.l. n. 134 del 2009, nel
trasformare le graduatorie permanenti dei docenti in graduatorie ad
esaurimento, non ha previsto i criteri per la gestione di queste ultime e, in
particolare, non ha preso in considerazione la possibilità per i docenti di
spostarsi sul territorio nazionale.
La norma censurata sarebbe, dunque,
intervenuta a colmare questo vuoto di disciplina e nel fare ciò, tenuto conto
che le dotazioni organiche nel periodo temporale del biennio 2009-2011 hanno
subito la più alta percentuale di riduzione al fine del contenimento della
spesa pubblica, ha contemperato l’esigenza di ampliare le opportunità
lavorative (mediante l’opzione concessa di inserimento in ulteriori graduatorie
provinciali con la permanenza in quella di provenienza), con quella di non pregiudicare
la posizione dei docenti già iscritti nella graduatoria in cui entrano a far
parte i colleghi che ne hanno chiesto l’inserimento.
Sulla base di tali premesse,
l’Avvocatura ritiene che la norma censurata, quanto all’art. 3 Cost., non pone
in essere alcuna disparità di trattamento tra docenti che chiedono il
trasferimento di graduatoria provinciale nel biennio 2009-2011 e quelli che lo
chiedono nel biennio 2011-2013. Sul punto assumerebbe, infatti, rilevanza la
circostanza che le situazioni giuridiche poste a raffronto sono tra loro
differenti, poiché, per il primo biennio, all’inserimento anche in graduatorie
di altre province si accompagna la conservazione della posizione nella
graduatoria della provincia di appartenenza; per il secondo biennio è solo
previsto il trasferimento da una graduatoria provinciale all’altra. In sostanza
la norma impugnata sarebbe il risultato dell’esercizio legittimo della
discrezionalità del legislatore il quale ha voluto contemperare gli interessi
sopra indicati.
Quanto agli artt. 24 e 113 Cost.,
l’Avvocatura ritiene che il legislatore non è intervenuto su procedimenti
conclusi con sentenze passate in giudicato, ma si è limitato ad attribuire ad
una norma il suo corretto significato, risultando pertanto improprio il richiamo
agli indicati parametri costituzionali che si riferiscono alla tutela
processuale e non alla disciplina sostanziale dei rapporti.
Per gli stessi motivi non vi sarebbe
alcuna violazione dei principi dell’equo processo e della parità delle parti,
in quanto la norma impugnata non è frutto di un’ingerenza illecita del potere
legislativo nella sfera di operatività del potere giudiziario.
Infine, quanto agli artt. 51 e 97 Cost.,
le relative censure sarebbero inammissibili in quanto sfornite di qualsiasi motivazione.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio dubita, in riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo
comma, 51, primo comma, 97, 113, e 117, primo comma, della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4-ter, del decreto-legge 25
settembre 2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per garantire la continuità del
servizio scolastico ed educativo per l’anno 2009-2010), aggiunto dalla legge di
conversione 24 novembre 2009, n. 167.
Il remittente ritiene che la norma
censurata si ponga in contrasto con gli indicati parametri costituzionali nella
parte in cui prevede che, in sede di aggiornamento per il biennio 2009-2011
delle graduatorie ad esaurimento, i docenti che chiedono il trasferimento in una
diversa provincia rispetto a quella in cui risultano iscritti, sono collocati
in coda alla relativa graduatoria senza, dunque, il riconoscimento del
punteggio e della posizione occupata in quella della provincia di originaria
iscrizione.
Il dubbio di costituzionalità oggetto di
scrutinio da parte della Corte è sollevato nel corso di un giudizio di
ottemperanza promosso da alcuni docenti precari iscritti nelle graduatorie ad
esaurimento - ex art. 1, comma 605, lett. c), della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2007) - volto ad ottenere l’esecuzione di una
sentenza (n. 10809 del 5 novembre 2008) con la quale il TAR del Lazio aveva
annullato il decreto del 16 marzo 2007 e la relativa nota esplicativa del 19
marzo 2007, n. 5485, emessi dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e
della Ricerca, nella parte in cui disponevano che, a partire dall’anno
scolastico 2009-2010, i docenti che chiedevano di essere trasferiti da una
provincia ad un’altra erano posti in coda nella relativa graduatoria.
Nel corso del giudizio principale il
suddetto principio veniva ribadito, dapprima, dal D.M. n. 42 del 2009, avente
ad oggetto i criteri per l’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento per
il personale docente ed educativo relativo agli anni scolastici 2009-2010 e
2010-2011 e, successivamente, dalla disposizione censurata che, qualificandosi
quale norma di interpretazione autentica dell’art. 1, comma 605, lett. c),
della legge n. 269 del 2006, impediva al remittente di dare esecuzione alla
sentenza oggetto dell’ottemperanza.
In ragione di quanto sopra, il TAR
solleva la questione di legittimità sul presupposto che l’art. 1, comma 4-ter,
del d.l. n. 134 del 2009 è, in realtà, una norma innovativa con effetto
retroattivo che si pone in contrasto con i principi di uguaglianza e
ragionevolezza, in quanto prevede una diversa disciplina a seconda del momento
in cui il docente chiede il trasferimento da una graduatoria provinciale ad
un’altra.
Ed invero, se tale mutamento avviene in
occasione dell’aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento relativo al
biennio 2009-2010, vale la regola del collocamento in coda alla nuova
graduatoria prescelta, mentre se avviene in occasione dell’aggiornamento per il
biennio 2011-2012 e 2012-2013, vale la regola del collocamento a “pettine” e
cioè con il riconoscimento del pregresso punteggio e della relativa posizione
posseduti dal docente.
Il fatto che la norma censurata
introduca una disciplina irragionevole con effetto retroattivo sarebbe, poi, in
contrasto con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto essa avrebbe
l’unico scopo di limitare il diritto di difesa dei ricorrenti, ai quali sarebbe
preclusa, per effetto dello jus superveniens,
la possibilità di conseguire l’esecuzione della sentenza di primo grado già
pronunciata in loro favore dal TAR.
Il remittente ritiene, poi, che l’art.
1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, nell’introdurre una diversa
disciplina sui trasferimenti dei docenti, viola il principio secondo il quale
tutti i cittadini possono accedere ai pubblici uffici in condizioni di
uguaglianza e, di conseguenza, anche quelli di buon andamento e imparzialità
della pubblica amministrazione.
Infine, la norma censurata si porrebbe
in contrasto con l’art. 117, primo comma, della Cost., in relazione all’art. 6
della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, il quale, nel prescrivere il
diritto ad un giusto processo dinnanzi ad un giudice indipendente e imparziale,
impone al potere legislativo di non interferire nell’amministrazione della
giustizia allo scopo di influire sulla soluzione di determinate controversie.
2. – In via preliminare, devono essere
esaminati i profili di inammissibilità prospettati dall’Avvocatura generale
dello Stato.
2.1. – Una prima eccezione attiene al
difetto di rilevanza della questione, sul presupposto che la giurisdizione
sulla controversia in esame non spetterebbe al giudice amministrativo, ma a
quello ordinario.
L’eccezione non è fondata.
La difesa dello Stato rileva che con due
ordinanze (Cass. SS.UU. n. 3398 e n. 3399 del 2008) la Cassazione ha
riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere delle
controversie relative all’impugnativa delle graduatorie permanenti del personale
docente.
A fronte di tale orientamento va
osservato anzitutto che il remittente giudica della legittimità degli atti
amministrativi che fissano i criteri di formazione delle graduatorie e che,
comunque, lo stesso ha ritenuto sussistere nei casi in questione la
giurisdizione del giudice amministrativo, sul presupposto che le vicende
inerenti la formazione delle graduatorie degli insegnanti sono fasi di una
procedura selettiva finalizzata all’instaurarsi del rapporto di lavoro, con
conseguente applicabilità dell’art. 63, comma 4, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze
della amministrazioni pubbliche) (C. Stato, sez. VI,
4 dicembre 2009 n. 7617, e C. Stato ad. Plen. 24
maggio 2007, n. 8).
Tale contrasto di giurisprudenza
preclude una pronuncia di inammissibilità della questione perché sollevata da
un giudice privo di giurisdizione, avendo questa Corte affermato che il
relativo difetto per essere rilevabile deve emergere in modo macroscopico e
manifesto, cioè ictu oculi
(sentenze n. 81
del 2010 e n.
34 del 2010).
2.2. – L’Avvocatura generale dello Stato
ritiene, poi, che la questione sarebbe priva del requisito della rilevanza, in quanto
il remittente non avrebbe tenuto conto, da un lato, che la sentenza di cui è
chiamato a dare esecuzione non ha ad oggetto l’impugnativa delle graduatorie ad
esaurimento in cui i ricorrenti hanno chiesto il trasferimento; dall’altro, che
essa è intervenuta nei confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università
e della Ricerca e non anche degli Uffici Scolastici provinciali e regionali
competenti ad adottare i provvedimenti di integrazione e aggiornamento delle
suddette graduatorie.
Tali fatti precluderebbero al remittente
di accogliere il ricorso, quand’anche la questione di costituzionalità fosse
ritenuta fondata, incidendo, perciò, sulla rilevanza di quest’ultima.
Anche tale eccezione non è fondata.
Sul punto è sufficiente osservare che,
per come definita dalla stessa difesa dello Stato, la questione preliminare
sopra indicata attiene ad aspetti meramente processuali del giudizio
principale, la cui soluzione è rimessa al giudice a quo, salvo il limite
estremo della manifesta implausibilità della
motivazione offerta da quest’ultimo sui punti controversi.
Nel giudizio di costituzionalità,
infatti, ai fini dell’apprezzamento della rilevanza, ciò che conta è la
valutazione che il remittente deve fare in ordine alla possibilità che il
procedimento pendente possa o meno essere definito indipendentemente dalla
soluzione della questione sollevata, potendo la Corte interferire su tale
valutazione solo se essa, a prima vista, appare assolutamente priva di
fondamento, presupposto che non si verifica nel caso di specie.
2.3. – L’Avvocatura generale dello Stato
solleva un’ulteriore eccezione di inammissibilità sul presupposto che la
questione si fonderebbe su di un errato presupposto di fatto, in quanto il
remittente ritiene di dover modificare le graduatorie relative al biennio
scolastico 2009-2011; mentre la sentenza di cui viene chiesta l’esecuzione
avrebbe ad oggetto dei provvedimenti afferenti i criteri per l’aggiornamento e
l’integrazione delle suddette graduatorie per il biennio 2007-2009 e, dunque, diverse
da quelle indicate dal giudice a quo.
L’eccezione non è fondata, anzitutto in
fatto.
Sul punto rileva la circostanza che,
diversamente da quanto sostenuto dalla difesa dello Stato, la sentenza sopra
indicata ha disposto l’annullamento del decreto del 16 marzo 2007 e della
relativa nota esplicativa del 19 marzo 2007, n. 5485 emessi dal Ministero
dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, proprio nella parte in cui
stabilivano, per il biennio 2009-2011, che i docenti che chiedevano il trasferimento
ad altra provincia sarebbero stati collocati in coda alla relativa graduatoria.
3. – Nel merito, la questione è fondata.
3.1. – Occorre premettere che questa
Corte, nell’esaminare norme analoghe a quella oggetto del presente scrutinio,
ha affermato che in tali casi ciò che rileva non è, in quanto fattore fondante
di distinzione, il carattere interpretativo della norma impugnata, ovvero
quello innovativo con efficacia retroattiva, non sussistendo a livello
costituzionale, salvo che ai sensi dell’art. 25, secondo comma, Cost. in
materia penale, un divieto assoluto di retroattività della legge. Il
legislatore può, dunque, approvare sia disposizioni di interpretazione
autentica, che chiariscono la portata precettiva
della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso
dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva.
Quello che rileva è, in entrambi i casi,
che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza, in una prospettiva di stretto controllo, da parte della Corte,
di tale requisito, e non contrasti con valori ed interessi costituzionalmente
protetti.
In particolare, per quanto attiene alle
norme che pretendono di avere natura meramente interpretativa, la palese
erroneità di tale auto-qualificazione (ove queste non si limitino ad assegnare
alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto e
riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario), potrà
costituire un indice di manifesta irragionevolezza (ex plurimis,
sentenze n. 234
del 2007, n.
274 del 2006).
3.2. – Nel caso in esame l’art. 1, comma
4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 si espone, anzitutto, a questo rilievo.
L’art. 1, comma 605, lett. c), della
legge n. 296 del 2006, oggetto di interpretazione da parte della disposizione
impugnata, prevede «la definizione di un piano triennale per l’assunzione a
tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009, […], per
complessive 150.000 unità, al fine di dare adeguata soluzione al fenomeno del
precariato storico e di evitarne la ricostituzione, di stabilizzare e rendere
più funzionali gli assetti scolastici, di attivare azioni tese ad abbassare
l’età media del personale docente. […]. Con effetto dalla data di entrata in
vigore della presente legge le graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del
decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge
4 giugno 2004, n. 143, sono trasformate in graduatorie ad esaurimento».
La stessa norma prevede, poi, in
presenza di determinati requisiti, l’inserimento dei docenti nelle suddette
graduatorie per il biennio 2007-2008.
A fronte di ciò l’art. 1, comma 4-ter,
del d.l. n. 134 del 2009 stabilisce che «la lett. c) del comma 605
dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive
modificazioni, si interpreta nel senso che nelle operazioni di integrazione e
di aggiornamento delle graduatorie permanenti di cui all’articolo 1 del
decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge
4 giugno 2004, n. 143, è consentito ai docenti che ne fanno esplicita
richiesta, oltre che la permanenza nella provincia prescelta in occasione
dell’aggiornamento delle suddette graduatorie per il biennio scolastico
2007-2008 e 2008-2009, di essere inseriti anche nelle graduatorie di altre
province dopo l’ultima posizione di III fascia nelle graduatorie medesime. Il
decreto con il quale il Ministro dell’istruzione, dell’università e della
ricerca dispone l’integrazione e l’aggiornamento delle predette graduatorie per
il biennio scolastico 2011-2012 e 2012-2013, in ottemperanza a quanto previsto
dall’articolo 1, comma 4, del citato decreto-legge n. 97 del 2004, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 143 del 2004, è improntato al principio del
riconoscimento del diritto di ciascun candidato al trasferimento dalla
provincia prescelta in occasione dell’integrazione e dell’aggiornamento per il
biennio scolastico 2007-2008 e 2008-2009 ad un’altra provincia di sua scelta,
con il riconoscimento del punteggio e della conseguente posizione nella
graduatoria».
Dal raffronto dei due testi normativi
deve escludersi il carattere interpretativo dell’art. 1, comma 4-ter, del d.l.
n. 134 del 2009, in quanto esso non individua alcuno dei contenuti normativi
plausibilmente ricavabili dalla disposizione oggetto dell’asserita
interpretazione.
L’art. 1, comma 605, lett. c), della
legge n. 296 del 2006, infatti, in un’ottica di contenimento della spesa
pubblica e di assorbimento del precariato dei docenti, prevede la trasformazione
delle graduatorie permanenti in altre ad esaurimento e a tale fine non
permette, a partire dal 2007, l’inserimento in esse di nuovi aspiranti
candidati prima dell’immissione in ruolo dei docenti che già vi fanno parte.
Rispetto a tale finalità risulta del
tutto estranea la disciplina introdotta dalla norma censurata, avente ad
oggetto i movimenti interni alle graduatorie che per loro natura non incidono
sull’obiettivo dell’assorbimento dei docenti che ne fanno parte, per il quale
assumono rilevanza solo i possibili nuovi ingressi.
La norma impugnata ha, dunque, una
portata innovativa con carattere retroattivo, benché si proponga quale
strumento di interpretazione autentica.
Essa introduce, con effetto temporale
rigidamente circoscritto ad un biennio, una disciplina eccentrica, rispetto
alla regola dell’inserimento “a pettine” dei docenti nelle graduatorie, vigente
non solo nel periodo anteriore, ma persino in quello posteriore all’esaurimento
del biennio in questione. Tale ultimo assetto normativo costituisce, dunque, la
regola ordinamentale prescelta dal legislatore, anche nella prospettiva di non
ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio
nazionale (art. 120, primo comma, Cost.), rispetto alla quale la norma impugnata
ha veste derogatoria.
In tale prospettiva, una siffatta
deroga, per la quale non emerge alcuna obiettiva ragione giustificatrice
valevole per il solo biennio in questione, e per di più imposta con efficacia
retroattiva, non può superare il vaglio di costituzionalità che spetta a questa
Corte, con riguardo al carattere non irragionevole che le disposizioni primarie
debbono rivestire.
L’art. 1, comma 4-ter, infatti, prevede
che, se il docente chiede, in occasione dell’aggiornamento per il biennio
scolastico 2011-2013 l’iscrizione in una graduatoria provinciale diversa
rispetto a quella in cui era inserito nel biennio 2007-2009, vedrà riconosciuto
il punteggio e la conseguente posizione occupata nella graduatoria di
provenienza.
Diversamente, se il docente chiede il
suddetto trasferimento in occasione delle operazioni di integrazione e di
aggiornamento per il biennio 2009-2011 viene inserito nelle graduatorie delle
provincie scelte dopo l’ultima posizione di III fascia.
L’effetto di tale previsione è, quindi,
quello della sospensione per il biennio 2009-2011 della regola secondo la quale
i suddetti mutamenti di graduatoria devono avvenire nel rispetto del principio
del merito e, quindi, con il riconoscimento del punteggio e della posizione
attribuiti al singolo docente nella graduatoria di provenienza.
In proposito, per quanto attiene alla
disciplina relativa al reclutamento del personale docente, il decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole
di ogni ordine e grado), agli artt. 399, 400 e 401 stabiliva che l’accesso ai
ruoli del personale docente dovesse avvenire mediante concorsi per titoli ed
esami e mediante concorsi per soli titoli, riservando ad ognuno di essi
annualmente il 50 per cento dei posti destinati alle procedure concorsuali.
Successivamente, con l’art. 1 della
legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico), il legislatore ha modificato il suddetto reclutamento mediante la
soppressione del concorso per soli titoli (art. 399) e la trasformazione delle
relative graduatorie in permanenti, periodicamente integrabili (art. 401).
Per effetto della intervenuta modifica
l’accesso ai ruoli oggi avviene per il 50 per cento dei posti mediante concorsi
per titoli ed esami (ex art. 399) e, per il restante 50 per cento, attingendo
dalle graduatorie permanenti (ex art. 401).
A tali fini l’amministrazione, dopo aver
determinato per ogni triennio la effettiva disponibilità di cattedre, indice i
relativi concorsi su base regionale per un numero pari alla metà di esse (art.
400).
Gli idonei non vincitori di tali
concorsi vengono fatti confluire nelle graduatorie provinciali permanenti che
vengono utilizzate dall’amministrazione scolastica per l’attribuzione, da un
lato, dell’ulteriore metà delle cattedre individuate nel senso sopra indicato
e, dall’altro, per conferire supplenze annuali e temporanee per mezzo delle quali
i docenti acquisiscono ulteriore professionalità.
Le graduatorie permanenti, ora ad
esaurimento, sono, poi, periodicamente integrate mediante l’inserimento dei
docenti che hanno superato le prove dell’ultimo concorso regionale per titoli
ed esami e di quelli che hanno chiesto il trasferimento da una provincia ad
un’altra. Contemporaneamente all’integrazione, ossia all’introduzione di nuovi
candidati, viene naturalmente aggiornata la posizione di coloro i quali sono
già presenti in graduatoria e che, nelle more, hanno maturato ulteriori titoli
(art. 401).
Dal quadro normativo sopra riportato si
evince che la scelta operata dal legislatore con la legge n. 124 del 1999,
istitutiva delle graduatorie permanenti, è quella di individuare i docenti cui
attribuire le cattedre e le supplenze secondo il criterio del merito.
Ed invero, l’aggiornamento, per mezzo
dell’integrazione, delle suddette graduatorie con cadenza biennale, ex art. 1,
comma 4, del decreto legge 7 aprile 2004, n. 97 (Disposizioni urgenti per assicurare
l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di
Stato e di Università), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 giugno
2004, n. 143, è finalizzato a consentire ai docenti in esse iscritti di far
valere gli eventuali titoli precedentemente non valutati, ovvero quelli
conseguiti successivamente all’ultimo aggiornamento, così da migliorare la loro
posizione ai fini di un possibile futuro conferimento di un incarico.
La disposizione impugnata deroga a tali
principi e, utilizzando il mero dato formale della maggiore anzianità di
iscrizione nella singola graduatoria provinciale per attribuire al suo interno
la relativa posizione, introduce una disciplina irragionevole che - limitata
all’aggiornamento delle graduatorie per il biennio 2009-2011 – comporta il
totale sacrificio del principio del merito posto a fondamento della procedura
di reclutamento dei docenti e con la correlata esigenza di assicurare, per
quanto più possibile, la migliore formazione scolastica.
4. – L’art. 1, comma 4-ter, del d.l. n.
134 del 2009 si pone, quindi, in contrasto con l’art. 3 della Cost., risultando
di conseguenza assorbite le ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma
4-ter, del decreto legge 25 settembre 2009, n. 134 (Disposizioni urgenti per
garantire la continuità del servizio scolastico ed educativo per l'anno
2009-2010), aggiunto dalla legge di conversione 24 novembre 2009, n. 167.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Maria Rita SAULLE, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 febbraio
2011.