SENTENZA N.
141
ANNO 2012
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli articoli 10, comma 7, e 26, comma 8, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche di sicurezza e
ordinamento della polizia locale), promosso dal Tribunale ordinario di Trieste,
nel procedimento vertente tra R.Z. ed altri e il Comune di Trieste, con
ordinanza del 31 agosto 2011, iscritta al n. 235 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie
speciale, dell’anno 2011.
Visto l’atto di intervento
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nella
camera di consiglio del 21 marzo 2012 il Giudice relatore Sergio Mattarella.
Ritenuto in fatto
1.— Nel corso di un giudizio promosso da
alcuni dipendenti del Comune di Trieste, inquadrati nel corpo di polizia
municipale, nei confronti del Comune stesso, il Tribunale ordinario di Trieste,
in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento all’art. 117,
primo e secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 10,
comma 7, e dell’articolo 26, comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche di sicurezza
e ordinamento della polizia locale).
Osserva il giudice remittente che i
ricorrenti hanno impugnato davanti al giudice del lavoro, chiedendone la
sospensione dell’efficacia, i provvedimenti con i quali il Comune di Trieste –
sulla base del regolamento comunale emesso in attuazione delle norme della
legge citata – aveva disposto la loro esclusione dal rapporto di lavoro a tempo
parziale. Nel ricorso, fra l’altro, i dipendenti hanno ricordato che alcune
disposizioni della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2009 sono state
già scrutinate da questa Corte con la sentenza n. 167 del
2010 la quale, accogliendo alcune questioni, ha respinto quelle relative
all’art. 10, sollevate peraltro in riferimento ad aspetti diversi da quelli
odierni.
Ciò premesso, il Tribunale riporta il
testo delle due disposizioni impugnate: l’art. 10, comma 7, stabilisce che «al
fine di garantire l’efficace svolgimento delle funzioni di polizia locale e
migliorare le condizioni di sicurezza urbana, l’articolo 1, comma 57, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), concernente l’esclusione del rapporto a tempo parziale per il
personale militare, per quello delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco, si applica anche al personale di polizia locale, salvo che
sia diversamente stabilito nei regolamenti di polizia locale per esigenze di
carattere stagionale»; l’art. 26, comma 8, stabilisce che i rapporti di lavoro
a tempo parziale esistenti alla data di entrata in vigore della legge siano
trasformati in rapporti a tempo pieno entro due anni dall’entrata in vigore
della stessa. In ottemperanza alle citate disposizioni, il Comune di Trieste ha
emanato un regolamento che vieta, per il personale della polizia municipale, la
trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto a tempo
parziale ed impone la conversione di quelli a tempo parziale in contratti a
tempo pieno entro un certo termine.
Il giudice a quo, dopo aver ricordato che la citata sentenza n. 167 del
2010 riconduce alla potestà normativa residuale delle Regioni la materia
della polizia amministrativa locale, rileva che il personale di polizia locale
non può essere equiparato al personale militare, alle forze di polizia e al
corpo dei vigili del fuoco, poiché lo status
di questi ultimi non è regolato da contratto collettivo. Ne consegue che
l’assimilazione compiuta dal censurato art. 10, comma 7, contravviene a quanto
stabilito dall’art. 1, comma 58, della legge n. 662 del 1996, che costituisce
espressione di principi fondamentali vincolanti anche per le Regioni a statuto
speciale sulla base della giurisprudenza costituzionale. Ma, soprattutto, le
disposizioni censurate intervengono nella materia dell’ordinamento civile,
perché l’orario di lavoro ed il trattamento economico «sono aspetti
privatistici del contratto di lavoro», tanto più che i ricorrenti, tutti agenti
di polizia municipale, sono comunque dipendenti comunali e rientrano nel
comparto unico di contrattazione collettiva regioni-enti locali.
Non è sostenibile, pertanto, secondo il
Tribunale di Trieste, che il divieto di part-time
per il personale di polizia municipale rientri nella materia
dell’organizzazione degli uffici regionali, che l’art. 117, quarto comma, Cost. attribuisce alla competenza residuale delle Regioni.
Osserva, infine, il giudice a quo che le norme impugnate sono lesive
anche delle prerogative attribuite ai sindacati dal meccanismo della
contrattazione collettiva di cui all’art. 40 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), perché il contratto collettivo applicabile ai
ricorrenti non vieta loro in alcun modo il rapporto di lavoro a tempo parziale;
semmai – alla luce delle modifiche di cui all’art. 73 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e
la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133 – è solo in base alla valutazione delle esigenze di
servizio che si deve decidere se ammettere o meno il dipendente pubblico al
lavoro a tempo parziale, secondo un criterio rispondente anche alle regole
generali di cui all’art. 97 della Costituzione.
2.— È intervenuta in giudizio la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata.
In una successiva memoria depositata in
vista della discussione, la Regione specifica che l’istituto del lavoro a tempo
parziale – regolato dall’art. 1, commi 57 e seguenti, della legge n. 662 del
1996 – è modellato dal legislatore nazionale in termini di facoltà delle
pubbliche amministrazioni, le quali possono ammetterlo in vista del
conseguimento di finalità di risparmio di spesa. D’altra parte, l’art. 39,
comma 27, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica), ha chiarito che i commi 58 e 59 dell’art. 1 della
legge n. 662 del 1996 si applicano al personale degli enti locali «finché non
diversamente stabilito da ciascun ente con proprio atto normativo»; per cui è
la stessa legge statale a prevedere una potestà normativa delle Regioni in tale
materia.
Quanto al merito delle censure, la
Regione rileva che quella riguardante l’art. 117, primo comma, Cost., deve essere dichiarata inammissibile per genericità.
La presunta lesione della competenza
esclusiva statale in tema di ordinamento civile, invece, è da un lato
contraddittoria e dall’altro infondata. Contraddittoria, perché l’ordinanza
lamenta la violazione di un titolo di competenza esclusiva e,
contemporaneamente, fa riferimento al contrasto con i principi fondamentali
posti dalla legislazione statale, il che presupporrebbe l’esistenza di un
titolo di competenza concorrente. Infondata, perché la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia è dotata di competenza esclusiva statutaria in tema di
ordinamento degli enti locali e di potestà residuale in materia di polizia
amministrativa locale, come risulta dall’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione. Non c’è, del
resto, alcuna lesione della competenza statale in materia di ordinamento
civile, perché nel caso in esame la Regione «non disciplina affatto il rapporto
di lavoro, ma semplicemente sceglie, come qualunque soggetto può fare, di quale
tipo di rapporto di lavoro – tra quelli che l’ordinamento civile mette a sua
disposizione – ha bisogno»; si tratta, evidentemente, di una scelta che attiene
ai profili organizzativi dell’ordinamento degli enti locali, sui quali la
Regione ha una propria indiscussa potestà normativa.
Considerato
in diritto
1.— Il Tribunale ordinario di Trieste,
in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento all’art. 117,
primo e secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 10,
comma 7, e dell’articolo 26, comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche di sicurezza
e ordinamento della polizia locale).
Ritiene il giudice remittente che le
censurate disposizioni – le quali vietano al personale appartenente alla
polizia municipale la possibilità di accedere al contratto di lavoro a tempo
parziale (art. 10, comma 7), nel contempo stabilendo che i rapporti a tempo
parziale in corso siano convertiti in contratti a tempo pieno entro la data del
31 dicembre 2012 (art. 26, comma 8) – siano in contrasto con i menzionati
parametri costituzionali, poiché l’orario di lavoro e il trattamento economico
costituiscono aspetti privatistici del contratto di lavoro, rispetto ai quali
la potestà normativa esclusiva spetta allo Stato (ordinamento civile).
2.— Occorre preliminarmente osservare
che una delle due disposizioni impugnate, ossia l’art. 26, comma 8, della legge
regionale n. 9 del 2009, è stata oggetto di modifica da parte dell’art. 10,
comma 87, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2011, n. 11
(Assestamento del bilancio 2011 e del bilancio pluriennale per gli anni
2011-2013 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale n. 21/2007), pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della
Regione in data 24 agosto 2011. Di tale modifica, benché avvenuta in un momento
precedente rispetto al deposito dell’ordinanza di rimessione a questa Corte, il
giudice a quo non mostra di avere
cognizione. Tale incompletezza – peraltro comprensibile, in considerazione del
brevissimo lasso di tempo intercorso fra la pubblicazione della citata
modificazione normativa e il deposito dell’ordinanza che solleva la presente
questione (31 agosto 2011) – non ridonda in ragione di inammissibilità
dell’odierna questione, perché la modifica non altera in modo significativo il
quadro normativo, limitandosi a spostare al 31 dicembre 2012 la data entro la
quale i rapporti di lavoro a tempo parziale esistenti devono essere trasformati
in rapporti a tempo pieno. D’altra parte, già l’art. 10, comma 57, della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2010, n. 22 (Disposizioni per
la formazione del bilancio pluriennale ed annuale della Regione – legge
finanziaria 2011), considerato nell’ordinanza di rinvio, aveva modificato il
testo del censurato art. 26 nel senso che gli enti locali fossero tenuti ad
adeguarsi alle disposizioni di cui all’art. 10 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2009 entro il 31 dicembre 2012.
Ne consegue che la Corte deve procedere
all’esame del merito estendendo il proprio scrutinio al testo della norma come
modificata dalla citata legge regionale n. 11 del 2011.
3.— Ancora in via preliminare va
rilevato che la lamentata lesione dell’art. 117, primo comma, Cost., benché prospettata nel dispositivo dell’ordinanza di
rimessione, non trova alcun supporto di motivazione nel corpo dell’ordinanza
stessa, sicché la sollevata questione deve essere dichiarata inammissibile in
riferimento a tale parametro; la medesima, invece, va esaminata nel merito in
riferimento all’unico parametro realmente motivato, ossia quello dell’art. 117,
secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
4.— Giova premettere, ai fini di un
corretto inquadramento del problema in esame, che la normativa in tema di
contratto di lavoro a tempo parziale alle dipendenze della pubblica
amministrazione ha conosciuto negli ultimi anni uno sviluppo non sempre
lineare.
In precedenza, infatti, vigeva la
regola, contenuta nell’art. 60 del decreto del Presidente della Repubblica 10
gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato), secondo cui il
rapporto di impiego pubblico era caratterizzato dal fondamentale connotato
della esclusività. Con l’art. 7 della legge 29 dicembre 1988, n. 554
(Disposizioni in materia di pubblico impiego), è stata riconosciuta la
possibilità, per le amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici
istituzionali e territoriali, di costituire rapporti di lavoro a tempo parziale.
Il successivo art. 1, commi 56-65,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ha introdotto la previsione per cui i
pubblici dipendenti con prestazione di lavoro non superiore al 50 per cento di
quella a tempo pieno possono anche iscriversi agli albi professionali. Tale
normativa ha superato con successo lo scrutinio di questa Corte, cui erano
state sottoposte varie questioni di legittimità costituzionale nell’ambito di
giudizi in via principale promossi da diverse Regioni (sentenza n. 171 del
1999); in quella pronuncia – peraltro emessa nel vigore del precedente
quadro costituzionale, anteriore alla riforma di cui alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione) – si è già posto in luce
che l’estensione del contratto a tempo parziale anche ai pubblici dipendenti si
collocava «nell’ottica del contenimento della spesa pubblica e dell’aumento
dell’efficienza della pubblica amministrazione».
Successivamente,
l’art. 73, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha introdotto
significative novità nel corpo dell’art. 1, comma 58, della legge n. 662 del
1996. Nella versione attualmente vigente, la disposizione menzionata prevede
che la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale
non costituisce più una scelta esclusiva del dipendente; l’Amministrazione,
infatti, può negare la trasformazione, fra l’altro, nel caso in cui comporti,
«in relazione alle mansioni e alla posizione organizzativa ricoperta dal
dipendente, pregiudizio alla finalità dell’amministrazione stessa».
La valenza
innovativa di tale modifica è confermata dall’art. 16 della legge 4 novembre
2010, n. 183 (Deleghe al Governo in
materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative
e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi
all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure
contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), con cui si è
prevista la facoltà per le amministrazioni pubbliche, in sede di prima
applicazione del menzionato art. 73, di «sottoporre a nuova valutazione i
provvedimenti di concessione della trasformazione del rapporto di lavoro da
tempo pieno a tempo parziale già adottati prima dell’entrata in vigore» del d.l. n. 112 del 2008.
Ne consegue
che la possibilità di svolgere il rapporto di lavoro a tempo parziale è, nel
regime attualmente vigente, strettamente connessa con gli assetti organizzativi
della pubblica amministrazione di appartenenza.
5.— La
questione che è posta al giudizio della Corte va letta anche nel contesto
normativo che ora è stato rapidamente tratteggiato.
Il Tribunale
ordinario di Trieste ipotizza che le due censurate norme della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2009 siano in contrasto con l’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., invadendo la competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile. In realtà, le due disposizioni oggi in esame
hanno diversi contenuti: l’art. 10, comma 7, stabilisce – evidentemente per il
futuro – un generale divieto di contratto di lavoro a tempo parziale per il
personale della polizia locale, applicando a quest’ultimo il divieto già
fissato dall’art. 1, comma 57, della legge n. 662 del 1996 per il personale
militare, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco;
l’art. 26, comma 8, invece, detta una norma transitoria, imponendo che i
rapporti di lavoro a tempo parziale già stipulati alla data di entrata in vigore
della legge siano convertiti ope legis in rapporti a tempo pieno entro una certa data
(originariamente entro due anni e, dopo le successive modifiche normative,
entro il 31 dicembre 2012). La questione sollevata, pertanto, va esaminata
distintamente in riferimento alle due diverse disposizioni.
6.— La
questione riguardante l’art. 10, comma 7, della legge regionale n. 9 del 2009
non è fondata.
Innanzitutto
si rileva che lo statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia,
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, già prevedeva,
all’art. 4, numero 1), una potestà legislativa primaria della Regione in
materia di «ordinamento degli Uffici e degli Enti dipendenti dalla Regione e stato
giuridico ed economico del personale ad essi addetto». Successivamente alla
riforma costituzionale del titolo V della parte seconda della Costituzione,
intervenuta con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, questa Corte ha, in
più occasioni, ribadito che «la regolamentazione delle modalità di accesso al
lavoro pubblico regionale è riconducibile alla materia dell’organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e rientra nella
competenza residuale delle Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, della
Costituzione» (così la sentenza n. 95 del
2008; ma in tal senso sono anche le successive pronunce n. 159 del 2008,
n. 100 e n. 235 del 2010).
Inoltre questa Corte, con la recente sentenza n. 167 del
2010 – emessa in un giudizio che aveva ad oggetto norme della medesima
legge regionale oggi censurata – ha confermato che, con la modifica del titolo
V della parte seconda della Costituzione, è stata riservata allo Stato la
competenza in tema di ordine pubblico e pubblica sicurezza, mentre la materia
della polizia amministrativa locale è oggetto di competenza residuale delle
Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.,
competenza che si estende anche alle Regioni a statuto speciale in forza
dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
La
disposizione impugnata, emanata sulla base degli ambiti di competenza
ricordati, non interviene direttamente sulla disciplina del contratto di lavoro
a tempo parziale ma si limita a stabilire, per il futuro, che il personale
addetto a funzioni di polizia locale non potrà usufruire di tale modalità di
prestazione del rapporto di lavoro: questa previsione non altera il contenuto
di un contratto regolato dalla legge statale, ma sceglie quale tipo di
contratto dovrà essere applicato ad una determinata categoria di dipendenti.
Anche alla luce dell’evoluzione della sopra ricordata normativa statale in
materia, la possibilità (o il divieto) di prestazione di lavoro con contratto a
tempo parziale si inserisce in un ambito di scelte di organizzazione
amministrativa; ambito che si colloca in un momento antecedente a quello del
sorgere del rapporto di lavoro. La norma, quindi, «spiega la sua efficacia
nella fase anteriore all’instaurazione del contratto di lavoro e incide in modo
diretto sul comportamento delle amministrazioni nell’organizzazione delle
proprie risorse umane e solo in via riflessa ed eventualmente sulle posizioni
soggettive» (sentenza
n. 235 del 2010).
La
disposizione impugnata non incide sulla struttura della disciplina del rapporto
di lavoro ma regola l’uso di quell’istituto da parte delle amministrazioni
locali, su cui la legge regionale ha competenza. In particolare, non disciplina
il part-time con modalità diverse da
quelle stabilite dalla legge statale, ma regola la sua applicabilità, con
riferimento ad una categoria di dipendenti con caratteri e funzioni
particolari, attinenti alla sicurezza, come emerge dalla stessa motivazione
contenuta nella norma, la quale richiama il «fine di garantire l’efficace
svolgimento delle funzioni di polizia locale e migliorare le condizioni di
sicurezza urbana».
Pertanto, la
disposizione dell’art. 10, comma 7, della legge regionale in esame è da
ricondurre alla competenza residuale della Regione.
7.— A diversa
conclusione deve pervenirsi, invece, per quanto riguarda l’altra disposizione
censurata, ossia quella dell’art. 26, comma 8, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2009.
Questa norma,
infatti, stabilisce l’obbligatoria conversione dei contratti di lavoro a tempo
parziale, in precedenza stipulati, in contratti a tempo pieno entro la data del
31 dicembre 2012. In tal modo, però, la norma regionale incide direttamente
sulla disciplina di contratti che già esistono. La natura transitoria della
disposizione in esame manifesta la sua illegittimità costituzionale, perché
essa non regola, per il futuro, la possibilità o il diniego di utilizzazione di
una determinata forma contrattuale, ma altera il contenuto di contratti a tempo
parziale conclusi in precedenza e già in corso, in tal modo intervenendo nella
materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello
Stato.
La questione
avente ad oggetto l’art. 26, comma 8, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
9 del 2009, nel testo modificato dall’art. 10, comma 87, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2011, sollevata dal Tribunale ordinario di
Trieste in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., è,
pertanto, fondata, sicché di tale norma deve essere dichiarata l’illegittimità
costituzionale.
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 26, comma 8, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di
politiche di sicurezza e ordinamento della polizia locale), nel testo modificato dall’art. 10, comma 87,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2011, n. 11;
2) dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 10, comma
7, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2009 sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettera l), della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Trieste con l’ordinanza di cui in
epigrafe;
3)
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’articolo
10, comma 7, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 9 del 2009 sollevata, in riferimento all’art. 117, primo
comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Trieste con l’ordinanza
di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 giugno 2012.