SENTENZA N. 167
ANNO 2010
Commento alla decisione di
Paolo Bonetti
L’ordinamento
della polizia locale tra Stato e Regioni
(per gentile
concessione del Forum dei
Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria
Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2,
comma 1 lettera h), 5, comma 1, 8,
comma 6, 10, 15, comma 1, 18, commi 1 e 4 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche di sicurezza e ordinamento della
polizia locale), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 3-7 luglio 2009, depositato in
cancelleria l’8 luglio 2009 ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia
Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 10 marzo 2010 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso depositato l’8 luglio
2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità
costituzionale in via principale degli articoli 2, comma 1, lettera h); 5, comma 1; 8, comma 6; 10; 15,
comma 1; 18, commi 1 e 4, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29
aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche di sicurezza e
ordinamento della polizia locale).
1.1. – Il ricorrente premette che lo
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia di cui alla legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, all’articolo 5, comma 1, punto 13,
attribuisce alla predetta Regione competenza legislativa concorrente nella materia
della «polizia locale». Considerato che, a seguito della riforma del Titolo V
della parte II della Costituzione, è riconosciuta alle Regioni a statuto
ordinario potestà legislativa residuale in ordine alla polizia amministrativa
locale (art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost.), in base all’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, deve
ritenersi estesa anche alla predetta Regione la competenza legislativa
residuale in tale materia, con il limite costituito dalla competenza statale in
tema di ordine pubblico e sicurezza pubblica.
Ad avviso del ricorrente, le
disposizioni regionali impugnate avrebbero ecceduto dalla propria competenza in
materia di polizia amministrativa locale, invadendo sfere di competenza
statale.
In particolare, il ricorrente censura
l’articolo 2, comma 1, lettera h),
della legge regionale n. 9 del 2009, nella parte in cui stabilisce che la
Regione promuove «lo sviluppo di politiche di sicurezza transfrontaliere», in
quanto esso, così disponendo, invaderebbe la competenza statale esclusiva in
materia di ordine pubblico e sicurezza, posto che le Regioni non possono
concludere accordi con Stati ed enti territoriali interni ad altri Stati in una
materia, quella delle politiche di sicurezza, che non rientra nella loro competenza.
Anche l’articolo 5, comma 1, della legge
regionale n. 9 del 2009, nella parte in cui stabilisce che la Regione promuove
e sostiene finanziariamente l’impiego del volontariato e dell’associazionismo,
«ivi comprese le associazioni d’arma e le associazioni delle Forze
dell’ordine», sarebbe lesivo della competenza esclusiva dello Stato in tema di
ordine pubblico e sicurezza pubblica, in quanto non sarebbe dato rinvenire
nello Statuto alcuna disposizione idonea a giustificare la competenza regionale
in tema di utilizzo delle associazioni d’arma e delle Forze dell’ordine.
Quanto, poi, all’articolo 8, comma 6,
della citata legge regionale, nella parte in cui dispone che «nell’esercizio
delle funzioni di pubblica sicurezza previste dalla normativa statale, la
polizia locale assume il presidio del territorio tra i suoi compiti primari, al
fine di garantire, in concorso con le forze di polizia dello Stato, la
sicurezza urbana degli ambiti territoriali di riferimento», la violazione della
competenza statale esclusiva in tema di sicurezza pubblica si desumerebbe dal
contrasto della richiamata disposizione con la legge statale 7 marzo 1986, n.
65 (Legge-quadro sull’ordinamento della polizia
municipale), che, all’art. 5, comma 1, lettera c), definisce «ausiliarie» le funzioni di pubblica sicurezza della
polizia locale, e, all’art. 3, prevede che gli addetti al servizio di polizia
municipale collaborino, «nell’ambito delle proprie attribuzioni, con le Forze
di polizia dello Stato, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta,
per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità».
Il ricorrente sostiene, inoltre,
l’illegittimità costituzionale, in riferimento all’art. 114 della Costituzione,
dell’art. 10 della citata legge regionale, nella parte in cui fissa i principi
organizzativi per l’esercizio delle funzioni di polizia locale, prevedendo, al
comma 1, che i comuni e le province istituiscono i corpi di polizia locale e ne
regolamentano l’organizzazione ed il funzionamento: non competerebbe, infatti,
alla Regione disciplinare minuziosamente il contingente numerico degli addetti
al servizio, il tipo di organizzazione del Corpo di polizia municipale né lo
stato giuridico del personale ed il relativo trattamento economico, posto che
simili compiti rientrerebbero nella sfera di competenza dei comuni che sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, equiordinati
alle regioni.
L’art. 15, comma 1, della citata legge
regionale n. 9 del 2009, sarebbe, poi, costituzionalmente illegittimo per
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Tale disposizione, nella parte in cui
prevede che «Gli agenti della polizia locale sono agenti di polizia
giudiziaria. Gli ispettori e i commissari della polizia locale sono ufficiali
di polizia giudiziaria. Il comandante del Corpo di polizia locale dei comuni
capoluogo di provincia (..) non riveste la qualifica di ufficiale di polizia
giudiziaria», si porrebbe in contrasto con la competenza esclusiva dello Stato
in materia di giurisdizione penale, posto che la polizia giudiziaria, a norma
degli articoli 55 e 57 del codice di procedura penale, opera di propria
iniziativa e per disposizione o delega dell’Autorità giudiziaria, ai fini
dell’applicazione della legge penale.
Il ricorrente censura, infine,
l’articolo 18, commi 1 e 4, della legge regionale in esame, nella parte in cui
prevede che il personale di polizia locale sia dotato di armamento secondo
quanto previsto dalla normativa statale e che gli addetti alla polizia locale
espletino «muniti di armi almeno i servizi di vigilanza, protezione degli
immobili di proprietà dell’ente locale e dell’armeria del Corpo o Servizio,
quelli notturni e di pronto intervento», per violazione della competenza
esclusiva dello Stato in materia di «armi, munizioni ed esplosivi» di cui
all’art. 117, secondo comma, lettera d),
della Costituzione.
2.–
Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che la
Corte respinga il ricorso.
2.1.– La resistente premette che la
legge regionale n. 9 del 2009 è stata adottata nell’esercizio della competenza
legislativa regionale residuale nella materia della polizia amministrativa
locale (ex art. 117, quarto comma,
Cost.) e piena nella materia dell’ordinamento degli enti locali (ex art. 4, n. 1-bis dello Statuto speciale). Un peculiare ruolo della Regione
Friuli-Venezia Giulia nella materia della sicurezza dovrebbe, poi, riconoscersi
– ad avviso della resistente - non solo in considerazione del carattere della
Regione di ente esponenziale della rispettiva comunità, che legittimerebbe
interventi regionali di promozione pure fuori delle materie indicate dall’art.
117 della Costituzione, ma anche sulla base dell’Intesa istituzionale di
programma raggiunta tra il Governo e la medesima Regione, il 9 maggio 2001, che
individuava, tra gli obiettivi da perseguire, quello del miglioramento della
qualità delle città, delle istituzioni locali, della vita associata e della
sicurezza, nonché del Protocollo d’intesa stipulato tra il Ministero
dell’interno e la Regione Friuli-Venezia Giulia, il 27 marzo 2007, in materia
di politiche integrate di sicurezza urbana, in attuazione dell’art. 7, comma 3,
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 settembre 2000
(Individuazione delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
da trasferire alle regioni ed agli enti locali per l’esercizio delle funzioni e
dei compiti amministrativi in materia di polizia amministrativa).
Con riferimento, poi, alle singole
censure, la Regione osserva che quelle proposte nei confronti dell’art. 2,
comma 1, lettera h), sarebbero
inammissibili – essendo tale previsione priva di attitudine lesiva – o comunque
infondate, limitandosi la predetta norma a fissare un obiettivo
politico-programmatico, senza stabilire alcuna competenza alla conclusione di
particolari accordi. Anche le censure sollevate nei confronti dell’art. 5,
comma 1, sarebbero prive di fondamento, posto che detta norma, limitandosi a
prevedere un mero sostegno economico alle convenzioni che le associazioni
stesse e gli enti locali provvedano a stipulare, costituirebbe esercizio delle
competenze regionali in materia di polizia amministrativa.
Quanto, poi, all’art. 8, comma 6, la
Regione osserva che esso si limiterebbe ad incentivare la presenza della polizia
locale sul territorio al fine di rendere sensibile quella delle istituzioni,
non aggiungendo alcun compito alla polizia locale né mutando il carattere
ausiliario dei compiti già assegnati ad essa, ma indicando solo una loro
modalità operativa. La censura proposta nei confronti dell’art. 10,
particolarmente quanto ai commi 4, 5, 6, 7 ed 8, sarebbe in primo luogo
inammissibile, in quanto, pur riferita a disposizioni diverse, sarebbe
genericamente motivata, sia rispetto a ciascuna di esse che rispetto al loro
insieme. Nel merito, essa sarebbe comunque infondata, tenuto conto del fatto
che la disciplina posta dalle disposizioni impugnate in tema di servizio di
polizia municipale lascerebbe ampio spazio all’autonomia degli enti locali,
limitandosi a definire requisiti minimi, in piena coerenza con quanto risulta
dall’art. 4, comma 4, della legge n. 131 del 2003.
Inammissibili e comunque infondate
sarebbero, altresì, le censure sollevate nei confronti dell’art.15, comma 1: il
senso della disposizione non sarebbe, infatti, quello di attribuire la
qualifica di appartenente alla polizia giudiziaria, ma solo quello di eliminare
una situazione di incertezza, derivante dalla formulazione dell’art. 5 della
legge n. 65 del 1986.
Infine, la Regione sostiene che anche le
censure sollevate nei confronti dell’art. 18, commi 1 e 4, siano infondate,
posto che, quanto al comma 1, esso conterrebbe un mero rinvio alla normativa
statale, mentre, con il comma 4, si limiterebbe a stabilire quali servizi sono
necessariamente svolti dal personale armato, secondo le regole di cui all’art.
5 della legge n. 65 del 1986.
3.– Il ricorrente e la resistente,
all’udienza pubblica, hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni
svolte nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei
ministri dubita della legittimità costituzionale degli articoli 2, comma 1,
lettera h); 5,comma 1; 8, comma 6;
10; 15, comma 1; 18, commi 1 e 4, della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche di sicurezza
e ordinamento della polizia locale).
Il ricorrente assume che le citate
disposizioni, pur contenute nella legge regionale n. 9 del 2009, riconducibile,
essenzialmente, alla materia della polizia amministrativa locale,
esorbiterebbero dalla competenza legislativa residuale, assegnata in detta
materia alle Regioni dall’art. 117 della Costituzione, ed applicabile anche
alla Regione Friuli-Venezia Giulia in virtù dell’art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda
della Costituzione), ponendosi in contrasto con gli artt. 114 e 117, secondo
comma, lettere d), l) ed h), della Costituzione.
2.– In particolare, è impugnato
l’articolo 2, comma 1, lettera h), della
legge regionale citata nella parte in cui stabilisce che la Regione promuove
«lo sviluppo di politiche di sicurezza transfrontaliere», per violazione della
competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza, posto
che le politiche di sicurezza non rientrano tra le materie per le quali le
Regioni possono concludere accordi con Stati ed enti territoriali interni ad
altri Stati.
2.1.– La questione non è fondata.
2.2.– In linea preliminare, occorre
ricordare che lo statuto speciale, all’articolo 5, comma 1, punto 13,
attribuisce alla Regione potestà legislativa concorrente nella materia della
«polizia locale».
A seguito della riforma del Titolo V
della parte seconda della Costituzione, è riconosciuta alle regioni a statuto
ordinario potestà legislativa residuale in ordine alla polizia amministrativa
locale (art. 117, comma 2, lettera h),
Cost.). Pertanto, in base all’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, deve ritenersi estesa alla Regione Friuli-Venezia Giulia la competenza
legislativa residuale in tale materia, ferme restando le competenze esclusive
statali, in particolare quella in tema di ordine pubblico e sicurezza.
Questa Corte ha più volte affermato che
Regioni e Province autonome non sono titolari di competenza propria nella
materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, nella materia cioè relativa sia
alla prevenzione dei reati, sia al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenze n. 237 e n. 222 del 2006),
inteso quest’ultimo, in senso stretto, quale «complesso dei beni giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e
civile convivenza nella comunità nazionale» (sentenza n. 290 del
2001). Rientrano, invece, fra i compiti di polizia amministrativa, di
competenza regionale (sentenza n. 196 del
2009), le «misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere
arrecati a soggetti giuridici e alle cose nello svolgimento di attività
relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze [...] delle
Regioni e degli enti locali, purché non siano coinvolti beni o interessi
specificamente tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza
pubblica» (sentenza
n. 290 del 2001).
Con la legge regionale n. 9 del 2009 in
esame, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha ridefinito il quadro normativo in
materia di polizia locale, in vista dell’obiettivo della «promozione di
politiche locali ed integrate per la sicurezza sul territorio regionale» (art.
1, comma 2). All’art. 2 della medesima legge regionale, è stabilito che «per il
perseguimento delle finalità generali della legge, indicate all’art. 1», la
Regione promuova una serie di interventi – l’integrazione tra gli interventi regionali
e degli enti locali per la sicurezza urbana con le politiche di contrasto alla
criminalità e di sicurezza pubblica di competenza degli organi statali (lettera
a); il sostegno alla conoscenza ed
allo scambio di informazioni sui fenomeni criminali e sulle situazioni a
rischio (lettera b); l’applicazione
di tecnologie finalizzate al coordinamento, alla collaborazione ed alla
comunicazione tra le polizie locali e le forze dell’ordine presenti sul
territorio regionale (lettera g),
eccetera – fra i quali sono annoverati anche quelli di promozione dello
sviluppo di «politiche di sicurezza transfrontaliere» recati dalla disposizione
(lettera h) oggetto di censura.
Tali interventi devono essere intesi nel
senso che la Regione, nell’esercizio delle proprie competenze, svolge una mera
attività di stimolo e d’impulso, nei limiti consentiti, presso i competenti
organi statali, all’adozione di misure volte al perseguimento del fine della
tutela della sicurezza. La norma in esame, pertanto, si limita a prevedere simili
interventi promozionali anche nel settore delle politiche di sicurezza
transfrontaliere, senza stabilire alcuna competenza regionale alla conclusione
di accordi in materia di sicurezza pubblica, nel rispetto dell’art. 117,
secondo comma, lettera h), della
Costituzione, alla stregua del quale solo «nelle materie di sua competenza la
Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni
ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato (nono
comma)» (sentenza
n. 238 del 2004).
3.– Viene, poi, impugnato l’articolo 5,
comma 1, della citata legge n. 9 del 2009, nella parte in cui stabilisce che la
Regione promuove e sostiene finanziariamente l’impiego del volontariato e
dell’associazionismo, «ivi comprese le associazioni d’arma e le associazioni
delle Forze dell’ordine». Anche tale disposizione sarebbe lesiva della
competenza esclusiva dello Stato in tema di ordine pubblico e sicurezza pubblica,
tenuto conto che nello Statuto non vi è alcuna previsione che si riferisca
all’utilizzo delle associazioni d’arma e delle Forze dell’ordine idonea a
fondare la competenza regionale.
3.1.– La questione non è fondata.
L’art. 5 della legge n. 9 del 2009 è censurato
nella sola parte (comma 1) in cui dispone che «al fine di favorire il rispetto
della legalità e migliorare la qualità della convivenza civile, la Regione
promuove e sostiene finanziariamente l’impiego del volontariato e
dell’associazionismo, ivi comprese le associazioni d’arma e le associazioni
delle Forze dell’ordine, nel rispetto dei principi e delle finalità previste
dalle leggi statali e regionali in materia».
Tale norma si inserisce nel quadro del
programma regionale di finanziamento annuale volto ad individuare le risorse da
destinare a progetti ed interventi di rilievo regionale, locale o attuativi di
accordi con lo Stato, anche favorendo il coinvolgimento delle organizzazioni di
volontariato e di singoli volontari, nell’espletamento delle attività volte a
promuovere l’educazione alla convivenza ed il rispetto della legalità. Essa si
limita, pertanto, a prevedere un mero sostegno economico alla stipulazione
delle convenzioni che le predette associazioni provvedono a stipulare con i
Comuni e le Province interessate, nell’ambito delle rispettive competenze,
peraltro precisando che ciò deve avvenire «nel rispetto dei principi e delle
finalità previste dalle leggi statali e regionali», senza disporre alcunché sui
casi ed i modi di utilizzo delle associazioni d’arma e delle Forze dell’ordine.
Il richiamato contenuto della norma censurata esclude, quindi, che essa invada
la competenza statale esclusiva nella materia dell’ordine pubblico e della
sicurezza.
4.– Anche l’articolo 8, comma 6, della
legge regionale n. 9 del 2009 è impugnato in riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettera h), della
Costituzione, nella parte in cui stabilisce che «nell’esercizio delle funzioni
di pubblica sicurezza previste dalla normativa statale, la polizia locale assume
il presidio del territorio tra i suoi compiti primari, al fine di garantire, in
concorso con le forze di polizia dello Stato, la sicurezza urbana degli ambiti
territoriali di riferimento». La richiamata disposizione contrasterebbe,
infatti, con quanto stabilito dal legislatore statale, nell’esercizio della
competenza esclusiva in tema di sicurezza pubblica, nella legge n. 65 del 1986,
all’ art. 5, comma 1, lettera c).
4.1.– La questione è fondata.
Già con la legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro sull’ordinamento della polizia municipale), il
legislatore statale, nell’esercizio della propria competenza aveva fissato i
principi fondamentali in tema di polizia municipale, stabilendo espressamente
che gli addetti alla polizia municipale «collaborano, nell’ambito delle proprie
attribuzioni, con le forze di polizia dello Stato» (art. 3), precisando che ciò
può avvenire solo «previa disposizione del Sindaco, quando ne venga fatta, per
specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità» e puntualizzando
che «il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito
territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni,
esercita anche […] funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza» (art. 5).
Prima dell’entrata in vigore del nuovo
Titolo V della parte seconda della Costituzione, poi, l’art. 159, comma 2, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del
capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), nell’ambito dell’ampio conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali operato in attuazione della
legge di delega n. 59 del 1997, ha precisato che restano riservate allo Stato
le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico ed alla
sicurezza pubblica che si riferiscono alle misure preventive e repressive atte
al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge
l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale. In attuazione di tale
previsione, è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 settembre 2000 (Individuazione delle risorse finanziarie, umane, strumentali
e organizzative da trasferire alle regioni ed agli enti locali per l’esercizio
delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di polizia
amministrativa), con il quale si è stabilito, fra l’altro, che «lo Stato, le
Regioni e gli Enti locali collaborano in via permanente, nell’ambito delle
rispettive competenze, al perseguimento di condizioni ottimali di sicurezza
delle città e del territorio extraurbano e di tutela dei diritti di sicurezza
dei cittadini, nonché per la realizzazione di specifici progetti di
ammodernamento e potenziamento tecnico-logistico delle strutture e dei servizi
di polizia amministrativa regionale e locale, nonché dei servizi integrativi di
sicurezza e di tutela sociale, agli interventi di riduzione dei danni, all’educazione
alla convivenza nel rispetto della legalità» (art. 7, comma 1). Si è, poi,
aggiunto, al comma 3, che «il Ministro dell’Interno, nell’ambito delle sue
attribuzioni, promuove le iniziative occorrenti per incrementare la reciproca
collaborazione fra gli organi dello Stato, le regioni e le Amministrazioni
locali in materia, anche attraverso la stipula di protocolli d’intesa o accordi
per conseguire specifici obiettivi di rafforzamento delle condizioni di
sicurezza delle città e del territorio extraurbano». In attuazione di tale
norma è stato stipulato tra il Ministero dell’interno e la Regione
Friuli-Venezia Giulia, il 27 marzo 2007, il Protocollo d’intesa in materia di
politiche integrate di sicurezza urbana, il quale prevede, fra l’altro, la
«promozione, da parte della Regione, di politiche e di interventi sul piano
della prevenzione sociale, situazionale e comunitaria, anche attraverso intese
locali in materia di sicurezza urbana in raccordo con le politiche di sicurezza
adottate dalle competenti autorità statali, tenuto conto della specificità del
territorio e dell’andamento dei fenomeni criminali», sempre però nel rispetto
delle proprie competenze ed in eventuale attuazione di indicazioni del
legislatore statale.
Con la modifica del Titolo V è stata riservata
allo Stato, dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., la competenza in tema di ordine pubblico e pubblica
sicurezza; ed alla competenza regionale residuale - e non più concorrente – è
stata attribuita la materia della polizia amministrativa locale. Quanto alla
necessità di una collaborazione fra forze di polizia municipale e forze di
polizia di Stato, l’art. 118, terzo comma, Cost., ha provveduto espressamente a
demandare alla legge statale il compito di disciplinare eventuali forme di coordinamento
nella materia dell’ordine pubblico e della sicurezza.
Sul tema, poi, questa Corte si è già
pronunciata, affermando che le «auspicabili forme di collaborazione tra
apparati statali, regionali e degli enti locali volti a migliorare le
condizioni di sicurezza dei cittadini e del territorio, sulla falsariga di
quanto ad esempio prevede il d.P.C.M. 12 settembre
2000 […] non possono essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente
dalle regioni, nemmeno nell’esercizio della loro potestà legislativa» (sentenza n. 134 del
2004; sentenze
n. 10 del 2008, n. 322 del 2006,
n. 429 del 2004).
Nella specie, la norma regionale
censurata dispone, pur in assenza di indicazioni del legislatore statale, che
«nell’esercizio delle funzioni di pubblica sicurezza previste dalla normativa
statale, la polizia locale assume il presidio del territorio tra i suoi compiti
primari, al fine di garantire, in concorso con le forze di polizia dello Stato,
la sicurezza urbana degli ambiti territoriali di riferimento», disciplinando
non solo modalità di esercizio delle funzioni di pubblica sicurezza da parte
della polizia locale, ma anche le forme della collaborazione con le forze della
polizia dello Stato, in evidente violazione della competenza esclusiva statale
in tema di sicurezza pubblica.
5.– Il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce, inoltre, l’illegittimità costituzionale dell’articolo 10 della
citata legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2009 per violazione
dell’art. 114 della Costituzione. La norma censurata invaderebbe la sfera di
competenza dei Comuni, enti con propri statuti, poteri e funzioni, equiordinati alle Regioni, nella parte in cui fissa i
principi organizzativi per l’esercizio delle funzioni di polizia locale, e
prevede, al comma 1, che i Comuni e le Province istituiscano i corpi di polizia
locale e ne regolamentino l’organizzazione ed il funzionamento, disciplinando,
poi – nei successivi commi 4, 5, 6, 7 e 8 –minuziosamente il contingente
numerico degli addetti al servizio, il tipo di organizzazione del Corpo di
polizia municipale e lo stato giuridico del personale e il relativo trattamento
economico.
5.1.– La questione non è fondata.
L’art. 114 della Costituzione stabilisce
che anche i Comuni – come le Province, le Città metropolitane e le Regioni –
sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi
stabiliti dalla Costituzione, ma non attribuisce alcuna competenza statutaria o
regolamentare ai predetti Comuni. Deve, pertanto, escludersi la denunciata
violazione del predetto parametro costituzionale.
6.– Il ricorrente impugna, poi, l’art.
15, comma 1, della legge regionale in esame, nella parte in cui prevede che
«Gli agenti della polizia locale sono agenti di polizia giudiziaria. Gli
ispettori e i commissari della polizia locale sono ufficiali di polizia
giudiziaria. Il comandante del Corpo di polizia locale dei comuni capoluogo di
provincia non riveste la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria».
Considerato che la polizia giudiziaria,
a norma degli articoli 55 e 57 del codice di procedura penale, opera di propria
iniziativa e per disposizione o delega dell’Autorità giudiziaria, ai fini
dell’applicazione della legge penale, la norma regionale censurata sarebbe in
contrasto con la competenza esclusiva dello Stato in materia di giurisdizione
penale.
6.1.– La questione è fondata.
Questa Corte ha già avuto occasione di
affermare che «quanto alla polizia giudiziaria che, a norma dell’art. 55 del
codice di procedura penale, opera, di propria iniziativa e per disposizione o
delega dell’Autorità giudiziaria, ai fini della applicazione della legge
penale, l’esclusione della competenza regionale» in materia di attribuzione di
funzioni di polizia giudiziaria «risulta dalla competenza esclusiva dello Stato
in materia di giurisdizione penale disposta dalla lettera l) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione» (sentenza n. 313 del
2003).
La norma regionale censurata è,
pertanto, costituzionalmente illegittima, in quanto, provvedendo ad attribuire
agli addetti alla polizia locale la qualifica di agenti ed ufficiali di polizia
giudiziaria, invade la sfera di competenza esclusiva statale in materia di
giurisdizione penale. Nessun rilievo assume, al riguardo, l’esistenza di norme
statali (ed in particolare dell’art. 5 della legge n. 65 del 1986) che già
riconoscono la qualifica di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria al
personale della polizia locale, posto che «il problema qui in discussione non è
di stabilire chi, attualmente, sia riconosciuto come ufficiale o agente di
polizia giudiziaria, ma di stabilire chi abbia la competenza a operare il
riconoscimento» (sent.
n. 313 del 2003), competenza «riservata a leggi e regolamenti che debbono
essere, in quanto attinenti alla sicurezza pubblica, esclusivamente di fonte
statale» (sent.
n. 185 del 1999).
7.– E’ impugnato, infine, l’art. 18
della legge regionale n. 9 del 2009, in quanto, stabilendo che il personale di
polizia locale è dotato di armamento secondo quanto previsto dalla normativa
statale (comma 1) e che gli addetti alla polizia locale espletano muniti di
armi almeno i servizi di vigilanza, protezione degli immobili di proprietà
dell’ente locale e dell’armeria del Corpo o Servizio, quelli notturni e di
pronto intervento (comma 4), invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato in
materia di «armi, munizioni ed esplosivi».
7.1.– La questione relativamente
all’art. 18, comma 1, non è fondata.
La disposizione in esame, nel prevedere
che «il personale di polizia locale è dotato di armamento secondo quanto previsto
dalla normativa statale» non contiene, infatti, una disciplina dell’uso delle
armi da parte dei membri della polizia locale, ma si limita a rinviare a tal
proposito a quanto disposto dal legislatore statale, la cui competenza non è
quindi violata.
7.2.– E’, invece, fondata, la questione
di legittimità costituzionale relativamente all’art. 18, comma 4, della legge
regionale in esame.
Tale norma, stabilendo che, «in
conformità a quanto previsto dalla normativa statale, gli addetti alla polizia
locale espletano muniti di armi almeno i servizi di vigilanza, protezione degli
immobili di proprietà dell’ente locale e dell’armeria del Corpo o Servizio,
quelli notturni e di pronto intervento», diversamente dal citato comma 1, non
si limita a rinviare alla disciplina statale, ma identifica una serie di
servizi in relazione ai quali gli agenti di polizia locale devono essere muniti
di armi.
L’articolo 5, comma 5, della legge
quadro sull’ordinamento della polizia municipale (n. 65 del 1986), prevede che
solo «gli addetti al servizio di polizia municipale ai quali è conferita la
qualità di agente di pubblica sicurezza possono, previa deliberazione in tal
senso del consiglio comunale, portare, senza licenza, le armi, di cui possono
essere dotati in relazione al tipo di servizio nei termini e nelle modalità
previsti dai rispettivi regolamenti», in linea con quanto stabilito, in via
generale, «con apposito regolamento approvato con decreto del Ministro
dell’Interno, sentita l’Associazione nazionale dei Comuni d’Italia»; dispone
altresì che è «demandato al Prefetto il conferimento al suddetto personale,
previa comunicazione al Sindaco, della qualità di agente di pubblica
sicurezza». Emerge, con chiarezza, quindi, che la particolare tipologia di
servizi ai quali gli agenti ed ufficiali di polizia locale sono adibiti
costituisce uno dei presupposti giustificativi dell’attribuzione, da parte
della normativa statale, della possibilità per i medesimi di portare le armi.
Pertanto, la norma regionale, enumerando esplicitamente ed autonomamente taluni
servizi in relazione ai quali gli agenti di polizia locale devono portare le
armi, interviene a disciplinare casi e modi di uso delle armi, invadendo la
competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera d),
della Costituzione.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
l’illegittimità costituzionale
degli articoli 8, comma 6;15, comma 1; 18, comma 4, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2009, n. 9 (Disposizioni in materia di politiche
di sicurezza e ordinamento della polizia locale);
dichiara
non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 1, lettera h), e dell’art. 5, comma 1, della legge
regionale n. 9 del 2009, promosse, in riferimento all’articolo 117, secondo
comma, lettera h), della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 10 della legge regionale n. 9 del
2009, promossa, in riferimento all’art. 114 della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara
non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 18, comma 1, della legge regionale n.
9 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28 aprile
2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2010.