SENTENZA N. 115
ANNO 2012
Commenti alla decisione di
I. Daniela
Morgante, Il
principio di copertura finanziaria nella recente giurisprudenza costituzionale,
per gentile concessione della Rivista telematica Federalismi.it)
II.
Nicola Lupo e Guido Rivosecchi, Quando
l'equilibrio di bilancio prevale sulle politiche sanitarie regionali, per
gentile concessione del Forum di Quaderni
Costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli
4, 5, 10 e 15 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14
luglio 2011, n. 10 (Interventi per garantire l’accesso alle cure palliative e
alla terapia del dolore), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 17 settembre 2011, depositato in cancelleria il 26
settembre 2011 ed iscritto al n. 107 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in
fatto.
1. — Con ricorso notificato in data 17
settembre 2011 il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione
di legittimità costituzionale degli articoli 4, 5, 10 e 15 della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10 (Interventi per
garantire l’accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore), pubblicata
nel B.U.R. n. 29 del 20 luglio 2011.
Tale legge disciplina gli interventi di
competenza regionale in attuazione della legge 15 marzo 2010, n. 38
(Disposizioni per garantire l’accesso alle cure palliative e alla terapia del
dolore).
In particolare, l’art. 4 della legge
impugnata, nel comma 1, regola le “campagne di informazione” nei seguenti
termini: «La Direzione centrale competente in materia di tutela della salute
promuove la realizzazione di campagne istituzionali di comunicazione destinate
a informare i cittadini sulle modalità e sui criteri di accesso alle
prestazioni e ai programmi di assistenza in materia di cure palliative e di
terapia del dolore connesso alle malattie neoplastiche e a patologie croniche e
degenerative, anche attraverso il coinvolgimento e la collaborazione dei medici
di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, delle farmacie pubbliche
e private, nonché delle associazioni senza scopo di lucro impegnate nella
tutela dei diritti in ambito sanitario, operanti nella lotta contro il dolore e
nell’assistenza nel settore delle cure palliative».
L’art. 5 istituisce, presso la direzione
centrale competente in materia di tutela della salute, il coordinamento
regionale per le cure palliative e la terapia del dolore, definendone i
compiti.
L’art. 10, nel comma 1, stabilisce che:
«La Regione promuove programmi specifici di sviluppo delle cure palliative
presso le aziende per i servizi sanitari, riservando la priorità ai progetti di
riduzione dei ricoveri ospedalieri inappropriati verso le altre forme di
assistenza».
L’art. 15 detta le disposizioni
finanziarie, prescrivendo che: «Gli eventuali oneri derivanti dal disposto di
cui agli articoli 4 e 10 fanno carico all’unità di bilancio 7.1.1.1131 e al
capitolo 4362 dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per
gli anni 2011-2013 e del bilancio per l’anno 2011» (comma 1), e che «gli
eventuali oneri derivanti dal disposto di cui all’articolo 5 fanno carico
all’unità di bilancio 10.1.1.1162 e al capitolo 4721 dello stato di previsione
della spesa del bilancio pluriennale per gli anni 2011-2013 e del bilancio per
l’anno 2011» (comma 2).
2. — Il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce l’illegittimità
costituzionale di dette norme per violazione dell’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, nonché degli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
Osserva in proposito il Presidente del
Consiglio dei ministri che la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia n. 10 del 2011 prevede che le campagne istituzionali di informazione
(art. 4), il coordinamento regionale per le cure palliative e la terapia del
dolore (art. 5) ed i programmi di sviluppo delle cure palliative (art. 10)
possano determinare «eventuali oneri» a carico del bilancio regionale (art.
15).
Tuttavia, tali oneri non sono
contemplati – ed anzi risulterebbero espressamente esclusi – dalla legge n. 38
del 2010. Infatti, l’art. 5, comma 5, di detta legge, nel fissare i principi in
materia di accesso alle cure palliative ed alla terapia del dolore, stabilisce
che all’attuazione della legge si provvede, ai sensi dell’art. 12, comma 2
(copertura finanziaria), «nei limiti delle risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica».
Pertanto, la normativa regionale
censurata contrasterebbe con la legge statale, laddove essa costituisce
espressione del principio di coordinamento della finanza pubblica, materia di
competenza concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. Ne discende
che il mancato rispetto della normativa statale di principio, parametro
interposto tra il testo costituzionale e la legge regionale, si porrebbe in
contrasto con le competenze legislative statutarie e con l’art. 117, terzo
comma, Cost.
2.1. — Con ulteriore riguardo all’art.
15 della legge regionale impugnata, il ricorrente deduce la violazione
dell’art. 81, quarto comma, Cost., in quanto tale disposizione non
quantificherebbe, neppure in via indicativa, gli oneri derivanti
dall’attuazione degli artt. 4, 5 e 10, né avrebbe previsto espressamente i
mezzi di copertura finanziaria, secondo le modalità di cui all’art. 17 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).
Osserva in proposito la Presidenza del
Consiglio dei ministri che la normativa introdotta dal legislatore regionale
comporta indubbiamente nuove spese. Infatti, non solo la stessa legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011 menziona gli «eventuali
oneri» a carico del bilancio pluriennale (art. 15), ma appare difficilmente
contestabile che «le campagne di informazione» (art. 4), l’istituzione del
«coordinamento regionale» (art. 5), nonché l’attivazione dei «programmi di
sviluppo delle cure palliative» (art. 10) necessitino, per la loro
realizzazione, del relativo mezzo di copertura finanziaria. Nondimeno,
nell’ambito della legge impugnata le misure introdotte dal legislatore
regionale agli artt. 4, 5 e 10 sono assolutamente prive della dovuta specifica
copertura finanziaria: manca ogni riferimento alla consistenza dei progetti da
attuare ed alle risorse con cui finanziarli.
Poiché la copertura di tali spese non
può essere disposta con successivi provvedimenti attuativi – in quanto è la
stessa legge regionale, come ha avuto modo di stabilire la Corte
costituzionale, a costituire la loro fonte primaria – ne deriverebbe anche il
contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost., nella misura in cui la potestà
legislativa regionale viene esercitata in violazione dell’obbligo di copertura
finanziaria di una legge di spesa, gravante anche sul legislatore regionale
secondo il consolidato orientamento espresso dalla Corte costituzionale.
3. — Si è costituita la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che il ricorso venga respinto.
Essa, anzitutto, eccepisce
l’inammissibilità dell’impugnazione degli articoli 4, 5 e 10.
Osserva che la legge n. 38 del 2010 è
rivolta a tutelare «il diritto del cittadino ad accedere alle cure palliative e
alla terapia del dolore» (art. 1, comma 1) e che tale diritto è tutelato
«nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, pubblicato nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 33 dell’8 febbraio 2002, al
fine di assicurare il rispetto della dignità e dell’autonomia della persona
umana, il bisogno di salute, l’equità nell’accesso all’assistenza, la qualità
delle cure e la loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, ai sensi
dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni» (art. 1, comma 2).
La legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011, introducendo nell’ordinamento regionale
le norme sostanziali e organizzative necessarie per dare tutela a tale diritto,
anche in ossequio al principio di uguaglianza tra i cittadini, conterrebbe
disposizioni costituzionalmente necessarie, in forza del parametro interposto
della legge statale.
Quindi, secondo la difesa regionale,
quand’anche fosse illegittima la norma finanziaria dell’art. 15, la Regione
dovrebbe ugualmente dettare le norme impugnate ed attuarle nel quadro del
finanziamento esistente.
Osserva inoltre la Regione che il
ricorrente non motiva in ordine al contrasto tra le norme impugnate ed i
parametri rappresentati dagli artt. 4, 5, 6 e 7 dello statuto speciale, nemmeno
quanto alla materia di riferimento tra tutte quelle ivi menzionate.
3.1. — La Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ritiene che la prima censura statale sia frutto di
un’errata comprensione sia della normativa statale che di quella regionale.
Rileva in proposito che, quanto alla normativa statale, essa provvede alle
spese derivanti dalla legge n. 38 del 2010 attraverso l’apposita quota del Fondo
sanitario nazionale di importo non inferiore ad euro 100.000.000, stabilita dal
CIPE d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’art. 12,
comma 2. Se dunque è vero che non vi debbono essere «nuovi o maggiori oneri per
la finanza pubblica», ciò è perché vi sono risorse anche finanziarie
«disponibili a legislazione vigente», come prevede l’art. 5, comma 5, della
legge statale. Nondimeno la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia non
partecipa del Fondo sanitario nazionale, ma provvede al finanziamento del
servizio sanitario regionale con le risorse del proprio bilancio, ai sensi
dell’art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica).
Per quanto sopra la resistente, con la
legge impugnata, avrebbe provveduto ad istituire un meccanismo corrispondente a
quello previsto dalla legge dello Stato, disponendo all’art. 15 che gli
eventuali oneri derivanti dal disposto di cui agli artt. 4 e 10 fanno carico a
ben individuate unità e capitoli del proprio bilancio, già esistente, e quindi
poggiano su risorse già quantificate, che non vengono affatto aumentate dalla
legge n. 10 del 2011.
Ulteriori argomenti sono stati svolti
dalla difesa regionale nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica.
Innanzi tutto, precisa la Regione che il
ricorso dello Stato riferisce inesattamente il contenuto dell’art. 5, comma 5,
della legge n. 38 del 2010: difatti esso non pone limiti finanziari
all’attuazione della legge, ma solamente «all’attuazione del presente
articolo».
L’art. 5, comma 5, della legge n. 38 del
2010 non costituirebbe affatto un principio fondamentale della materia, volto a
limitare le spese nel settore delle cure palliative e della terapia del dolore,
ma rappresenterebbe solo una regola riguardante le specifiche attività ivi
contemplate, che sono diverse
rispetto a quelle oggetto degli artt. 4, 5 e 10 della legge impugnata.
Ne discenderebbe che il primo motivo di
ricorso dovrebbe ritenersi infondato anche per la non pertinenza del parametro
interposto invocato, e, nei termini in cui è invocato, per l’inesistenza del
parametro stesso.
Inoltre, prosegue la resistente, non
sarebbe ammissibile che la legge statale ponga limiti ad una voce specifica
della spesa sanitaria che è interamente a carico del bilancio regionale: sia
perché lo Stato non ha «titolo per dettare norme di coordinamento finanziario
che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è
interamente sostenuta» dall’ente ad autonomia speciale sia perché il generale
divieto di nuovi oneri (erroneamente imputato all’art. 5, comma 5) sarebbe una
norma di dettaglio e non di principio, traducendosi in un vincolo puntuale e
non temporaneo ad una specifica voce di spesa.
3.2. — La Regione eccepisce
l’infondatezza della seconda censura, là dove, relativamente al parametro
dell’art. 81, quarto comma, Cost., lo Stato evidenzia che l’art. 15 della legge
regionale impugnata non quantificherebbe, neppure in via indicativa, gli oneri
derivanti dall’attuazione degli artt. 4, 5 e 10 e non prevedrebbe
espressamente, attraverso le modalità di cui all’art. 17 della legge n. 196 del
2009, i mezzi di copertura finanziaria. Al riguardo la Regione pone in evidenza
che tutte le sentenze della Corte citate nel ricorso avevano ad oggetto
fattispecie diverse da quella in esame, cioè casi di leggi regionali che non
indicavano alcuna copertura finanziaria o la indicavano in modo generico.
L’art. 15 della legge impugnata, invece, indica espressamente che gli eventuali
oneri derivanti dal disposto di cui agli artt. 4 e 10 fanno carico a
determinate unità di bilancio ed a precisi capitoli dello stato di previsione
della spesa, sia con riguardo al bilancio per l’anno 2011 che al bilancio
pluriennale per gli anni 2011-2013, trattandosi comunque di capitoli aventi
disponibilità. In tal modo, secondo la Regione, si deve ritenere che la
previsione di copertura dettata nell’art. 15 soddisfi pienamente il principio
che emerge dalla giurisprudenza costituzionale, cioè quello secondo il quale la
copertura di nuove spese deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri. Il riferimento ai capitoli di bilancio,
precisamente individuati, in questa prospettiva, varrebbe anche ad indicarne i
limiti, coincidenti con le risorse disponibili nel capitolo.
3.3. —
La Regione ritiene parimenti infondata l’ulteriore censura rivolta all’art.
15, in quanto tale disposizione non indicherebbe la copertura finanziaria
«attraverso le modalità previste dall’art. 17» della legge n. 196 del 2009, il
quale stabilisce che «la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi
o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente
attraverso le seguenti modalità: a) mediante utilizzo degli accantonamenti
iscritti nei fondi speciali previsti dall’articolo 18, restando precluso sia
l’utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte
corrente, sia l’utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per
regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di
obblighi internazionali; b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni
legislative di spesa; c) mediante modificazioni legislative che comportino
nuove o maggiori entrate».
La Regione ritiene anzitutto la censura
infondata per inconferenza del parametro, poiché
l’art. 17 riguarderebbe chiaramente le sole leggi statali. Ciò risulterebbe dal
comma 1, lettera a) – che rinvia
all’art. 18, relativo ai fondi speciali statali – e da tutti gli altri commi
(eccetto il comma 6), che sono rivolti solo ad organi statali (o comunque ad
enti non territoriali).
Alle Regioni, prosegue la resistente, si
applicherebbe invece l’art. 19, comma 2, il quale dispone: «Ai sensi
dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria
alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e
della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il
conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse
attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste
dall’articolo 17». Alle Regioni ad autonomia speciale si riferirebbe altresì
l’art. 1, comma 5, secondo cui «le disposizioni della presente legge si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e
di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti». Quindi, la
copertura finanziaria delle leggi regionali e delle leggi delle Regioni a
statuto speciale avrebbe nella legge n. 196 del 2009 una propria disciplina,
non invocata come parametro nel ricorso. Difatti, l’art. 19, comma 2, non
rinvia alle specifiche “modalità” di cui all’art. 17, ma alle “metodologie di
copertura” da esso previste. In sostanza, per assicurare la compatibilità con
l’art. 117, terzo comma, Cost., gli artt. 17, comma 1, e 19, comma 2, andrebbero,
dunque, intesi nel senso che da essi le Regioni devono ricavare principi al
fine di dare attuazione all’art. 81, quarto comma, Cost. Tanto dedotto, secondo
la Regione autonoma, l’art. 15 della legge impugnata rispetterebbe pienamente
la “metodologia” di cui all’art. 17. Esso stabilisce infatti che «gli eventuali
oneri» derivanti dagli artt. 4, 5 e 10 «fanno carico» a determinati capitoli
del bilancio regionale. In tal modo, utilizzando risorse già destinate
all’attuazione di certe norme legislative, in determinati settori (come risulta
anche dall’estratto del bilancio regionale, prodotto in atti, dal quale
emergono tutte le norme legislative di spesa che afferiscono ai capitoli in
questione), l’art. 15 della legge regionale n. 10 del 2011 inevitabilmente riduce
le risorse disponibili per quegli scopi e, quindi, indica la copertura
finanziaria con una metodologia che si ispira all’art. 17, comma 1, lettera b), della legge n. 196 del 2009. Del
resto, si obietta ulteriormente, lo stesso art. 12, comma 2, della legge n. 38
del 2010 utilizza una modalità analoga a fini di copertura finanziaria.
3.4. —
Infine, con riguardo al punto 2 del ricorso, laddove si censura la
mancata quantificazione delle spese che deriveranno dagli artt. 4, 5 e 10 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011, la Regione
ne evidenzia l’infondatezza perché l’art. 81, quarto comma, Cost. stabilisce
solo che «ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte». Dunque, la Costituzione non richiederebbe la precisa
quantificazione della spesa, ma solamente che la legge indichi una copertura
credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in
equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri.
Facendo riferimento a precisi capitoli di spesa, che trovano copertura nelle
voci di entrata del bilancio regionale, l’art. 15 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia avrebbe dato una seria copertura degli eventuali
oneri ed avrebbe anche fissato il loro limite, rappresentato dall’entità del
capitolo e dalla coesistenza di altre spese ad esso imputate.
Inoltre, secondo la difesa regionale,
l’art. 15 sarebbe coerente con la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 8 agosto 2007, n. 21 (Norme in materia di programmazione finanziaria e
di contabilità regionale), che detta anche norme attuative dell’art. 81, quarto
comma, Cost. (in particolare si richiamano gli artt. 10 e 11 di tale legge). In
proposito, si evidenzia che gli artt. 4, 5 e 10 della legge oggetto della
censura statale rientrerebbero nella fattispecie di cui all’art. 11, comma 1,
lettera a), della predetta legge n.
21 del 2007, secondo cui «le leggi regionali che comportano spese a carattere
pluriennale si distinguono, in funzione delle cause da cui deriva la pluriennalità della spesa, in: a) leggi che autorizzano
spese per attività o interventi a carattere continuativo o ricorrente; b) leggi
che autorizzano spese per opere, programmi o interventi la cui esecuzione si
protrae per più esercizi; c) leggi che autorizzano limiti d’impegno per
l’assunzione di obbligazioni pluriennali». Ed il comma 2 del medesimo art. 11
dispone che «le leggi che autorizzano attività o interventi a carattere
continuativo o ricorrente determinano, di norma, soltanto gli obiettivi da
raggiungere e le procedure da seguire rinviando alla legge finanziaria la
determinazione dell’entità della relativa spesa».
Tale norma, osserva la difesa regionale,
è pacificamente vigente e non è stata contestata dal Presidente del Consiglio
dei ministri, né comunque vi sarebbe alcuna ragione per farlo, dato che essa
corrisponderebbe all’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 28 marzo 2000, n.
76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge
25 giugno 1999, n. 208), secondo cui «le leggi regionali che prevedono attività
o interventi a carattere continuativo o ricorrente determinano le procedure da
seguire, rinviando alla legge di bilancio la quantificazione della relativa
spesa».
Correttamente, dunque, sostiene la
Regione, l’art. 15 non avrebbe quantificato l’esatto ammontare delle spese in
questione, indicate come eventuali e – data la loro tipologia – non
quantificabili con precisione da parte della legge medesima. D’altro canto,
conclude sul punto la difesa regionale, anche l’art. 12, comma 2, della legge
n. 38 del 2010 non determina con precisione la spesa necessaria «per la
realizzazione delle finalità di cui alla presente legge».
Per tutti questi motivi la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia conclude chiedendo che il ricorso sia respinto
siccome inammissibile ed infondato.
Considerato
in diritto
1. — Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli articoli 4, 5, 10 e 15 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10 (Interventi per garantire
l’accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore), in relazione
all’art. 117, terzo comma, della Costituzione e agli artt. 4, 5, 6 e 7 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia). L’art. 15 di detta legge è stato poi impugnato con
riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost.
Per quanto riguarda il preteso contrasto
con l’art. 117, terzo comma, Cost., il ricorrente invoca il parametro
interposto costituito dall’art. 5, comma 5, della legge 15 marzo 2010, n. 38
(Disposizioni per garantire l’accesso alle cure palliative e alla terapia del
dolore), perché le norme impugnate, nel disciplinare i servizi finalizzati a
garantire l’accesso alle cure palliative ed alla terapia del dolore, ed in
particolare le campagne istituzionali di informazione (art. 4), il
coordinamento regionale per le cure palliative e la terapia del dolore (art. 5)
ed i programmi di sviluppo delle cure palliative (art. 10), determinerebbero
nuovi oneri per la finanza pubblica (art. 15).
Gli oneri derivanti dal combinato
disposto degli artt. 4, 5, 10 e 15 della legge regionale impugnata non sarebbero
compatibili con il dettato dell’art. 5, comma 5, della citata legge n. 38 del
2010 il quale, nel fissare i principi in materia di accesso alle cure
palliative e alla terapia del dolore, stabilirebbe che la relativa attuazione
debba avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, in tal
modo esprimendo un indefettibile principio di coordinamento della stessa.
Il mancato rispetto della normativa
statale di principio si porrebbe altresì in contrasto con le competenze
legislative statutarie.
La Regione autonoma eccepisce che la
legge statale n. 38 del 2010 sarebbe rivolta a tutelare il diritto del
cittadino ad accedere alle cure palliative e alla terapia del dolore e che tale
diritto sarebbe garantito nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza, di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001.
Il richiamo all’invarianza della spesa,
di cui all’art. 5, comma 5, della legge statale, sarebbe rivolto solo
all’istituendo servizio delle reti nazionali e comunque riguarderebbe le
relazioni finanziarie tra Stato e Regioni a statuto ordinario, senza alcuna
connessione con quelle inerenti alle Regioni a statuto speciale come il
Friuli-Venezia Giulia.
L’art. 15 della legge regionale
impugnata viene censurato anche in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost.
Secondo il ricorrente la disposizione
non stimerebbe gli oneri derivanti dall’attuazione di quanto previsto agli
artt. 4, 5 e 10 e non indicherebbe i mezzi di copertura finanziaria.
I principi dell’art. 81, quarto comma,
Cost. vengono invocati sia direttamente che attraverso la norma interposta
individuata nell’art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica).
Secondo la Regione autonoma l’art. 15
della legge impugnata, indicando i capitoli di imputazione delle eventuali
spese, rispetterebbe pienamente il principio di copertura poiché dette poste di
bilancio presenterebbero la necessaria disponibilità.
Inoltre, l’individuazione della norma
interposta sarebbe errata, perché l’art. 17 della legge n. 196 del 2009
disciplina i sistemi di copertura delle leggi statali e non di quelle
regionali.
2. — La questione relativa agli artt. 4,
5 e 10 della legge regionale, sollevata in riferimento agli artt. 4, 5, 6 e 7
della legge costituzionale n. 1 del 1963, è inammissibile.
Con riguardo a detti parametri, è
assente nel ricorso un idoneo percorso argomentativo in grado di collegare il
loro richiamo alla pretesa illegittimità delle norme impugnate.
Gli articoli dello statuto così apoditticamente
invocati riguardano inoltre competenze legislative della Regione autonoma in
materie distinte da quella cui inerisce il ricorso. Quest’ultima attiene alla
garanzia dei livelli essenziali di alcune prestazioni sanitarie, che devono
essere assicurate dalle Regioni in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale, rispettando gli standard minimi determinati dalla legislazione
statale (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.).
3. — È invece infondata la censura nei confronti
delle medesime norme in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
Secondo il ricorrente, l’art. 5, comma
5, della legge statale n. 38 del 2010, la quale detta disposizioni per
garantire l’accesso alle cure palliative ed alla terapia del dolore, sarebbe
espressione di un principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi
dell’art. 117, terzo comma, Cost. e, in quanto tale, vincolante nel prescrivere
l’invarianza della spesa pubblica per assicurare su tutto il territorio
nazionale le prestazioni sanitarie minime di cui alla stessa legge statale.
L’assunto non può essere condiviso: la
legge statale n. 38 del 2010 è finalizzata a tutelare il diritto del cittadino
ad accedere alle cure palliative ed alla terapia del dolore (art. 1, comma 1) nell’ambito
dei livelli essenziali di assistenza di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001.
A differenza di quanto ritenuto dal
ricorrente, l’art. 5, comma 5, di detta legge non pone limiti finanziari alla
sua attuazione da parte delle Regioni, ma solo alla disciplina delle reti
nazionali per le cure palliative e per la terapia del dolore.
Esso regola un’attività di rilevazione,
svolta dal Ministero della salute e già negoziata in sede di Conferenza
Stato-Regioni, per individuare le figure professionali con specifiche
competenze ed esperienze nel campo delle predette cure e le tipologie di
strutture nelle quali le due reti si articolano a livello regionale, nonché le
modalità per assicurare il coordinamento delle due reti a livello nazionale e
regionale.
Dunque l’art. 5, comma 5, non pone un
principio generale volto a contenere le spese nel settore delle cure in
questione, ma fissa solo un limite in relazione al costo delle specifiche
attività contemplate nella stessa norma, a loro volta diverse e distinte da
quelle regolate dagli artt. 4, 5 e 10 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011.
Queste ultime, infatti, consistono in adempimenti
attuativi, di carattere organizzativo, dei principi espressi dalla legge n. 38
del 2010 consistenti nella predisposizione di campagne di informazione rivolte
ai cittadini su base regionale (art. 4), nella istituzione di strutture addette
al coordinamento regionale per le cure palliative e la terapia del dolore (art.
5) e nella disciplina dei programmi di sviluppo delle cure palliative,
anch’essi in ambito regionale (art. 10).
In ogni caso, la norma invocata dal
ricorrente quale parametro interposto regola la copertura delle spese afferenti
alle reti nazionali con una quota del Fondo sanitario nazionale e non si
riferisce certamente al bilancio della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
che non fruisce del finanziamento del fondo stesso.
Peraltro, è già stato osservato da
questa Corte che quando lo Stato non concorre al finanziamento del servizio
sanitario delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, non «ha
titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità
di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta» da questi
soggetti (sentenza
n. 341 del 2009).
4. — La censura rivolta all’art. 15 in
riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost. è fondata.
L’eccepita inconferenza
del parametro interposto, erroneamente individuato dallo Stato nell’art. 17
della legge n. 196 del 2009, anziché nel pertinente successivo art. 19, non
preclude l’applicazione al caso di specie dell’art. 81, quarto comma, Cost. che
è stato invocato anche in via diretta dall’Avvocatura.
La sua formulazione non lascia dubbi sul
fatto che la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011,
in quanto nuova e latrice di oneri, debba individuare, sia pure in via
presuntiva, i mezzi finanziari necessari per la sua attuazione.
Il rispetto di questo precetto
costituzionale comporta infatti l’onere di provare la copertura delle spese
conseguenti all’adozione di una legge, ogniqualvolta in essa siano previsti –
ancorché sotto forma di riorganizzazione delle strutture esistenti – nuovi
servizi e nuove dotazioni di risorse umane e tecniche (sentenza n. 141 del
2010).
Come è stato già affermato da questa
Corte, non «si può assumere che mancando nella legge ogni indicazione della
così detta “copertura”, cioè dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore
spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non implichi nessun
onere o nessun maggiore onere. La mancanza o l’esistenza di un onere si desume
dall’oggetto della legge e dal contenuto di essa» (sentenza n. 30 del
1959).
Nella fattispecie in esame lo stesso
legislatore regionale ammette, peraltro, la possibilità di un ulteriore
fabbisogno finanziario rispetto agli stanziamenti delle partite, cui vengono
imputati gli oneri afferenti allo svolgimento dei nuovi servizi.
Ove la nuova spesa si ritenga sostenibile
senza ricorrere alla individuazione di ulteriori risorse, per effetto di una
più efficiente e sinergica utilizzazione delle somme allocate nella stessa
partita di bilancio per promiscue finalità, la pretesa autosufficienza non può
comunque essere affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata
dimostrazione economica e contabile.
Essa consiste, come già affermato da
questa Corte, nella chiara quantificazione – con riguardo alle partite di
bilancio, ove si assume un’eccedenza di risorse utilizzabili per la nuova o
maggiore spesa – degli oneri presumibilmente ad essa conseguenti e della
relativa copertura (sentenza n. 30 del
1959).
Non può essere condivisa la tesi della
Regione autonoma resistente, secondo cui costituirebbe sufficiente ottemperanza
al principio di copertura dell’art. 81, quarto comma, Cost., la formale
indicazione di poste di bilancio dell’esercizio in corso ove convivono, in modo
promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente quantificazione, i
finanziamenti di precedenti leggi regionali.
Questa Corte ha già avuto modo di
sottolineare (sentenza
n. 70 del 2012) che l’equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si
realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo autorizzatorio della
spesa, il quale viene salvaguardato dal limite dello stanziamento di bilancio,
ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri
derivanti da nuove disposizioni.
La stima e la copertura in sede
preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo
le regole dell’esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la gestione
finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio
di nuove attività e servizi.
Non convince in proposito
l’argomentazione regionale per cui la nuova imputazione sulle poste del
bilancio 2011 e del bilancio triennale 2011-2013 comporterebbe un’implicita ed
automatica riduzione degli oneri delle leggi antecedenti ad esse correlate.
La riduzione di precedenti
autorizzazioni deve essere sempre espressa e analiticamente quantificata, in
quanto idonea a compensare esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione
legislativa. Si tratta di un principio finanziario immanente all’ordinamento,
enunciato esplicitamente all’art. 81, quarto comma, Cost., di diretta
applicazione secondo la costante interpretazione di questa Corte.
Gli allegati al bilancio annuale e pluriennale
dell’esercizio 2011 della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia evidenziano,
invece, con riguardo alle due partite di spesa richiamate dalla legge regionale
n. 10 del 2011, l’elencazione di una serie di disposizioni normative precedenti
che su di esse gravano in modo indistinto.
Detto richiamo è formulato, già in sede
di redazione del bilancio preventivo, in modo descrittivo senza analitica
ponderazione dell’incidenza economica di ciascuna legge sul complesso dello
stanziamento.
Questa lacuna, già presente in sede di
redazione del bilancio 2011, tanto meno può giustificare l’implicita sommatoria
degli effetti finanziari della nuova legge ivi imputata.
Nel caso in esame l’esigenza del
rispetto di analitiche quantificazioni delle diverse spese su partite di
bilancio promiscue appare ancor più indefettibile in presenza di attività che
impegneranno il bilancio della Regione in modo continuativo negli esercizi
futuri (sull’obbligo rafforzato di copertura per gli oneri pluriennali, ex plurimis, sentenze n. 272 del
2011, n. 100
del 2010 e n. 213
del 2008).
Dunque l’art. 15 della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011 deve essere dichiarato
illegittimo per contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost. e gli oneri
conseguenti ai servizi introdotti dagli artt. 4, 5 e 10 della stessa legge
devono essere contenuti – fino a nuova legittima copertura dell’eventuale
eccedenza – entro i limiti di stanziamento delle pertinenti poste del bilancio
dell’esercizio 2011.
5. — Restano assorbite le altre censure
proposte nei confronti dell’art. 15 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’articolo 15 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10 (Interventi per garantire
l’accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore);
2) dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 10
della stessa legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011,
sollevata in riferimento agli artt. 4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia);
3) dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 10
della medesima legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del
2011, sollevata in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 7 maggio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA,
Presidente
Aldo
CAROSI, Redattore
Gabriella
MELATTI, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 10 maggio 2012.