CONSULTA ONLINE
SENTENZA N. 64
ANNO 2012
Commento alla decisione di
Francesca Minni
Regioni
ordinarie e Regioni a statuto speciale di fronte al federalismo fiscale: pari
non sono?
per gentile
concessione del Forum di Quaderni
Costituzionali
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
-Alfonso QUARANTA Presidente
-Franco GALLO Giudice
-Luigi MAZZELLA "
-Sabino CASSESE "
-GiuseppeT ESAURO "
-Paolo Maria NAPOLITANO "
-Giuseppe FRIGO "
-Alessandro CRISCUOLO "
-Paolo GROSSI "
-Giorgio LATTANZI "
-Aldo CAROSI "
-Marta CARTABIA "
-Sergio MATTARELLA "
-Mario Rosario MORELLI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 2, commi da 1 a 4, e 14, comma 2, del decreto legislativo
14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in
materia di federalismo fiscale municipale) promosso
dalla Regione siciliana con ricorso notificato il 23 maggio 2011, depositato in
cancelleria il 30 maggio 2011 ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 2011.
Vistol’atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
uditonell’udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il
Giudice relatore Franco Gallo;
uditigli
avvocati Marina Valli e Beatrice Fiandaca per la
Regione siciliana e l’avvocato dello Stato
Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 23 maggio
2011 e depositato il successivo 30 maggio, la
Regione siciliana ha promosso questioni
principali di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 14, comma 2, del
decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo fiscale municipale), nonché «delle ulteriori disposizioni del
medesimo decreto ad essi correlati che possono pregiudicare l’autonomia finanziaria
della Regione». La ricorrente denuncia che dette disposizioni violano: a)
tutte, gli artt. 36 e 37 dello statuto della Regione siciliana (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione
dello statuto della Regione siciliana», convertito in legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2) e le «relative» norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello
Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria); b) il solo art. 2,
anche l’art. 14, lettera o), dello statuto della Regione siciliana; c)
il solo art. 14, comma 2, e le «ulteriori disposizioni del medesimo decreto ad
essi correlati che possono pregiudicare l’autonomia finanziaria della Regione»,
anche gli artt. 81 e 119, quarto comma, della Costituzione e «l’autonomia
finanziaria dei Comuni».
1.2.– Quanto all’art. 2 del d.lgs. n. 23
del 2011, la ricorrente richiama, in particolare, i commi 1, 2, 3 e 4, ritenendo
che l’attribuzione ai Comuni del gettito o delle quote del gettito dei tributi
in essi elencati «sottrae alla Regione cespiti di spettanza regionale». Tali
commi stabiliscono che: «In attuazione della citata legge n. 42 del 2009, e
successive modificazioni, ed in anticipazione rispetto a quanto previsto in
base al disposto del seguente articolo 7, a decorrere dall’anno 2011 sono attribuiti
ai comuni, relativamente agli immobili ubicati nel loro territorio e con le
modalità di cui al presente articolo, il gettito o quote del gettito derivante
dai seguenti tributi: a) imposta di registro ed imposta di bollo
sugli atti indicati all’articolo 1 della tariffa, parte prima, allegata al
testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131; b)
imposte ipotecaria e catastale, salvo quanto stabilito dal comma 5; c)
imposta sul reddito delle persone fisiche, in relazione ai redditi fondiari,
escluso il reddito agrario; d) imposta di registro ed imposta di bollo
sui contratti di locazione relativi ad immobili; e) tributi speciali
catastali; f) tasse ipotecarie; g) cedolare secca sugli affitti
di cui all’articolo 3, con riferimento alla quota di gettito determinata ai
sensi del comma 8 del presente articolo [comma 1]. Con riferimento ai tributi
di cui alle lettere a), b), e) ed f), del comma 1,
l’attribuzione del gettito ivi prevista ha per oggetto una quota pari al 30 per
cento dello stesso [comma 2]. Per realizzare in forma progressiva e
territorialmente equilibrata la devoluzione ai comuni della fiscalità
immobiliare di cui ai commi 1 e 2, è istituito un Fondo sperimentale di
riequilibrio. La durata del Fondo è stabilita in tre anni e, comunque, fino
alla data di attivazione del fondo perequativo previsto dall’articolo 13 della
citata legge n. 42 del 2009. Il Fondo è alimentato con il gettito di cui ai
commi 1 e 2, nonché, per gli anni 2012, 2013 e 2014, dalla compartecipazione di
cui al comma 4 secondo le modalità stabilite ai sensi del comma 7 [comma 3]. Ai
comuni è attribuita una compartecipazione al gettito dell’imposta sul valore
aggiunto; con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto
con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare d’intesa con la
Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è fissata la percentuale della
predetta compartecipazione e sono stabilite le modalità di attuazione del
presente comma, con particolare riferimento all’attribuzione ai singoli comuni
del relativo gettito, assumendo a riferimento il territorio su cui si è determinato
il consumo che ha dato luogo al prelievo. La percentuale della
compartecipazione al gettito dell’imposta sul valore aggiunto prevista dal
presente comma è fissata, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, in misura
finanziariamente equivalente alla compartecipazione del 2 per cento al gettito
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. In sede di prima applicazione,
e in attesa della determinazione del gettito dell’imposta sul valore aggiunto
ripartito per ogni comune, l’assegnazione del gettito ai comuni avviene sulla
base del gettito dell’imposta sul valore aggiunto per provincia, suddiviso per
il numero degli abitanti di ciascun comune [comma 4]».
Il parimenti denunciato comma 2
dell’art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011, nel disciplinare l’àmbito di
applicazione del decreto legislativo, dispone che: «Al fine di assicurare la
neutralità finanziaria del presente decreto, nei confronti delle regioni a
statuto speciale il presente decreto si applica nel rispetto dei rispettivi
statuti e in conformità con le procedure previste dall’articolo 27 della citata
legge n. 42 del 2009, e in particolare: a) nei casi in cui, in base
alla legislazione vigente, alle regioni a statuto speciale spetta una
compartecipazione al gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche
ovvero al gettito degli altri tributi erariali, questa si intende riferita
anche al gettito della cedolare secca di cui all’articolo 3; b) sono
stabilite la decorrenza e le modalità di applicazione delle disposizioni di cui
all’articolo 2 nei confronti dei comuni ubicati nelle regioni a statuto
speciale, nonché le percentuali delle compartecipazioni di cui alla lettera a);
con riferimento all’imposta municipale propria di cui all’articolo 8 si tiene
conto anche dei tributi da essa sostituiti».
1.3. – La difesa regionale premette che
il d.lgs. n. 23 del 2011 è stato adottato in attuazione della delega conferita
al Governo dalla legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) ed
evidenzia che nel preambolo del decreto sono menzionati, in particolare, gli
artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 di detta legge di delegazione. A
proposito di quest’ultima, la ricorrente rammenta che la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 201 del
2010, resa su un ricorso della stessa Regione siciliana, aveva chiarito che
l’«art. 1, comma 2, della legge n. 42 del 2009 stabilisce univocamente che gli
unici princípi della delega sul federalismo fiscale
applicabili alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome sono
quelli contenuti negli artt. 15, 22 e 27» ed aveva conseguentemente ritenuto
non applicabili alla Regione siciliana i princípi e
criteri di delega contenuti nelle disposizioni della legge n. 42 che essa aveva
impugnato, fra le quali vi erano gli artt. 11 e 12 (rectius:
artt. 11, comma 1, lettere b ed f, e 12, comma 1, lettere b
e c). «Sennonché» − prosegue la ricorrente – il d.lgs. n. 23 del 2011 ha dedicato agli enti
ad autonomia speciale i commi 2 e 3 dell’art. 14. In particolare,
l’impugnato comma 2 dell’art. 14, pur affermando di perseguire il «fine di
assicurare la neutralità finanziaria» del d.lgs. n. 23 del 2011, stabilisce, tuttavia,
che tale decreto «si applica» nei confronti delle Regioni a statuto speciale.
Né la previsione, contenuta nell’alinea dello stesso comma 2, secondo la quale
l’applicazione del decreto nei confronti degli enti ad autonomia speciale deve
avvenire «nel rispetto dei rispettivi statuti e in conformità con le procedure
previste dall’articolo 27 della […] legge n. 42 del 2009», può essere
interpretata nel senso che «il legislatore delegato abbia inteso solo ribadire
la clausola della legge delega». Tale interpretazione è infatti smentita, ad
avviso della ricorrente, sia dalle successive lettere a) e b) del
comma 2 dell’art. 14, sia dal comma 3 dello stesso articolo (relativo agli enti
ad autonomia speciale «che esercitano le funzioni in materia di finanza
locale»). Al riguardo, la ricorrente sottolinea, in particolare, che la lettera
b) dell’impugnato comma 2 opera un «rinvio alla sede pattizia» soltanto
per stabilire la «decorrenza e le modalità di applicazione delle disposizioni
di cui all’articolo 2 nei confronti dei comuni ubicati nelle regioni a statuto
speciale», nonché per stabilire le percentuali delle compartecipazioni delle
medesime Regioni al gettito della cedolare secca sugli affitti di cui all’art.
3 dello stesso d.lgs. n. 23 del 2011, in tale modo «ribadendo […] l’obbligo
dell’osservanza dell’applicazione dei contenuti del provvedimento in parola».
Risulterebbe dunque confermato – conclude, sul punto, la ricorrente – che, per
effetto delle «suenunciate disposizioni […] impugnate
[…], in violazione dei principi recati dalla legge delega, viene in buona
sostanza importato in ambito siciliano il nuovo sistema di finanziamento
stabilito per gli enti locali situati nelle regioni a statuto ordinario».
Detta
applicazione del d.lgs. n. 23 del 2011 nei confronti della Regione siciliana e,
in particolare, la devoluzione ai Comuni del gettito o delle quote del gettito
«derivante dai tributi elencati nell’articolo 2, ai commi 1, 2, 3 e 4» dello
stesso decreto, lederebbero anzitutto l’autonomia finanziaria della Regione,
garantita dagli artt. 36 e 37 del suo statuto di autonomia e dal d.P.R. n. 1074 del 1965, sottraendole «cespiti di spettanza
regionale». In base a tali parametri, spettano alla Regione siciliana, «Ai
sensi del primo comma dell’articolo 36 dello Statuto […], tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o
indirette, comunque denominate», ad eccezione soltanto delle «nuove entrate
tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di
oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative
dello Stato specificate nelle leggi medesime» (art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965), e delle entrate riservate allo
Stato (cioè delle entrate derivanti dalle imposte di produzione, dal monopolio
dei tabacchi e dal lotto e dalle lotterie a carattere nazionale; artt. 36,
secondo comma, dello statuto e 2, secondo comma, del d.P.R.
n. 1074 del 1965). Detta disciplina dell’autonomia finanziaria regionale, in
base alla quale «la
Regione risulta titolare dell’intero cespite
tributario», che «non dovrebbe subire decurtazioni», verrebbe violata dalle
norme impugnate che impongono alla Regione siciliana la devoluzione ai Comuni
del gettito o di quote del gettito di tributi ad essa spettanti (la ricorrente
menziona, in particolare, «IRPEF, IVA, tributi vari relativi ad atti aventi ad
oggetto immobili, cedolare secca»); entrate regionali di cui il legislatore
statale delegato avrebbe disposto per finanziare gli enti locali. La ricorrente
sottolinea ancora che la «forte contrazione» delle entrate regionali derivante
dalle norme impugnate contraddice il fine, dichiarato dallo stesso legislatore
statale, «di assicurare la neutralità finanziaria» del d.lgs. n. 23 del 2011
nei confronti delle Regioni a statuto speciale; infatti, la compartecipazione
delle Regioni a statuto speciale al gettito della cedolare secca e dell’imposta
municipale propria, secondo quanto previsto dall’art. 14, comma 2, lettera a),
del d.lgs. n. 23 del 2011, «non è idonea ad assicurare la neutralità
finanziaria nei confronti della Regione siciliana, né sotto il profilo
quantitativo né sotto il profilo dell’autonomia finanziaria statutariamente
garantita», tenuto conto che detta Regione, a differenza di altri enti ad autonomia
speciale, è «titolare dell’intero cespite tributario» e che essa, «tuttavia,
[…] non potrebbe sottrarsi alla devoluzione ai Comuni di una quota compartecipativa». La fondatezza delle doglianze avanzate
dalla Regione troverebbe, infine, conferma, nella relazione della Commissione
tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF) del 30
giugno 2010 allegata alla relazione trasmessa dal Governo alle Camere ai sensi
dell’art. 2, comma 6, della legge n. 42 del 2009.
Secondo la
ricorrente, le disposizioni impugnate, comportando una contrazione delle
entrate regionali che sarebbe quantificabile, «da prime e approssimative stime,
elaborate utilizzando come fonte primaria la relazione della COPAFF del 30
giugno 2010», in circa settecento milioni di euro per ciascun anno,
determinerebbero inoltre, in assenza di meccanismi compensativi, uno squilibrio
nelle disponibilità finanziarie regionali tale da pregiudicare la possibilità,
per la
Regione, di esercitare le proprie funzioni,
con conseguente violazione anche degli artt. 81 e 119, quarto comma, Cost.
(sono citate, a proposito delle conseguenze, sul piano costituzionale, di un
siffatto squilibrio, le sentenze della Corte costituzionale n. 307 del 1983,
n. 123 del 1992,
n. 370 del 1993,
n. 138 del 1999,
n. 376 del 2003,
n. 260 del 2004
e n. 417 del
2005).
Quanto, in
particolare, al primo di detti parametri costituzionali, la
Regione ricorrente evidenzia che «le
richiamate disposizioni del D.Lgs. 23/2011
sottraggono alla Regione siciliana un cospicuo gettito finanziario senza
stabilire con quali risorse finanziarie esso possa essere sostituito».
Quanto al
secondo di detti parametri, la ricorrente afferma di essere consapevole della
sua applicabilità alle Regioni a statuto speciale, ai sensi dell’art. 10, comma
1, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 1 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), solo per le parti in cui prevede forme
di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite. La
Regione siciliana «tuttavia» ne deduce la
violazione per lesione sia delle proprie attribuzioni che di quelle degli enti
locali siciliani (in ordine alla legittimazione delle Regioni ad impugnare la
legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali, la
ricorrente cita le sentenze della Corte costituzionale n. 196 del 2004,
n. 417 del 2005,
n. 95 e n. 169 del 2007
e n. 298 del
2009), perché «non solo la
Regione ma pure i Comuni siciliani, in
applicazione del decreto, verrebbero a disporre di mezzi finanziari
insufficienti per l’adempimento dei propri compiti». Con riguardo, in
particolare, alla lesione delle attribuzioni dei Comuni siciliani, la
ricorrente afferma che «l’ammontare del gettito della devoluzione e/o
compartecipazione ai tributi erariali, nella previsione del decreto legislativo
in esame […] non risulta idoneo a garantire un ammontare uguale agli attuali
trasferimenti provenienti dallo Stato». Ciò anche considerando le nuove entrate
previste dal d.lgs. n. 23 del 2011 costituite dall’imposta di soggiorno di cui
all’art. 4, dall’imposta di scopo di cui all’art. 6, dal recupero dell’evasione
fiscale e dalla cedolare secca di cui all’art. 3 (a proposito della quale
ultima la ricorrente osserva, peraltro, che essa «comunque si ascrive
integralmente alla spettanza regionale» e che «ammesso che, nella emananda normativa di attuazione, si scelga la
compartecipazione agli enti locali», il suo gettito è assai aleatorio tenuto
conto della facoltatività dell’opzione per il regime di detta cedolare). La
ricorrente sottolinea infine la difficile applicabilità, per i Comuni
siciliani, dei sistemi perequativi, tenuto conto che il sistema dell’autonomia
finanziaria della Regione siciliana «ascrive alla integrale spettanza della
medesima quei tributi che nella relativa previsione dovrebbero alimentare il
fondo».
Secondo la
ricorrente, infine, l’art. 2 del d.lgs. n. 23 del 2011, attribuendo ai Comuni
il gettito o quote del gettito di tributi di spettanza della Regione siciliana,
víola anche l’art. 14, lettera o), dello
statuto speciale, «in quanto finisce col far carico alla Regione siciliana di
ulteriori competenze che, come di recente ribadito da Codesta Corte con la sentenza n. 442 del
2008, non sono riconducibili alla previsione dell’art. 14, lett. o) dello
Statuto siciliano e non possono comunque assegnarsi con legge ordinaria».
2.– Si è
costituto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che tutte le questioni
siano dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.−
Secondo la difesa dello Stato, le questioni promosse sarebbero, anzitutto,
inammissibili, perché, ai sensi dell’impugnato comma 2 dell’art. 14 del d.lgs.
n. 23 del 2011 – sia del suo alinea che delle sue due lettere a) e b),
le quali si limiterebbero ad elencare «oggetti e criteri […] che costituiscono
meri elementi di orientamento da tenere in particolare considerazione in vista
dell’applicazione del richiamato art. 27» della legge n. 42 del 2009 −
«l’ingresso delle disposizioni del decreto legislativo […] nell’ordinamento
delle Regioni speciali in tanto potrà avvenire in quanto le stesse siano
recepite nelle fonti di attuazione dello statuto, ovvero si addivenga ad una
revisione di quest’ultimo, secondo le forme previste ed ove effettivamente
necessario».
Siffatta
lettura dell’art. 14, comma 2, si imporrebbe anche alla luce della sentenza della
Corte costituzionale n. 201 del 2010. Con tale pronuncia la
Corte, da un canto, ha affermato che, in base
all’art. 1, comma 2, delle legge n. 42 del 2009, gli unici princípi
di tale legge di delegazione sul federalismo fiscale applicabili alle Regioni a
statuto speciale sono quelli contenuti negli artt. 15, 22 e 27, con conseguente
dichiarazione di inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione siciliana
avverso disposizioni della stessa legge n. 42 del 2009 contenenti princípi e criteri di delega non applicabili alla Regione;
d’altro canto, ha chiarito gli àmbiti operativi e le
funzioni del «tavolo di confronto» tra il Governo e ciascuna Regione a statuto
speciale e Provincia autonoma istituito, presso la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, dall’art. 27,
comma 7, della legge n. 42 del 2009, precisando che detto «tavolo» «rappresenta
[…] il luogo in cui si realizza, attraverso una permanente interlocuzione, il
confronto tra lo Stato e le autonomie speciali per quanto attiene ai profili
perequativi e finanziaridel federalismo fiscale
delineati dalla citata legge di delegazione, secondo il principio di leale
collaborazione espressamente richiamato dalla stessa disposizione censurata».
Sarebbe quindi «chiaro» − secondo la parte resistente − che, «fino
a quando non sarà ultimato l’iter procedurale previsto dall’art. 27 della
legge n. 42/2009, [...] richiamato dall’art. 14, comma 2, del D.lgvo n. 23 del 2011, non potrà verificasi
alcuna concreta ed immediata violazione delle norme statutarie e delle relative
disposizioni di attuazione»; in effetti, neppure «la decorrenza e le modalità
di applicazione» delle disposizioni di cui alle lettere a) e b)
del comma 2 dell’art. 14 «sono fissate dalla norma ma devono essere stabilite
con le procedure di cui all’art. 27 della legge n. 42/2009 e, quindi, con
specifiche norme di attuazione degli statuti di autonomia, la cui approvazione
ha come presupposto l’intesa con la regione interessata». Risulterebbe «a
questo punto […] evidente» − sempre secondo la difesa dello Stato −
«che la ratio della disposizione di cui all’art. 14, comma 2, del d.lgvo n. 23 del 2011 sia garantire, con il rinvio all’art.
27 della legge n. 42 del 2009, che l’attuazione della riforma sia rispettosa
delle competenze e delle attribuzioni delle autonomie speciali preoccupandosi
che venga effettivamente assicurata la neutralità finanziaria nei confronti
degli enti di autonomia differenziata».
Tale
interpretazione delle disposizioni denunciate troverebbe ulteriore conferma sia
nella relazione illustrativa al d.lgs. n. 23 del 2011 – in particolare, nella
parte di essa relativa all’art. 2 − sia nella circostanza che i
provvedimenti di attuazione del d.lgs. n. 23 del 2011, il cui iter di
adozione era ancora in corso, si riferivano soltanto alle Regioni a statuto
ordinario.
La difesa
dello Stato afferma, conclusivamente, che «nessuna concreta lesione si è
verificata, né può verificarsi, in danno alla Regione siciliana, delle altre
Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome, in considerazione degli
spazi di autonomia che ad esse sono assicurati».
2.2.− Le
questioni promosse sarebbero, poi, inammissibili o, comunque, infondate, con
riguardo alle doglianze avanzate dalla ricorrente in ordine allo squilibrio
finanziario che le disposizioni impugnate determinerebbero sul bilancio
regionale e in ordine alla lesione che esse recherebbero alle attribuzioni dei
Comuni siciliani. Secondo la parte resistente, infatti, tali doglianze
sarebbero: a) «generiche e del tutto indimostrate»; b) «non supportate da
indicazione di pertinenti parametri costituzionali». Quanto, in particolare, a
questo secondo aspetto, la difesa dello Stato osserva che: a) l’art. 37 dello
statuto della Regione siciliana «riguarda l’imposta sui redditi delle società,
norma che non ha attinenza con l’argomento in esame»; b) l’art. 81 Cost. è
«manifestamente fuori tema».
2.3.– Quanto,
infine, alla questione avente ad oggetto l’art. 2 del d.lgs. n. 23 del 2011,
promossa in riferimento all’art. 14, lettera o), dello statuto
regionale, la parte resistente deduce: a) l’inammissibilità della stessa per la
non pertinenza del parametro evocato, atteso che «Ove fosse fondata laprospettazionedella Regione siciliana di considerare la
disposizione in esame come una sorta di “velata” norma di attuazione realizzata
attraverso una legge ordinaria, la
Regione avrebbe dovuto invocare la violazione
dell’art. 43 dello Statuto»; b) comunque, la sua infondatezza, perché l’art. 2
del d.lgs. n. 23 del 2011 «non comporta alcuna attribuzione di competenza in
materia di finanza locale alla Regione Sicilia».
3.– In
prossimità della pubblica udienza la
Regione siciliana ha depositato una memoria
nella quale ha dedotto l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità delle
questioni avanzata dalla difesa dello Stato ed ha confermato le argomentazioni
esposte nel ricorso in ordine all’illegittimità delle disposizioni impugnate.
In
particolare, quanto all’ammissibilità delle questioni, la difesa regionale
ribadisce che l’art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 23 del 2011, «tenuto conto
della divergenza del suo contenuto rispetto a quanto indicato nella legge
delega, rende cogente anche per le regioni a statuto speciale le disposizioni
del Decreto legislativo […] rinviandosi alla sede pattizia solo la fissazione
di decorrenze e modalità applicative».
Considerato in diritto
1.– La
Regione siciliana ha promosso questioni
principali di legittimità costituzionale degli artt. 2 [recte:
i soli commi da 1 a
4 di tale articolo] e 14, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23
(Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale), nonché «delle
ulteriori disposizioni del medesimo decreto ad essi correlati [recte: correlate] che possono pregiudicare
l’autonomia finanziaria della Regione».
1.1.– L’art.
2 è impugnato solo nei commi da 1
a 4 (mancando ogni censura riferita agli altri commi), i
quali prevedono, nel quadro del federalismo fiscale municipale introdotto dal
decreto legislativo, la devoluzione ai Comuni, a decorrere dall’anno 2011, del
gettito o delle quote del gettito di alcuni tributi erariali e stabiliscono, in
particolare, che: 1) «In attuazione della […] legge n. 42 del 2009, e
successive modificazioni, ed in anticipazione rispetto a quanto previsto in
base al disposto del seguente articolo 7, a decorrere dall’anno 2011 sono attribuiti
ai comuni, relativamente agli immobili ubicati nel loro territorio e con le
modalità di cui al presente articolo, il gettito o quote del gettito derivante
dai seguenti tributi: a) imposta di registro ed imposta di bollo sugli
atti indicati all’articolo 1 della tariffa, parte prima, allegata al testo
unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro, di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131; b) imposte
ipotecaria e catastale, salvo quanto stabilito dal comma 5; c) imposta
sul reddito delle persone fisiche, in relazione ai redditi fondiari, escluso il
reddito agrario; d) imposta di registro ed imposta di bollo sui
contratti di locazione relativi ad immobili; e) tributi speciali
catastali; f) tasse ipotecarie; g) cedolare secca sugli affitti
di cui all’articolo 3, con riferimento alla quota di gettito determinata ai
sensi del comma 8 del presente articolo» [comma 1]; 2) «Con riferimento ai
tributi di cui alle lettere a), b), e) ed f), del
comma 1, l’attribuzione del gettito ivi prevista ha per oggetto una quota pari
al 30 per cento dello stesso» [comma 2]; 3) «Per realizzare in forma
progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai comuni della
fiscalità immobiliare di cui ai commi 1 e 2, è istituito un Fondo sperimentale
di riequilibrio. La durata del Fondo è stabilita in tre anni e, comunque, fino
alla data di attivazione del fondo perequativo previsto dall’articolo 13 della
citata legge n. 42 del 2009. Il Fondo è alimentato con il gettito di cui ai
commi 1 e 2, nonché, per gli anni 2012, 2013 e 2014, dalla compartecipazione di
cui al comma 4 secondo le modalità stabilite ai sensi del comma 7» [comma 3];
«Ai comuni è attribuita una compartecipazione al gettito dell’imposta sul
valore aggiunto; con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di
concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare d’intesa
con la
Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, è fissata la percentuale della
predetta compartecipazione e sono stabilite le modalità di attuazione del
presente comma, con particolare riferimento all’attribuzione ai singoli comuni
del relativo gettito, assumendo a riferimento il territorio su cui si è
determinato il consumo che ha dato luogo al prelievo. La percentuale della
compartecipazione al gettito dell’imposta sul valore aggiunto prevista dal
presente comma è fissata, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, in misura
finanziariamente equivalente alla compartecipazione del 2 per cento al gettito
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. In sede di prima applicazione,
e in attesa della determinazione del gettito dell’imposta sul valore aggiunto
ripartito per ogni comune, l’assegnazione del gettito ai comuni avviene sulla
base del gettito dell’imposta sul valore aggiunto per provincia, suddiviso per
il numero degli abitanti di ciascun comune» [comma 4].
1.2.– Il parimenti censurato comma 2
dell’art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011, nel disciplinare l’àmbito di
applicazione dello stesso decreto legislativo rispetto alle Regioni ad
autonomia differenziata, dispone che: «Al fine di assicurare la neutralità
finanziaria del presente decreto, nei confronti delle regioni a statuto
speciale il presente decreto si applica nel rispetto dei rispettivi statuti e
in conformità con le procedure previste dall’articolo 27 della […] legge n. 42
del 2009, e in particolare: a) nei casi in cui, in base alla
legislazione vigente, alle regioni a statuto speciale spetta una
compartecipazione al gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche
ovvero al gettito degli altri tributi erariali, questa si intende riferita
anche al gettito della cedolare secca di cui all’articolo 3; b) sono
stabilite la decorrenza e le modalità di applicazione delle disposizioni di cui
all’articolo 2 nei confronti dei comuni ubicati nelle regioni a statuto
speciale, nonché le percentuali delle compartecipazioni di cui alla lettera a);
con riferimento all’imposta municipale propria di cui all’articolo 8 si tiene
conto anche dei tributi da essa sostituiti».
1.3.– Ad avviso della Regione
ricorrente, i commi da 1 a
4 dell’art. 2 ed il comma 2 dell’art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011 – in
combinato disposto con le non meglio precisate «ulteriori disposizioni» del
medesimo decreto «che possono pregiudicare l’autonomia finanziaria della
Regione» – prescrivono, da un lato, che il decreto si applichi («il presente
decreto si applica») alle Regioni a statuto speciale (comma 2 dell’art. 14) e,
dall’altro, che siano devoluti ai Comuni siciliani («sono attribuiti ai
comuni»), e non alla Regione siciliana, il gettito derivante da alcuni tributi
specificamente elencati dal decreto stesso (commi da 1 a 4 dell’art. 2) e riscossi
nell’àmbito del territorio della Regione. Tale normativa, per la ricorrente, víola: a) gli art. 36 e 37 dello statuto speciale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione
dello statuto della Regione siciliana», convertito in legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2) e le correlative norme di attuazione (in specie, l’art. 2
del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, recante «Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria»),
perché sottrae alla Regione siciliana entrate tributarie che, invece, le
competono in base a detti parametri, in forza dei quali «spettano» alla Regione
siciliana (salvo talune particolari eccezioni, nella specie non sussistenti)
tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio,
dirette o indirette, comunque denominate; b) l’art. 81 Cost., perché sottrae
alla Regione siciliana «un cospicuo gettito finanziario senza stabilire con
quali risorse finanziarie esso possa essere sostituito»; c) l’art. 119, quarto
comma, Cost., nonché «l’autonomia finanziaria dei Comuni», perché determina una
contrazione delle entrate della Regione e dei Comuni siciliani per effetto
della quale «non solo la
Regione ma pure i Comuni siciliani, in
applicazione del decreto, verrebbero a disporre di mezzi finanziari
insufficienti per l’adempimento dei propri compiti».
1.4.– L’art. 2 (commi da 1 a 4) del d.lgs. n. 23 del
2011 viene altresí impugnato per violazione dell’art.
14, lettera o), dello statuto speciale, perché, prevedendo
l’attribuzione ai Comuni siciliani di tributi o quote di tributi di spettanza
della Regione, «finisce col far carico alla Regione siciliana di ulteriori
competenze» che non sono riconducibili alla previsione del suddetto evocato
parametro – il quale attribuisce all’Assemblea regionale la competenza
legislativa esclusiva in materia di «regime degli enti locali e delle circoscrizioni
relative» − e «non possono comunque assegnarsi con legge ordinaria».
2.– Preliminarmente, deve essere
dichiarata l’inammissibilità delle questioni aventi ad oggetto le «ulteriori
disposizioni del medesimo decreto […] che possono pregiudicare l’autonomia
finanziaria della Regione». Avendo fatto uso di tale generica formulazione,
infatti, la ricorrente ha omesso di indicare puntualmente le disposizioni
impugnate e, pertanto, ne ha indebitamente demandato l’individuazione a questa
Corte. In tal modo non ha adempiuto quanto richiesto dal combinato disposto
degli artt. 34, primo comma, e 23, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
secondo cui il ricorrente deve indicare nel ricorso – a pena di inammissibilità
della questione − le «disposizioni della legge o dell’atto avente forza
di legge dello Stato o di una Regione, viziate da illegittimità
costituzionale».
3. – L’Avvocatura generale dello Stato ha
eccepito l’inammissibilità di tutte le questioni, perché «nessuna concreta
lesione si è verificata, né può verificarsi, in danno alla Regione siciliana».
Ad avviso della difesa dello Stato, la clausola di salvaguardia contenuta
nell’impugnato comma 2 dell’art. 14 – in base alla quale il d.lgs. n. 23 del
2011 si applica nei confronti delle Regioni a statuto speciale «nel rispetto
dei rispettivi statuti e in conformità con le procedure previste dall’articolo
27 della […] legge n. 42 del 2009» − rende «evidente» che «l’ingresso
delle disposizioni del decreto legislativo […] nell’ordinamento delle Regioni
speciali in tanto potrà avvenire in quanto le stesse siano recepite nelle fonti
di attuazione dello statuto, ovvero si addivenga ad una revisione di
quest’ultimo, secondo le forme previste» e garantisce, perciò, il rispetto
delle attribuzioni delle autonomie speciali.
L’eccezione non può essere accolta,
perché la predetta Avvocatura adduce un argomento di merito – quale è quello
dell’inapplicabilità alla Regione ricorrente delle disposizioni impugnate −
al fine di sostenere l’inammissibilità, in rito, delle questioni.
Contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa dello Stato, infatti, la
valutazione delle questioni in punto di ammissibilità attiene alla
prospettazione della ricorrente e deve essere tenuta distinta da quella in
punto di fondatezza. Nella specie, la ricorrente sostiene che le norme
impugnate si applicano alla Regione siciliana e da tale applicazione deduce la
violazione della propria autonomia finanziaria e di quella dei Comuni
siciliani. Appare perciò evidente che l’eventuale inapplicabilità alla Regione
delle norme denunciate comporterebbe l’infondatezza delle prospettate questioni
e non la loro inammissibilità.
4.– Nel merito, le questioni non sono
fondate nei termini di séguito precisati.
4.1.– La ricorrente deduce che
l’applicazione alla Regione siciliana del d.lgs. n. 23 del 2011, prevista – a
suo avviso – dal denunciato comma 2 dell’art. 14 del d.lgs. n. 23 del 2011, si
pone in contrasto con il richiamato disposto degli artt. 36 e 37 dello statuto
d’autonomia e con le relative norme di attuazione, perché la compartecipazione
dei Comuni al gettito di determinati tributi erariali (l’IVA ed i tributi
concernenti la «fiscalità immobiliare»), stabilita dai pure censurati commi da 1 a 4 dell’art. 2 dello stesso
decreto, comporta la devoluzione ai Comuni siciliani di un gettito tributario
che, derivando da tributi riscossi nel territorio regionale, spetta, invece,
alla Regione.
La questione non è fondata, perché, pur
non potendosi negare la spettanza alla Regione siciliana del gettito degli
indicati tributi riscossi nel suo territorio e, quindi, la potenziale
sussistenza del denunciato contrasto, deve ritenersi che proprio questo
contrasto rende operante la clausola di “salvaguardia” degli statuti speciali
contenuta nel parimenti censurato comma 2 dell’art. 14 del d.lgs. n. 23 del
2011, secondo cui il decreto «si applica nei confronti delle regioni a statuto
speciale» solo «nel rispetto dei rispettivi statuti». Ne consegue l’inapplicabilità
alla Regione ricorrente dei censurati commi dell’art. 2, in quanto “non rispettosi”
dello statuto d’autonomia.
Tale conclusione è coerente con i princípi contenuti nella legge di delegazione 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell’art. 119 della Costituzione), la quale, essendo assunta a fondamento del
d.lgs. n. 23 del 2011, ne definisce anche i limiti di applicazione. Detta
legge, nel suo art. 1, comma 2, al fine di garantire la peculiare autonomia
finanziaria riconosciuta alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome, limita la propria applicazione alle Regioni a statuto ordinario,
precisando che agli enti ad autonomia differenziata «si applicano […]
esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27», purché «in
conformità con gli statuti» (sentenza n. 201 del
2010). Una siffatta generale clausola di “salvaguardia” delle autonomie
speciali è ribadita dal richiamato art. 27 della stessa legge di delegazione,
il quale stabilisce che il concorso delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome al «conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al
patto di stabilità interno ed all’assolvimento degli obblighi posti
dall’ordinamento comunitario», deve avvenire, appunto, nel «rispetto degli
statuti speciali» e secondo «criteri e modalità» stabiliti da «norme di attuazione
dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti
medesimi».
Cosí interpretata la suddetta clausola di salvaguardia,
ne risulta, dunque, l’erroneità del presupposto interpretativo da cui muove la
Regione ricorrente, secondo cui le norme
censurate sancirebbero l’«obbligo» di applicare il d.lgs. n. 23 del 2011 nei
confronti delle Regioni a statuto speciale. Da tale erroneità consegue
l’insussistenza del dedotto vulnus degli evocati parametri.
4.2. – Dalla rilevata inapplicabilità alla
Regione siciliana delle disposizioni denunciate discende l’infondatezza non
solo della prima questione prospettata dalla ricorrente, ma anche di tutte le
altre questioni promosse, le quali muovono dalla medesima erronea premessa
interpretativa che alla Regione si applichino dette disposizioni anche in caso
di contrasto con lo statuto speciale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondate le
questioni di legittimità costituzionale dei commi da 1 a 4 dell’art. 2 e del comma 2
dell’art. 14 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in
materia di federalismo fiscale municipale), promosse, in riferimento agli artt.
14, lettera o), 36 e 37 dello statuto speciale della Regione siciliana (r.d.lgs. legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante
«Approvazione dello statuto della Regione siciliana», convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) ed alle «relative» norme di attuazione
di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria),
nonché agli artt. 81 e 119, quarto comma, della Costituzione e alla «autonomia
finanziaria dei Comuni», dalla Regione siciliana con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara inammissibili le
questioni di legittimità costituzionale delle «ulteriori disposizioni del
medesimo decreto ad essi correlati che possono pregiudicare l’autonomia
finanziaria della Regione», promosse, in riferimento agli artt. 36 e 37 dello
statuto speciale della Regione siciliana ed alle «relative» norme di attuazione
di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965, nonché agli artt.
81 e 119, quarto comma, Cost. e alla «autonomia finanziaria dei Comuni», dalla
Regione siciliana con il medesimo ricorso.
Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 marzo
2012.