ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai
signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE
SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 6
della legge della Regione Basilicata 26 aprile 2007, n. 9 (Disposizioni in
materia di energia), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per
Visti gli
atti di costituzione della Bluvento S.r.l., della
Energia Sud S.r.l., dell'A.P.E.R. – Associazione
Produttori Energia da Fonti Rinnovabili, della Fri-El
S.p.a ed altra e della Regione Basilicata;
udito nell'udienza
pubblica del 21 aprile 2009 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;
uditi gli avvocati
Francesco Saverio Bertolini per
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale per
Il
giudizio principale ha ad oggetto il ricorso promosso dalla Bluvento
S.r.l. contro
In
particolare, il rimettente riferisce che gli atti oggetto
di impugnativa erano stati emessi a seguito delle istanze che la società
ricorrente aveva presentato al fine di ottenere la verifica del rispetto della
legge della Regione Basilicata 14 dicembre 1998, n. 47 (Disciplina della
valutazione di impatto ambientale e norme per la tutela dell'ambiente)
relativamente a vari progetti concernenti la realizzazione di diverse centrali
eoliche.
1.1 –
In punto di rilevanza, il rimettente ritiene che l'art. 6 censurato, nel
richiamare la delibera di Giunta regionale n. 2920 del 13 dicembre
Il
Tribunale osserva, poi, che il tenore testuale della disposizione impugnata
depone per la sua efficacia retroattiva; di talché
essa si applica a tutte le procedure autorizzative
che, al momento dell'entrata in vigore della legge n. 9 del 2007, non si sono
concluse con il rilascio dell'autorizzazione richiesta dalla ricorrente,
prevista dall'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricità), o che sono oggetto di giudizio amministrativo.
1.2 –
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice a quo osserva che l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione
affida alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la salvaguardia
dell'ambiente che, secondo la giurisprudenza costituzionale, «precede e
comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici
assegnati alla competenza concorrente delle regioni in materia di governo del
territorio e di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali» (sentenza n. 367 del
2007).
In
applicazione di tali principi il rimettente rileva che, con riferimento alla individuazione dei siti destinati all'installazione di
impianti eolici, le diverse competenze legislative sopra indicate trovano,
secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, il
loro momento di composizione in sede di Conferenza unificata, alla quale viene attribuito il compito di approvare le linee guida volte
ad assicurare un corretto inserimento nel paesaggio dei suddetti impianti.
Sulla base di tali considerazioni il Tribunale ritiene che
la disposizione censurata, nel richiamare l'atto di indirizzo approvato nel
dicembre 2004, violi l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto in assenza delle linee guida
nazionali sopra cennate, le Regioni non possono
adottare criteri generali volti alla individuazione dei siti ove è vietata
l'installazione di impianti eolici.
Il
rimettente ritiene, poi, che la modifica dell'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003, intervenuta ad opera dell'art.
2, comma 158, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008),
non ha avuto l'effetto di legittimare l'intervento regionale oggetto di
censura, ma di impegnare le Regioni, una volta adottate le linee guida da parte
della Conferenza unificata, ad adeguare entro un termine perentorio le
rispettive discipline a queste ultime.
1.3 –
Il collegio dubita, poi, della ragionevolezza di specifiche disposizioni
contenute nell'atto di indirizzo regionale richiamato
dall'art. 6 censurato e, in particolare, di quelle che estendono il divieto di
installazione degli impianti eolici fino ad una fascia esterna di
Tale
previsione, infatti, estenderebbe la tutela prevista per particolari territori
connotati da elevata valenza paesaggistica ad aree ad essi
esterne prive di analoghe caratteristiche, con l'ulteriore conseguenza di
rendere quasi impossibile l'installazione di impianti eolici nella Regione
Basilicata, stante la sua limitata estensione.
2. –
Si è costituita in giudizio
Quanto alla presunta violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), della
Costituzione,
Quanto alla presunta violazione dell'art. 3 della Costituzione,
3. –
Si è costituita la società Bluvento S.r.l. chiedendo
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale rimettente con motivazioni sostanzialmente coincidenti con quelle
contenute nell'ordinanza di rimessione.
4. –
In prossimità dell'udienza la società Bluvento S.r.l.
ha depositato una memoria insistendo per l'accoglimento della questione.
La
parte privata ritiene che la disposizione regionale oggetto di scrutinio si
pone in contrasto sia con gli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto
allegato alla Convenzione-quadro delle Nazioni Unite
sui cambiamenti climatici, firmata l'11 dicembre 1997 (ratificato e reso
esecutivo con legge 1 giugno 2002, n. 120), sia con quelli previsti da
numerose direttive comunitarie che impongono all'Italia di adottare le
opportune iniziative legislative volte alla salvaguardia
ambientale.
5. –
Nel corso di un altro procedimento promosso dalla Energia
Sud S.r.l., con l'intervento dell'A.P.E.R. –
Associazione Produttori Energia da Fonti Rinnovabili, contro
Oggetto del giudizio principale è la richiesta di annullamento
della delibera di Giunta regionale n. 2920 del 13 dicembre 2004, richiamata
dall'art. 6 censurato, nonché del provvedimento con il quale l'ufficio
compatibilità ambientale della Regione Basilicata ha comunicato al ricorrente
che il suo progetto per la realizzazione di un parco eolico non sarebbe stato
approvato in quanto in contrasto con la citata delibera.
In
particolare, il Tribunale riferisce che, in pendenza della richiesta di autorizzazione all'ampliamento del suddetto parco eolico,
5.1.
– Il rimettente, dopo aver respinto l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse al ricorso sollevata dalla difesa
regionale, in punto di rilevanza osserva che l'art. 6 censurato si applica a
tutte le procedure autorizzative per le quali non
risulta rilasciata l'autorizzazione unica ex
art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 o sono oggetto di giudizio amministrativo.
5.2.
– In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene che l'art. 6
della legge n. 9 del 2007 si pone in contrasto con gli artt. 3
e 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, proponendo le medesime censure contenute nell'ordinanza
iscritta al R.O. n. 203 del 2008.
In particolare, quanto alla violazione
dell'art. 3 della Costituzione, il Tribunale ritiene che sarebbero
irragionevoli le disposizioni contenute nell'atto di indirizzo
richiamato dalla disposizione censurata che estendono, in assenza dei necessari
presupposti, la tutela prevista per le aree della Rete Natura 2000 (aree S.I.C. e Z.P.S.), a fasce di
territorio di 5 o
Quanto all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, il giudice a quo osserva che l'adozione da parte della Regione degli indirizzi
per il corretto inserimento di impianti eolici nel
paesaggio, in assenza delle linee guida adottate dalla Conferenza unificata,
secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003,
comporta la lesione della competenza dello Stato in materia di
tutela del paesaggio e dell'ambiente.
6. –
Si è costituita in giudizio
6.1.
– In via preliminare,
6.2.
– Nel merito
Quanto alla presunta violazione dell'art. 3 della Costituzione,
7. –
Si è costituita in giudizio
7.1.
– In prossimità dell'udienza
8. –
Si è costituita in giudizio l'A.P.E.R
– Associazione Produttori Energia da Fonti Rinnovabili, parte
interveniente nel giudizio principale, chiedendo l'accoglimento della questione
di legittimità costituzionale sollevata dal giudice a quo.
In particolare,
l'A.P.E.R. osserva che l'adozione, da parte delle
Regioni, nelle more dell'approvazione delle linee guida previste dall'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003, di una disciplina come quella
oggetto di censura, provoca l'impossibilità di realizzare impianti
eolici in un determinato territorio.
9. – Il Tribunale amministrativo regionale per
Il
giudizio principale ha ad oggetto il ricorso proposto dalla Fri-El
S.p.a. contro
Il
rimettente riferisce che l'amministrazione regionale ha motivato l'impugnato
diniego con la circostanza, da un lato, che l'insieme degli impianti eolici in
funzione e di quelli autorizzati superava il limite (di 128 MW a tutto il 2010)
previsto dal Piano Energetico regionale richiamato dall'art. 3 censurato;
dall'altro, che i procedimenti non ancora conclusi con il rilascio della autorizzazione unica, come quello in esame, devono
essere sottoposti alle prescrizioni di cui all'atto di indirizzo richiamato dal
successivo art. 6.
9.1.
– Così descritta la fattispecie sottoposta al suo esame, il rimettente ritiene
che l'art. 3, nel rendere vincolanti le previsioni programmatiche contenute nel
richiamato Piano energetico regionale, impedisce l'accoglimento del ricorso.
Il
Tribunale precisa, poi, di non potere sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art.
9.2.
– Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale osserva che, per effetto
dell'art. 3, fino all'adozione del nuovo Piano di Indirizzo
Energetico Ambientale Regionale (PIEAR) possono essere autorizzati solo gli
impianti che rispettano le prescrizioni di cui al Piano Energetico regionale,
approvato con delibera C.R. n. 220 del 26 giugno
2001, il quale, nel prevedere fino al 31 dicembre 2010 limiti di crescita delle
potenze degli impianti eolici già ampiamente superati,
impedisce la realizzazione di nuove installazioni.
Tale
disciplina determinerebbe la sospensione sine die dei procedimenti volti ad ottenere
l'autorizzazione per nuovi impianti eolici, assumendo sul punto rilevanza la
circostanza che la disposizione censurata non prevede il termine entro il quale
il nuovo PIEAR deve essere approvato.
Consegue da ciò, a parere del rimettente, la violazione dell'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 con
conseguente lesione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto
Sempre a parere del rimettente, la disposizione censurata violerebbe
l'art. 41 della Costituzione, in quanto la sospensione a tempo indeterminato
del rilascio delle autorizzazioni in esame impedisce alle imprese operanti nel
settore dell'energia eolica lo svolgimento della relativa attività.
Infine, l'art. 3 della legge n. 9 del 2007 violerebbe anche gli artt. 3
e 97 della Costituzione, in quanto in modo irragionevole non prescrive alcuna
misura di salvaguardia per quelle istanze, come quella
oggetto del giudizio principale, che si trovavano in uno stato di avanzata
istruttoria senza, peraltro, prevedere una comparazione tra gli interessi
pubblici sottesi al maggior sfruttamento dell'energia derivante da fonti
rinnovabili e quelli contrapposti della salvaguardia del paesaggio.
10. –
Si è costituita in giudizio
In
particolare, la parte privata, ritiene che l'art. 3, nel richiamare i valori,
già superati, di produzione di energia alternativa
previsti dal Piano energetico regionale, si pone in contrasto con le norme
nazionali e internazionali volte all'incentivazione dell'attività economica nel
settore della produzione di energia alternativa.
11. –
In prossimità dell'udienza
1. –
Il Tribunale amministrativo regionale per
2. –
Le tre ordinanze di rimessione propongono analoghe questioni,
onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
decisione.
3. –
Con una prima ordinanza (R.O. n. 279 del 2008) il
Tribunale ritiene che l'art. 3 della legge della Regione Basilicata n. 9 del
2007, nella parte in cui prevede che «Fino all'approvazione del PIEAR, non è
consentita l'autorizzazione di tutti gli impianti che non rientrino
nei limiti e non siano conformi alle procedure e alle valutazioni di cui al
Piano energetico regionale della Basilicata approvato con Delib.C.R.
26 giugno 2001, n. 220», violi l'art. 117, terzo comma, della Costituzione e,
in particolare, il principio fondamentale di cui all'art. 12, comma 4, del
decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricità), secondo il quale il procedimento per il rilascio
delle suddette autorizzazioni deve concludersi entro centottanta giorni.
Il
rimettente giunge a tale conclusione sul presupposto che il Piano energetico
regionale richiamato dall'art. 3, nel prevedere fino al 31 dicembre 2010 limiti
di crescita delle potenze degli impianti eolici già superati, comporta la
sospensione sine die di tutti
i procedimenti volti al rilascio di ulteriori
autorizzazioni fino all'approvazione del Piano di Indirizzo Energetico
Ambientale Regionale (PIEAR), per il quale la disposizione censurata non indica
il termine di adozione.
Tale
diposizione, oltre a violare l'indicato parametro costituzionale,
contrasterebbe anche con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, in quanto, in
modo irragionevole, non prevede nessuna misura di salvaguardia
per i procedimenti già avviati e, quindi, una adeguata ponderazione degli
interessi pubblici ad essi sottostanti, con conseguente lesione dei diritti
delle imprese operanti nel settore dell'energia eolica.
Oggetto del giudizio principale è la
domanda di annullamento della delibera della Giunta regionale n. 605 del 4 maggio del 2007, con la
quale
Si è
costituita
4. – La questione non è
fondata.
Il
giudice a quo muove da un presupposto
interpretativo errato secondo il quale l'art. 3 comporterebbe la sospensione sine die dei
procedimenti volti ad ottenere l'autorizzazione unica per l'installazione di impianti eolici prevista dall'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003.
In
realtà, la disposizione censurata non provoca alcuna sospensione dei suddetti
procedimenti, ma si limita ad indicare i presupposti che legittimano
l'amministrazione a rilasciare il provvedimento autorizzativo
e che, se non rispettati, comportano il rigetto della relativa istanza.
Risulta, altresì, erroneo ritenere che la
disposizione censurata, non indicando il termine entro il quale deve essere
adottato il PIEAR, determina un blocco senza termine e generalizzato al
rilascio delle autorizzazioni ex art.
12 del d.lgs. n. 387 del
Sul
punto è sufficiente osservare che anche agli atti amministrativi generali di
pianificazione e di programmazione, com'è quello
richiamato dalla disposizione censurata, sono applicabili i principi generali
di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi) e, in particolare, quelli contemplati dall'art.
2, comma 2, che impone alla pubblica amministrazione di determinare, quando non
sia la legge a stabilirlo, per ciascun tipo di procedimento il termine entro il
quale esso deve essere concluso, applicandosi, nel caso in cui manchi tale
indicazione, quello previsto dal successivo comma 3 (sentenze n. 176 del 2004 e n. 355 del 2002).
5. –
Con due distinte ordinanze (R.O. nn.
203 e 204 del 2008) il Tribunale amministrativo regionale per
La
disposizione censurata, nel richiamare la delibera con la quale vengono fissati i criteri per il corretto inserimento di
impianti eolici nel paesaggio, lederebbe la competenza dello Stato in materia
di tutela del paesaggio e dell'ambiente, in quanto non sono state ancora
adottate, ex art. 12, comma 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003, le relative linee guida da
parte della Conferenza unificata.
L'art. 6 violerebbe, poi, l'art. 3 della Costituzione, in quanto le
disposizioni contenute nell'atto di indirizzo da esso
richiamato estendono, in assenza dei necessari presupposti, la protezione
prevista per i Siti di Importanza Comunitaria (SIC) e per le Zone di Protezione
Speciale (ZPS) alle fasce di territorio di 5 o
I
rimettenti sono investiti della impugnativa della
delibera richiamata dall'art 6, nonché di ulteriori atti relativi ai
procedimenti promossi dai ricorrenti al fine di ottenere l'autorizzazione alla
installazione di diversi impianti eolici.
Si
sono costituite
In
entrambi i giudizi si è costituita, con atti
sostanzialmente uguali,
In
particolare, nel giudizio sollevato con l'ordinanza n. 204 del 2008,
5.1.
– In via
preliminare, non merita accoglimento l'eccezione di inammissibilità sollevata
dalla Regione, avendo il rimettente fornito una adeguata e condivisibile
motivazione in ordine al rigetto della stessa nel corso del giudizio
principale.
6. –
Nel merito, la questione è fondata.
L'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 prevede che «In Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo
svolgimento del procedimento di cui al comma 3», relativo al rilascio dell'autorizzazione
per l'installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili.
Tale
disposizione è da ritenersi espressione della competenza statale in materia di
tutela dell'ambiente, in quanto, inserita nell'ambito della disciplina relativa ai procedimenti sopra cennati,
ha quale precipua finalità quella di proteggere il paesaggio.
Il
legislatore, infatti, oltre a prevedere il coinvolgimento del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le
attività culturali, ha espressamente sancito, nella medesima norma, che le linee guida «sono volte, in
particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con
specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio».
La
prevalenza della tutela paesaggistica perseguita dalla disposizione in esame,
non esclude che essa, in quanto inserita nella più ampia disciplina di
semplificazione delle procedure autorizzative
all'installazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili, incida anche su altre materie (produzione trasporto e
distribuzione di energia, governo del territorio) attribuite alla competenza
concorrente.
La
presenza delle indicate diverse competenze legislative giustifica il richiamo
alla Conferenza unificata, ma non consente alle Regioni, proprio in
considerazione del preminente interesse di tutela ambientale perseguito dalla
disposizione statale, di provvedere autonomamente alla individuazione
di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati
da fonti di energia alternativa, cosa che è avvenuta per effetto del richiamo,
operato dall'art. 6 all'atto di indirizzo, di cui alla delibera della Giunta
regionale 13 dicembre 2004, n. 2920, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
riuniti i giudizi,
1) dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge della Regione Basilicata
26 aprile 2007, n. 9 (Disposizioni in materia di energia);
2) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Basilicata n.
9 del 2007, sollevata dal
Tribunale amministrativo per
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 maggio
2009.
F.to:
Francesco
AMIRANTE, Presidente
Maria
Rita SAULLE, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 29 maggio 2009.