SENTENZA N. 235
ANNO 2007
Annnamaria Poggi
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni
Costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per
conflitto di attribuzione tra enti sorto
a seguito degli atti adottati dal Tribunale di Padova nel procedimento civile
pendente tra il prof. Germano Grassivaro e il dott.
Giancarlo Galan, Presidente della Regione Veneto,
avente ad oggetto l’accertamento della responsabilità civile del dott. Galan quale autore delle dichiarazioni rese nel corso della
11ª seduta pubblica del Consiglio regionale del Veneto del 30 ottobre 1995,
promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il 3 febbraio 2006 e il 23
febbraio 2007, depositato in cancelleria l’8 febbraio 2006 e il 1° marzo 2007,
iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2006.
Udito nell’udienza pubblica
dell’8 maggio 2007 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per
Ritenuto
in fatto
1. –
1.1. – In fatto la ricorrente premette
che:
durante la seduta pubblica del
Consiglio regionale del Veneto del 30 ottobre 1995, nel corso della quale si
doveva deliberare in merito all’affidamento di taluni incarichi di direzione di
alcune strutture amministrative regionali, un consigliere regionale, rilevato
che nella edizione di quel giorno di un diffuso quotidiano locale era stata
pubblicata una intervista resa dal prof. Germano Grassivaro
estremamente critica in ordine alla individuazione del destinatario di uno
degli incarichi in questione, aveva chiesto alla Giunta chiarimenti;
intervenendo nel dibattito consiliare per rendere i richiesti chiarimenti, il Presidente della Regione, dott. Galan, aveva esposto le ragioni, di carattere personale, che, a suo dire, avevano motivato l’astiosa critica nei confronti della persona designata a ricoprire l’incarico conferito dalla Regione;
con riguardo a tali dichiarazioni,
svolte nella seduta consiliare e premesse al voto, il prof. Grassivaro,
assumendone il contenuto diffamatorio, conveniva in giudizio il dott. Galan per ottenerne la condanna al risarcimento del danno
patito;
pur avendo il convenuto eccepito, nel
costituirsi in giudizio, fra le altre difese, la «improponibilità della domanda
ex art. 122, comma quarto, Cost.», il giudice istruttore «a più riprese evitava
di pronunciarsi» su di essa, rinviando, infine, alla udienza del 18 maggio
2006, per la precisazione delle conclusioni;
informata, infine, della pendenza di detto procedimento,
2. – Tanto premesso, la difesa della
ricorrente Regione osserva che, se nel merito è del tutto evidente la
violazione dell’art. 122 della Costituzione, in quanto le dichiarazioni oggetto
del giudizio civile sono state rese in una pubblica udienza consiliare,
nell’esercizio di funzioni amministrative di organizzazione interna
costituzionalmente assegnate alla Regione e regolate dallo Statuto (sentenze nn. 276
e 76 del 2001,
n. 391 del 1999),
la questione, in limine litis, presenta
profili «di assoluta singolarità».
Infatti, nel caso di specie, si intende attivare la tutela che l’art. 122 della Costituzione prevede per i consiglieri regionali, a fronte non di un atto costituente esercizio della giurisdizione penale o contabile, ma nella pendenza di un giudizio civile, ancor prima di una decisione di merito da parte del giudicante. Si tratta, pertanto, di valutare quale sia il momento in cui in un giudizio civile ci si trovi di fronte ad un atto statale invasivo della autonomia regionale.
2.1. – «Al fine di circoscrivere l’area di incertezza» la ricorrente
Regione ritiene utile fissare,
ricostruendoli sulla base di quanto desume dalla giurisprudenza di questa Corte
e «con l’avallo della migliore dottrina», una serie di «punti fermi» formatisi
in materia, di seguito riportati:
a) l’esonero dalla responsabilità dei
componenti di un organo è funzionale alla tutela dei compiti di rappresentanza
politica dell’organo stesso; b) attraverso la lesione delle prerogative di cui
all’art. 122, quarto comma, della
Costituzione, sono violati anche gli artt. 121 e 123 della Costituzione, posto
che i limiti alla espressione di opinioni e voti del consigliere regionale
pregiudicano l’intera organizzazione del Consiglio e l’esercizio,
costituzionalmente protetto, delle sue funzioni; c) gli artt. 68 e 122 della
Costituzione creano «eccezionali deroghe all’attuazione della funzione
giurisdizionale», poste, rispettivamente, a salvaguardia del Parlamento e delle
«autonomie costituzionalmente garantite»; d) le prerogative previste da tali
disposizioni soggiacciono a principi fra loro analoghi; e) l’immunità anche del
consigliere regionale comporta, nei suoi confronti, «la carenza di potere
giurisdizionale», di talché l’esercizio di quest’ultimo si traduce
nell’alterazione dell’ordine costituzionale delle competenze; f) la immunità
del consigliere regionale riguarda ogni tipo di responsabilità; g) compresa,
quindi, quella civile; h) il conflitto di attribuzione fra enti, dalla
originaria configurazione di tipo soggettivo, è approdato ad una configurazione
oggettiva riguardante «non la spettanza della competenza, ma il modo di
esercizio […] di essa»; i) il conflitto di attribuzione può originare anche da
atti giurisdizionali o da atti «comunque strumentali all’esplicazione delle
funzioni giurisdizionali»; l) nella progressiva estensione del concetto di atto
invasivo, sono stati fatti rientrare «comportamenti concludenti, non estrinsecantisi in atti formali», atti interni, atti preparatori e comportamenti omissivi,
tanto che si è affermato che il conflitto è divenuto strumento di garanzia
anticipata rispetto ad una lesione anche solo potenziale; m) nei conflitti di
attribuzione non è principalmente in discussione la validità dell’atto invasivo
quanto la competenza che si assume violata.
2.2. – Con riguardo alla fattispecie in
esame, la ricorrente Regione, ribadito che il dott. Galan
è chiamato a rispondere per dichiarazioni rese nel corso di una seduta pubblica
del Consiglio regionale, più precisamente in sede di discussione preliminare ad
un voto relativo alla assunzione di atti di spettanza regionale, dichiarazioni
in relazione alle quali «gode dell’eccezionale guarentigia dell’irresponsabilità,
ex art. 122, quarto comma, Cost.»,
rileva che il Tribunale di Padova, proseguendo nell’esercitare la
giurisdizione, «nonostante […] il parere contrario della Regione, e […] la
rituale eccezione di parte», avrebbe menomato, in carenza assoluta di potere,
la «ampia libertà di valutazione e di decisione riservata ai consiglieri
regionali», la cui sfera di autonomia, unitamente a quella della Regione,
risulterebbe così mutilata.
La ricorrente rileva che, esaminata la
casistica formatasi riguardo alla lesione delle prerogative di cui all’art. 122
della Costituzione, emerge che «ai fini della ammissibilità del giudizio
davanti a questa Corte, è sufficiente il solo fatto della pretesa
dell’esercizio della giurisdizione», non essendo necessario che questo si
materializzi nella «forma della sentenza o di un altro atto definitivo».
Nel giudizio civile la notificazione
della citazione determina la pendenza della lite e «fa sì che il giudice debba
pronunciare sulla domanda», ma, trattandosi di atto di parte, pur se essa è
lesiva delle prerogative del consigliere, non abilita alla proposizione del
conflitto di attribuzione. Tuttavia, prosegue la ricorrente, se alla citazione
segue un’attività di fronte al giudice e da parte del giudice, non ci si
troverebbe più di fronte ad un «atto di iniziativa privata». Così, nel caso in
esame, il giudice, avendo disposto la prosecuzione del giudizio, «ha adottato
atti tipici del processo», dimostrando così la volontà di esercitare la
giurisdizione al di là dei limiti a lui assegnati a garanzia delle prerogative
dei consiglieri regionali.
3. – Precisato che oggetto del ricorso
è la lesività dell’esercizio stesso della
giurisdizione, la ricorrente osserva che la esistenza di un atto statale
invasivo delle sue attribuzioni potrebbe essere dimostrata anche per altra via:
cioè estendendo alla immunità dei consiglieri regionali i principi elaborati in
relazione alle prerogative dei parlamentari nazionali.
In particolare, così come è attribuito,
in via esclusiva, alla Camera di appartenenza del parlamentare il potere di
valutare se la condotta ascritta a quello sia o meno coperta dalla
insindacabilità, di talché la deliberazione assembleare in tal senso preclude
l’esercizio della giurisdizione, così anche l’atto con il quale
Il giudice, pertanto, non potrebbe che prenderne atto, declinando la giurisdizione. Ove diversamente operasse si avrebbe illegittima invasione da parte dello Stato delle attribuzioni regionali.
3.1. – Siffatta soluzione, secondo la
ricorrente, sarebbe necessitata: a) dall’identico tenore letterale dell’art.
68, primo comma, della Costituzione e del successivo art. 122, quarto comma; b)
dalla portata generale del principio secondo il quale le prerogative di un
organo debbono prevedere strumenti di autotutela; c) dalla pari dignità
costituzionale «di tutti i soggetti della Repubblica», sancita, in particolar
modo, dalla nuova formulazione dell’art. 114 della Costituzione.
3.2. – Ad identiche conclusioni,
prosegue la ricorrente, si arriverebbe ove, applicandosi analogicamente ai
consiglieri regionali i principi fissati per i parlamentari nazionali dalla
legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della
Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), si ritenesse esistente anche per i primi la
“pregiudizialità parlamentare” prevista dalla legge citata.
In favore della opportunità della
applicazione analogica della legge nazionale, depone la considerazione che solo
il legislatore statale può assicurare uguale protezione ai consiglieri di tutte
le Regioni nell’esercizio delle stesse funzioni. Pertanto, se alla Regione
«spetta il potere di dichiarare l’insindacabilità dei propri consiglieri», così
inibendo l’inizio o la prosecuzione del giudizio di responsabilità a carico di
questi, da ciò viene ulteriormente dimostrata la invasività dell’operato del
Tribunale di Padova.
4. – Nel merito, la ricorrente rileva
che le dichiarazioni per cui è processo sono state rese nel corso di una seduta
pubblica del Consiglio regionale, in particolare in sede di discussione
preliminare ad una votazione relativa a nomina di spettanza consiliare.
Ciò detto,
Tenuto conto che le dichiarazioni rese
dal dott. Galan sono connesse ad una tipica attività
di autorganizzazione – l’approvazione cioè di una proposta della Giunta
relativa al conferimento di un incarico regionale – anche sotto tale profilo,
oltre a quello dell’essere state rese nel pubblico dibattito assembleare, esse
sarebbero coperte dalla insindacabilità ex
art. 122 della Costituzione.
4.1. –
Questi, tanto più adesso che è
espressione della volontà politica manifestata col suffragio diretto dal corpo
elettorale, avrebbe, ad avviso della ricorrente, quale munus publicum, una sorta di «diritto di
parlare dentro e fuori le mura del Palazzo» per chiarire pubblicamente il
significato delle scelte del proprio governo.
In definitiva, secondo la ricorrente,
dovrebbero «considerarsi coperte dall’immunità le dichiarazioni presidenziali
[per il solo fatto di essere] riferibili alla sua carica».
Alla luce delle argomentazioni che
precedono, la ricorrente Regione Veneto chiede che venga dichiarato che non
spetta allo Stato, e per esso al Tribunale di Padova, accertare la
responsabilità civile del Presidente della Regione, dott. Giancarlo Galan, per le dichiarazioni da lui rese nel corso della
seduta del Consiglio regionale del Veneto del 30 ottobre 1995, e che siano
annullati tutti gli atti processuali adottati dal medesimo Tribunale nel
giudizio di risarcimento danni, rubricato al r.g. n.
3705 del 2000, scaturito da tali dichiarazioni.
5. – Né lo Stato né il Tribunale di
Padova si sono costituiti in giudizio.
6. – In prossimità della udienza,
1. –
Ritiene la ricorrente che la pendenza
di tale giudizio sia lesiva della prerogativa di insindacabilità garantita ai
componenti del Consiglio regionale dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, nonché, in via mediata, delle attribuzioni regionali in materia
di organizzazione e di svolgimento delle funzioni degli organi della Regione,
riconosciute dagli artt. 121 e 123 della Costituzione.
2. – Il
ricorso è inammissibile.
2.1. –
Oggetto del presente conflitto è la perdurante pendenza di fronte al Tribunale
di Padova del giudizio avente ad oggetto la richiesta di risarcimento dei danni
avanzata da persona che si è sentita lesa nella sua onorabilità da talune
dichiarazioni rese, in corso di seduta pubblica del Consiglio regionale del
Veneto, dal Presidente della Regione.
Le tesi della Regione possono essere suddivise
in due filoni argomentativi: a) anche se la notifica della citazione costituisce
«un mero atto di iniziativa privata», tuttavia, quando a seguito di tale atto
di impulso si svolge «attività processuale davanti a un giudice e da parte di
un giudice», quest’ultimo viene ad esplicare «la funzione giurisdizionale», con
la conseguenza che «la violazione dell’immunità consiliare diviene ascrivibile
allo Stato»; b) in ogni caso «l’immunità (parlamentare e) dei consiglieri regionali comporta “la
carenza di potere giurisdizionale”: quindi, la pretesa di esercitare,
[nonostante la deliberazione della Regione che solleva il conflitto deducendo
l’insindacabilità, ex art. 122, quarto comma, della Costituzione, delle
dichiarazioni del consigliere-presidente della Regione stessa], la funzione
dello ius dicere
“si traduce … in un’alterazione dell’ordine costituzionale delle competenze”,
in quanto “comporta l’invasione della sfera di autonomia costituzionalmente
riservata alla Regione[…], alla quale esclusivamente spetta l’esercizio delle
funzioni che i magistrati hanno inteso condizionare” (sent. n. 70 del
1985)».
3. – I predetti assunti non sono
condivisibili.
3.1. – Con riferimento alle argomentazioni
indicate sub a), va precisato che, in realtà, nel corso del giudizio dal
quale scaturisce il presente conflitto di attribuzione, non si è svolta alcuna
attività a contenuto decisorio, essendosi in pratica il giudice – di fronte al quale, in assenza di qualsivoglia
deliberazione del Consiglio regionale del Veneto, il convenuto ha eccepito la
insindacabilità delle sue dichiarazioni – limitato
a concedere, sulla concorde richiesta delle parti in causa, una serie di
rinvii, finalizzati alla produzione di scritti difensivi, ed avendo, anzi,
egli, una volta formalizzatosi il presente conflitto di attribuzione, sospeso
il giudizio sino alla definizione del medesimo.
Va, al riguardo, osservato che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, è atto idoneo ad innescare un conflitto di
attribuzione quello, imputabile allo Stato o alla Regione, che «sia dotato di
efficacia e rilevanza esterna» o che, se preparatorio o non definitivo, rechi
già in sé dei requisiti minimi di lesività e sia
rivolto «ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la
pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione
altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima» (sentenza n. 771 del
1988). Nell’attuale assetto dei rapporti fra attribuzioni della autorità
giudiziaria e tutela delle prorogative di cui
all’art. 122, quarto comma, della Costituzione, una siffatta invasione è
ipotizzabile solo in presenza di un atto, anche preliminare alla definizione
del giudizio, che tali prerogative trascuri.
Deve quindi ritenersi che, allo stato, l’autorità
giudiziaria non ha compiuto atti che possano in qualche modo incidere sulla più
volte citata guarentigia costituzionale.
La ricorrente, come si è detto, formula un’altra serie di
argomentazioni a sostegno della sua tesi circa il travalicamento
che lo Stato, e per esso l’autorità giudiziaria, avrebbe compiuto a danno delle
competenze che
La tesi non è condivisibile.
Non si può, infatti, accedere alle argomentazioni della
Regione che postulano un’interpretazione estensiva o analogica della legge 20
giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi
penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), ritenendola applicabile
anche ai consiglieri regionali.
L’interpretazione di tipo estensivo è preclusa dal preciso tenore
letterale dell’intero testo legislativo, che fa esclusivo riferimento all’art.
68 della Costituzione e alla carica di parlamentare, utilizzando, quindi,
riferimenti ed espressioni la cui valenza semantica non è suscettibile di
ampliamento. Della legge citata, avendo questa carattere eccezionale poiché
limitativa dell’esercizio della funzione giurisdizionale, neppure è,
all’evidenza, consentita applicazione analogica.
E’, altresì, erroneo ipotizzare che alla decisione della Giunta di
sollevare conflitto di attribuzione possa conseguire un effetto inibitorio che
paralizzi l’esercizio della funzione giurisdizionale e che richieda, per essere
superato, la necessità che l’autorità giudiziaria sollevi a sua volta conflitto
davanti a questa Corte (si veda, al riguardo, la sentenza n. 195 del
2007). Tra l’altro, la richiesta della Regione è nel senso che l’invocato
“effetto inibitorio” dovrebbe arrestare l’attività dell’autorità giudiziaria
fin da un periodo addirittura precedente alla delibera che propone il
conflitto.
Alla insussistenza di un “effetto inibitorio”
dello svolgimento della attività giurisdizionale immediatamente riconducibile
alla proposizione del ricorso per conflitto di attribuzione ad iniziativa della
Giunta regionale consegue, a fortiori,
la non lesività della prosecuzione dello svolgimento
del processo di fronte alla mera eccezione sollevata ex art. 122, quarto comma, della Costituzione dalla difesa del
consigliere regionale la cui condotta è oggetto di sindacato giurisdizionale.
Una diversa conclusione comporterebbe, in
maniera paradossale e del tutto ingiustificata, una tutela della
insindacabilità delle opinioni dei consiglieri regionali più ampia di quella
apprestata relativamente a quelle dei parlamentari nazionali.
Conclusivamente, essendo l’atto oggetto di
conflitto di attribuzione privo, allo stato, di qualsivoglia lesività nei confronti delle attribuzioni regionali, il
ricorso col quale è stato introdotto il presente conflitto deve essere
dichiarato inammissibile.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile il ricorso col quale
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18
giugno 2007.
F.to:
Maria
Depositata
in