SENTENZA N. 12
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Giovanni Maria FLICK Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 19, della legge della Regione Sardegna 24
aprile 2001, n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione – legge finanziaria 2001), promosso con ordinanza del 27 settembre 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna sul ricorso proposto da Sipsa Ecologica S.r.l. contro
Visto l’atto di costituzione della Regione Sardegna;
udito nell’udienza pubblica
del 5 dicembre 2006 il Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
udito l’avvocato Salvatore Alberto Romano per
Ritenuto in fatto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna ha sollevato, con ordinanza del 27 settembre 2004, questione di
legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 19, della legge della Regione
Sardegna 24 aprile 2001, n. 6 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2001), in riferimento
agli artt. 3 e 4 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per
Il Tribunale
rimettente precisa che il giudizio a quo,
promosso da una società che gestisce, in territorio sardo, un impianto di termodistruzione specializzato nello smaltimento di rifiuti
sanitari pericolosi, ha ad oggetto la legittimità del provvedimento regionale
con il quale la autorizzazione all’esercizio del detto impianto è stata
vincolata all’osservanza della previsione normativa contenuta nell’art. 6,
comma 19, della legge regionale n. 6 del
Il rimettente,
ricordato come il medesimo Tribunale amministrativo già aveva sollevato in
passato, in termini analoghi, questione di legittimità costituzionale della
stessa disposizione ora censurata e che, in tale occasione,
Nell’ordinanza di rimessione del 27 settembre 2004, così come nella precedente, il Tribunale amministrativo regionale rileva, preliminarmente, come la tematica dedotta in giudizio non possa essere affrontata in termini di disapplicazione della legge regionale impugnata (per asserito contrasto con le direttive 91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE), in quanto la ricorrente individua il contrasto non con la normativa comunitaria, ma con i principi statali dettati dal d.lgs. n. 22 del 1997 (che ha dato attuazione alle suddette direttive nell’ordinamento nazionale).
Il giudice a quo osserva, quanto alla non
manifesta infondatezza della questione,
che più volte
Aggiunge il
rimettente che, sebbene le peculiari connotazioni geografiche e socio-economiche
della Regione Sardegna potrebbero giustificare sul punto un diverso regime
rispetto alle altre regioni d’Italia, stanti anche i profili di diseconomicità che potrebbero derivare dallo smaltimento di
rifiuti pericolosi extraregionali in stabilimenti ubicati in Sardegna,
nondimeno la questione relativa alla legittimità costituzionale dell’art. 6,
comma 19, della legge regionale n. 6 del 2001 si pone in termini di non
manifesta infondatezza.
Infatti, prosegue il
Tribunale amministrativo, la norma in questione non è riconducibile ad alcuna
di quelle, elencate nell’art. 3 dello statuto di autonomia, per le quali
Infine, il
rimettente ritiene la norma censurata in
contrasto anche con l’art. 41 della Costituzione, in quanto, «qualora si
ritenga l’insussistenza di condizioni che legittimerebbero
2.– Si è tempestivamente costituita in giudizio
Quanto alla prima
eccezione, ad avviso della difesa regionale il rimettente avrebbe motivato
sulla non manifesta infondatezza «in modo perplesso ed equivoco», offrendo
argomenti sia a favore sia contro la pretesa illegittimità della norma.
Sulla infondatezza,
la difesa regionale ritiene che la disciplina di cui trattasi rientrerebbe
nell’ambito della competenza legislativa funzionalmente riservata alla Regione.
Infatti, rammentato
come la materia connessa alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti è
intrecciata con la complessa problematica relativa alla duplice competenza
legislativa in tema di «tutela dell’ambiente» e di «valorizzazione dei beni
ambientali» e che la prima è considerata nella giurisprudenza della Corte non
una “materia” ma un “valore” cui sottendono una serie di competenze legislative
ora statali ora regionali,
Ciò detto, essa
rileva che, caduto, per effetto dell’art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), per le
materie di cui all’art. 117, comma quarto, della Costituzione, il limite posto
dalle «norme di riforma economico-sociale» (sentenza n. 274 del
2003), la sua competenza legislativa esclusiva è subordinata solo al
rispetto della Costituzione e delle norme comunitarie, mentre, quanto alla
competenza concorrente, la medesima è tenuta solo al rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale.
Riguardo allo
smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi, il principio fondamentale,
prosegue la difesa regionale, è costituito dal principio di autosufficienza,
mentre, per quelli pericolosi, vige il principio che lo smaltimento debba
avvenire «in uno degli impianti appropriati più vicini, al fine di ridurre i
movimenti dei rifiuti stessi», integrandosi così il criterio della
specializzazione con quello della prossimità, onde ridurre il più possibile i
rischi connessi alla movimentazione dei rifiuti.
Riguardo alla
censura connessa alla violazione dell’art. 41 della Costituzione, la difesa
regionale osserva che questa è subordinata alla presunta incompetenza regionale
ad emanare la normativa impugnata. Dimostrata, perciò, la infondatezza di tale
primo assunto, discenderebbe anche la infondatezza della seconda censura.
3.– Nell’imminenza della trattazione della questione
in udienza pubblica
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna dubita, con riferimento agli artt. 3 e 4
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per
Va, peraltro, detto che nella ordinanza di rimessione
è anche menzionato l’art. 120 della Costituzione; ma, per ciò che concerne
questo parametro, deve chiarirsi che nel provvedimento del giudice a quo
esso è solamente citato, senza alcuna argomentazione e con formulazione che
induce a ritenerlo riferito alla prospettazione
avanzata dal ricorrente nel giudizio a quo e non ai motivi di impugnazione della norma. Esso, pertanto,
neppure richiamato nel dispositivo della ordinanza, non costituisce parametro
di costituzionalità invocato dal rimettente.
2.– Poiché la difesa della costituita Regione Sardegna
ha preliminarmente eccepito la inammissibilità della questione - avendo, a suo
avviso, il rimettente prospettato il dubbio di costituzionalità in maniera
perplessa, con argomenti destinati sia a sostenere la possibile
incostituzionalità della norma impugnata sia, al contrario, volti a confermarne
la compatibilità costituzionale - questa Corte deve prioritariamente decidere
su tale punto.
L’eccezione non è
fondata.
Dall’esame della
ordinanza di rimessione emerge con chiarezza che il
Tribunale amministrativo regionale, esaminata e richiamata la giurisprudenza di
questa Corte formatasi sulla specifica tematica, ritiene la norma censurata inconciliabile
con i principi dalla medesima enunciati.
E’ ben vero che a tali considerazioni il
giudice amministrativo aggiunge che, stante la peculiarità geografica propria
della Sardegna, regione insulare, potrebbe essere difficile ipotizzare un sito
ubicato nell’isola quale luogo più appropriato per lo smaltimento dei rifiuti
pericolosi prodotti «nelle regioni dell’Italia continentale».
Ma – a
prescindere dalla circostanza che la presente questione non viene sollevata
sotto il profilo della ragionevolezza o meno del divieto imposto dalla norma
impugnata ma per una lamentata inosservanza da parte del legislatore sardo dei
limiti costituzionalmente fissati alla sua autonomia normativa – tale rilievo,
attenendo, come riconosciuto dallo stesso rimettente, alla «economicità
complessiva del ciclo produttivo» connesso alla attività di smaltimento dei
rifiuti, si risolve in una osservazione di tipo fattuale
sulla opportunità di determinate scelte legislative sulle quali, prosegue il
rimettente, «la discussione è (al medesimo) preclusa».
Si aggiunga che
queste considerazioni vengono svolte dal rimettente
dopo aver concluso la sua disamina in ordine alla sussistenza, alla luce della
giurisprudenza costituzionale che viene analizzata (sentenze n. 505 del
2002, n. 335
del 2001 e n.
281 del 2000), del requisito della “non manifesta infondatezza”. Esse,
quindi, non si inseriscono nel processo decisionale che lo induce a sottoporre
alla Corte la questione di legittimità, ma sono espressamente formulate come un
contributo ex post rimesso alla
valutazione della Corte.
Per ciò che concerne
le ulteriori questioni di ammissibilità, va dato atto che il rimettente,
chiamato a giudicare della legittimità di un provvedimento amministrativo emanato
in applicazione della norma censurata, ha adeguatamente motivato in ordine alla
rilevanza nel giudizio a quo della
prospettata questione, dal cui esito dipende, infatti, la decisione della
controversia nell’ambito della quale l’incidente di costituzionalità si
inscrive.
Va altresì osservato
che non preclusiva dell’esame del merito della presente questione è
l’abrogazione delle norme statali
indicate dal rimettente come espressive dei principi fondamentali cui il
legislatore regionale deve attenersi nell’esplicazione della competenza
legislativa concorrente, avvenuta successivamente alla adozione della ordinanza
con la quale è stata sollevata la questione.
Infatti, anche se
l’intero decreto legislativo n. 22 del 1997 è stato espressamente abrogato a seguito
della entrata in vigore dell’art. 264 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale), tuttavia deve rilevarsi che il contenuto
dell’art. 5, comma 5, del decreto legislativo n. 22 del 1997 – individuato dal
rimettente quale principio fondamentale violato – è stato trasfuso, per quanto
interessa, con corrispondenza sostanziale, nel vigente art. 182, comma 5, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, il quale, non diversamente dalla previgente disposizione, prevede per i soli rifiuti urbani
non pericolosi il divieto di smaltimento al di fuori della Regione ove gli
stessi sono stati prodotti.
3.– Nel merito, la questione è fondata.
Il titolo di
legittimazione legislativa, riguardo alla disciplina afferente allo smaltimento
dei rifiuti, è rinvenibile, con riferimento alla Regione Sardegna, nell’art. 4,
lettera i), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per
La competenza primaria nelle materie dell’
«agricoltura» e delle «acque minerali e termali», invocata dalla Regione, non
rileva se non come limite esterno, nel senso che tali materie non debbono
essere negativamente incise dalla normativa relativa alla gestione dei rifiuti.
Si tratta, peraltro, di un’ipotesi che risulta estranea alla questione in
oggetto.
Occorre, pertanto,
vedere se la disposizione censurata dal Tribunale amministrativo, la quale,
come detto, vieta in generale di trasportare, stoccare, conferire o trattare
nel territorio sardo, anche al fine di ivi provvedere al loro smaltimento,
rifiuti di ogni genere, sia o meno in linea con i principi dettati in materia
dallo Stato.
Questa Corte già più
volte è intervenuta sui limiti imposti dalla legislazione regionale allo
smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale, pervenendo
sostanzialmente ad una duplice soluzione in relazione alla tipologia dei
rifiuti in questione.
Da un lato si è
statuito che, alla luce del principio di autosufficienza
stabilito espressamente, ora, dall’art. 182, comma 5, del decreto legislativo
n. 152 del 2006, ma, già in passato, affermato dall’art. 5, comma 5, del
decreto legislativo n. 22 del 1997, il divieto di smaltimento dei rifiuti di
produzione extraregionale è applicabile ai rifiuti urbani non pericolosi;
mentre si è, d’altro canto, affermato che il principio dell’autosufficienza
locale ed il connesso divieto di smaltimento dei rifiuti di provenienza
extraregionale non possono valere per quelli pericolosi – fra i quali sono
compresi, fra gli altri, anche gran parte di quelli di origine sanitaria (sentenza n. 281 del
2000) – né per quelli speciali non pericolosi (sentenza n. 335 del
2001).
Si è, infatti,
rilevato che per tali tipologie di rifiuti – pericolosi e speciali (sentenza n. 505 del
2002) – non è possibile preventivare in modo attendibile la dimensione
quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire, cosa che,
conseguentemente, rende impossibile «individuare un ambito territoriale
ottimale che valga a garantire l’obiettivo della autosufficienza nello
smaltimento» (sentenza n. 335 del 2001).
Tanto più che vi è
la necessità, per determinate categorie di rifiuti (quali quelli sanitari
pericolosi), che lo smaltimento avvenga in strutture specializzate, non
presenti in maniera omogenea sul territorio nazionale. Questa constatazione
vale a superare le argomentazioni della Regione che tendono a valorizzare il
requisito della “prossimità” rispetto a quello della “specializzazione”. E’
evidente, infatti, che l’ordine logico richiede che il requisito della
“specializzazione” preceda quello della “prossimità”, posto che solo dopo aver
determinato la tipologia dei rifiuti può aversi un quadro della dislocazione
degli impianti che trattano del loro smaltimento nel territorio nazionale. Del
resto, questa Corte già si è pronunciata nelle sentenze innanzi citate sulla
impossibilità che, per le tipologie di rifiuti che esulano dalla “ordinarietà”, sia predeterminato un ambito territoriale
ottimale e sulla necessità che lo smaltimento sia effettuato nella maniera più
appropriata.
Dalle citate
sentenze emerge che il principio dell’autosufficienza regionale nello
smaltimento dei rifiuti urbani ordinari non si applica alle tipologie di
rifiuti speciali pericolosi.
Poiché la censurata
disposizione, operando una indiscriminata assimilazione di ogni genere di
rifiuto di origine extraregionale, ne vieta globalmente l’ingresso nel
territorio regionale, anche se, come nel caso in oggetto, finalizzato allo
smaltimento di rifiuti speciali pericolosi, ne deriva il suo contrasto con il
principio fondamentale rilevabile nella legislazione dello Stato e, quindi, la
sua incostituzionalità.
4.– L’accoglimento della questione con riferimento
alla violazione dei limiti fissati alla autonomia legislativa regionale,
assorbe la residua censura svolta dal rimettente riguardo alla affermata
lesione dell’art. 41 della Costituzione.
per questi motivi
dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 19, della legge della
Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2001), nella
parte in cui, nel fare «divieto di trasportare, stoccare, conferire, trattare o
smaltire, nel territorio della Sardegna, rifiuti, comunque classificati, di
origine extraregionale», non esclude dall’applicabilità del divieto i rifiuti
di provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non pericolosi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10
gennaio 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in