SENTENZA N. 244
ANNO 2005
Commenti alla decisione di
I. Cesare Mainardis, La
Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia” (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI MODONA ”
- Annibale MARINI ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17 della legge Regione
Molise 8 luglio 2002, n. 12 (Riordino e ridefinizione delle comunità montane)
promosso con ordinanza del 4 luglio 2003 dal Tribunale Amministrativo Regionale
per il Molise sul ricorso proposto da Stanziano Giuseppe ed altri contro
Regione Molise ed altri, iscritta al n. 1176 del registro ordinanze 2003 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie
speciale, dell’anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Stanziano Giuseppe ed
altri e della Comunità montana Molise centrale nonché l’atto di intervento
della Regione Molise;
udito nell’udienza pubblica del 5 aprile 2005 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
udito l’avvocato Italo Spagnuolo
Vigorita per Stanziano Giuseppe ed altri.
1.— Il Tribunale amministrativo
regionale per il Molise con ordinanza del 4 luglio
L’ordinanza di rimessione è
stata emessa nella fase cautelare del giudizio avente ad oggetto azione
popolare, ex art. 9 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) − promossa
da alcuni cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune di Castellino
del Biferno contro
Nel giudizio a quo
sono intervenuti ad adiuvandum due consiglieri
comunali, rispettivamente del Comune di Castellino del Biferno
e del Comune di Oratino.
Il provvedimento di
scioglimento era motivato in ragione della difficoltà di funzionamento degli
organi comunitari e della mancata approvazione nei termini dell’atto di
riequilibrio del bilancio.
2.— Il giudice a quo
sospetta di illegittimità costituzionale la norma nella parte in cui affida «ai
poteri del Presidente della Giunta regionale lo scioglimento, la sospensione e
il commissariamento del Consiglio della comunità montana». La disposizione
impugnata prevede la possibilità che in caso di mancata approvazione del
bilancio dell’ente montano o di mancata approvazione nei termini dello statuto
montano, il Presidente della Giunta regionale del Molise, con proprio decreto,
sciolga il Consiglio della Comunità montana e provveda alla nomina di un Commissario
che eserciti le attribuzioni degli organi comunitari fino alla ricostituzione
degli stessi.
3.— Il
Tribunale amministrativo regionale premette, anche alla luce del nuovo testo
dell’art. 117 della Costituzione, che «non vi è dubbio che, in materia di Comunità
montane, le Regioni abbiano il potere di darsi una propria disciplina, senza
neppure il limite rappresentato dal rispetto dei principî fondamentali
riservati alla legislazione dello Stato, considerato che non si tratta di
legislazione concorrente e che il primo comma dell’art. 117 della Costituzione
pone quali unici vincoli al potere di normazione regionale quelli costituiti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». Tuttavia –
prosegue il giudice a quo –
Ritiene, pertanto, il
giudice rimettente che la riserva di legge statale che copre la materia
elettorale, nonché la disciplina degli organi di governo e delle funzioni
fondamentali degli enti locali debbano essere estese, per ragioni di coerenza e
sistematicità dell’ordinamento, anche all’elezione e al funzionamento degli
organi della Comunità montana, con la conseguenza che la previsione di «un
potere regionale di controllo sostitutivo sugli enti montani, contenuta in una
legge regionale, collide con il riconoscimento della parità di rango
costituzionale tra Regione e Comuni di cui all’art. 114 della Costituzione,
nonché con la riserva di legge statale di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione». Osserva, inoltre, il Tribunale
rimettente come sia sempre vigente l’art. 44 della Costituzione che riserva
alle leggi dello Stato i provvedimenti a favore delle zone montane.
4.— Il
giudice a quo deduce, altresì –
qualora
Se la funzione di controllo
sostitutivo sugli organi di un ente pubblico territoriale è una funzione
politica, l’affidamento della medesima ad un organo monocratico della Regione,
senza alcuna scansione procedimentale, nonché in assenza di particolari garanzie
e con previsione di durata sine die, sarebbe in contrasto con il principio della
riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa, nonché con i
principî di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, di cui all’art.
97 della Costituzione, in quanto è demandato all’arbitrio di chi deve
provvedere alla sostituzione determinare la durata della stessa. Inoltre, la
mancata previsione di una consultazione con gli enti locali, che costituiscono
la struttura associativa della Comunità montana, appare in contrasto con il
principio contenuto nell’art. 123, ultimo comma, della Costituzione.
Infine, il giudice a quo
deduce che la norma impugnata contrasta con i principî di ragionevolezza (art.
3 della Costituzione) e di autonomia degli enti locali (art. 5 della
Costituzione), in quanto appare incongrua l’attribuzione del controllo sugli
organi collegiali di un ente territoriale di diritto pubblico, autonomo e a
base comunitaria, espressione dell’autonomia dei Comuni montani e del loro
potere di associarsi per il perseguimento di analoghe finalità, ad un organo
monocratico della Regione.
5.— Si è
costituita nel giudizio
In
particolare, in ordine alla rilevanza della questione,
Né la
riserva di legge statale può essere ricavata dall’art. 44 della Costituzione,
in quanto detta disposizione attiene ai rapporti economici e produttivi che
possono riguardare le c.d. zone montane.
La
questione, ad avviso della Regione, è comunque infondata.
Dall’esame
del decreto di scioglimento, oggetto dell’impugnazione dinanzi al TAR per il
Molise, risulterebbe che il Presidente della Giunta regionale era perfettamente
a conoscenza dei limiti temporali imposti dai principî generali in materia di
enti locali al potere di nomina commissariale, tanto che il Commissario
straordinario veniva designato per la provvisoria gestione dell’ente e fino
all’insediamento degli organi ordinari a norma di legge.
6.— Sono
intervenuti nel giudizio i ricorrenti nel giudizio a quo, nonché gli interventori ad adiuvandum. Essi hanno chiesto che venga
pronunciata declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, nonché dell’intero Titolo III della legge
reg. del Molise n. 17 [recte: n. 12] del 2002, per violazione degli
artt. 3, 5, 44, 114, 117, 118, 120 e 128 della Costituzione, nonché dei
principî generali dell’ordinamento e della normativa statale di cui agli artt.
4, 27, 28 e 32 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Nell’atto
depositato si deduce che le Comunità montane non possono più considerarsi enti
strumentali della Regione, dovendo essere ritenute enti locali a tutti gli
effetti, titolari di funzioni proprie ed abilitate all’esercizio associato
delle funzioni dei Comuni che ne fanno parte, e con la medesima autonomia
riconosciuta a quest’ultimi. Dovrebbe, quindi, trovare applicazione l’art. 128
della Costituzione, con la conseguenza che, mentre la determinazione dei
principî cui l’autonomia statutaria deve uniformarsi in materia di elezione e
composizione degli organi di governo dell’ente spetta allo Stato,
l’individuazione delle modalità di costituzione e di funzionamento degli
organi, nonché la disciplina della loro organizzazione e dello svolgimento
delle loro funzioni, rientrerebbe nell’autonomia statutaria dell’ente.
Andrebbe, pertanto, escluso, alla luce di detti principî, che
Con
successiva memoria, depositata il 24 marzo 2005, le suddette parti private
hanno ribadito le difese svolte ed hanno evocato, quale parametro, anche l’art.
123 della Costituzione.
7.— In
prossimità dell’udienza pubblica
Preliminarmente ha dedotto
come, nelle more, presso
In particolare,
8.―
Con memoria depositata in data 24 marzo 2005,
1.— Il Tribunale amministrativo
regionale per il Molise dubita della legittimità costituzionale dell’art. 17
della legge della Regione Molise 8 luglio 2002, n. 12 (Riordino e ridefinizione
delle comunità montane), in relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, secondo
comma, lettera p), e 123
della Costituzione, nella parte in cui attribuisce «ai poteri del Presidente
della Giunta regionale lo scioglimento, la sospensione e il commissariamento
del consiglio della Comunità montana».
1.1.— Il giudice a quo
premette che l’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), «affida l’ordinamento degli enti locali quasi interamente
alla cura della legislazione regionale, atteso che tale materia rientra nella
competenza legislativa residuale della Regione, fatta eccezione per la
legislazione elettorale, degli organi di governo e delle funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane, riservate alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato». Detta riserva di legge statale deve essere
estesa, per ragioni di coerenza e sistematicità dell’ordinamento, anche al
funzionamento degli organi della Comunità montana; a ciò consegue che «la
previsione di un potere regionale di controllo sostitutivo sugli enti montani,
contenuta in una legge regionale, collide con il riconoscimento della parità di
rango costituzionale tra Regione e Comuni, di cui all’art. 114 della
Costituzione, nonché con la riserva di legge statale di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione».
Nondimeno, anche ammesso che
Inoltre, risulterebbero violati i
principî di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di autonomia degli
enti locali (art. 5 della Costituzione), in quanto la norma censurata
affiderebbe «ad un organo monocratico politico della Regione il controllo sugli
organi collegiali di un ente territoriale di diritto pubblico, autonomo ed a
base comunitaria, espressione dell’autonomia dei Comuni montani e del loro
potere di associarsi per il perseguimento di fini comuni».
Ancora, secondo il giudice a
quo, «la mancata previsione di una consultazione con gli enti locali che
costituiscono, alla base, la struttura associativa delle Comunità montane
appare in palese contrasto con il principio della consultazione tra Regione ed
enti locali, di cui all’art. 123, ultimo comma, della Costituzione».
2.— In via preliminare, deve
essere dichiarata inammissibile la costituzione della Comunità montana “Molise
centrale”, in quanto effettuata dopo la scadenza del
termine perentorio di venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza di
rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, fissato dagli
artt. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 3 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (cfr., ex multis,
ordinanze n. 383
del 2002 e n.
394 del 2001). È, altresì, tardiva la memoria illustrativa depositata dalle
parti private in prossimità dell’udienza pubblica.
2.1.— Va, inoltre,
delimitato, sempre in via preliminare, il thema decidendum, considerato che i
ricorrenti, nonché gli interventori ad adiuvandum
nel giudizio a quo, hanno chiesto che venga, inoltre,
dichiarata la illegittimità costituzionale degli artt. 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 24, nonché dell’intero Titolo III della legge reg. del Molise
n. 17 [recte: n. 12] del 2002, per violazione degli artt. 3, 5, 44, 114,
117, 118, 120, 123 e 128 della Costituzione, nonché dei principî generali
dell’ordinamento e della normativa statale di cui agli artt. 4, 27, 28 e 32 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali). Queste ulteriori
censure e i parametri di costituzionalità prospettati dalle parti costituite
non possono essere presi in esame: la giurisprudenza di questa Corte, infatti,
è costante nell’affermare che l’oggetto del giudizio su cui effettuare la
verifica di costituzionalità è unicamente quello indicato nell’ordinanza di
rimessione (cfr. sentenza
n. 405 del 1999; ordinanze n. 174 del 2003
e n. 219 del
2001).
3.— Devono ora essere
esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa della Regione
sotto il profilo della carenza dei necessari presupposti di rilevanza della
questione nel giudizio a quo.
3.1.— Innanzitutto,
L’eccezione è infondata:
rientra, infatti, nel potere del giudice a quo prospettare in via
autonoma motivi di censura della norma impugnata.
3.2.— In secondo luogo, la difesa della Regione assume che la
ricostituzione dell’Assemblea e l’avvenuta elezione del Presidente della Giunta
e della Giunta stessa della Comunità montana, determinando la sopravvenuta
carenza di interesse e/o la cessazione della materia del contendere nel
giudizio a quo, avrebbe privato di rilevanza la questione sollevata.
Anche tale eccezione non è
fondata.
Il giudizio di legittimità
costituzionale, infatti, una volta iniziato in seguito ad ordinanza di rinvio
del giudice rimettente non è suscettibile di essere influenzato da successive
vicende di fatto concernenti il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato, come previsto dall’art. 22 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (ex multis ordinanze n. 270 del 2003
e n. 383 del
2002).
4.— Ai fini dello scrutinio di legittimità costituzionale della norma
censurata, occorre valutare come si collocano le Comunità montane nell’ambito
dell’attuale sistema delle autonomie.
4.1.— L’evoluzione della legislazione in materia si caratterizza per il
riconoscimento alla Comunità montana della natura di ente locale autonomo,
quale proiezione dei Comuni che ad essa fanno capo
(art. 4 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102, recante “Nuove norme per lo
sviluppo della montagna”; e soprattutto art. 28 della legge 8 giugno 1990, n.
142, recante “Ordinamento delle autonomie locali”,
nel testo originario; cfr. anche sentenze n. 293 del 1995,
n. 307 del 1983
e n. 212 del
1976). La più recente normativa ha, altresì, specificato quale sia la
effettiva natura giuridica di tali enti, qualificandoli dapprima quale «unioni
montane» (art. 28 della legge n. 142 del 1990, come modificato dall’art. 7,
comma 1, della legge 3 agosto 1999, n. 265 recante “Disposizioni
in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla
legge 8 giugno 1990, n.
Si tratta, dunque, di un
caso speciale di unioni di Comuni, «create in vista della valorizzazione delle
zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato di quanto non
consentirebbe la frammentazione dei comuni montani, “funzioni proprie”,
“funzioni conferite” e funzioni comunali» (sentenza n. 229 del
2001).
La predetta qualificazione
pone in evidenza l’autonomia di tali enti (non solo dalle Regioni ma anche) dai
Comuni, come dimostra, tra l’altro, l’espressa attribuzione agli stessi della
potestà statutaria e regolamentare (art. 4, comma 5, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
5.— Alla luce della
disciplina sopra esposta la questione deve ritenersi non fondata.
5.1.— Le considerazioni sin
qui svolte consentono di escludere che possa ritenersi sussistente la dedotta
violazione degli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione.
Il giudice rimettente –
partendo dal presupposto secondo cui alle Comunità montane si applicano, «in
quanto compatibili, i principî previsti per l’ordinamento dei Comuni» – ritiene
che la previsione di un potere regionale di controllo sostitutivo sulle
Comunità montane si ponga in contrasto con il riconoscimento «della parità di
rango costituzionale tra Regione e Comuni» di cui all’art. 114 della
Costituzione e con la «riserva di legge statale» in materia di legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali dei Comuni ex art. 117, secondo comma, lettera p)
della Costituzione.
Tale censura non può essere
accolta.
Innanzi tutto, deve
ritenersi inconferente il richiamo all’art. 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione, nella parte in cui prevede, tra
l’altro, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato la materia relativa
alla “legislazione elettorale” e agli “organi di governo”. Ciò in quanto la
citata disposizione fa espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle
Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della
loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000,
rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell’art.
117, quarto comma, della Costituzione. Allo stesso modo inconferente
deve ritenersi il riferimento, contenuto nell’ordinanza di rimessione, all’art.
114 della Costituzione, non contemplando quest’ultimo le Comunità montane tra i
soggetti di autonomia destinatari del precetto in esso contenuto.
5.2.— Ciò precisato, deve,
altresì, escludersi che sussista la dedotta violazione dei parametri
costituzionali di cui agli artt. 3, 5, 97 e 123 della Costituzione.
5.3.— Il Tribunale
rimettente ritiene che la mancata previsione di un limite temporale di durata
della supplenza dell’organo commissariale straordinario, nonché la mancanza di
una «scansione procedimentale» e di «particolari garanzie», si porrebbe in
contrasto con «il principio della riserva di legge in materia di organizzazione
amministrativa» e con i principî di imparzialità e buon andamento, di cui
all’art. 97 della Costituzione.
Al riguardo, deve ritenersi
erronea la prospettazione da cui muove il giudice a quo in relazione
all’assenza di un termine di durata della supplenza del commissario
straordinario. Questi dovrà, infatti, esercitare i poteri conferitigli con il
decreto di nomina entro il termine stabilito dalla stessa amministrazione
regionale ovvero, in sua assenza, entro il termine e secondo le modalità di cui
alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni. Il sistema
conosce, inoltre, rimedi attivabili da parte dei soggetti interessati in caso
di mancata osservanza di tali termini (cfr. sentenze n. 220
e n. 176 del
2004). Una volta esercitate le attribuzioni e/o venute meno le cause di
scioglimento si potrà procedere, nel rispetto della normativa di settore e dei
tempi ivi previsti, al rinnovo del consiglio comunitario.
Quanto agli altri profili di
illegittimità costituzionale denunciati, il riferimento all’art. 97 della
Costituzione deve ritenersi inconferente sia in
quanto non è ravvisabile la riserva di legge statale prospettata dal giudice a quo, sia perché non sussiste un legame
di implicazione necessaria tra la mancanza di “scansioni procedimentali” e
“particolari garanzie”, non meglio precisate, e il rispetto delle regole di
imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.
5.4.— Non pertinenti devono,
altresì, ritenersi le censure di violazione dei principî di ragionevolezza
(art. 3 della Costituzione) e di autonomia degli enti locali (art. 5 della
Costituzione), desunte dall’avere la norma impugnata affidato «ad un organo
monocratico politico della Regione il controllo sugli organi collegiali di un
ente territoriale di diritto pubblico, autonomo ed a base comunitaria,
espressione dell’autonomia dei Comuni montani e del loro potere di associarsi
per il perseguimento di fini comuni». Non risulta, infatti, in contrasto con
gli evocati parametri costituzionali la previsione di un controllo sostitutivo
sugli organi, subordinato alla previsione tassativa di cause che oggettivamente
impediscano all’ente di poter svolgere le funzioni allo stesso demandate. Sotto
altro aspetto, rientra nella discrezionalità del legislatore regionale
l’affidamento di tale funzione ad un organo monocratico anziché collegiale,
rilevante essendo soltanto la circostanza che debba trattarsi di un organo
politico della Regione.
5.5.— Non fondata è, infine, la doglianza relativa alla mancata previsione della consultazione, ad opera della Regione, dei Comuni facenti parte della Comunità montana, in forza di quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 123 della Costituzione, prima dell’adozione del provvedimento di commissariamento.
La
norma impugnata prevede casi di scioglimento e di commissariamento degli organi
comunitari, dai quali esula ogni profilo di discrezionalità, atteso il loro
collegamento ad eventi oggettivamente rilevanti, quali: a) la mancata
elezione del Presidente e della Giunta entro 60 giorni dalla convalida degli
eletti, dalla vacanza comunque verificatesi o, in caso di dimissioni, dalla
data di presentazione delle stesse, come pure quanto previsto al quarto comma
dell'articolo 19 (la cui rubrica reca Elezioni della Giunta comunitaria);
b) le
dimissioni contestuali o la decadenza di almeno la metà dei consiglieri
comunitari nominati dai consigli comunali; c) la mancata approvazione
del bilancio di previsione; d) la mancata approvazione dello statuto nei
termini previsti dall'articolo 8 della stessa legge.
Tenuto conto del contenuto
della disposizione censurata, può ritenersi non necessaria la previsione di
meccanismi di preventiva consultazione dei Comuni interessati. Il carattere
oggettivo degli eventi cui la norma si riferisce è, infatti, sufficiente a
giustificare l’adozione dell’atto di controllo sostitutivo, attesa la
sostanziale ininfluenza di una preventiva fase di contraddittorio con i Comuni
stessi.
L’accertamento in fatto
della sussistenza di una o più delle fattispecie previste dalla norma comporta
automaticamente l’adozione, in via vincolata, del provvedimento di
commissariamento dell’ente.
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 17 della legge della Regione Molise 8 luglio 2002, n. 12 (Riordino e
ridefinizione delle comunità montane) sollevata, in relazione agli artt. 3, 5,
97, 114, 117, secondo comma, lettera p), e 123 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Molise, con l’ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 20 giugno 2005
F.to:
Piero Alberto CAPOTOSTI,
Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Giuseppe Di Paola, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24
giugno 2005.