SENTENZA N. 244
ANNO 2005
Commenti alla decisione di
I. Cesare Mainardis, La
Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia” (per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI MODONA ”
- Annibale MARINI ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17 della legge Regione
Molise 8 luglio 2002, n. 12 (Riordino e ridefinizione
delle comunità montane) promosso con ordinanza del 4 luglio 2003 dal Tribunale
Amministrativo Regionale per il Molise sul ricorso proposto da Stanziano
Giuseppe ed altri contro Regione Molise ed altri, iscritta al n. 1176 del
registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di
Stanziano Giuseppe ed altri e della Comunità montana Molise centrale nonché
l’atto di intervento della Regione Molise;
udito nell’udienza pubblica del 5 aprile
2005 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
udito l’avvocato Italo Spagnuolo Vigorita per Stanziano
Giuseppe ed altri.
1.— Il
Tribunale amministrativo regionale per il Molise con ordinanza del 4 luglio
L’ordinanza di
rimessione è stata emessa nella fase cautelare del giudizio avente ad oggetto
azione popolare, ex art. 9 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) −
promossa da alcuni cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune di
Castellino del Biferno contro
Nel giudizio a
quo sono intervenuti ad adiuvandum due
consiglieri comunali, rispettivamente del Comune di Castellino del Biferno e del Comune di Oratino.
Il provvedimento
di scioglimento era motivato in ragione della difficoltà di funzionamento degli
organi comunitari e della mancata approvazione nei termini dell’atto di
riequilibrio del bilancio.
2.— Il giudice a
quo sospetta di illegittimità costituzionale la norma nella parte in cui
affida «ai poteri del Presidente della Giunta regionale lo scioglimento, la
sospensione e il commissariamento del Consiglio della
comunità montana». La disposizione impugnata prevede la possibilità che in caso
di mancata approvazione del bilancio dell’ente montano o di mancata
approvazione nei termini dello statuto montano, il Presidente della Giunta
regionale del Molise, con proprio decreto, sciolga il Consiglio della Comunità
montana e provveda alla nomina di un Commissario che eserciti le attribuzioni
degli organi comunitari fino alla ricostituzione degli stessi.
3.—
Il Tribunale amministrativo regionale premette, anche alla luce del nuovo testo
dell’art. 117 della Costituzione, che «non vi è dubbio che, in materia di
Comunità montane, le Regioni abbiano il potere di darsi una propria disciplina,
senza neppure il limite rappresentato dal rispetto dei principî fondamentali
riservati alla legislazione dello Stato, considerato che non si tratta di
legislazione concorrente e che il primo comma dell’art. 117 della Costituzione
pone quali unici vincoli al potere di normazione regionale quelli costituiti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». Tuttavia –
prosegue il giudice a quo –
Ritiene,
pertanto, il giudice rimettente che la riserva di legge statale che copre la
materia elettorale, nonché la disciplina degli organi di governo e delle
funzioni fondamentali degli enti locali debbano essere estese, per ragioni di coerenza
e sistematicità dell’ordinamento, anche all’elezione e al funzionamento degli
organi della Comunità montana, con la conseguenza che la previsione di «un
potere regionale di controllo sostitutivo sugli enti montani, contenuta in una
legge regionale, collide con il riconoscimento della parità di rango
costituzionale tra Regione e Comuni di cui all’art. 114 della Costituzione,
nonché con la riserva di legge statale di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione». Osserva, inoltre, il Tribunale
rimettente come sia sempre vigente l’art. 44 della Costituzione che riserva
alle leggi dello Stato i provvedimenti a favore delle zone montane.
4.—
Il giudice a quo deduce, altresì –
qualora
Se la funzione
di controllo sostitutivo sugli organi di un ente pubblico territoriale è una
funzione politica, l’affidamento della medesima ad un organo monocratico della Regione, senza alcuna scansione procedimentale, nonché in assenza di particolari garanzie e
con previsione di durata sine die, sarebbe in contrasto con il principio della
riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa, nonché con i
principî di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, di cui all’art.
97 della Costituzione, in quanto è demandato all’arbitrio di chi deve
provvedere alla sostituzione determinare la durata della stessa. Inoltre, la
mancata previsione di una consultazione con gli enti locali, che costituiscono
la struttura associativa della Comunità montana, appare in contrasto con il
principio contenuto nell’art. 123, ultimo comma, della Costituzione.
Infine, il
giudice a quo deduce che la norma impugnata contrasta con i principî di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di autonomia degli enti locali
(art. 5 della Costituzione), in quanto appare incongrua l’attribuzione del
controllo sugli organi collegiali di un ente territoriale di diritto pubblico,
autonomo e a base comunitaria, espressione dell’autonomia dei Comuni montani e
del loro potere di associarsi per il perseguimento di analoghe finalità, ad un
organo monocratico della Regione.
5.—
Si è costituita nel giudizio
In
particolare, in ordine alla rilevanza della questione,
Né
la riserva di legge statale può essere ricavata dall’art. 44 della
Costituzione, in quanto detta disposizione attiene ai rapporti economici e
produttivi che possono riguardare le c.d. zone montane.
La
questione, ad avviso della Regione, è comunque infondata.
Dall’esame
del decreto di scioglimento, oggetto dell’impugnazione dinanzi al TAR per il
Molise, risulterebbe che il Presidente della Giunta regionale era perfettamente
a conoscenza dei limiti temporali imposti dai principî generali in materia di
enti locali al potere di nomina commissariale, tanto che il Commissario
straordinario veniva designato per la provvisoria gestione dell’ente e fino
all’insediamento degli organi ordinari a norma di legge.
6.—
Sono intervenuti nel giudizio i ricorrenti nel giudizio a quo, nonché
gli interventori ad adiuvandum. Essi hanno chiesto che venga
pronunciata declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, nonché dell’intero Titolo III della legge
reg. del Molise n. 17 [recte: n. 12] del 2002, per violazione degli
artt. 3, 5, 44, 114, 117, 118, 120 e 128 della Costituzione, nonché dei
principî generali dell’ordinamento e della normativa statale di cui agli artt.
4, 27, 28 e 32 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Nell’atto
depositato si deduce che le Comunità montane non possono più considerarsi enti
strumentali della Regione, dovendo essere ritenute enti locali a tutti gli
effetti, titolari di funzioni proprie ed abilitate all’esercizio associato
delle funzioni dei Comuni che ne fanno parte, e con la medesima autonomia
riconosciuta a quest’ultimi. Dovrebbe, quindi, trovare applicazione l’art. 128
della Costituzione, con la conseguenza che, mentre la determinazione dei
principî cui l’autonomia statutaria deve uniformarsi in materia di elezione e
composizione degli organi di governo dell’ente spetta allo Stato,
l’individuazione delle modalità di costituzione e di funzionamento degli
organi, nonché la disciplina della loro organizzazione e dello svolgimento
delle loro funzioni, rientrerebbe nell’autonomia statutaria dell’ente.
Andrebbe, pertanto, escluso, alla luce di detti principî, che
Con
successiva memoria, depositata il 24 marzo 2005, le suddette parti private
hanno ribadito le difese svolte ed hanno evocato, quale parametro, anche l’art.
123 della Costituzione.
7.—
In prossimità dell’udienza pubblica
Preliminarmente
ha dedotto come, nelle more, presso
In particolare,
8.―
Con memoria depositata in data 24 marzo 2005,
1.— Il
Tribunale amministrativo regionale per il Molise dubita della legittimità
costituzionale dell’art. 17 della legge della Regione Molise 8 luglio 2002, n.
12 (Riordino e ridefinizione delle comunità montane),
in relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), e 123
della Costituzione, nella parte in cui attribuisce «ai poteri del Presidente
della Giunta regionale lo scioglimento, la sospensione e il commissariamento
del consiglio della Comunità montana».
1.1.— Il giudice
a quo premette che l’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione), «affida l’ordinamento degli enti locali quasi
interamente alla cura della legislazione regionale, atteso che tale materia
rientra nella competenza legislativa residuale della Regione, fatta eccezione
per la legislazione elettorale, degli organi di governo e delle funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, riservate alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato». Detta riserva di legge statale
deve essere estesa, per ragioni di coerenza e sistematicità dell’ordinamento,
anche al funzionamento degli organi della Comunità montana; a ciò consegue che
«la previsione di un potere regionale di controllo sostitutivo sugli enti
montani, contenuta in una legge regionale, collide con il riconoscimento della
parità di rango costituzionale tra Regione e Comuni, di cui all’art. 114 della
Costituzione, nonché con la riserva di legge statale di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione».
Nondimeno, anche
ammesso che
Inoltre, risulterebbero
violati i principî di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di autonomia
degli enti locali (art. 5 della Costituzione), in quanto la norma censurata
affiderebbe «ad un organo monocratico politico della
Regione il controllo sugli organi collegiali di un ente territoriale di diritto
pubblico, autonomo ed a base comunitaria, espressione dell’autonomia dei Comuni
montani e del loro potere di associarsi per il perseguimento di fini comuni».
Ancora, secondo
il giudice a quo, «la mancata previsione di una consultazione con gli
enti locali che costituiscono, alla base, la struttura associativa delle
Comunità montane appare in palese contrasto con il principio della
consultazione tra Regione ed enti locali, di cui all’art. 123, ultimo comma,
della Costituzione».
2.— In via
preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la costituzione della
Comunità montana “Molise centrale”, in quanto effettuata dopo la scadenza del
termine perentorio di venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza di
rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, fissato dagli
artt. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 3 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (cfr., ex multis, ordinanze n. 383 del 2002
e n. 394 del
2001). È, altresì, tardiva la memoria illustrativa depositata dalle parti
private in prossimità dell’udienza pubblica.
2.1.— Va,
inoltre, delimitato, sempre in via preliminare, il thema decidendum, considerato che i
ricorrenti, nonché gli interventori ad adiuvandum
nel giudizio a quo, hanno chiesto che venga, inoltre,
dichiarata la illegittimità costituzionale degli artt. 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 24, nonché dell’intero Titolo III della legge reg. del Molise
n. 17 [recte: n. 12] del 2002, per violazione degli artt. 3, 5, 44, 114,
117, 118, 120, 123 e 128 della Costituzione, nonché dei principî generali
dell’ordinamento e della normativa statale di cui agli artt. 4, 27, 28 e 32 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali). Queste ulteriori censure e i parametri di
costituzionalità prospettati dalle parti costituite non possono essere presi in
esame: la giurisprudenza di questa Corte, infatti, è costante nell’affermare
che l’oggetto del giudizio su cui effettuare la verifica di costituzionalità è
unicamente quello indicato nell’ordinanza di rimessione (cfr.
sentenza n. 405 del 1999; ordinanze n. 174 del 2003
e n. 219 del
2001).
3.— Devono ora
essere esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa della
Regione sotto il profilo della carenza dei necessari presupposti di rilevanza
della questione nel giudizio a quo.
3.1.— Innanzitutto,
L’eccezione è
infondata: rientra, infatti, nel potere del giudice a quo prospettare in
via autonoma motivi di censura della norma impugnata.
3.2.— In secondo luogo, la difesa della
Regione assume che la ricostituzione dell’Assemblea e l’avvenuta elezione del
Presidente della Giunta e della Giunta stessa della Comunità montana,
determinando la sopravvenuta carenza di interesse e/o la cessazione della
materia del contendere nel giudizio a quo, avrebbe privato di rilevanza
la questione sollevata.
Anche tale
eccezione non è fondata.
Il giudizio di
legittimità costituzionale, infatti, una volta iniziato
in seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente non è suscettibile di
essere influenzato da successive vicende di fatto concernenti il rapporto
dedotto nel processo che lo ha occasionato, come previsto dall’art. 22 delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (ex multis ordinanze n. 270 del 2003
e n. 383 del
2002).
4.— Ai fini dello scrutinio di
legittimità costituzionale della norma censurata, occorre valutare come si
collocano le Comunità montane nell’ambito dell’attuale sistema delle autonomie.
4.1.— L’evoluzione della legislazione in
materia si caratterizza per il riconoscimento alla Comunità montana della
natura di ente locale autonomo, quale proiezione dei Comuni che ad essa fanno
capo (art. 4 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102, recante “Nuove norme per lo
sviluppo della montagna”; e soprattutto art. 28 della legge 8 giugno 1990, n.
142, recante “Ordinamento delle autonomie locali”,
nel testo originario; cfr. anche
sentenze n. 293
del 1995, n.
307 del 1983 e n. 212 del 1976).
La più recente normativa ha, altresì, specificato quale sia la effettiva natura
giuridica di tali enti, qualificandoli dapprima quale «unioni montane» (art. 28
della legge n. 142 del 1990, come modificato dall’art. 7, comma 1, della legge
3 agosto 1999, n. 265 recante “Disposizioni in
materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla
legge 8 giugno 1990, n.
Si tratta,
dunque, di un caso speciale di unioni di Comuni, «create in vista della
valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più
adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani,
“funzioni proprie”, “funzioni conferite” e funzioni comunali» (sentenza n. 229 del
2001).
La predetta
qualificazione pone in evidenza l’autonomia di tali enti (non solo dalle
Regioni ma anche) dai Comuni, come dimostra, tra l’altro, l’espressa
attribuzione agli stessi della potestà statutaria e regolamentare (art. 4,
comma 5, della legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n.
5.— Alla luce
della disciplina sopra esposta la questione deve ritenersi non fondata.
5.1.— Le
considerazioni sin qui svolte consentono di escludere che possa ritenersi
sussistente la dedotta violazione degli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera
p), della Costituzione.
Il giudice
rimettente – partendo dal presupposto secondo cui alle Comunità montane si
applicano, «in quanto compatibili, i principî previsti per l’ordinamento dei
Comuni» – ritiene che la previsione di un potere regionale di controllo
sostitutivo sulle Comunità montane si ponga in contrasto con il riconoscimento
«della parità di rango costituzionale tra Regione e Comuni» di cui all’art. 114
della Costituzione e con la «riserva di legge statale» in materia di
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali dei Comuni ex art. 117, secondo comma, lettera p)
della Costituzione.
Tale censura non
può essere accolta.
Innanzi tutto,
deve ritenersi inconferente il richiamo all’art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione, nella parte in cui
prevede, tra l’altro, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato la
materia relativa alla “legislazione elettorale” e agli “organi di governo”. Ciò
in quanto la citata disposizione fa espresso riferimento ai Comuni, alle
Province e alle Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa.
Da qui la conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in presenza
della loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs.
n. 267 del 2000, rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni
ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione. Allo stesso modo inconferente deve ritenersi il riferimento, contenuto
nell’ordinanza di rimessione, all’art. 114 della Costituzione, non contemplando
quest’ultimo le Comunità montane tra i soggetti di autonomia destinatari del
precetto in esso contenuto.
5.2.— Ciò
precisato, deve, altresì, escludersi che sussista la dedotta violazione dei
parametri costituzionali di cui agli artt. 3, 5, 97 e 123 della Costituzione.
5.3.— Il Tribunale
rimettente ritiene che la mancata previsione di un limite temporale di durata
della supplenza dell’organo commissariale straordinario, nonché la mancanza di
una «scansione procedimentale» e di «particolari
garanzie», si porrebbe in contrasto con «il principio della riserva di legge in
materia di organizzazione amministrativa» e con i principî di imparzialità e
buon andamento, di cui all’art. 97 della Costituzione.
Al riguardo,
deve ritenersi erronea la prospettazione da cui muove il giudice a quo in
relazione all’assenza di un termine di durata della supplenza del commissario
straordinario. Questi dovrà, infatti, esercitare i poteri conferitigli con il
decreto di nomina entro il termine stabilito dalla stessa amministrazione
regionale ovvero, in sua assenza, entro il termine e secondo le modalità di cui
alla legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni. Il sistema
conosce, inoltre, rimedi attivabili da parte dei soggetti interessati in caso
di mancata osservanza di tali termini (cfr. sentenze
n. 220 e n.
176 del 2004). Una volta esercitate le attribuzioni e/o venute meno le
cause di scioglimento si potrà procedere, nel rispetto della normativa di
settore e dei tempi ivi previsti, al rinnovo del consiglio comunitario.
Quanto agli
altri profili di illegittimità costituzionale denunciati, il riferimento
all’art. 97 della Costituzione deve ritenersi inconferente
sia in quanto non è ravvisabile la riserva di legge statale prospettata dal
giudice a quo, sia perché non
sussiste un legame di implicazione necessaria tra la mancanza di “scansioni procedimentali” e “particolari garanzie”, non meglio
precisate, e il rispetto delle regole di imparzialità e buon andamento
dell’azione amministrativa.
5.4.— Non
pertinenti devono, altresì, ritenersi le censure di violazione dei principî di
ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di autonomia degli enti locali
(art. 5 della Costituzione), desunte dall’avere la norma impugnata affidato «ad
un organo monocratico politico della Regione il
controllo sugli organi collegiali di un ente territoriale di diritto pubblico,
autonomo ed a base comunitaria, espressione dell’autonomia dei Comuni montani e
del loro potere di associarsi per il perseguimento di fini comuni». Non
risulta, infatti, in contrasto con gli evocati parametri costituzionali la
previsione di un controllo sostitutivo sugli organi, subordinato alla
previsione tassativa di cause che oggettivamente impediscano all’ente di poter
svolgere le funzioni allo stesso demandate. Sotto altro aspetto, rientra nella
discrezionalità del legislatore regionale l’affidamento di tale funzione ad un
organo monocratico anziché collegiale, rilevante
essendo soltanto la circostanza che debba trattarsi di un organo politico della
Regione.
5.5.— Non fondata è, infine, la doglianza relativa alla mancata previsione della consultazione, ad opera della Regione, dei Comuni facenti parte della Comunità montana, in forza di quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 123 della Costituzione, prima dell’adozione del provvedimento di commissariamento.
La norma impugnata prevede casi di scioglimento e di commissariamento
degli organi comunitari, dai quali esula ogni profilo di discrezionalità,
atteso il loro collegamento ad eventi oggettivamente rilevanti, quali: a)
la mancata elezione del Presidente e della Giunta entro 60 giorni dalla
convalida degli eletti, dalla vacanza comunque verificatesi o, in caso di
dimissioni, dalla data di presentazione delle stesse, come pure quanto previsto
al quarto comma dell'articolo 19 (la cui rubrica reca Elezioni della Giunta
comunitaria); b) le dimissioni contestuali o la decadenza di almeno la metà dei
consiglieri comunitari nominati dai consigli comunali; c) la mancata
approvazione del bilancio di previsione; d) la mancata approvazione
dello statuto nei termini previsti dall'articolo 8 della stessa legge.
Tenuto conto del
contenuto della disposizione censurata, può ritenersi non necessaria la
previsione di meccanismi di preventiva consultazione dei Comuni interessati. Il
carattere oggettivo degli eventi cui la norma si riferisce è, infatti,
sufficiente a giustificare l’adozione dell’atto di controllo sostitutivo, attesa
la sostanziale ininfluenza di una preventiva fase di contraddittorio con i
Comuni stessi.
L’accertamento
in fatto della sussistenza di una o più delle fattispecie previste dalla norma
comporta automaticamente l’adozione, in via vincolata, del provvedimento di commissariamento dell’ente.
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 17 della legge della Regione Molise 8 luglio 2002, n. 12 (Riordino e ridefinizione delle comunità montane) sollevata, in
relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), e
123 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise,
con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta
il 20 giugno 2005
F.to:
Piero Alberto CAPOTOSTI,
Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Giuseppe Di Paola,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria
il 24 giugno 2005.