SENTENZA N. 405
composta dai signori:
- Dott. Renato GRANATA Presidente
- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice
- Prof. Francesco GUIZZI "
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Avv. Massimo VARI "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
ha pronunciato la seguente
Visti gli atti di costituzione della
Filatura di Montirone s.p.a. e dell’INAIL;
udito nell’udienza pubblica del 28 settembre
1999 il Giudice relatore Fernando Santosuosso;
uditi gli avvocati Luciano Nardino per la
Filatura di Montirone s.p.a., Marcello Britti e Lucio Di Giorgio per l’INAIL.
Il giudice a quo premette che la società convenuta ha eccepito l’illegittimità
costituzionale della permanenza, nell’ambito del vigente ordinamento,
dell’azione di regresso dell’INAIL in caso di infortunio sul lavoro conseguente
a responsabilità penale del datore. Rileva quindi il Pretore che non occorre
attardarsi a motivare la rilevanza della prospettata questione, poiché il
giudizio in corso è stato promosso in via di regresso dall’INAIL proprio sulla
base delle norme impugnate.
Ciò posto, il giudicante osserva che
l’eccezione, non adeguatamente motivata dalla parte privata in relazione agli
artt. 23, 25 e 32 Cost., dev’essere invece sollevata, siccome non
manifestamente infondata, per sospetta violazione dei parametri costituzionali
in precedenza indicati.
Ed infatti l’istituto del regresso, cui
si collega, nei casi previsti dalla legge, l’esonero del datore di lavoro dalla
responsabilità civile, appare atipico ed ormai anacronistico, specialmente in
un momento come quello attuale, nel quale bisogna cercare di accrescere le
risorse disponibili per lo sviluppo dell’iniziativa imprenditoriale privata. Le
imprese, in conseguenza della possibilità di vedersi citate dall’INAIL per il
rimborso di quanto erogato dall’ente previdenziale in favore del lavoratore
infortunato, debbono stipulare delle ulteriori polizze assicurative, col
risultato che la sottrazione di risorse economiche, oltre ad essere
irrazionale, viola anche l’art. 41 della Costituzione.
Il Pretore richiama, inoltre, la
giurisprudenza di questa Corte (che definisce adeguatrice) in forza della quale i termini dell’azione di regresso
(e di surroga) si sono notevolmente modificati, con conseguente riduzione della
concreta operatività dell’istituto dell’esonero; tutto ciò impone la rimessione
della questione al giudice delle leggi, affinché valuti la permanente
compatibilità delle norme impugnate coi richiamati parametri costituzionali.
2.— Si è costituita in giudizio la
s.p.a. Filatura di Montirone, in persona del legale rappresentante, chiedendo
la declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme impugnate e, in
quanto possa occorrere, anche dell’art. 1916 cod. civ., nella parte in cui
consentono la rivalsa ovvero il regresso dell’INAIL contro il responsabile
civile dell’infortunio assicurato.
Premette la società costituita che
l’eccezione sollevata nel giudizio a quo è
stata accolta dal Pretore soltanto in rapporto all’art. 3 Cost., avendo il
giudicante individuato un ulteriore parametro costituzionale (l’art. 41)
alternativo rispetto agli artt. 23, 25, 32 e 38 richiamati dalla stessa
società. La parte privata, però, ritiene che le doglianze non recepite
nell’ordinanza di rimessione possano essere ugualmente scrutinate da questa
Corte.
Sulla base di dette premesse la s.p.a.
Filatura di Montirone osserva che la giurisprudenza costituzionale da un lato
ha ridotto e quasi eliminato la pregiudiziale penale, dall’altro ha evidenziato
la totale estraneità del danno biologico e del danno morale dall’ambito di
operatività dell’esonero. Ne consegue che l’invito già rivolto da questa Corte
al legislatore, con le sentenze n. 87 e n. 485 del 1991, affinché venga
rivisitata l’intera materia deve ritenersi oggi quanto mai attuale ed urgente.
Poiché, infatti, l’assicurazione gestita dall’INAIL ha perso il proprio
connotato assicurativo, il regresso si traduce in una chiara violazione del
dettato costituzionale, dal momento che il datore di lavoro, oltre a dover
sopportare il carico della contribuzione verso l’ente previdenziale, non viene
poi a beneficiare dell’esonero, con conseguente duplicazione degli oneri
economici. Ben diverso è, invece, il trattamento riservato dalle norme in
materia di azione di surroga (artt. 1900, 1916 e 1917 cod. civ.), perché qui la
rivalsa viene esercitata solo nei confronti del terzo responsabile, e mai anche
contro l’assicurato.
Le osservazioni contenute nelle
sentenze n. 22 del 1967, n. 134 del 1971 e n. 319 del 1989 di questa Corte,
perciò, sono ormai da ripensare, poiché il vigente quadro normativo è
evidentemente sbilanciato ad esclusivo danno dei datori di lavoro.
3.— Nel giudizio davanti a questa Corte
si è costituito l’INAIL, chiedendo che la questione venga dichiarata
inammissibile ovvero non fondata.
L’ente previdenziale osserva
innanzitutto che il Pretore di Brescia ha evidentemente posto alla Corte una
questione di politica legislativa, con ciò dimostrando di superare i limiti
della propria funzione giurisdizionale.
Nel merito, l’INAIL rileva che gli
istituti dell’esonero e del regresso, così come attualmente strutturati,
rappresentano un punto di equilibrio imprescindibile per il rispetto delle
garanzie di cui all’art. 38 Cost. Infatti, da una parte il lavoratore viene
indennizzato dall’ente previdenziale con carattere di automaticità, anche
quando il datore di lavoro non sia in regola con il versamento dei contributi
assicurativi; dall’altra l’INAIL tutela il datore di lavoro esonerandolo da
ogni responsabilità, a condizione che la sua condotta non integri gli estremi
di un reato perseguibile d’ufficio. Il pagamento del premio, infine, avviene
sulla base di calcoli statistici, onde assicurare all’istituto il suo
fabbisogno finanziario.
Ne deriva che l’esperibilità
dell’azione di regresso è uno strumento necessario per garantire al lavoratore
il tempestivo indennizzo per l’infortunio attraverso il reperimento delle
risorse da parte dell’INAIL, tenendo presente che l’attuale regime assicurativo
è finalizzato a liberare il lavoratore dal bisogno.
La questione, quindi, dovrebbe comunque
essere ritenuta inammissibile, poiché l’eventuale creazione di un sistema alternativo
rispetto a quello vigente è di spettanza esclusiva del legislatore.
4.— In prossimità dell’udienza la
s.p.a. Filatura di Montirone ha presentato una memoria, insistendo per
l’accoglimento della questione.
La parte privata ha osservato che, in
considerazione dell’ampliamento delle possibilità di esperire l’azione di
regresso anche in assenza di una sentenza penale di condanna, e tenendo conto
delle pronunce costituzionali sull’autonoma risarcibilità del danno biologico,
l’originario disegno di cui al d.P.R. n. 1124 del 1965 è totalmente mutato, con
la conseguenza che l’esonero del datore di lavoro si è ridotto eccessivamente.
Ne deriva che la possibilità di essere chiamato a rispondere in via di regresso
costituisce una sorta di sanzione privata indeterminata; il che vale a fondare
il sospetto di violazione degli artt. 23 e 25, secondo comma, della Carta
fondamentale.
Oltre a ciò, con l’azione di regresso
l’INAIL procede al recupero immediato non solo delle somme realmente
anticipate, ma anche di quelle che costituiscono la capitalizzazione di una
rendita futura ed incerta, che forse l’Istituto non dovrà mai effettivamente
pagare.
L’azione di regresso, che non è
prevista da ordinamenti stranieri che pure hanno un sistema di assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro, va dunque eliminata.
5.— Anche l’INAIL ha presentato una
memoria, chiedendo una declaratoria di inammissibilità o di manifesta
infondatezza della questione.
L’ente previdenziale ha rilevato che
l’invito rivolto da questa Corte al legislatore affinché provveda ad una
rivisitazione della normativa in questione è stato recentemente raccolto;
l’art. 55, comma 1, lett. s), della
legge 17 maggio 1999, n. 144, nel conferire al Governo un’apposita delega per
la riforma dell’assicurazione INAIL, stabilisce che la normativa che si andrà
ad elaborare dovrà prevedere un’idonea
copertura e valutazione indennitaria del danno biologico, con la
conseguente impossibilità per il lavoratore di chiedere autonomamente al datore
il risarcimento di tale ulteriore forma di danno. Detta riforma legislativa,
che ridurrà sensibilmente la sfera di responsabilità patrimoniale del datore di
lavoro, dovrebbe condurre alle conclusioni in precedenza rassegnate dall’ente
previdenziale.
I parametri richiamati sono gli artt. 3
e 41 Cost., sia per la presunta irrazionalità del sistema, che non copre ogni
ipotesi di responsabilità del datore di lavoro, sia per la violazione del
principio della libertà di iniziativa economica, poiché la sola possibilità che
il datore sia chiamato a rispondere civilmente per i danni conseguenti
all’infortunio sottrae all’attività imprenditoriale privata cospicue risorse
economiche che potrebbero essere altrimenti utilizzate.
Le doglianze del giudice a quo vengono riferite, più in generale,
alle conseguenze dell’avvenuto ridimensionamento dell’effettiva operatività
dell’esonero, che è escluso non solo nel caso di responsabilità penale, ma
anche per il danno biologico, il danno morale e per ogni danno estraneo
all’ambito della copertura assicurativa dell’INAIL. Ne deriva che il datore,
benché assoggettato all’onere contributivo in misura nettamente maggiore
rispetto al lavoratore, si vede spesso costretto a stipulare un ulteriore
contratto di assicurazione onde cautelarsi dall’eventuale regresso dell’INAIL e
dalle altre domande avanzate dai dipendenti per i danni non risarciti dall’ente
previdenziale.
2.— Occorre innanzitutto affrontare una
preliminare questione processuale: la parte privata Filatura di Montirone
s.p.a. ha sollecitato questa Corte a scrutinare le norme in oggetto con
riguardo ad ulteriori parametri costituzionali, diversi rispetto a quelli di
cui all’ordinanza di rimessione, per di più chiedendo di estendere il presente
giudizio all’art. 1916 del codice civile.
Costituisce affermazione costante della
giurisprudenza di questa Corte (v., da ultimo, le sentenze n. 49 del 1999 e n.
63 del 1998) che nei giudizi in via incidentale i termini della questione ed i
parametri in base ai quali si compie la verifica di costituzionalità non
possono essere altri che quelli indicati dal giudice rimettente, rimanendo
perciò estranee al giudizio le altre censure prospettate dalla parte. E tale
conclusione riguarda sia le eccezioni da questa sollevate nel giudizio a quo e non recepite nell’ordinanza di
rimessione, sia le successive estensioni o modificazioni del thema decidendum.
3.— Nel merito, la questione non è
fondata.
Come questa Corte ha più volte
osservato (v. le sentenze n. 350 del 1997, n. 74 del 1981 e n. 134 del 1971),
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, fondata sul rapporto
trilaterale tra lavoratore, datore di lavoro ed ente previdenziale, realizza un
contemperamento dei reciproci diritti ed interessi: il lavoratore riceve
automaticamente le prestazioni, però con precisi limiti qualitativi (franchigia
per gli infortuni con diminuzione dell’attitudine al lavoro inferiore al dieci
per cento) e quantitativi (commisurazione della rendita alla capacità di lavoro
generica, con esclusione di quella specifica); il datore di lavoro sopporta la maggior
parte dell’onere contributivo, ricevendone in cambio l’esonero dalla
responsabilità; l’INAIL paga le rendite, agendo in regresso contro i datori di
lavoro che siano dalla legge ritenuti responsabili dell’infortunio occorso al
lavoratore.
Nell’ambito di un rapporto siffatto,
non basato sul principio della totale socializzazione del rischio ed ispirato
“piuttosto ad una logica di tipo assicurativo che non ad una di tipo pienamente
solidaristico” (v. sentenza n. 297 del 1999), si inserisce in maniera coerente
la regola per cui il datore di lavoro è esonerato dalla responsabilità civile
soltanto se il suo comportamento non è penalmente sanzionabile; altrimenti non
troverebbe alcuna giustificazione l’esonero medesimo, poiché è primario il
dovere del datore di garantire l’incolumità del lavoratore.
Non ha pregio, quindi, l’osservazione
del giudice rimettente secondo cui a carico del datore di lavoro verrebbe posto
un doppio onere, ossia quello del pagamento dei contributi e quello del
rimborso all’INAIL delle somme da questo versate al lavoratore infortunato. Ed
invero, in caso di responsabilità penale, l’intervento dell’INAIL non ha altra
finalità che quella di favorire il lavoratore, secondo lo spirito dell’art. 38
Cost., anticipando le somme che poi dovranno essere restituite dall’effettivo
responsabile (v. sentenza n. 134 del 1971), perché in detta ipotesi il rischio
non è coperto dai contributi versati.
4.— Ad ulteriore conferma di tale
ricostruzione sta il rilievo per cui le sentenze di questa Corte che hanno
inciso sulla cosiddetta pregiudiziale penale (sentenze n. 499 del 1995, n. 118
del 1986, n. 102 del 1981 e n. 22 del 1967) non hanno eliminato il principio di
fondo che ispira il sistema, limitandosi ad ampliare i margini di cognizione
del reato, incidenter tantum, da
parte del giudice civile, là dove l’art. 10 oggi in esame ancorava in origine
il risorgere della responsabilità civile del datore al caso di sentenza penale
di condanna per il fatto dal quale l’infortunio è derivato.
Richiamare poi, come fa il Pretore di
Brescia, le sentenze costituzionali che hanno stabilito la piena risarcibilità,
a titolo di danno differenziale, del danno biologico e del danno morale, non ha
influenza ai fini della presente questione. E’ vero che dette pronunce hanno, in
concreto, ancor più ridotto l’ambito di operatività della regola dell’esonero,
ma ciò si deve in realtà al fatto che la rendita che l’INAIL paga al lavoratore
infortunato costituisce risarcimento del solo danno conseguente a diminuzione
della capacità lavorativa, sicché l’esonero non avrebbe alcun fondamento
giuridico in presenza di altre voci di danno. Anche il legislatore considera
tale differenza, com’è confermato dall’art. 55, comma 1, lett. s), della legge 17 maggio 1999, n. 144,
che prevede un’espressa riforma in tal senso del sistema assicurativo gestito
dall’INAIL.
In base a tutte le precedenti
osservazioni, dunque, emerge che nelle norme impugnate non è ravvisabile
un’irrazionalità che determini violazione dell’art. 3 della Costituzione.
5.— Parimenti infondata è la denunziata
violazione dell’art. 41 Cost. prospettata dal giudice a quo.
Come questa Corte ha già avuto modo di
osservare nella sentenza n. 22 del 1994, “recuperando le somme anticipate,
l’INAIL è in condizione di continuare ad indennizzare i lavoratori infortunati
quando il datore di lavoro non provvede subito o non è coperto da
assicurazione, così salvaguardandosi anche i limiti entro i quali può
esercitarsi l’iniziativa economica privata”. In altre parole, non può esservi
contrapposizione tra il meccanismo assicurativo contro gli infortuni sul lavoro
e l’esercizio dell’impresa privata, ma semmai integrazione. Da un lato,
infatti, la legge è strutturata, secondo quanto già detto, in modo da
contemperare i vari interessi in gioco, ed in tale prospettiva l’esercizio del
regresso da parte dell’INAIL si collega con l’onere per detto ente di pagare
automaticamente e comunque le prestazioni, allo scopo di tutelare più
efficacemente il lavoratore infortunato; d’altro canto, l’esercizio di un’attività
imprenditoriale che si traduca in un illecito penale non può essere privo di
obblighi risarcitori in sede civile, tanto che l’invocato art. 41 Cost. limita
espressamente la tutela dell’iniziativa economica privata quando questa ponga
in pericolo la “sicurezza” del lavoratore.
LA
CORTE COSTITUZIONALE
Renato GRANATA, Presidente
Fernando SANTOSUOSSO, Redattore
Depositata in cancelleria il 29 ottobre
1999.