SENTENZA N. 77
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai Signori:
- Fernanda CONTRI Presidente
- Guido NEPPI
MODONA Giudice
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
-
Paolo MADDALENA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso Quaranta "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promosso con ricorso della
Regione Emilia-Romagna, notificato il 24 febbraio 2004, depositato in
cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il Giudice relatore Franco
Bile;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso
notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il successivo 4 marzo,
Il comma 209 stanzia 10
milioni di euro, per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi
di cui all’art. 3 della legge 16 marzo 2001, n. 88; e 2 milioni di euro, per ciascuno degli stessi anni, per gli
interventi di cui all’art. 2 della legge 28 dicembre 1999, n. 522. Gli
interventi del primo tipo sono contributi concessi dal Ministero dei trasporti
e della navigazione alle imprese armatoriali, aventi determinati requisiti, che
effettuino investimenti per rinnovare e ammodernare la flotta, con l’obiettivo
di assicurare lo sviluppo del trasporto marittimo, in particolare del trasporto
merci e di quello a breve e medio raggio, e la tutela degli interessi occupazionali
del settore. Gli interventi del secondo tipo sono contributi concessi dal
medesimo Ministero per i contratti di costruzione e trasformazione navale,
stipulati dal 1° gennaio 1999 al 31 dicembre 2000, concernenti unità navali a
scafo metallico o con materiali a tecnologia avanzata di cui all’art. 2 del
decreto-legge 24 dicembre 1991, n. 564.
Il comma 210 modifica
l’art. 1, comma 3, della legge n. 88 del 2001 (che limitava i contributi per il
rinnovo e l’ammodernamento della flotta agli investimenti in avanzata fase di
realizzazione nell’anno 2000 o in tale anno avviati), e – tenendo conto del
comma 209 – sposta al 2003 l’anno di riferimento per identificare l’ambito
temporale dei contributi erogabili. A sua volta, infine, il comma 211 dispone
che con regolamento ministeriale siano <<emanate disposizioni attuative
[...] in particolare per determinare le condizioni ed i criteri per la
concessione dei contributi>>.
Secondo
D’altra parte gli
interventi in esame non hanno carattere <<macroeconomico>>, perché
la concessione dei contributi in esame a singoli armatori non mira ad
accrescere la competitività complessiva del sistema. Ove poi le norme impugnate
concernessero interventi a tutela della concorrenza e della competitività del
sistema, esse – secondo
2. – Il Presidente del
Consiglio dei ministri si è costituito con il patrocinio dell’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo alla Corte <<di dichiarare il ricorso in
parte inammissibile, e comunque in toto
infondato>>, con riserva di esaminare i motivi con ulteriore memoria.
3. – In prossimità dell’udienza
le parti hanno depositato memorie illustrative.
3.1. –
3.2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri,
preliminarmente, deduce la carenza dei requisiti argomentativi minimi delle
censure relative al secondo periodo del comma 209 e all’intero comma 210
dell’art. 4.
Nel merito afferma: a)
che l’art. 119 della Costituzione non vieta, almeno esplicitamente, al
legislatore statale di disporre finanziamenti <<in materia e funzioni la
cui disciplina spetti alla legge regionale>>, e non si può subordinare
eccessivamente l’art. 119 all’art. 117, per cui lo Stato – portatore di
interessi sovra-regionali costituzionalmente riconosciuti nelle materie di
legislazione concorrente (quale quella delle <<grandi reti di trasporto e
navigazione>>) – può disporre finanziamenti ed interventi diretti,
prevedendo collaudati momenti di <<leale cooperazione>>; b) che il trasporto marittimo (con
l’eccezione dei collegamenti locali) ha dimensione sovra-regionale e persino
mondiale, e gli interventi in esame offrono un’alternativa economicamente
competitiva rispetto al trasporto terrestre, di gran lunga preferibile per la
salvaguardia dell’ambiente, onde la necessità dell’esercizio unitario (art.
118, primo comma, della Costituzione) delle relative competenze legislative, e
l’inconfigurabilità di una competenza regionale <<residuale>>; c) che del resto gli interventi in esame
sono giustificati anche dalla finalità (richiamata dal comma 2 dell’art. 1
della legge n. 88 del 2001) di promuovere la costruzione di navi cisterna a
basso impatto ambientale, per cui ricadono nella materia <<tutela
dell’ambiente>>, di esclusiva competenza statale.
Considerato in diritto
1. – Per ragioni di omogeneità della materia da decidere, le
questioni di legittimità costituzionale indicate in epigrafe – sollevate con lo
stesso ricorso insieme ad altre, concernenti diverse disposizioni del medesimo
testo legislativo ma prive di collegamento tra loro – possono essere oggetto di
trattazione separata.
2. –
Il comma 209 dell’art. 4
dispone lo stanziamento della somma di 10 milioni di euro per ciascuno degli
anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi di cui all’art. 3 della legge 16
marzo 2001, n. 88, diretti ad incentivare, con misure di carattere
straordinario e transitorio, gli investimenti delle imprese marittime per il
rinnovo e l’ammodernamento della flotta (con l’obiettivo di assicurare lo
sviluppo del trasporto marittimo, in particolare del trasporto merci e di
quello a breve e medio raggio, e la tutela degli interessi occupazionali del
settore); e dell’ulteriore somma di 2 milioni di euro per ciascuno degli anni
2004, 2005 e 2006, per gli interventi di costruzione e trasformazione di unità
navali, indicati dall’art. 2 della legge 28 dicembre 1999, n. 522. Il comma
210, tenuto conto del comma 209, adegua all’anno 2003 il termine dell’anno
2000, originariamente fissato nell’art. 1, comma 3, della legge n. 88 del 2001,
quale riferimento per identificare l’ambito temporale dei contributi erogabili.
Infine il comma 211 dispone che con regolamento ministeriale siano
<<emanate disposizioni attuative [...] in particolare per determinare le
condizioni ed i criteri per la concessione dei contributi>>.
La ricorrente ritiene che le
norme impugnate – in quanto operanti in materia di competenza regionale
residuale o, al massimo, concorrente – si pongono in contrasto con gli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione (in quanto lo Stato deve finanziare
«integralmente» le funzioni regionali mentre spetta alle Regioni elaborare le
proprie politiche di sostegno e svolgere le relative funzioni), nonché, in
linea subordinata, con il principio di leale cooperazione tra Stato e Regione.
3. –
Preliminarmente, deve essere dichiarata l’infondatezza della tesi difensiva
dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui, relativamente all’impugnazione del
secondo periodo del comma 209 e dell’intero comma 210, il ricorso manca dei
requisiti argomentativi minimi.
Infatti
tali disposizioni risultano esplicitamente impugnate, sulla base dei medesimi
motivi ed in riferimento agli stessi profili per i quali è stata denunciata
l’illegittimità delle altre. E del resto tutte le norme censurate sono tra loro
indissolubilmente legate: in realtà i commi 210 e 211 mirano a rendere
possibile l’erogazione dei finanziamenti stanziati dal comma 209,
rispettivamente attraverso l’individuazione dell’arco temporale di riferimento
e la determinazione delle condizioni e dei criteri relativi.
4. – Nel merito il
ricorso è fondato.
4.1. – Questa
Corte ha più volte affermato (da ultimo con la sentenza n. 51 del 2005)
che – dopo la riforma costituzionale del 2001 ed in attesa della sua completa
attuazione in tema di autonomia finanziaria delle Regioni – l’art. 119 della
Costituzione pone, sin d’ora, al legislatore statale precisi limiti in tema di
finanziamenti in materie di competenza legislativa regionale, residuale o
concorrente.
In primo luogo, la legge statale non può – in tali materie –
prevedere nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, che possono divenire
strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell'esercizio
delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di
politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi
dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza.
In
secondo luogo – poiché le funzioni attribuite alle Regioni comprendono la
possibilità di erogazione di contributi finanziari a soggetti privati, dal
momento che in numerose materie di competenza regionale le politiche pubbliche
consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai soggetti in
esse operanti e nella disciplina delle modalità per loro erogazione – il tipo
di ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui all'art. 117 Cost.
vieta comunque che in una materia di competenza legislativa regionale, in linea
generale, si prevedano interventi finanziari statali seppur destinati a
soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà
legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto
delle rispettive competenze.
4.2. – I finanziamenti in
esame non concernono materie rientranti nella competenza esclusiva dello Stato.
Non si può
invocare, al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte sulla portata della
<<tutela della concorrenza>>, attribuita alla competenza esclusiva
dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 14 e n. 272 del 2004).
Questa norma
infatti <<evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale del
2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che
attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti che, in definitiva,
esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri,
risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie
inserite nel circuito economico. L'intervento statale si giustifica, dunque,
per la sua rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro è mantenuta allo Stato
la facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante entità, sia regimi di
aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario (fra i quali gli aiuti de minimis), purché siano in ogni caso
idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto complessivo,
ad incidere sull'equilibrio economico generale>> (sentenza n. 14 del
2004).
L’esame delle
norme impugnate dimostra invece che i finanziamenti in questione non possono
rientrare in questo schema: essi sono infatti inidonei <<ad incidere
sull'equilibrio economico generale>>, essendo privi tanto del requisito
soggettivo dell’<<accessibilità a tutti gli operatori>>, quanto di
quello oggettivo dell’<<impatto complessivo>>.
Il primo
requisito manca per la limitatezza dell’ambito dei soggetti beneficiari,
circoscritto alle sole imprese che abbiano effettuato investimenti di un certo
tipo nell’anno 2003; il secondo per l’esiguità dei mezzi economici impegnati
nel quadro della complessiva manovra disposta con la legge finanziaria del 2004
(10 milioni di euro annui per i finanziamenti del primo tipo e 2 milioni di
euro annui per quelli del secondo tipo, limitati comunque al triennio
2004-2006).
La manovra
pertanto non ha portata macroeconomica, in quanto non incide sull’equilibrio
economico generale, ma mira piuttosto ad incentivare, con misure di carattere
straordinario e transitorio, non tutto il sistema armatoriale ma taluni
investimenti effettuati dalle imprese marittime, per il rinnovo e l’ammodernamento
della flotta ai fini di cui all’art. 3 della legge n. 88 del 2001, nonché per
la costruzione e la trasformazione delle unità navali di cui all’art. 2 della
legge n. 522 del 1999.
4.3. – Le norme in esame
non possono neppure essere ricondotte alla materia della <<tutela
dell’ambiente>>, evocata dall’Avvocatura nel senso che gli interventi in
esame sarebbero giustificati (anche) dalla finalità, richiamata dal comma 2
dell’art. 1 della legge n. 88 del 2001, di promuovere la costruzione di navi
cisterna a basso impatto ambientale.
Infatti la
<<tutela dell’ambiente>> è estranea (o, comunque, assolutamente
marginale) rispetto alle specifiche finalità dei finanziamenti in esame, che
quindi non possono, sotto tale profilo, essere ricondotti ad una materia di
competenza statale.
Ulteriori
titoli di competenza statale esclusiva non sono evocati, in quanto l’altra
materia cui l’Avvocatura si riferisce è quella delle <<grandi reti di
trasporto e navigazione>>, che l’art. 117, secondo comma, assegna alla
competenza legislativa concorrente.
5. – Pertanto le norme
impugnate – non essendo riconducibili alle materie attribuite dall’art. 117,
secondo comma, della Costituzione alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ed essendo come tali lesive della sfera di competenza costituzionalmente
garantita alle Regioni – devono essere dichiarate costituzionalmente
illegittime.
per questi motivi
riservata ogni decisione
sulle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna
con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 4, commi 209, 210 e 211, della menzionata legge 24
dicembre 2003, n. 350.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio
2005.
F.to:
Fernanda CONTRI,
Presidente
Franco BILE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria
il 18 febbraio 2005.