SENTENZA
N. 461
ANNO 1992
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
-
Dott. Aldo
CORASANITI, Presidente
-
Prof. Giuseppe
BORZELLINO
-
Dott. Francesco
GRECO
-
Prof. Gabriele
PESCATORE
-
Avv. Ugo
SPAGNOLI
-
Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA
-
Prof. Vincenzo
CAIANIELLO
-
Avv. Mauro
FERRI
-
Prof. Enzo
CHELI
-
Dott. Renato
GRANATA
-
Prof. Giuliano
VASSALLI
-
Prof. Francesco
GUIZZI
-
Prof. Cesare
MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli
artt.1,2,4,5, commi 1 e 2, e 6, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 175
("Norme in materia di pubblicità sanitaria e di repressione dell'esercizio
abusivo delle professioni sanitarie"), promossi con ricorsi della Regione
Lombardia e della Provincia autonoma di Trento, notificati rispettivamente il
27 e 30 marzo 1992, depositati in cancelleria, il primo, il 2 aprile 1992 ed il
secondo il 7 aprile successivo ed iscritti ai nn. 35
e 37 del registro ricorsi 1992.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari per
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso regolarmente notificato e
depositato,
La ricorrente ricorda che la materia
dell'assistenza sanitaria e ospedaliera appartiene alla competenza legislativa
regionale, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. La legge di riforma
sanitaria (23 dicembre 1978, n.833), in attuazione del riparto costituzionale
di competenze tra Stato e regioni, ha assegnato allo Stato (art. 6, lett. s) le
funzioni amministrative concernenti gli ordini e i collegi professionali,
riservando alle regioni l'autorizzazione e la vigilanza sulle istituzioni
sanitarie di carattere privato (art. 43).
Anche ad ammettere che la pubblicità
inerente all'attività di singoli professionisti vada ricondotta alla disciplina
degli ordini e dei collegi professionali (e la relativa autorizzazione per la
pubblicità sia demandata dalla legge statale ai comuni), è del tutto evidente
che il funzionamento delle istituzioni sanitarie non ha attinenza con la
materia degli ordini professionali, ma rientra nelle attribuzioni che la legge
di riforma sanitaria ha assegnato alle regioni (art. 43 della legge n.833 del
1978, citata).
La legge impugnata finisce per
equiparare la regione (quanto all'autorizzazione prevista per la pubblicità di
case di cura, gabinetti ed ambulatori) al comune (competente ad autorizzare la
pubblicità dei singoli sanitari). Ciò che risulta dalla simmetria dei pareri
prescritti e dal rinvio ai regolamenti ministeriali per la disciplina delle
modalità di concessione dell'autorizzazione regionale.
Il legislatore statale ha, in tal modo,
conferito alla regione una sorta di delega di funzioni amministrative in una
materia nella quale essa risulta invece titolare di potestà legislativa
concorrente, ed ha previsto un regolamento ministeriale palesemente
illegittimo, anche alla luce dell'art.17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che
esclude espressamente il ricorso ai regolamenti statali nelle materie riservate
a competenza regionale, laddove si tratti di attuare e integrare leggi e
decreti legislativi.
Osserva infine la ricorrente che il
legislatore poteva prevedere, al massimo, un atto di indirizzo e coordinamento,
non già un regolamento, nella forma del decreto ministeriale.
2. La Provincia autonoma di Trento, con
ricorso regolarmente notificato e depositato, ha impugnato gli artt. 1, 2, 4, 5
(commi 1 e 2) e 6 (comma 3) della citata legge n. 175 del 1992, per violazione
dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare,
degli artt. 8, nn. 5 e 6; 9, n. 10; 16.
Dall'esame degli atti di trasferimento
delle funzioni alle regioni ordinarie e, specificamente alla Provincia di
Trento, risulta che la pubblicità concernente l'esercizio delle professioni
sanitarie nonchè delle case di cura e simili, è di
competenza della Provincia autonoma, salvo per quanto attenga agli ordini
professionali (v. il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4,
art.1; il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; il d.P.R.
19 novembre 1987, n. 526).
Si duole poi la Provincia autonoma che
la legge presenti carattere eccessivamente dettagliato, con riguardo ai mezzi e
al contenuto della pubblicità. Anch'essa reputa illegittima l'attribuzione al
Ministro della sanità del potere - definito regolamentare - di determinare le
caratteristiche estetiche delle targhe ed inserzioni.
3. Si è costituito, con riferimento a
entrambi i ricorsi, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Con riguardo al ricorso della Regione
Lombardia fa presente che la disciplina impugnata attiene all'esercizio delle
professioni sanitarie: la pubblicità tocca non tanto i luoghi di per sè considerati, quanto le sedi di esercizio dell'attività
professionale.
Non a caso, le sanzioni comminate per
l'inosservanza della pubblicità, anche quando questa concerna i luoghi, sono
tipiche sanzioni disciplinari nei confronti dei professionisti (v. l'art. 5,
comma 4, e l'art. 8, comma 1, della legge n. 175 del 1992).
Si tratta dunque di materia che riguarda
l'esercizio della professione e, specificamente, i compiti degli ordini
professionali (che formano oggetto di riserva di attribuzione statale), al cui
intervento gli artt. 4 e 5 della legge affidano un ruolo determinante nella
procedura di rilascio dell'autorizzazione. Le regioni non avrebbero alcuna
competenza da rivendicare in materia di pubblicità delle professioni sanitarie,
che riguarderebbe esclusivamente "profili ordinistici".
Il rinvio al regolamento ministeriale
per la definizione delle caratteristiche estetiche dei mezzi pubblicitari, di
cui all'art. 2 della legge, risponde all'interesse generale al corretto esercizio
delle professioni sanitarie. Esigenze di uniformità giustificano anche la
disposizione introdotta dal comma 2 dell'art. 5, che lascia pur sempre alle
regioni il potere di dettare norme procedimentali integrative.
Per quanto concerne poi il ricorso della
Provincia autonoma di Trento, non sarebbero pertinenti le norme invocate.L'art. 1, secondo comma, lettera f) del d.P.R. n. 4 del 1972 non giustifica la rivendicazione di
competenza prospettata con riguardo alle disposizioni introdotte dagli artt. 1,
2 e 3 della legge impugnata. Per altro verso, tutto quanto inerisce
all'esercizio della professione medica e di quella sanitaria è materia
riservata allo Stato (artt. 6 del d.P.R. n. 4 del
1972; 3, n. 9, del d.P.R. n. 474 del 1975; 30 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 6 della legge n. 833 del 1978).
La pubblicità cui ha riguardo il denunciato art. 1 della legge n.175 del 1992 concerne,
allo stesso tempo, l'esercizio della professione e l'organizzazione degli
appartenenti alla categoria, profili per i quali rileva l'autogoverno delle
categorie interessate.
Quanto al regolamento ministeriale che
dovrà definire le caratteristiche estetiche dei mezzi pubblicitari, di cui
all'art. 2 della legge, si ribadisce che esso trova fondamento nell'interesse
generale al corretto esercizio delle professioni sanitarie.
4. Con atto notificato al Presidente del
Consiglio dei ministri il 12 settembre 1992, la Provincia autonoma di Trento ha
rinunziato al ricorso (n.37), non avendo il Consiglio provinciale ratificato la
deliberazione della Giunta circa l'impugnazione della citata legge n. 175.
Considerato in diritto
1. La questione sottoposta alla Corte
riguarda la legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, della legge 5
febbraio 1992, n.175, che pone norme in materia di pubblicità sanitaria e di
repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie. Tali
disposizioni, secondo
Palese sarebbe, in particolare,
l'illegittimità del comma 2, che prevede l'adozione di un regolamento
ministeriale per stabilire le modalità del rilascio dell'autorizzazione
regionale.
2. Analizzando il contenuto dei due
commi impugnati, è agevole constatare che essi rispondono a logiche del tutto
distinte.
Il comma 1 dell'art. 5 individua la
regione come autorità amministrativa competente ad autorizzare la pubblicità di
case di cura private, gabinetti ed ambulatori mono o polispecialistici. Nel procedimento, è previsto il
parere degli ordini o dei collegi professionali per acquisire le necessarie
valutazioni tecniche tipizzate dalla stessa legge: accertamento del possesso e
della validità dei titoli accademici e scientifici; rispondenza della targa,
insegna o inserzione alle caratteristiche stabilite dal regolamento emanato dal
Ministro della sanità, sentiti il Consiglio superiore di sanità nonchè gli ordini o i collegi professionali (art. 2, comma
3, della legge n. 175 del 1992).
Tale regolamento pone norme tecniche,
dirette agli ordini e ai collegi professionali, per l'esercizio delle
competenze loro riconosciute nell'ambito del procedimento amministrativo di
autorizzazione; esso non tocca scelte di indirizzo politico-amministrativo
della regione e non vulnera l'ambito delle sue attribuzioni, costituzionalmente
protetto (v., da ultimo, la sentenza di questa
Corte n. 483 del 1991).
La questione non è dunque fondata,
relativamente al comma 1 dell'art. 5.
3. Deve invece essere accolta la censura
mossa al comma 2 dello stesso articolo.
L'indubbio rilievo che va riconosciuto,
nella materia in esame, agli ordini e ai collegi professionali non toglie che è
la regione ad avere la titolarità dei poteri di vigilanza e di autorizzazione
sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, stante il chiaro dettato
dell'art.43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Fra siffatti poteri, rientra
certamente quello di autorizzare la pubblicità concernente tali istituzioni
sanitarie.
Questa Corte ha più volte affermato (v.,
da ultimo, le sentenze
nn. 391, 204, 49 del 1991) il
principio secondo cui un regolamento ministeriale di esecuzione e di attuazione
di una legge statale non può porre norme volte a limitare la sfera delle
competenze delle regioni in materie loro attribuite.
Detto principio deriva dalle regole
costituzionali relative all'ordine delle fonti normative, ed è stato
espressamente sancito dall'art. 17, commi 1, lett. b, e 3, della legge n. 400
del 1988, che circoscrive la potestà regolamentare ministeriale alle sole
materie di competenza del Ministro o di autorità a lui sottordinate.
Esiste, d'altronde, una connessione
naturale tra la disciplina del procedimento e la materia dell'organizzazione:
la regolamentazione, da parte della regione, dei procedimenti amministrativi di
propria spettanza è un corollario della competenza in materia di ordinamento
degli uffici, quale espressione della sua potestà di autorganizzazione (cfr.,
da ultimo, la sent.
n. 465 del 1991).
Risulta dunque evidente l'illegittimità
costituzionale del comma 2 dell'art. 5, che peraltro era già stata rilevata, in
sede di parere alla commissione di merito, dalla prima commissione (affari
costituzionali) del Senato.
4. Quanto al ricorso presentato dalla
provincia autonoma di Trento, considerato che la Provincia stessa ha rinunciato
al ricorso con atto notificato il 12 settembre 1992 al Presidente del Consiglio
dei ministri, il processo va dichiarato estinto, ai sensi dell'art. 25 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
a) dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge 5 febbraio 1992, n. 175
("Norme in materia di pubblicità sanitaria e di repressione dell'esercizio
abusivo delle professioni sanitarie");
b) dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge 5 febbraio 1992,
n.
c) dichiara estinto il processo,
relativamente al ricorso presentato dalla Provincia autonoma di Trento, per
rinuncia;
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
05/11/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Francesco GUIZZI, Redattore
Depositata in cancelleria il 19/11/92.