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SENTENZA N.78

ANNO 1988

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Prof. Francesco SAJA Presidente

Prof. Giovanni CONSO

Prof. Ettore GALLO

Dott. Aldo CORASANITI

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Renato DELL'ANDRO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica, disposizioni per i vari settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini), convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1983, n. 638, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 giugno 1984 dal Pretore di Firenze nel procedimento civile vertente tra Giusti Silvano e la S.p.A. Fiorentina Gas, iscritta al n. 1345 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 125 bis dell'anno 1985;

2) ordinanza emessa il 25 novembre 1985 dal Pretore di Firenze nel procedimento civile vertente tra Maiorelli Marino e l'I.N.P.S., iscritta al n. 367 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41/I ss. dell'anno 1986;

3) ordinanza emessa il 25 febbraio 1986 dal Pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Roncarati Anna Maria e l'I.N.P.S., iscritta al n. 402 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43/I ss. dell'anno 1986;

4) ordinanza emessa il 27 novembre 1986 dal Pretore di Bologna nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Rotunno Giovanni ed altri e l'I.N.P.S., iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13/I ss. dell'anno 1987;

5) ordinanza emessa il 16 dicembre 1986 dal Pretore di Firenze nel procedimento civile vertente tra Sacchetti Arnaldo e il Banco di Roma, iscritta al n. 203 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23/I ss. dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Fiorentina Gas, di Roncarati Anna Maria, Rotunno Giovanni ed altri e dell'I.N.P.S. nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1987 il Giudice relatore Francesco Greco;

uditi gli avv.ti Aldo Aranguren per la S.p.A. Fiorentina Gas e Massimo Benenati per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

l. -I cinque giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza in quanto prospettano questioni identiche.

2.-I giudici remittenti dubitano della legittimità costituzionale dell'art. 5, quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983 n. 463, convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1983 n. 638, nella parte in cui commina la decadenza del lavoratore dal diritto a qualsiasi trattamento di malattia per i primi dieci giorni per l'intero e nella misura della meta per quelli successivi, per tutta la durata della malattia, qualora egli risulti assente, senza giustificato motivo, alla visita di controllo domiciliare, anche per il caso in cui venga successivamente accertata l'effettiva sussistenza della malattia al momento della detta visita.

A loro parere risulterebbero violati:

a) l'art. 3 Cost. per la disparità di trattamento che si determina fra il lavoratore automaticamente assoggettato a tale sanzione e quello che, in presenza di infrazioni di analoga natura, può fruire delle garanzie apprestate dall'art. 7 della legge 20 maggio 1970 n. 300; nonchè tra lavoratori ugualmente colpevoli di non aver consentito il controllo medico ma assenti dal lavoro per periodi di durata diversa;

b) l'art. 27, terzo comma, Cost. perchè la sanzione, incidendo sui mezzi di sussistenza del lavoratore, risulta contraria al senso di umanita;

c) l'art. 32, primo comma, Cost. perché il timore che il protrarsi della malattia spieghi il suo effetto accrescitivo della entità della sanzione, può indurre il lavoratore a riprendere l'attività lavorativa prima della completa guarigione, con pregiudizio del suo diritto alla salute;

d) l'art. 38 Cost., secondo comma, Cost. in quanto, applicandosi la sanzione anche nel caso in cui la malattia effettivamente sussista, risulta ingiustificatamente compresso il diritto del lavoratore all'attribuzione, costituzionalmente garantitagli, di adeguati mezzi di sussistenza in caso di inabilita.

In sostanza, i giudici remittenti si lamentano dell'eccessivo rigore del legislatore nella determinazione della durata del periodo di decadenza dal trattamento economico di malattia non solo e non tanto (Pretore di Bologna, ordd. n. 402/86 e n. 51/87) per i primi dieci giorni, per i quali la perdita e pari all'intero trattamento, quanto per il periodo successivo dell'intera durata della malattia, anche se la perdita e pari alla meta dello stesso trattamento nella sussistenza sempre del medesimo collegamento con l'assenza, senza giustificato motivo, del lavoratore, alla visita medica di controllo domiciliare.

Oltre ad essere adombrata l'irrazionalità della normativa, e specificamente denunciata la violazione dei suindicati precetti costituzionali (artt. 3, 27, 32, 38 Cost.).

2.1 - Le censure sono fondate.

Il controllo del lavoratore, assente dal posto di lavoro per malattia, e stato legislativamente previsto già dall'art. 5 della legge 20 maggio 1970 n. 300 (Statuto dei Lavoratori).

Al suddetto fine, il datore di lavoro aveva la possibilità di richiedere agli Istituti previdenziali l'accertamento, a mezzo dei loro servizi ispettivi, della malattia denunciata dal dipendente.

La norma era ritenuta costituzionalmente legittima in riferimento all'art. 13, primo e secondo comma, Cost. (sent. n. 23 del 1975).

Successivamente sono intervenute varie modifiche.

La funzione degli accertamenti e delle certificazioni e stata affidata alle Unita Sanitarie Locali (legge 23 dicembre 1978 n. 833, art. 14, lett. q) ma transitoriamente, fino all'emanazione della nuova legge, e rimasta all'I.N.P.S. (art. 75) al quale, in via esclusiva, e stata affidata l'erogazione delle prestazioni e, successivamente (art. 2, legge 29 febbraio 1980 n. 33, di conversione, con modifica, del d.l. 30 dicembre 1979 n. 663), l'obbligo dell'anticipazione e stato imposto al datore di lavoro.

La certificazione della malattia e stata demandata ai medici curanti ed il controllo dello stato di malattia ai medici delle Unita Sanitarie Locali su richiesta o del datore di lavoro, quale parte del rapporto di lavoro, o dell'I.N.P.S., quale debitore della prestazione economica di malattia (art. 2, primo e secondo comma, legge cit.).

La disciplina dei suddetti controlli ancora successivamente e stata attribuita (art. 8 bis, legge 27 giugno 1981 n. 331) all'I.N.P.S. ed alle Unita Sanitarie Locali che dovevano stipulare convenzioni sulla base di schemi, elaborati d'accordo con le Regioni e di intesa con il Ministero della Sanità entro un certo termine, trascorso il quale, provvedeva direttamente il Ministero della Sanità di concerto con il Ministero del Lavoro e della Previdenza (art. 8 bis e 10, ottavo comma, legge 27 giugno 1981 n. 331).

L'indirizzo giurisprudenziale formatosi sul punto degli effetti della irreperibilità del lavoratore alla visita medica di controllo prima della legge in esame non era uniforme. Secondo alcuni giudici, essi si producevano sul piano del rapporto di lavoro onde la possibilità del datore di lavoro di infliggere sanzioni disciplinari di varia entità e misura, secondo la gravita del caso.

Secondo altri giudici, invece, si verificavano sul piano del rapporto assicurativo, concretandosi un inadempimento del lavoratore agli obblighi derivanti dal relativo rapporto, l'Istituto poteva sospendere o ridurre l'indennità di malattia.

2.2-La richiamata disciplina legislativa non produceva gli effetti utili sperati e il fenomeno dell'assenteismo assumeva dimensioni sempre più rilevanti. Tanto che il protocollo di intesa, intervenuto il 22 gennaio 1983 tra Governo e parti sociali prevedeva (punto 10) alcuni provvedimenti da prendersi con legge; tra essi uno che avesse sancito l'obbligo del lavoratore assente dal lavoro per malattia di rendersi reperibile alla visita medica di controllo da effettuarsi in fasce orarie prestabilite e l'obbligo dell'immediato rientro in azienda in caso di irreperibilità non giustificata.

In attuazione del detto protocollo é stata emanata la norma in esame, la quale e stata inserita in uno più ampio contesto legislativo (d.l. n. 463 del 1983, conv. con modif. in legge n. 638 del 1983) che ha apprestato misure urgenti in materia di previdenza e di sanita nonche per il contenimento della spesa (pubblica) in vari settori della pubblica amministrazione.

Con la suddetta norma si é prevista una visita medica di controllo da effettuarsi al domicilio del lavoratore da parte di medici o delle Unita Sanitarie Locali o dell'I.N.P.S., iscritti in un'apposita lista, in fasce orarie che da ultimo il d.m. 8 gennaio 1985 ha fissato nelle ore 10-12 del mattino e 17-19 del pomeriggio. Invece, del rientro nell'azienda o nell'ufficio, e stata disposta, a danno del lavoratore irreperibile, la decadenza dal trattamento economico di malattia per l'intero per i primi dieci giorni e per la meta per i rimanenti giorni, per tutta la durata della malattia.3.-La reperibilità del lavoratore in fasce orarie, peraltro molto limitate, e la decadenza dal trattamento economico di malattia in caso di sua irreperibilità sono ora decisamente inserite nel rapporto assicurativo.

Si rileva anzitutto che, per un principio di ordine generale, gli enti erogatori di prestazioni hanno il potere-dovere di accertare, nei modi, nei tempi e con la forma stabilita dalla legge, nello ambito della loro gestione amministrativa, i fatti e le situazioni che comportano il verificarsi del rischio il quale e il presupposto della prestazione.

In particolare, si osserva poi che l'onere della reperibilità alla visita medica di controllo, posto a carico del lavoratore, e estrinsecazione della doverosa cooperazione che egli deve prestare affinchè siano realizzate le condizioni richieste per l'erogazione del trattamento di malattia e non contrasta con la natura pubblicistica del rapporto assicurativo, tanto più che essa può essere fornita con un minimo di diligenza e di disponibilità, atteso l'ambito molto limitato delle fasce orarie di reperibilità per cui non risulta nemmeno gravoso o vessatorio.

Ed anche perchè al lavoratore e data la possibilità di giustificare la sua irreperibilità adducendo un motivo valido e serio sia nella fase amministrativa sia, eventualmente, nella successiva fase giudiziaria.

In altri termini, vi e un procedimento amministrativo che comprende la contestazione, da parte dell'Istituto previdenziale della irreperibilità del lavoratore; l'eventuale deduzione, da parte di quest'ultimo, del motivo di giustificazione; la sua valutazione da parte dello stesso Istituto con il conseguente accoglimento o rigetto e, solo in quest'ultimo caso, la previsione della decadenza dal trattamento economico di malattia.

Al procedimento amministrativo può seguire quello giudiziario nel quale il lavoratore può far valere le sue ragioni dinanzi al giudice.

3.1-La decadenza dal trattamento economico di malattia, inserita anche essa nel sistema dei controlli spettanti all'I.N.P.S., e diretta a garantire la necessaria efficienza del funzionamento del sistema assicurativo e il corretto espletamento della funzione previdenziale nonchè a realizzare la finalità di evitare abusi.

Essa pone rimedio al pericolo di danni che l'ingiustificato comportamento del lavoratore, valutato nella sua dimensione sociale, può arrecare all'interesse pubblico essenziale alla corretta ed economica gestione dell'assicurazione sociale e, cioé, al sistema previdenziale nonchè al sistema economico nel suo complesso.

Ha, quindi, una propria rilevanza. Attinendo al rapporto assicurativo pubblico e rientrante nel potere esclusivo del l'I.N.P.S., travalica l'ambito interno del rapporto di lavoro e non costituisce esercizio del potere disciplinare del datore di lavoro al quale, peraltro, la contrattazione collettiva, in aggiunta, può riconoscere la facoltà di infliggere sanzioni disciplinari.

4. -Per quanto riguarda la dedotta violazione dell'art. 38, secondo comma, Cost., può anzitutto affermarsi che il precetto costituzionale pone un principio di ordine generale riguardante le situazioni bisognevoli di prestazioni previdenziali ed assistenziali; non esclude che la legge disciplini gli ordinamenti che meglio si adeguino alle particolarità delle singole situazioni predisponendosi all'uopo i mezzi finanziari necessari.

Lo Stato é impegnato ad assicurare, attraverso gli istituti e gli organi appositi, l'assistenza anche sanitaria a mezzo di trattamenti medici ed economici, realizzandosi così il fine più generale della sicurezza sociale; a fornire, cioé, a tutti i lavoratori, anche nell'evento malattia, tra gli altri, mezzi adeguati alle loro esigenze di vita, all'erogazione dei quali essi hanno un vero e proprio diritto.

Il precetto non risulta pero violato allorchè, con apposita normativa, siano regolati l'insorgenza e l'esercizio di detto diritto; siano poste con essa condizioni, requisiti ed anche oneri, i quali, però, non devono essere ne vessatori ne eccessivamente gravosi.

La determinazione dell'ammontare delle prestazioni sociali e delle variazioni delle stesse, sulla base di un razionale con temperamento delle esigenze di vita dei lavoratori che ne sono beneficiari e della soddisfazione di altri diritti anche costituzionalmente garantiti da un lato, e delle disponibilità finanziarie dall'altro, rientra nella discrezionalità del legislatore che non può essere sindacata in sede di giudizio di legittimità costituzionale se non quando emerge la manifesta irrazionalità della relativa normativa (sent. n. 180 del 1982).

In via generale può, quindi, ritenersi che il sistema di controllo instaurato con la norma in esame, per i principi che lo ispirano e che esso e diretto a realizzare, per le modalità di attuazione, per la garanzia accordata al lavoratore (adduzione di un giustificato motivo della irreperibilità) per la insussistenza di oneri gravosi o vessatori, non e in contrasto con il surrichiamato principio. Tanto piu che risulta conforme anche al precetto di cui all'art. 97 Cost..

Costituisce certamente indice di buona amministrazione l'espletamento, da parte dell'I.N.P.S., di controlli diretti ad accertare la sussistenza del rischio presupposto dell'erogazione assistenziale e previdenziale, l'attuazione delle misure predisposte dalla legge perchè i detti controlli risultino veramente efficaci e siano realizzate le finalità indicate, e la richiesta della cooperazione degli stessi beneficiari.

La citata norma non e manifestamente irrazionale allorchè prevede la decadenza dal trattamento di malattia nella misura fissa ed uguale per tutti di dieci giorni da parte dello stesso per l'inosservanza del non gravoso onere della reperibilità alla visita medica di controllo, attesa anche la possibilità data allo stesso lavoratore di addurre a giustificazione della irreperibilità un motivo serio ed apprezzabile.

E, invece, certamente irrazionale nella parte in cui prevede anche la perdita del trattamento economico nella misura del 50% per i giorni successivi per tutta la durata della malattia.

Anzitutto perchè anche questa decadenza é legata allo stesso fatto (irreperibilità non giustificata alla visita medica di controllo) la cui valenza e rilevanza sociale, invece, naturalmente diminuisce con il passar del tempo.

Inoltre, perchè siccome connessa alla durata della malattia, che varia da lavoratore a lavoratore, la perdita del trattamento non risulta uguale per tutti come invece lo é per la prima parte, pur rimanendo sempre come conseguenza di un medesimo comportamento.

Infine, essendo la durata della malattia incerta ed indeterminata, potendo anche essere molto lunga, sussiste il pericolo che la perdita del trattamento economico di malattia, sia pure per la meta, diventi troppo gravosa e lo stesso trattamento non risulti più adeguato alle esigenze di vita del lavoratore che, invece, versa in uno stato di bisogno il quale, di contro, si aggrava sempre di più per il protrarsi della sospensione dell'attività lavorativa a causa della malattia e della corresponsione della retribuzione. Sicchè il relativo diritto costituzionalmente riconosciuto risulta eccessivamente compresso e gravemente leso.

Questa Corte, invece, ha più volte affermato (sentt. n. 67/75 e n. 91/76) che é tassativa la erogazione dell'indennità di malattia destinata a coprire il danno subito dal lavoratore ammalato, costretto a non prestare l'attività lavorativa dalla quale ritrae i mezzi necessari per soddisfare le esigenze di vita e che, in caso di malattia, il sistema delle assicurazioni sociali deve garantire a tutti i lavoratori il trattamento assistenziale riconosciuto dall'art. 38, secondo comma, Cost.

Secondo questa Corte, la rilevata manifesta irrazionalità della norma non sussiste se, invece, la perdita del trattamento economico di malattia per la meta, per tutta la durata della malattia, sia collegata alla irreperibilità del lavoratore ad una seconda visita medica di controllo siccome sarebbe conseguenza di un ulteriore comportamento, di più grave valenza e rilevanza sociale, e produttivo di ulteriori e più gravi effetti negativi sul funzionamento del sistema previdenziale ed assicurativo.

Va, quindi, dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 5, quattordicesimo comma, della legge n. 638 del 1983 nella parte in cui non prevede una seconda visita medica di controllo prima della decadenza dal diritto a qualsiasi trattamento economico di malattia nella misura della meta per l'ulteriore periodo. Le violazioni degli altri precetti costituzionali restano assorbite.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riunisce i giudizi;

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983 n. 463, convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1983 n. 638, nella parte in cui non prevede una seconda visita medica di controllo prima della decadenza dal diritto a qualsiasi trattamento economico di malattia nella misura della meta per l'ulteriore periodo successivo ai primi dieci giorni.

Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14/01/88.

Francesco SAJA, PRESIDENTE

Francesco GRECO, REDATTORE

Depositata in cancelleria il 26 Gennaio 1988.