SENTENZA N. 294
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANa
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della
legge 23 ottobre 1985, n. 595 (Norme per la programmazione sanitaria e per il
piano sanitario triennale 1986-88) promossi con i ricorsi proposti dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano e dalla Regione Lombardia, notificati
il 5 dicembre 1985, depositati in Cancelleria il 12 e il 16 dicembre 1985,
rispettivamente iscritti ai nn. 46, 47 e 48 del
registro ricorsi 1985 e pubblicati i primi due nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 302 bis del 1985 e il terzo in quella n. 1, 1 serie speciale del
1986.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1986 il giudice relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per le
Province autonome di Trento e di Bolzano, Valerio Onida
per
Ritenuto in fatto
1. - (Reg. ric. n. 46,
1985).
Deduce la ricorrente che l'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige attribuisce alla Provincia una competenza legislativa, di
tipo "concorrente", in materia di "igiene e sanità ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera". L'art. 16, comma primo, dello
Statuto attribuisce inoltre alla Provincia le potestà amministrative relative
alla suddetta materia, con i limiti corrispondenti al livello della potestà
legislativa propria della Provincia. Infine. l'articolo
54, n. 5, dello Statuto stabilisce che spetta alla giunta provinciale "la
vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o
istituti locali, compresa la facoltà di sospensione e scioglimento dei loro
organi in base alla legge", aggiungendo che, nei suddetti casi, quando le amministrazioni
non siano in grado per qualsiasi motivo di funzionare spetta anche alla giunta
provinciale la nomina di commissari (con l'obbligo di sceglierli, nella
Provincia di Bolzano, nel gruppo linguistico che ha la maggioranza degli
amministratori in seno all'organo più rappresentativo dell'ente). Restano
riservati allo Stato, ai sensi della citata disposizione, "i provvedimenti
straordinari di cui sopra allorché siano dovuti a
motivi di ordine pubblico e quando si riferiscano a comuni con popolazione
superiore ai 20.000 abitanti".
La competenza propria - legislativa ed amministrativa - della Provincia
ricorrente in materia di igiene e sanità é nella piena
disponibilità della medesima (con i soli limiti costituzionali stabiliti degli
artt. 4, 5, 9 e 16 dello Statuto) anche a seguito della emanazione
delle relative norme di attuazione dello Statuto (d.P.R.
28 mario 1975, n. 474; d.P.R.
26 gennaio 1980, n. 197).
Tali competenze sono state riaffermate anche in seguito alla istituzione del servizio sanitario nazionale ed al
trasferimento alle u.s.l. dei compiti già svolti
dagli enti ospedalieri (art. 80, comma primo, legge n. 833/l978).
Anche le attribuzioni di vigilanza e tutela
della giunta provinciale sui comuni e sulle altre amministrazioni previste
dall'art. 54, n. 5, dello Statuto sono nella piena ed esclusiva disponibilità
della Provincia autonoma, che le ha costantemente esercitate. Tali funzioni
trovano inoltre specifica disciplina - in base all'art. 5, n. 1, dello Statuto
- negli artt. 43 e segg. della legge regionale 21 ottobre
1963, n. 29 (Ordinamento dei comuni). In particolare l'art. 49
("Esclusività del controllo della giunta regionale e della giunta
provinciale") ribadisce la riserva alla giunta
provinciale di tutti i poteri di vigilanza e controllo rientranti nelle materie
di competenza della Provincia; mentre l'art. 52 ("Controllo
sostitutivo") analiticamente disciplina il controllo sostitutivo, nonché
l'invio di appositi commissari presso gli enti inadempienti. Inoltre, la legge
regionale 30 aprile 1980, n. 6 (Ordinamento delle u.s.l.)
ha anch'essa disciplinato in modo specifico il "controllo sugli atti e
sugli organi delle u.s.l.", stabilendo (art. 15,
comma primo) che tale controllo é esercitato dalla giunta provinciale ai sensi
dell'art. 54 dello Statuto; ed inoltre (art. 15, comma secondo) che "per
le modalità ed i termini di controllo si applicano le norme di cui alla legge
regionale 21 ottobre 1963, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni".
Ciò premesso, rileva la ricorrente che le norme impugnate sono
incostituzionali, in quanto lesive delle suindicate
competenze, per le ragioni che seguono.
1.1. - Viene in primo luogo prospettato il contrasto tra l'art. 3 della
legge n. 595 del 1985 e gli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto.
Il menzionato art. 3 - dopo avere stabilito (nei commi dal primo al
terzo) che le prestazioni sanitarie sono di norma erogate
in forma diretta, ed avere però anche previsto la eventualità che le leggi
regionali e provinciali possano stabilire e disciplinare l'erogazione indiretta
di determinate prestazioni - dispone al quinto comma che "Con decreto del
Ministro della sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale, previo parere
del Consiglio superiore di sanità', sono previsti i
criteri di fruizione, in forma indiretta, di prestazioni assistenziali presso
centri di altissima specializzazione all'estero in favore di cittadini italiani
residenti in Italia, per prestazioni che non siano ottenibili nel nostro Paese
tempestivamente o in forma adeguata alla particolarità del caso clinico. Con lo
stesso decreto sono stabiliti i limiti e le modalità per il concorso nella
spesa relativa a carico dei bilanci delle singole
unità sanitarie locali. Non può far carico al fondo sanitario nazionale la
concessione di concorsi nelle spese di carattere non strettamente
sanitario".
La disciplina stabilita dalla legge statale - sia dettando direttamente
norme dettagliate circa i presupposti della fruizione,
ed il concorso nelle relative spese da parte delle u.s.l.,
sia demandando ad un decreto del Ministro della sanità (cioé
ad un semplice atto amministrativo statale) l'ulteriore disciplina, specie per
la fissazione dei criteri di fruizione delle prestazioni - sottrae totalmente
alla Provincia la regolamentazione di una materia di sua competenza.
Sarebbero, quindi, violate le suindicate
disposizioni statutarie e la violazione é resa più evidente dal fatto che
1.2. - Viene qui dedotta la violazione delle
medesime norme statutarie da parte dell'art. 5 della legge n. 595 del 1985.
Detto articolo disciplina i "Presidi e servizi di alta
specialità", riservando praticamente allo Stato ogni determinazione in
proposito. Per quanto riguarda l'elencazione delle "alte specialità",
esse vengono infatti stabilite con decreto del
Ministro della sanità, che fissa anche i requisiti richiesti per le strutture
che debbono esercitare attività di alta specialità (art. 5. secondo,
terzo e ottavo comma); così pure é riservato al piano sanitario nazionale (di
cui all'art. 1 della legge impugnata) di stabilire il numero, definire "i
bacini di utenza e l'attribuzione alle Regioni delle strutture preposte
all'esercizio delle singole attività di alta specialità" (art. 5, quarto
comma).
Sempre l'art. 5, commi quinto e seguenti, disciplina ulteriormente - ed
in modo dettagliato - le modalità per la determinazione (demandata ai piani
sanitari regionali e provinciali) della dislocazione territoriale delle
strutture sedi di attività di alta specialità.
Sarebbero quindi violate le competenze provinciali in materia di sanità.
Ciò in quanto il citato art. 5 non solo é intervenuto a disciplinare in modo
dettagliato la suddetta materia, ma ne ha comunque
riservato le ulteriori determinazioni ad atti dello Stato: al piano sanitario
nazionale ed ai decreti del Ministro della sanità. Sono tali atti che
individuano l'elenco delle alte specialità in rapporto ai bacini
di utenza, fissano i requisiti delle strutture che possono erogare le
relative prestazioni, stabiliscono il numero delle strutture, i rispettivi
bacini di utenza, ecc. Mentre, per ciò che residua ai piani sanitari regionali
e provinciali, l'art. 5 (commi 5 e seguenti) condiziona incisivamente anche il
contenuto di questi ultimi.
1.3. - Le censure della Provincia si incentrano
altresì sull'art. 6, comma primo, della legge n. 595 del 1985, per violazione
degli artt. 9, n. 10, 16 e 78 dello Statuto.
La disposizione impugnata stabilisce che "a
partire dal centoventesimo giorno successivo alla entrata in vigore
della presente legge l'erogazione alle Regioni e alle Province autonome dei
fondi vincolati per le azioni programmate e per i progetti-obiettivo e dei
fondi in conto capitale, con esclusione dei soli fondi destinati alle spese di
manutenzione, é sospesa fino all'approvazione da parte delle Regioni e delle
Province autonome della legge di piano sanitario".
La legittimità di siffatto condizionamento é contestata
dalla ricorrente sotto un duplice profilo.
Viene anzitutto rilevato che l'autonomia
finanziaria é riconosciuta costituzionalmente alla Provincia (art. 78 Statuto),
in quanto presupposto essenziale per l'esercizio delle funzioni di propria
competenza.
La disposizione legislativa impugnata sarebbe altresì incostituzionale
poiché pretende di condizionare in modo indebito l'esercizio della
funzione legislativa provinciale. L'adozione della legge di approvazione
del piano sanitario provinciale é infatti espressione della autonomia politica
e legislativa della Provincia. Nei suoi confronti sono ammissibili da parte
dello Stato quei soli limiti e condizionamenti che siano
espressamente previsti e consentiti dalla disciplina costituzionale
vigente (artt. 33, 49, comma primo, e 97 dello
Statuto). Non, quindi, un condizionamento come quello che
pretende di introdurre il primo comma dell'art. 6 della legge n. 595 del 1985.
1.4. - L'art. 6, commi secondo e terzo, della legge n.
595 del 1985 é impugnato per violazione degli artt. 9, n. 10, 16 e 54,
n. 5, dello Statuto.
In particolare, il comma secondo, dispone che "In caso di
persistente inattività degli organi regionali nell'esercizio delle funzioni in
materia sanitaria, qualora si tratti di adempimenti da
svolgersi entro termini perentori previsti da leggi o risultanti dalla natura
degli interventi da realizzare, il Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della sanità dispone il compimento degli atti relativi in sostituzione
dell'amministrazione regionale".
A sua volta, il comma terzo, stabilisce che "in caso di omissione da parte delle unità sanitarie locali di
adempimenti amministrativi concernenti la pianificazione sanitaria regionale,
previsti entro termini tassativi, si applicano le misure sostitutive stabilite
dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, come modificato dall'art. 11,
comma decimo, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983, n. 638". L'art. 13, al quale
la disposizione rinvia, stabilisce, al quarto comma, che, in caso di inerzia delle u.s.l. "le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, previa diffida, adottano
i provvedimenti omessi o comunque necessari, anche mediante l'invio di appositi
commissari"; e stabilisce inoltre (al quinto comma) che "lo stesso
potere e con le modalità indicate al comma precedente é attribuito al Ministro
della sanità, su segnalazione del commissario del Governo, quando
Tale disciplina - qualora sia ritenuta applicabile alle Province autonome
- sarebbe lesiva delle competenze provinciali.
Il potere di sostituzione previsto dall'art. 6, comma secondo, ha infatti per oggetto l'esercizio delle "funzioni in
materia sanitaria", e cioé di funzioni proprie
della Provincia, in base allo Statuto (artt. 9, n. 10, e 16), laddove, nel
vivente ordinamento, la sostituzione dello Stato alle Regioni (e Province
autonome) é ammissibile soltanto in relazione alle
funzioni "delegate" (Corte cost. sent. n. 142
del 1972; art. 2, legge n. 382 del 1975; art. 4, ultimo comma, d.P.R. n. 616 del 1977; art. 5, comma quarto, legge n. 833
del 1978).
Eguale violazione é ravvisata nel comma terzo dell'art. 6, concernente
poteri sostitutivi statali nei confronti delle u.s.l., atteso che, ai sensi dell'art. 54, n. 5, dello Statuto,
il potere di controllo sugli enti locali é riservato alla giunta provinciale. Né, ad avviso della ricorrente, può ritenersi sussistere,
nella specie, un limite alla competenza provinciale ex art. 5 dello Statuto,
poiché l'art. 6, comma terzo, costituisce disposizione di dettaglio, che non si
pone sul piano di quelle disposizioni di principio che sono esse sole idonee a
limitare la competenza provinciale.
1.5. - É altresì impugnato l'art. 10 della legge n. 595
del 1985, per violazione degli artt. 9, n, 10, e 16 dello Statuto.
La suindicata disposizione stabilisce una
disciplina di dettaglio in ordine ai contenuti della
programmazione sanitaria provinciale, sia in relazione alle prestazioni, che
alle strutture ed al personale ad esse addetto.
Sarebbe in tal modo lesa, non operando i limiti
di cui all'art. 5 dello Statuto, la competenza della Provincia, che vede
vincolati in modo puntuale i contenuti del piano sanitario e degli altri
strumenti della programmazione sanitaria.
Ad esempio, il comma primo, lett. h), dell'art. 10 impone un "tasso
medio di specializzazione" pari a 160 per mille.
Si tratta di una disposizione che vincola, allo stesso modo, tutte le Regioni e
Province autonome, senza tenere minimamente conto della varietà delle
situazioni locali, che invece impongono di demandare simili scelte alle singole
Regioni e Province autonome. La suddetta prescrizione, fra l'altro, non tiene
conto del diretto rapporto fra frequenza del ricovero
e struttura della popolazione. Il rispetto della autonomia
legislativa e programmatica della Provincia ricorrente in materia di sanità imponeva
invece al legislatore statale di non fissare un unico tasso di spedalizzazione, e di demandare anche questa scelta alla
Provincia.
1.6. - La ricorrente censura, infine, l'art. 13, commi
secondo e terzo, della legge n. 595 del 1985, per contrasto con gli
artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto.
Dispone il comma secondo dell'art. 13 che "la definizione delle
piante organiche provvisorie é pregiudiziale all'approvazione del piano
sanitario della Regione o della Provincia autonoma. Le piante organiche
definitive delle unità sanitarie locali sono approvate entro un anno
dall'entrata in vigore del piano sanitario della Regione o della Provincia
autonoma, in conformità alle indicazioni del piano medesimo".
Stabilisce il comma terzo dell'art. 13 che "nella prima applicazione
della presente legge il personale di ruolo delle unità sanitarie locali della
Regione o della Provincia autonoma é provvisoriamente utilizzato in
soprannumero riassorbibile nell'ambito dell'unità sanitaria locale di appartenenza, con carico di assorbimento nel rispetto
delle disposizioni di cui agli artt. 39, 40 e 41 del d.P.R.
20 dicembre 1979, n. 761".
Si tratterebbe di una disciplina di dettaglio viziata, per lé' ragioni già enunciate nel precedente n. 1.5., di incostituzionalità, in quanto concernente materia
(ordinamento del personale delle u.s.l.) riservata
alla competenza della Provincia (d.P.R. n. 474 del 1975; legge provinciale 21 aprile 1981, n. 7), come
si evince anche da precedenti pronunce della Corte costituzionale (sent. n. 219 del 1984).
1.7. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto dei
ricorsi.
Osserva l'interveniente che caratteristica fondamentale della riforma
sanitaria, realizzata con la legge n. 833 del 1978 al fine di garantire
l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio, é la programmazione
sanitaria, i cui principi generali sono fissati
all'art. 53 della legge di riforma, da ultimo modificato dall'art. 1 della
legge n. 595 del 1985. Per la elaborazione e
realizzazione dei programmi sanitari la legge attribuisce specifiche competenze
allo Stato - cui spetta, con lo strumento del piano sanitario nazionale,
fissare i livelli delle prestazioni che devono essere comunque garantite a
tutti i cittadini (sent. n. 245 del 1984, motivazione
in diritto n. 7) - ed alle Regioni e Province autonome - cui spetta la
predisposizione, l'approvazione e, quindi, l'attuazione dei piani sanitari
regionali (e provinciali) - .
La legge n. 595 del 1985 contiene norme per la programmazione sanitaria e
le funzioni da essa attribuite ad organi statali
attengono appunto alla programmazione nazionale per la soddisfazione
dell'esigenza, di carattere unitario, di garantire la parità di trattamento di
tutti i cittadini nella tutela della salute, che costituisce fondamentale
diritto dell'individuo ed interesse della collettività, come tale insuscettibile di frazionamento o localizzazione
territoriale (articolo 32 Cost.; art. 1 legge n. 833 del 1978).
A tale esigenza risponde l'attribuzione al
Ministero della sanità, prevista dall'art. 3, comma quinto, di stabilire i
criteri unitari di fruizione da parte di tutti i cittadini italiani di
prestazioni assistenziali che non possono ottenersi in Italia (e quindi tanto
meno nel territorio provinciale, onde resta esclusa la violazione dell'art. 9,
n. 10, dello Statuto). presso centri di altissima
specializzazione all'estero.
Alla stessa esigenza rispondono le prescrizioni dei primi quattro commi
dell'art. 5 sulla disciplina delle prestazioni sanitarie di alta
specializzazione. Tali prestazioni, infatti, richiedendo particolare
qualificazione, attrezzature e personale specializzato, vanno proporzionate a bacini di utenza di larghe dimensioni, anche superiori alla
popolazione di una singola Regione o Provincia autonoma.
L'Avvocatura dello Stato contesta, inoltre, che l'art. 6, comma primo,
sia in contrasto con l'invocata autonomia finanziaria della Provincia.
Questa va invero intesa come disponibilità di gestione autonoma delle risorse
assegnate a Regioni o Province autonome (sent. n. 162
del 1982), fermo restando che spetta alle leggi della Repubblica stabilire modi
e termini per l'assolvimento degli obblighi relativi da parte dello Stato.
Nella fattispecie le condizioni poste dalla norma impugnata tendono a
stimolare l'osservanza da parte delle Regioni e delle Province autonome dei
termini legittimamente stabiliti da altra disposizione di legge per
l'approvazione dei piani sanitari regionali e provinciali, mezzi necessari per la
realizzazione della programmazione voluta a
soddisfazione delle ricordate esigenze unitarie.
Ad avviso dell'interveniente, le esigenze di parità di trattamento e di
tutela del diritto alla salute di tutti i cittadini giustificano altresì il
potere sostitutivo attribuito agli organi statali dai commi secondo e terzo
dell'art. 6, quando i competenti organi regionali non provvedano agli
adempimenti diretti, od a loro volta di controllo sostitutivo nei confronti
delle u.s.l., per i quali
siano previsti, appunto in considerazione di quelle esigenze, termini
tassativi.
L'Avvocatura dello Stato, in relazione alle
censure mosse all'art. 10, contesta che la disciplina in questo contenuta si
risolva in una normativa puntuale e di dettaglio. L'articolo
impugnato espressamente precisa, nella sua prima parte, che la
disciplina ivi contenuta persegue la "utilizzazione ottimale" dei
servizi sanitari e dei posti letto, stabilendo al riguardo "parametri
tendenziali". Ed anche l'ulteriore disciplina,
pur se si presenta notevolmente articolata, prevede tra l'altro un tasso medio
di ospedalizzazione, un tasso minimo di utilizzazione dei letti, la
ristrutturazione delle degenze ospedaliere in aree funzionali ed omogenee, ed
alcuni limiti e condizioni da osservare nella costruzione di nuovi ospedali.
Può quindi ritenersi che si é in presenza di una
normativa di indirizzo generale, non lesiva della competenza provinciale.
Uguale natura - secondo l'interveniente - hanno le disposizioni dell'art.
13, commi secondo e terzo, relative all'ordinamento del personale delle u.s.l., per il quale vengono
fissati alcuni principi generali da applicare dalle Regioni e Province
autonome, al fine di renderlo rispondente ai fini stabiliti.
2. - (Reg. ric. n.
47/1985).
Dopo aver invocato la propria competenza (coincidente
con quella della Provincia di Trento: v. n. 1), la ricorrente ne lamenta
la lesione, in base alle osservazioni che seguono.
2.1. - L'art. 5 della legge n. 595 del 1985 (Presidi e servizi di alta specialità) é impugnato per violazione degli artt.
2, 9, n. 10, 16 e 100 dello Statuto.
Dopo aver ribadito le censure svolte dalla
Provincia di Trento (v. retro n. 1.2.), la ricorrente prospetta à altresì, la
lesione del principio della parità linguistica ad opera del comma quinto del
citato art. 5.
Tale comma prevede, infatti, che "il piano sanitario della Regione o
della Provincia autonoma stabilisce la dislocazione territoriale delle
strutture sedi di attività (di alta specialità) o
delle apparecchiature di cui ai precedenti commi, ovvero, indica, nel caso di
Regioni o Province autonome la cui popolazione non raggiunge la dimensione di
un bacino d'utenza, a quali sedi di altra Regione o Provincia sarà fatto
riferimento per la detta attività e per le prestazioni strumentali ottenibili
con le apparecchiature di cui sopra".
Va tuttavia rilevato, che, in attuazione del principio della parità
linguistica (artt. 2 e 100 Statuto) anche in tema di assistenza
sanitaria, l'art. 7 del d.P.R. n. l
97 del
Con la legge provinciale prevista dall'art. 25, ultimo
comma, della legge n. 833 del 1978, vengono anche disciplinati i casi in
cui é ammessa l'assistenza presso le strutture sanitarie di cui al comma
precedente. A tale disposizione
La disposizione impugnata - ove la si ritenga,
in difetto di espresse clausole di salvezza, applicabile anche alla Provincia
di Bolzano - sarebbe, quindi, incostituzionale anche sotto tale aspetto.
2.2. - L'art. 6 della legge n. 595 del 1985 (Interventi in caso di inadempienza) é impugnato in toto
anche dalla Provincia di Bolzano, con argomentazioni coincidenti con quelle già
svolte dalla Provincia di Trento (v. nn. 1.3., 1.4.). Con specifico riferimento al comma terzo dell'art.
6"(controllo sostitutivo statale nei confronti delle u.s.l.),
rileva, inoltre, la ricorrente che sarebbe violato il principio di tutela delle
minoranze linguistiche locali (art. 4 Statuto), poiché la suindicata
disposizione non prevede, come invece e stabilito dall'art. 54, n. 5, dello
Statuto, che nella Provincia di Bolzano i commissari di cui all'art. 13 della
legge n. 181 del 1982 siano scelti nel gruppo linguistico che ha la maggioranza
degli amministratori in seno all'organo più rappresentativo dell'ente.
2.3. -
2.4. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto il rigetto del ricorso
per le ragioni già svolte in relazione al precedente
giudizio (v. n. 1.7.). Con specifico riferimento alla dedotta violazione
dell'art. 100 dello Statuto ad opera dell'art. 5 della
legge n. 595 del 1985, per l'ipotesi di mancanza di strutture di alta specializzazione
nella Provincia, e di conseguente necessità di avvalersi di strutture site
altrove, osserva l'interveniente che la norma statutaria disciplina i rapporti
tra cittadini ed organi pubblici della Provincia di Bolzano e non può trovare
quindi applicazione nell'ipotesi in cui il cittadino della Provincia si trovi
legittimamente in contatto con organismi aventi sede oltre i confini
provinciali.
3. - (Reg. ric. n.
48/1985).
Osserva la ricorrente che la sostituzione dell'amministrazione statale a
quella regionale é ammessa, nel vigente sistema, soltanto in
relazione all'esercizio di funzioni "delegate" e non anche in
relazione all'esercizio di funzioni "proprie" delle Regioni (con la
deroga eccezionale di cui all'art. 6, comma terzo, d.P.R.
n. 616 del 1977, per l'inadempimento degli obblighi comunitari). Rileva,
inoltre,
3.1. - É intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso per le ragioni già svolte nel giudizio introdotto dalla
Provincia di Trento (v. n. 1.7.).
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti rispettivamente dalle Province autonome di Trento
e di Bolzano e il ricorso proposto dalla Regione Lombardia, per la connessione
dell'oggetto - impugnazione diretta di statuizioni contenute in disposizioni
della legge 23 ottobre 1985, n. 595, recante "Norme per la programmazione
sanitaria e per il piano triennale 1986-1988" - si prestano ad essere
esaminati congiuntamente e decisi con unica sentenza.
2. - Un primo ordine di censure é diretto dalla
Provincia di Trento contro le norme racchiuse negli artt. 3, comma
quinto, e 5, commi secondo, terzo e quarto, della legge n. 595 sopra indicata e
dalla Provincia di Bolzano contro quella contenuta
nell'art. 5 (commi ora indicati ed inoltre comma quinto e successivi con esso
connessi) della legge medesima. Un secondo ordine di censure
é diretto dalle Province autonome di Trento e di Bolzano contro le norme
contenute negli artt. 10 (particolarmente comma primo,
lett. b), e 13, commi secondo e terzo, della legge n. 595 del 1985.
3. - L'art. 3 della legge, in materia di prestazioni sanitarie da erogare
in forma indiretta nel caso di impossibilità da parte
delle strutture pubbliche o convenzionate di erogarle in forma diretta
tempestivamente, stabilisce con il comma quinto:
a) la previsione mediante decreto del Ministro della sanità (sentito il
Consiglio sanitario nazionale, previo parere del Consiglio superiore di sanità)
dei criteri di fruizione in forma indiretta (da parte
di cittadini italiani residenti in Italia) presso centri di altissima
specializzazione all'estero, di prestazioni che non siano ottenibili nel nostro
Paese tempestivamente o in forma adeguata alla particolarità del caso clinico;
b) la determinazione mediante lo stesso decreto dei limiti e delle
modalità per il concorso nella spesa relativa a carico
dei bilanci delle singole unità sanitarie locali. L'art. 5, dopo avere definito
(comma primo) di alta specialità date prestazioni
sanitarie (quelle di diagnosi, cura e riabilitazione che richiedono particolare
impegno di qualificazione, mezzi, attrezzature e personale specificamente
formato), dispone con i commi secondo, terzo e quarto:
a) la formazione dell'elenco delle prestazioni di alta
specialità in rapporto a bacini di utenza di larghe dimensioni mediante decreto
del Ministro della sanità (da emanare con le modalità procedimentali
suindicate), decreto che fissa altresì taluni
requisiti minimi e caratteristiche necessarie delle strutture predisposte per
l'esercizio delle attività relative (personale, attrezzature, posti letto,
collegamenti con le attività specialistiche affini o complementari che devono
esistere nella medesima struttura o nel presidio in cui si trova inserita
l'alta specialità; professionalità del personale);
b) la fissazione mediante il piano sanitario del numero dei bacini di utenza, e, sempre mediante il detto piano, la definizione dei medesimi e l'attribuzione alle Regioni di strutture specialistiche e di apparecchiature di avanzata tecnologia. Il comma primo dell'art. 10 della legge, dopo avere previsto che i piani sanitari delle Regioni e delle Province autonome, nel definire le misure di cui al precedente art. 9, lett. f) (distribuzione nel territorio dei presidi fissi o da istituire), devono contenere indicazioni vincolanti finalizzate alla utilizzazione ottimale dei servizi o dei posti letto in conformità a dati parametri tendenziali, stabilisce fra questi, con lett. b), il tasso medio di spedalizzazione del 160 per mille. I commi secondo e terzo dell'art. 13 stabiliscono rispettivamente fra l'altro: a) che la definizione delle piante organiche provvisorie é pregiudiziale all'approvazione del piano sanitario della Regione o della Provincia autonoma; b) che nella prima applicazione della legge il personale di ruolo delle unità sanitarie locali, che non trovi collocazione nelle piante organiche delle unità sanitarie della Regione o della Provincia, é provvisoriamente utilizzato in soprannumero riassorbibile nell'ambito dell'unità sanitaria locale di appartenenza.
4. - Entrambe le Province autonome ricorrenti lamentano la lesione della
competenza legislativa concorrente e della competenza amministrativa ad esse rispettivamente attribuite, in materia di "igiene
e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera", dall'art. 9,
n. 10, e dall'art. 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670): competenze nella piena
disponibilità di esse Province anche a seguito dell'emanazione delle Norme di
attuazione dello Statuto in materia di igiene e di sanità (d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474 e d.P.R. 26 gennaio 1980, n.
197) e riaffermate dalla legge istitutiva del servizio sanitario nazionale
(legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 80). In particolare, secondo
5. - Le questioni di legittimità costituzionale come sopra poste in riferimento agli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto Trentino-Alto Adige non sono fondate. Quando si tratti di organizzare un servizio a carattere nazionale, o di regolare una programmazione, o di dettare norme sostitutive e anticipatrici della medesima - ipotesi che concorrono relativamente alle norme in esame - le regole del riparto fra Stato e soggetto di autonomia in tema di legislazione concorrente non possono essere interpretate in modo così rigido da impedire alla legislazione statale di porre in essere strumenti normativi ed organizzatori diretti al perseguimento dei fini generali del servizio o della programmazione, trattandosi in definitiva di norme di coordinamento o sul coordinamento. Tanto deve ritenersi anche se la legislazione concorrente sia attribuita nel quadro di un'autonomia speciale, per definizione particolarmente garantita, e ciò almeno quando, come nel caso, il servizio (si tratta di servizio sociale) e la programmazione rientrino nell'attuazione di un valore assistito da specifica protezione costituzionale. Alla luce di siffatti principi, i quali emergono da pregressa giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 340 del 1983
e n. 177 del 1986), appaiono giustificate le norme oggetto d'impugnazione. In particolare appare giustificata la norma (art. 3, comma quinto, legge n. 595 del 1985) che, peraltro nel quadro di una disciplina di fondo non accentratrice a favore dello Stato (i commi secondo e terzo dell'articolo lasciano alle lggi provinciali l'individuazione delle prestazioni da erogare in forma indiretta per ravvisata inadeguatezza delle strutture locali) e con carattere di almeno relativa generalità quanto all'oggetto, demanda a un decreto del Ministro per la sanità (non senza garanzie procedimentali) la fissazione di criteri per la fruizione di alcune delle prestazioni indirette: quelle da erogare presso centri di alta specializzazione all'estero. Si tratta, all'evidenza, di una norma sul coordinamento del servizio sanitario diretta ad assicurare l'uguale fruizione di date prestazioni indirette (quelle ora indicate) da parte di tutti i cittadini: specificazione, questa, di un fine, che, relativamente alle prestazioni sanitarie in generale, é proprio dell'istituzione del servizio sanitario nazionale (art. 1, comma terzo, della legge n. 833 del 1978), e di un obbiettivo che, sempre relativamente alle prestazioni sanitarie in generale, é proprio della programmazione sanitaria nazionale (art. 3, comma secondo, della stessa legge). Né é dato desumere argomento contrario dalla sentenza di questa Corte n. 177 del 1986, la quale ha dichiarato illegittima la previsione, ad opera dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982, come modificato dall'art. 11, comma decimo, del decreto-legge n. 463 del 1983, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 638 del 1983, di interventi sostitutivi in materia di prestazioni eccedenti gli standards minimi previsti dalla programmazione sanitaria nazionale, perché, nella legge n. 595 del 1985 e nel sistema in cui essa si inquadra (quello introdotto con la legge n. 833 del 1978), le prestazioni di alta specializzazione sono considerate comprese in quelle da assicurare a tutti i cittadini, secondo i detti standards minimi, previsti dal piano sanitario nazionale, anche se esigono elevata specializzazione non riscontrabile nel nostro Paese in misura adeguata alla particolarità del caso clinico (art. 3, comma quinto, legge impugnata). Laddove le "prestazioni aggiuntive" (cioé quelle eccedenti gli standards minimi) sono rimesse all'autonomia regionale (art. 3, comma settimo, stessa legge impugnata). Analogamente deve ritenersi per la norma, che demanda allo stesso decreto la prefissione di limiti al concorso della spesa relativa alle suindicate prestazioni da parte delle unità sanitarie locali (stesso art. 3). Si tratta, parimenti all'evidenza, di una norma sul coordinamento della spesa sanitaria: coordinamento che, collegandosi con l'art. 119, cpv. Cost., trova il suo titolo specifico nell'art. 5, comma primo, della legge n. 833 del 1978. Altrettali conclusioni possono essere pianamente formulate in ordine alle norme racchiuse nei commi secondo, terzo e quarto dell'art. 5 della legge n. 595 del 1985. Anche qui, per quel che concerne l'attribuzione allo Stato del potere di fissare con decreto del Ministro della sanità i requisiti minimali e le caratteristiche necessarie delle strutture destinate a rendere prestazioni di alta specialità, si é in presenza di una norma sul coordinamento dei servizi sanitari diretta ad assicurare l'eguale fruizione di date prestazioni sanitarie (quelle appunto di alta specialità) da parte di tutti i cittadini. Per analoghe ragioni deve ritenersi compito proprio del piano sanitario nazionale la definizione del numero e delle dimensioni dei bacini d'utenza delle alte specialità. Sempre per analoghe ragioni é giustificata la previsione di un intervento del Ministro della sanità per la formazione dell'elenco delle alte specialità, elenco che va stabilito in relazione a bacini di utenza di larghe dimensioni. La legge, peraltro, al comma quinto dell'art. 5, per l'ipotesi di popolazione di Regioni o Province che non raggiunga la dimensione di un bacino d'utenza, demanda al piano sanitario regionale o provinciale - che non per questo viene condizionato nei suoi contenuti di valutazione degli interessi localizzabili e di programmazione del loro soddisfacimento - l'individuazione di sedi per il rendimento di prestazioni di alta specialità o ad esse strumentali in altre Regioni o Province. Senza dire che la portata accentratrice del previsto intervento statale (pur giustificata) é attenuata da ciò che, a norma del comma ottavo dell'art.a) la disposta subordinazione dell'approvazione del piano sanitario della Regione o della Provincia autonoma alla definizione di piante organiche provvisorie (art. 13, comma secondo) é da ritenere uno strumento normativo di organizzazione della programmazione ragionevolmente adottato con riferimento alla fase di avvio (non potendo logicamente darsi compiuta programmazione sanitaria regionale o provinciale, se non sulla base della previsione almeno provvisoria di compiti assegnati al personale da impiegare);
b) l'imposizione, in sede di prima applicazione della legge, della provvisoria utilizzazione in soprannumero riassorbibile del personale esuberante nell'ambito della unità sanitaria locale di appartenenza, é giustificata in quanto predispone uno strumento organizzatorio necessario in pari tempo all'ordinato perseguimento dei fini del servizio sanitario ed alla regolamentazione - quanto più possibile uniforme secondo la linea normativa tracciata con la legge n. 833 del 1978, art. 47 - e quanto più possibile volto ad evitare problemi di occupazione. Né può trarsi argomento contrario dalla sentenza n. 177 del 1986 la quale si riferisce ai ridimensionamenti dei servizi eccedenti e all'organizzazione interna del lavoro delle unità sanitarie locali in relazione a loro peculiari esigenze.
6. - Egualmente non fondata appare la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla Provincia di Bolzano nei confronti del comma
quinto, e successivi, in quanto connessi, dell'art. 5 della legge n. 595 del
7. - Un terzo ordine di censure é diretto dalla Provincia autonoma di
Trento contro l'art. 6, commi primo, secondo e terzo, della legge n. 595 del
8. - Secondo le Province autonome ricorrenti, l'impugnato primo comma
dell'art. 6 violerebbe la loro autonomia finanziaria (art. 78 dello Statuto
speciale) ed altresì le loro competenze legislative e amministrative in materia
sanitaria (artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale),
condizionando in modo indebito le prime (adozione del piano sanitario) ed
impedendo in modo altrettanto indebito l'esercizio della seconda. Sempre
secondo le Province ricorrenti, la previsione del potere sostitutivo dello
Stato, di cui all'art. 6, comma secondo, in relazione all'esercizio
di funzioni proprie, quali sono quelle attribuite in materia sanitaria,
importerebbe deroga al principio che ammette la sostituzione soltanto
nell'esercizio di funzioni delegate - principio enunciato in via generale dagli
artt. 2 legge-delega n. 382 del 1975 e 4 del d.P.R.
n. 616 del 1977, e confermato, in relazione alla
materia sanitaria, dall'art. 5, comma quarto, della legge n. 833 del 1978, ma
desumibile, per esse Province, dalla tassatività
delle disposizioni dello Statuto Trentino-Alto Adige concernenti ipotesi di
poteri sostitutivi statali (artt. 33 e 49, comma primo) - con conseguente
violazione della loro autonomia, tanto più grave in relazione
al carattere speciale dell'autonomia stessa. Analoghe considerazioni svolge
9. - Della questione sollevata circa la legittimità del primo comma dell'art. 6 va dichiarata l'inammissibilità sopravvenuta in relazione alla disciplina introdotta col decreto-legge 18 giugno 1986, n. 282, art. 20, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1986, n. 461, disciplina che innovativamente ha collegato la sanzione prevista per l'omessa approvazione del piano sanitario della Regione o della Provincia autonoma a un termine decorrente dal compimento di ulteriori attività normative statuali.
10. - Quanto alle questioni di legittimità costituzionale concernenti i
commi secondo e terzo dell'art. 6, va riconosciuto che la sostituzione dello
Stato ad un soggetto di autonomia in caso di omissioni nelle quali esso incorra
nell'esercizio di funzioni proprie - quali sono le funzioni di amministrazione
attiva e lo stesso controllo sostitutivo rispetto ad altri enti in materia
sanitaria va giustificata, giacché, per sua natura, essa importa ingerenza
nella sfera di autonomia, più grave quando si tratti di autonomia speciale. Ma
la sostituzione può certamente ritenersi consentita in relazione ad una
programmazione, in quanto la misura sostitutiva sia
ragionevolmente prevista quale mezzo indispensabile per la predisposizione od
organizzazione della programmazione, nonché per il perseguimento dei suoi scopi
essenziali. Ciò anche in presenza di autonomie
speciali, se la programmazione sia volta all'attuazione di un valore
costituzionale primario o fondamentale (e qui si tratta di programmazione volta
all'attuazione del valore di cui all'art. 32 Cost.). Si intende
come, così concepita e limitata, la sostituzione non possa legittimamente
estendersi ad atti che, lungi dall'essere specificazioni del quadro programmatorio generale, anche integrato dalla
programmazione regionale (cfr. comma
terzo dell'art. 6), costituiscano essi stessi valutazioni o scelte aggiuntive
od organizzative del servizio di interesse meramente locale: in tal caso é
esclusa per definizione l'incidenza sul detto quadro programmatorio
o sugli scopi essenziali di esso. Ed é inutile dire
che é riservato a questa Corte, in sede di conflitto di attribuzione, il
sindacato sul rispetto dei limiti così disegnati, ivi compreso quello
costituito dalla ragionevolezza della valutazione circa la necessità delle
misure rispetto agli scopi essenziali della programmazione. Del
resto analoga e, in un certo senso, convergente limitazione discende
dalla doverosa osservanza del principio di leale cooperazione, principio - assistito
da particolare operatività in caso di valore costituzionale alla cui
realizzazione siano chiamati Stato e soggetti di autonomia - il quale impone di
non procedere alla sostituzione stessa, se non previa adozione di quelle misure
(informazioni attive e passive, sollecitazioni ed altre) che per i momenti, i
livelli, le modalità, siano idonee a qualificare l'intervento sostitutivo come
necessitato dall'inerzia del soggetto di autonomia e in pari tempo come
riferibile all'applicazione del detto principio e non ad emulatività
o a prevaricazione. Ed anche per tale aspetto, come é ovvio, può aprirsi il
sindacato della Corte in sede di conflitto di attribuzione.
Con le rese precisazioni interpretative - le quali si pongono sulla linea di
precedenti sentenze di questa Corte: cfr. nn.
340 del 1983, 356
e 357 del 1985, 153, 177 e 195 del 1986 -
le questioni di legittimità suindicate sono da
dichiarare non fondate. Va egualmente disattesa la censura rivolta dalla sola
Provincia di Bolzano al suindicato art. 6, comma
terzo, in riferimento agli artt. 4 e 54, n. 5, dello
Statuto speciale, poiché l'art. 13 della legge n. 181 del 1982, come richiamato
dalla norma impugnata, non esonera lo Stato, nell'ipotesi di nomina di
commissari, dall'osservanza dell'obbligo posto con la predetta norma statutaria
(cfr. sent. n. 177 del 1986).
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i ricorsi di cui in epigrafe:
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 3, comma quinto, e 5, commi secondo, terzo e quarto della legge 23
ottobre 1985, n. 595 (Norme per la programmazione sanitaria e per il piano
sanitario triennale 1986-1988) sollevate dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto
speciale per
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 10 e 13, commi secondo e terzo, della legge n. 595 del 1985 ora indicata,
sollevate dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia autonoma di
Bolzano in riferimento agli artt. 9, n. 10, e 16 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma primo, della legge n. 595 del 1985 suindicata,
sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia autonoma di
Bolzano in riferimento agli artt. 9, n. 10, 16 e 78
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige;
Dichiara non fondate nei sensi di cui in motivazione le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6, commi secondo e terzo della legge n.
595 del 1985 suindicata, sollevate
dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 9, n. 10, 16 e 54,
n. 5, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige; dalla Provincia
autonoma di Bolzano in riferimento agli articoli 4, 9,
n. 10, 16, 33, 49 e 54, n. 5, dello Statuto speciale suddetto; e dalla Regione
Lombardia in riferimento agli articoli 117, 118, 125 Cost., ed altresì all'art.
2 della legge 22 luglio 1985, n. 382, all'art. 4, comma terzo, del d.P.R. 27 luglio 1977, n. 616, e agli artt. 5 e 11 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1986.
Antonio
Depositata in cancelleria il 31 dicembre 1986.