SENTENZA N. 195
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Prof. Antonio
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della
legge 17 maggio 1983, n. 217 recante: "Legge quadro per il turismo e
interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta
turistica", promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e Bolzano
e delle Regioni Sardegna, Emilia - Romagna e Friuli - Venezia Giulia,
notificati rispettivamente il 24 e il 22 giugno 1983, depositati in cancelleria
il 30 giugno e il 2 luglio 1983 ed iscritti ai nn.
28,29,30,31 e 32 del registro ricorsi 1983.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1986
i1 giudice relatore Antonio
uditi l'avv. Sergio Panunzio
per le Province di Trento e Bolzano e per
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 24 giugno 1983,
La ricorrente, premesso che la legge 25 maggio 1983, n. 217, é diretta,
in primo luogo, a definire i principi fondamentali, vincolanti per le Regioni a
statuto ordinario in base all'art. 117 Cost., in
materia di turismo e industria alberghiera, ferme restando le competenze
previste dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 1,
primo comma); e, inoltre, stabilisce che "sono fatte salve le attribuzioni
in detta materia delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di
Trento e Bolzano previste nei rispettivi statuti e norme di attuazione"
(art. 1, terzo comma), ritiene la legge stessa, e in particolare alcune sue
disposizioni, gravemente lesive delle proprie attribuzioni, sulla base delle
seguenti considerazioni.
a) L'art. 4 della legge stabilisce, al primo comma, che per
l'espletamento delle attività di promozione e propaganda delle risorse
turistiche locali, nonché di informazione e di
accoglienza, "le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano
provvedono alla costituzione di "Aziende di promozione turistica"
(APT), quali organismi tecnico - operativi e strumentali muniti di autonomia
amministrativa e di gestione". Pur a voler considerare tale disposizione
un "principio fondamentale" (anche se di ciò potrebbe dubitarsi, dato il carattere puntuale della disciplina ivi
prevista), in ogni caso essa non potrebbe riguardare
b) L'art. 1, ultimo comma, della legge n. 217/83 dispone che il Governo
esercita nella materia de qua le funzioni di indirizzo
e coordinamento "avvalendosi degli organismi di cui agli artt. 2 e 3 della
presente legge", e cioé: il Comitato di
coordinamento per la programmazione turistica (art. 2), e il Comitato
consultivo (art. 31. Nel caso che la norma in esame dovesse ritenersi
applicabile alla Provincia ricorrente (come induce a ritenere
il fatto che del Comitato di coordinamento fanno parte i Presidenti
delle giunte provinciali), essa sarebbe incostituzionale, in quanto pretende di
estendere alla Provincia la disciplina della funzione di indirizzo e
coordinamento nella materia in esame, mentre a detta funzione, in relazione
alle sue attribuzioni primarie, essa non può essere soggetta, tanto meno in
modo implicito. Soltanto lo statuto speciale e le relative norme di attuazione potrebbero sottoporre, purché lo facciano
espressamente,
In via subordinata, nell'ipotesi cioé che
dovesse ritenersi legittima la previsione di una funzione di indirizzo
e coordinamento statale nei confronti della Provincia, ad avviso di
quest'ultima sarebbe comunque incostituzionale la concreta disciplina di tale
funzione contenuta nella legge impugnata, per violazione del principio di
legalità (sentenza n. 150 del 1982): non risulterebbero, infatti, individuate
dal legislatore le esigenze unitarie che sollecitano l'esercizio della funzione
di indirizzo e coordinamento, né stabiliti i criteri in base ai quali
l'indirizzo e coordinamento possa essere realizzato mediante atti degli organi
governativi.
c) Circa gli aspetti finanziari, l'art. 13, primo comma, della legge
censurata stabilisce che ai fini dello sviluppo e del riequilibrio territoriale
delle attività di interesse turistico, nonché per
favorire l'ammodernamento e la qualificazione delle strutture ricettive
esistenti e dei servizi turistici e dei centri di vacanza, lo Stato
"conferisce alle Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano
contributi ripartiti secondo le modalità e i criteri di cui all'art. 14".
Quest'ultimo dispone, al primo comma, che "il 70 per cento delle risorse
di cui al precedente art. 13 é ripartito annualmente, sentito il Comitato di
coordinamento di cui all'art. 2, tra le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano secondo i seguenti criteri: un terzo in base alla popolazione
residente quale risulta dai dati dell'ultimo censimento, un terzo in base alla
superficie del territorio ed un terzo in base agli indici di utilizzazione
del patrimonio ricettivo regionale". Il quarto comma aggiunge che restano
ferme le procedure previste dall'art. 78 dello statuto per l'erogazione di
fondi a favore delle Province autonome.
Infine, l'art. 15, secondo comma, stabilisce che le somme comunque non utilizzate dalle Regioni e Province autonome
entro l'esercizio successivo a quello per il quale lo stanziamento é destinato,
vengono nuovamente ripartite tra tutte.
Ciò premesso, l'art. 14, nonostante l'affermazione contenuta nel quarto
comma, viola, al primo comma, l'art. 78 dello statuto speciale, sia in quanto,
ai criteri della popolazione e del territorio ivi previsti, aggiunge l'ulteriore parametro degli "indici di utilizzazione del
patrimonio ricettivo regionale"; sia perché prevede che la quota spettante
alla Provincia ricorrente venga calcolata sulla base del solo 70 per cento del
finanziamento globale e non invece di tutto il finanziamento previsto dalla
legge, comprensivo della quota del 30 per cento stabilita dal secondo comma
dello stesso art. 14.
L'art. 15, secondo comma, é palesemente
incostituzionale, per violazione non solo dell'art. 78, ma anche dell'art. 8, nn. 1 e 20, dello statuto:
l'autonomia finanziaria, di bilancio e contabile riconosciuta alla Provincia
dallo statuto quale naturale conseguenza del riconoscimento dell'autonomia
legislativa per materie di propria competenza (cfr. sentenza n. 107 del 1970), comporta che le somme devolute
dallo Stato alla Provincia, una volta che ciò sia avvenuto, sono e restano
nella piena ed autonoma disponibilità della Provincia stessa ed é quindi
inammissibile ogni condizionamento da parte dello Stato, anche in relazione ai
tempi di utilizzazione delle somme. Ancor più evidente, prosegue la ricorrente,
appare l'incostituzionalità della norma in esame là dove essa presuppone
l'applicabilità anche alla Provincia ricorrente della legge 10 maggio 1976, n.
335 (espressamente richiamata nel primo comma dell'art. 21), mentre la detta
legge é applicabile alle sole Regioni a statuto ordinario.
Rileva, infine,
1.2. - É intervenuto nel presente giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, concludendo per la infondatezza delle questioni sollevate.
Per quanto riguarda l'art. 4 censurato, l'Avvocatura afferma che
l'organizzazione turistica regionale attiene alla funzione programmatoria
spettante allo Stato anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale, per
l'evidente esigenza di assicurare l'uniformità di tale organizzazione,
destinata ad essere utilizzata da soggetti provenienti da tutte le Regioni
d'Italia e da paesi esteri. Inoltre, la competenza statale é legittimata anche
dalla necessità di determinare i fondamentali caratteri di organismi
destinatari di entrate tributarie. Peraltro, la norma censurata riserva largo
margine all'intervento regionale, regolato ai commi secondo,
terzo, quarto e quinto. Il settimo comma, infine, costituisce, ad avviso
dell'Avvocatura, applicazione di un principio dettato direttamente dall'VIII
disposizione transitoria della Costituzione.
Passando alla censura concernente l'art. 1, ultimo comma, della legge n.
217/83, l'Avvocatura rileva che le funzioni statali di indirizzo
e coordinamento rappresentano il "risvolto positivo del limite generale
del rispetto dell'interesse nazionale e di quello di altre Regioni" (sent.
n. 39/71), ma tale rispetto costituisce limite non
solo della potestà normativa concorrente delle Regioni a statuto ordinario,
bensì anche di quella esclusiva delle Regioni a statuto speciale.
Il problema dell'ammissibilità di funzioni statali di indirizzo
e coordinamento nei confronti delle Regioni a statuto speciale, prosegue
l'Avvocatura, va risolto non in via generale ed astratta, ma in concreto,
valutando se nelle singole fattispecie normative quelle funzioni siano rimaste
allo Stato. Nel caso in esame le funzioni in discorso sono attribuite al
Governo con formulazione significativamente ridotta rispetto a quella dell'art.
3 della legge n. 382/75 e praticamente corrispondente
a quella dell'art. 43 del d.P.R. n. 902/75, "per
il raggiungimento degli obiettivi della programmazione economica nazionale e
settoriale": tali obiettivi costituiscono limite legittimo delle potestà,
normativa ed amministrativa, delle Regioni ad autonomia differenziata,
come affermato in alcune sentenze precedenti all'istituzione delle Regioni a
statuto ordinario (n. 12 del 1963, n. 4 del 1964, n. 20 del 1970). La funzione programmatoria, espressamente prevista dagli artt. 41,
terzo comma e 119, terzo comma, Cost., non sopporta
per sua stessa natura i confini delle Regioni a statuto speciale.
Anche il principio di legalità, di cui alla sentenza n. 150 del 1982,
risulta, ad avviso dell'Avvocatura, nel caso di specie ampiamente soddisfatto,
essendo precisati gli strumenti (organismi e mezzi finanziari) per lo
svolgimento delle funzioni di indirizzo e coordinamento
statale.
Circa, infine, le disposizioni di natura finanziaria censurate
nel ricorso, l'Avvocatura rileva che l'art. 13 prevede un "intervento
finanziario aggiuntivo dello Stato" per provvedere a scopi specifici
espressamente determinati nella legge stessa: il contributo statale così
stabilito chiaramente si distingue dalle entrate provinciali previste dallo
statuto regionale (in particolare dall'art. 78) per lo svolgimento delle
normali funzioni delle Province, trattandosi di un contributo speciale, previsto
dal terzo comma dell'art. 119 Cost., assegnato alle Regioni e alle Province
autonome "per provvedere a scopi determinati".
Pertanto, alla ripartizione del contributo in questione tra tutte le
Regioni a statuto ordinario o speciale e le Province autonome non si applica l'art. 78 dello statuto T.A.A.,
che concerne i criteri di ripartizione tra le due Province autonome delle quote
di alcune entrate tributarie che si realizzano nel territorio regionale. E
proprio gli "scopi determinati" dell'intervento statale rendono
logica anche l'aggiunta, ai due consueti parametri di ripartizione (territorio
e popolazione), del terzo parametro costituito dall'indice di
utilizzazione del patrimonio ricettivo. Inoltre, é
conforme al dettato costituzionale (art. 119, terzo comma, Cost.) e alla
precisazione contenuta nell'art. 13 della legge impugnata la riserva del
30 per cento del contributo in esame alla valorizzazione delle attrezzature
turistiche nelle aree del Mezzogiorno. Infine, la speciale natura e
destinazione del contributo statale giustificano anche il disposto dell'art. 15
della legge.
2.1. - Con ricorso notificato il 24 giugno 1983, anche
a) Il ricorso della Provincia di Bolzano, sia nella premessa di fatto che nella parte in diritto, é in buona parte sostanzialmente
identico a quello della Provincia di Trento; in particolare, identiche sono le
argomentazioni poste a sostegno delle censure concernenti gli artt. 1, ultimo
comma, 13, 14 e
Vi é solo da rilevare che in questo caso la censura
investe specificamente anche il secondo comma dell'art. 14, secondo il quale il
rimanente 30 per cento delle risorse di cui al precedente art. 13 é ripartito,
con gli stessi criteri indicati al primo comma, tra le Regioni che comprendono
nel proprio territorio le aree del Mezzogiorno, con esclusione quindi della
Provincia ricorrente. Ciò costituisce, ad avviso di quest'ultima,
patente violazione dell'art. 79 dello statuto, che equipara alle Regioni le Provincie autonome per ciò che riguarda l'assegnazione da
parte dello Stato, ai sensi dell'art. 119, terzo comma, Cost.,
dei contributi per la valorizzazione del Mezzogiorno e delle isole. Qualora dovesse poi ritenersi, aggiunge la ricorrente, che
l'esclusione delle Province autonome derivi dall'applicazione dell'art. 1 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 - richiamato dalla norma
censurata - che non contempla le Province di Trento e Bolzano nella sfera di
applicazione delle leggi sugli interventi per il Mezzogiorno, anche
quest'ultima disposizione sarebbe incostituzionale: si chiede, pertanto, che
b) In un unico motivo di censura vengono, poi,
coinvolti gli artt. 4, primo, sesto e settimo comma, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12
della legge, per violazione della potestà legislativa primaria, ed
amministrativa, della Provincia in materia di turismo ed industria alberghiera,
ordinamento degli uffici e del personale, urbanistica e piani regolatori,
assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a
mezzo di aziende speciali (artt. 3, terzo comma;
8, nn. 1, 5, 19 e 20; 9, n. 7; 16
statuto e norme d'attuazione).
In particolare:
- dell'art. 4 sono censurati, oltre al primo comma (con argomentazioni
identiche a quelle svolte dalla Provincia di Trento), il sesto e settimo comma,
che prevedono lo sciogli mento degli enti provinciali
per il turismo e delle aziende di cura, soggiorno e turismo, e regolano
l'inserimento del relativo personale "nel ruolo unico regionale",
nonché la destinazione con legge regionale delle entrate degli enti disciolti,
e del relativo personale, agli organismi cui sono state attribuite o delegate
le relative funzioni. Si tratta, ad avviso della ricorrente, di materia
integralmente ricompresa nelle sue competenze
esclusive;
- gli artt. 6, 7 e 12, che contengono la definizione e la classificazione
delle strutture ricettive in genere e degli alberghi in specie, vertono
anch'essi su materie riservate alla Provincia e in relazione
alle quali
- l'art. 8 regola la sottoposizione - con legge
regionale - a vincolo di destinazione delle strutture ricettive,
l'individuazione da parte dei comuni delle aree da destinare ad attività
turistiche e ricettive, l'adeguamento da parte dei comuni dei relativi
strumenti urbanistici e l'individuazione in essi delle aree destinate agli
insediamenti turistici produttivi che a tal fine sono vincolati: la norma
viola, afferma la ricorrente, oltre la competenza primaria provinciale in
materia di turismo, anche quella, pure primaria, in materia di urbanistica e
piani regolatori (art. 8, n. 5, Statuto T.A.A. e d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), già esercitata con
l'emanazione del d.P.G.P. 23 giugno 1970, n. 20
(testo unico delle leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico) e della
legge provinciale 20 settembre 1973, n. 38 (modifiche al suddetto testo unico);
- anche gli artt. 9 e 10 della legge - che
disciplinano rispettivamente le agenzie di viaggi e turismo, e le associazioni
turistiche senza scopo di lucro - ricadono nella competenza primaria della
Provincia nella materia de qua, in quanto, in materia di agenzie
di viaggio, l'unico "ritaglio" operato dal d.P.R.
n. 278/74 concerne il nullaosta statale per le licenze rilasciate a persone
fisiche e giuridiche straniere e, quanto alle associazioni turistiche, trattasi
di un settore già ampiamente disciplinato con legge provinciale n. 41 del 1976
(artt. 15 ss.);
- l'art. 11, inoltre, che disciplina le
"attività professionali" attinenti al turismo, lede anch'esso le
attribuzioni primarie della ricorrente in materia, specie per il fatto che
queste ultime comprendono - ai sensi dell'art. 8, n. 20, dello statuto e
dell'art. 1 del d.P.R. n. 278 del 1974 - la
disciplina delle guide, dei portatori alpini e dei maestri di sci, professioni
regolate con leggi provinciali 24 agosto 1978, n. 54 e 30 aprile 1982, n. 17.
La norma in questione, pertanto, é incostituzionale, conclude
la ricorrente, sia nel suo complesso che, in particolare, nei commi primo,
settimo, ottavo e nono;
- gli artt. 7 e 11 della legge, infine, vengono
censurati anche sotto altro profilo: l'estrema analiticità
della disciplina in essi contenuta lederebbe anche la competenza concorrente
della Provincia di Bolzano in materia di esercizi pubblici (art. 9, n. 7, dello
statuto e d.P.R. 1 novembre 1973, n. 686).
2.2. - É intervenuto anche nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, che conclude per l'infondatezza delle questioni
prospettate. L'Avvocatura, oltre a svolgere argomentazioni identiche a quelle
contenute nell'atto di intervento nel giudizio
introdotto col ricorso della Provincia di Trento, aggiunge, relativamente alle
censure concernenti gli artt. da
Sulla delimitazione dei poteri dello Stato e delle Regioni - a statuto
speciale e ordinario - relativamente alla
classificazione alberghiera,
Quanto alla censura avente ad oggetto l'art. 8, rileva l'Avvocatura che
la norma é stata dettata dall'esigenza di colmare il vuoto normativo
conseguente alla sentenza n. 4 del 1981: nessun dubbio esiste sulla competenza
statale in materia, trattandosi di normativa che incide notevolmente su
rapporti privatistici (sentenza n. 15/56), é
riconducibile ai programmi e ai controlli che la legge statale determina, ai
sensi dell'art. 41, terzo comma, Cost., per
indirizzare l'attività economica, pubblica o privata, e coordinarla ai fini
sociali e pone un limite, del tipo prefigurato dall'art. 42, secondo comma,
Cost., che serve a garantire ed attuare la funzione sociale della proprietà
(sentenza n. 4/81).
Quanto agli artt. 9 e
L'art. 11, poi, soddisfa l'esigenza della necessaria cautela con cui
devono essere riguardate le professioni in questione, della necessità che siano adottati criteri omogenei per l'ammissione
all'esercizio di alcune attività professionali (legge 21 dicembre 1978, n.
845), e della opportunità di conservare un patrimonio di conoscenze tecniche,
di esperienza e di prestigio acquistato con impegno, studio e sacrificio degli
operatori.
Quanto, infine, all'art.
3.1. - Con ricorso notificato il 24 giugno 1983,
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel giudizio
per tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, svolge, a sostegno dell'infondatezza
delle questioni proposte, argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle già
esaminate; quanto, poi, alla censura concernente l'art. 5, rileva l'Avvocatura
che la norma non incide sulla competenza esclusiva della ricorrente in materia
di turismo, ma su quella concorrente in materia di commercio e non costituisce
disposizione di dettaglio tale da comprimere indebitamente l'autonomia
regionale.
4.1. - Con ricorso notificato il 22 giugno 1983,
L'art.
Per il resto,
4.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto per tramite
dell'Avvocatura Generale dello Stato, conclude per
l'infondatezza delle questioni, con deduzioni analoghe a quelle relative agli
altri giudizi. Quanto al particolare profilo di censura dell'art. 2 sopra
evidenziato, l'Avvocatura afferma che "data la natura nazionale degli
interessi perseguiti e la estensione indiscriminata,
alle Regioni ad autonomia differenziata ed ordinaria, dei limiti derivanti
dalla programmazione, non é configurabile né tanto meno tutelabile una posizione
privilegiata delle Regioni a statuto speciale: non ha perciò giuridico rilievo
il fatto che queste, di minor numero, assommino un minor numero di
rappresentanti nel comitato in questione".
5.1. - Con ricorso notificato il 24 giugno 1983,
a) L'art. 1, primo comma, é censurato là dove afferma che la legge in
esame "definisce i principi fondamentali in materia di turismo e industria
alberghiera": questa dichiarazione, in astratto corretta, si traduce, per
la ricorrente, in una illegittima violazione
dell'autonomia legislativa regionale nel momento in cui eleva al rango di
principi inderogabili anche disposti normativi (come quelli contenuti nelle
norme successivamente impugnate) i quali dettano, invece, discipline
dettagliate e minuziose, in violazione dell'art. 117 Cost.;
b) l'art. 5, secondo e terzo comma, stabilisce che i titolari o gestori
delle imprese turistiche sono tenuti ad iscriversi "in una sezione
speciale del registro istituito ai sensi della legge 11 giugno 1971, n. 426"
(cioé il registro degli esercenti
il commercio all'ingrosso e al minuto e l'attività di somministrazione
al pubblico di alimenti o bevande) e che per ottenere l'iscrizione debbono
presentare domanda alle Camere di commercio. Ad avviso della ricorrente,
"é difficile sfuggire all'impressione" che il legislatore abbia
disposto l'iscrizione dei titolari delle imprese turistiche nello stesso
registro nel quale sono iscritti i titolari delle imprese commerciali - pur
essendo le due categorie di imprese nettamente
distinte - allo scopo di sottrarre alle Regioni e conservare, attraverso le
Camere di commercio, allo Stato la disciplina e la gestione del registro degli
esercenti delle imprese turistiche. In ogni modo, la censurata previsione
legislativa invade illegittimamente l'àmbito di
competenza regionale, in quanto attribuisce alle Camere di commercio, anziché
alle Regioni, la titolarità e la gestione del registro in questione, e riserva
implicitamente allo Stato (secondo l'interpretazione più probabile e comunque possibile dell'art. 5) la disciplina del registro
stesso e dei procedimenti di iscrizione e di accertamento dei requisiti
richiesti, nonché la nomina dei componenti della relativa commissione. Sarebbe di conseguenza illegittimo anche il quarto comma dell'art.
5, là dove prevede quale requisito per l'iscrizione l'"aver superato un
esame di idoneità all'esercizio dell'attività di impresa", se lo si
interpreta nel senso che detto esame debba essere superato davanti ad una
commissione costituita presso
É, infine, illegittimo, prosegue la ricorrente, il quinto comma dell'art.
5, che prevede senz'altro il diritto a ottenere
l'iscrizione, a domanda, nel registro dei soggetti che alla data di entrata in vigore
della legge esercitavano imprese turistiche;
c) l'art. 10, primo comma, é censurato nella parte in cui limita alle
associazioni operanti "a livello nazionale" per finalità ricreative,
culturali, religiose o sociali la facoltà di esercitare attività turistiche per
i propri associati: tale limitazione si traduce, ad avviso della ricorrente, in
una violazione della competenza regionale in quanto sembra escludere che
d) l'art. 11, dodicesimo comma, é censurato in quanto prescrive che le
capacità professionali dei maestri di sci, guide alpine e speleologiche,
istruttori di alpinismo e di sci alpino siano
accertate alla stregua dei criteri didattici elaborati per i vari gradi di
professionalità dai competenti enti ed associazioni nazionali: ciò si traduce,
afferma la ricorrente, in una palese violazione della competenza regionale,
oltre che in una indebita attribuzione di efficacia erga omnes
a decisioni e criteri elaborati da enti e associazioni che non sempre hanno
carattere pubblicistico, ma piuttosto di associazioni private. Infatti le Regioni non potrebbero definire nella propria
normativa i criteri cui attenersi nell'accertamento, e nemmeno attribuire
rilevanza a criteri e parametri tecnici elaborati dalle associazioni
professionali operanti in sede regionale;
e) gli artt. 13, 14 e 15, infine, vengono censurati in quanto prevedono "l'ennesimo fondo
settoriale che viene a complicare ulteriormente il sistema di finanziamento
delle Regioni e la cui disciplina viene a comprimere ulteriormente la loro
autonomia di spesa, in contrasto con il principio generale stabilito nell'art.
21, primo comma, della legge n. 335 del 1976".
La legge censurata crea, infatti, un fondo di settore, ripartito in base a parametri settoriali e rigidamente e
specificamente vincolato alla sua destinazione (artt. 13, primo comma, 14,
quinto e sesto comma, 15); gestito con modalità anche contabili speciali e
derogatorie rispetto alla normativa generale sulla contabilità statale e
regionale (si veda la riassegnazione dei fondi - art.
15, secondo comma - e la speciale rendicontazione,
non coordinata con la disciplina dei conti consuntivi delle Regioni - art. 15,
terzo comma): la disciplina, in conclusione, é lesiva dell'autonomia
finanziaria, di spesa e contabile delle Regioni.
5.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri é intervenuto in giudizio
per tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato e conclude
per l'infondatezza delle questioni proposte.
In particolare l'Avvocatura sostiene:
a) il richiamo dell'art. 5 alla legge n. 426 del 1971 é forse superfluo,
ben potendosi ritenere che le imprese turistiche, quali sono definite dal primo
comma dello stesso art. 5, rientrino tra gli esercizi commerciali previsti
appunto dalla citata legge n. 426 o, in genere, tra i pubblici esercizi di cui
al capo II del titolo III del r.d. n. 773 del 1931. Non sussiste, perciò, la
denunciata violazione della competenza regionale in materia di turismo e
industria alberghiera, che non esclude l'applicabilità della disciplina in
materia di commercio, che é di competenza statale, salva l'ampia attribuzione
di funzioni alle Regioni contenuta nella stessa legge n. 426/71.
In ogni caso, prosegue l'Avvocatura, l'art. 5 risponde certamente ad un
interesse generale di pubblicizzazione dell'esistenza di imprese
turistiche e costituisce il principio fondamentale che la legge dello Stato ben
può stabilire quale limite della potestà legislativa regionale. D'altra parte,
che il registro degli esercenti le imprese turistiche
non costituisce, come adombra la ricorrente, un espediente per sottrarre alle
Regioni la disciplina delle imprese stesse, é dimostrato dal fatto che le
Camere di commercio non sono organi dello Stato. Infine, l'ultimo comma
dell'art. 5 risponde all'esigenza di salvaguardare i diritti di coloro che con
l'attività finora legittimamente svolta hanno già mostrato di possedere la
qualificazione necessaria;
b) l'eccezione, contenuta nell'art. 10 censurato, al generale divieto di esercizio di attività turistiche e ricettive da parte
delle associazioni diverse dalle imprese commerciali elencate negli articoli
precedenti, é limitata alle associazioni senza scopo di lucro che operano a
livello nazionale per finalità ricreati ve, culturali, religiose o sociali a
causa della accertata esistenza di valide organizzazioni turistiche di
emanazione sindacale operanti a livello nazionale;
c) l'art. 11 della legge n. 217/83 applica esattamente i principi affermati
dalla Corte costituzionale sulla delimitazione della sfera di
competenza statale e regionale in materia di valutazione attitudinale ai
fini della concessione dell'abilitazione all'esercizio di un'attività
professionale con le sentenze nn. 58 e 216 del 1976,
89 del 1977 e 9 del
d) quanto, infine, agli artt. 13, 14 e 15 censurati, rileva l'Avvocatura
che il contributo statale in essi previsto si
distingue chiaramente dalle entrate regionali di cui all'art. 119, secondo
comma, Cost., destinato allo svolgimento delle normali funzioni della Regione:
si tratta, invece, di un contributo speciale dello Stato, previsto dal terzo
comma dell'art. 119 Cost., assegnato alle Regioni e alle Province autonome
"per provvedere a scopi determinati". Ciò esclude l'applicabilità a
simile contributo del principio di cui all'art. 21 della legge n. 335 del
La speciale natura e destinazione del contributo statale in questione giustifica anche il disposto dell'art. 15.
6. - In prossimità dell'udienza pubblica hanno depositato memorie
aggiuntive le Regioni Friuli - Venezia Giulia ed Emilia - Romagna, insistendo
per la fondatezza delle questioni sollevate.
7. - All'udienza pubblica del 22 aprile 1986, il giudice
Considerato in diritto
I ricorsi sono stati esperiti dalle Regioni Friuli - Venezia Giulia e
Sardegna, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dalla Regione Emilia -
Romagna e prospettano questioni identiche o connesse. I giudizi promossi
davanti alla Corte possono quindi essere riuniti e congiuntamente decisi.
2.1. - Alcune delle norme censurate (artt. 1, 2, 3) definiscono in via
generale gli scopi perseguiti dal legislatore e organizzano l'esercizio
dell'indirizzo e coordinamento del Governo anche in relazione
al regime previsto per la ripartizione fra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome dei fondi stanziati con la stessa legge n. 217, nonché per le
modalità e i controlli della relativa utilizzazione (artt. 13 - 15).
Precisamente, é stabilito nell'art. 1, che la legge n. 217, emanata in
attuazione dell'art. 117 Cost., pone "i principi
fondamentali della materia", in modo da garantire l'equilibrato sviluppo
delle attività turistiche e di quelle connesse, in considerazione della loro
rilevanza economica e sociale. Son fatte salve le
previsioni del d.P.R. n. 616 del 1977 (cfr., per il settore in discorso,
gli artt. 56 - 60) e le attribuzioni che, sempre con riguardo al turismo e
all'attività alberghiera, spettano, secondo gli statuti speciali e le
corrispondenti norme di attuazione, alle Regioni a
regime differenziato e alle Province autonome (art. 1). E altresì previsto che
il Governo eserciti la funzione di indirizzo e
coordinamento per perseguire gli obiettivi della programmazione nazionale e
settoriale, avvalendosi di due organismi: il comitato di coordinamento,
nominato dal Presidente della Repubblica e composto dal Presidente del
Consiglio dei ministri o dal ministro da lui delegato, che lo presiede, dai
Presidenti delle Giunte regionali e delle Giunte provinciali di Trento e
Bolzano, ovvero dai componenti delle Giunte a tal fine delegati (art. 2); il
comitato consultivo nazionale, nominato con decreto del Ministro del Turismo e
dello Spettacolo, che lo presiede, e composto dai rappresentanti delle
organizzazioni sindacali ed associazioni ivi indicate e da esperti del settore
(art. 3). Compete al comitato di coordinamento indicare le finalità
prioritarie, in relazione alle quali le Regioni
stabiliscono criteri e modalità di utilizzazione dei finanziamenti previsti, nel
titolo secondo, dagli artt. 13 - 15 della stessa legge. Tali ultime
disposizioni contemplano, dal canto loro, l'intervento finanziario aggiuntivo
dello Stato, destinato da un lato allo sviluppo e al riequilibrio territoriale
delle attività di interesse turistico, con specifico
riferimento alle aree del Mezzogiorno e delle zone interne e montane,
dall'altro all'ammodernamento e alla riqualificazione delle strutture ricettive
esistenti, dei servizi turistici e dei centri di vacanza (art. 13). Apposite norme sono dirette a coordinare piani e programmi
di sviluppo, adottati ai sensi del d.P.R. n. 616/ 77, con il perseguimento degli scopi indicati nell'art. 13
(art. 14).fondi stanziati ammontano
complessivamente a Lit. 300 miliardi e sono annualmente distribuiti tra le
Regioni e Province autonome, sentito l'anzidetto comitato di coordinamento,
secondo i seguenti criteri: il 70% delle risorse va ripartito, un terzo in base
alla popolazione residente, un terzo in base alla superficie del territorio, un
terzo in base agli indici di utilizzazione del patrimonio ricettivo regionale;
il rimanente 30% é ripartito con gli stessi criteri fra le Regioni che
comprendono nel proprio territorio le aree del Mezzogiorno, quali definite
dall'art. 1 del d.P.R. n. 218/78 (art. 14). Restano
ferme le procedure previste dall'art. 78 dello statuto del Trentino - Alto
Adige per l'erogazione di fondi a favore delle Province di
Trento e Bolzano. Le Regioni possono stabilire i criteri e le modalità di accesso ai finanziamenti, nel rispetto delle destinazioni
indicate nell'art. 13, e prevederne altresì la gestione unitaria ed integrata.
Le somme comunque non utilizzate dalle Regioni e dalle
Province di Trento e Bolzano entro l'esercizio successivo a quello per il quale
lo stanziamento é destinato sono nuovamente ripartite fra tutte (art. 15). A
tal fine, Regioni e Province autonome devono entro il termine all'uopo
prescritto produrre il rendiconto annuale, debitamente documentato, di tutte le
iniziative, pubbliche o private, che risultino finanziate
con i contributi erogati a norma dell'art. 13 (art. 15, ultimo comma).
2.2. - La normativa fin qui descritta é impugnata,
com'è precisato in narrativa, sotto molteplici profili. Le Regioni
Friuli - Venezia Giulia e Sardegna e le Province di Trento e Bolzano deducono,
in primo luogo, che l'esercizio dell'indirizzo e coordinamento é stato
illegittimamente previsto nei loro confronti, ricadendo la specie sotto la
competenza primaria delle ricorrenti, che concerne così il turismo, come
l'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione o Provincia.
In via subordinata, e perciò nell'ipotesi che
2.3. - Altre questioni investono le disposizioni concernenti il regime
dei finanziamenti aggiuntivi, disposto nel titolo secondo della legge, ed
impugnato come lesivo dell'autonomia, finanziaria e di spesa, delle ricorrenti.
Gli artt. 13, 14 e 15 della legge sono censurati, com'è
descritto in narrativa, oltre che dalla Regione Sardegna e dalle Province di
Trento e Bolzano, dalla Regione Emilia - Romagna.
La normativa impugnata avrebbe ingiustificatamente creato un ennesimo
fondo di settore, rigidamente vincolato nella sua destinazione, e gestito con
modalità anche speciali e derogatorie rispetto al comune regime della
contabilità statale e regionale. L'impugnativa coinvolge l'art. 15, censurato
anche dalla Regione Emilia - Romagna. La disposizione in parola é quella che
prevede che le somme comunque non utilizzate nel
termine all'uopo prescritto siano nuovamente ripartite fra tutte le Regioni (e
Province).principi dell'autonomia esigerebbero che i
fondi stanziati con la legge in esame restino nella piena ed autonoma
disponibilità delle ricorrenti. Di qui, appunto, si fa discendere
l'illegittimità del vincolo che circonda i tempi della spesa. Analogo ordine di
considerazioni dovrebbe altresì valere per la destinazione dei finanziamenti,
fissata dalla legge in conformità degli scopi perseguiti dall'art. 13, che si
assume incompatibile con il margine di apprezzamento
garantito all'ente autonomo.
Le Province di Trento e Bolzano lamentano, in particolare, la violazione
degli appositi criteri fissati nell'art. 78 dello
statuto speciale del Trentino - Alto Adige, sia in quanto l'art. 14 avrebbe ad
essi indebitamente sovrapposto l'ulteriore parametro, che ha riguardo agli
indici del patrimonio ricettivo regionale, sia perché la quota spettante all'una
e all'altra ricorrente va calcolata in riferimento soltanto al 70% del
finanziamento complessivo, invece che all'intero ammontare dello stanziamento
previsto dalla legge, comprensivo della quota del 30% contemplata nel secondo
comma dell'art. 14.
2.4. - I rimanenti motivi di ricorso investono,
secondo i casi, come, anche qui, si precisa in narrativa, singoli aspetti o
disposti della legge n. 217. Le censure concernono, infatti, la disciplina
prevista per l'organizzazione turistica regionale, le strutture ricettive e la
relativa classificazione, anche in relazione alle
norme transitorie dell'art. 12, il vincolo di destinazione, le agenzie di
viaggio e turismo, le associazioni senza scopo di lucro, le attività
professionali. Tutto il contestato assetto della materia risulterebbe
aver violato le norme costituzionali, quelle di attuazione o di trasferimento
delle attribuzioni invocate dalle ricorrenti, nel settore del turismo e
dell'industria alberghiera o in altri di loro competenza, ora primaria, ora
concorrente. La legge in esame non porrebbe principi, né configurerebbe altre
idonee limitazioni dei poteri di autonomia, scadendo
al piano di una normazione di dettaglio, lesiva dei criteri che governano la
ripartizione delle competenze fra Stato, Regioni e Province autonome.
Le Province di Trento e Bolzano, come le altre ricorrenti a statuto
speciale, adducono, inoltre, in relazione a quasi
tutte le ipotesi in cui é intervenuta la legge statale, di avere,
nell'esercizio della propria autonomia, già prodotto una disciplina del
settore, che sarebbe illegittimamente intaccata dalla normativa in esame.
Questa seconda serie di censure va, dunque, considerata tenendo conto di ogni singolo disposto, su cui grava l'impugnativa
nell'ordine in cui le previsioni dedotte in giudizio si trovano contenute nella
legge.
3. - Venendo ora all'esame delle impugnative sopra richiamate, s'impone
subito qualche precisazione.
Quanto ai ricorsi prodotti dalle Regioni Friuli - Venezia Giulia e
Sardegna, e dalle Province di Trento e Bolzano, le previsioni ora considerate -
e così le norme concernenti l'esercizio dell'indirizzo
e del coordinamento statale - sono ivi censurate sull'assunto che esse ledono
la sfera delle ricorrenti, in quanto si riferiscono alle Regioni a regime
differenziato e alle Province autonome, pur dove difetti un'espressa
statuizione del legislatore in tal senso. L'assunto é
peraltro condiviso dalla difesa dello Stato nel dedurre l'infondatezza dei
ricorsi. Così prospettandosi la controversia, occorre ricordare la ormai
consolidata giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale la funzione di indirizzo e coordinamento trova il supporto dei principi
costituzionali e può essere prevista dalla legge ordinaria dello Stato nei
confronti di tutte le Regioni, indipendentemente dal grado o tipo di autonomia
a queste riconosciuto. Nessun fondamento ha quindi la pretesa, avanzata in via
preliminare dalle ricorrenti, di sentir dichiarare la illegittimità
costituzionale delle disposizioni che consentono l'esercizio di detta funzione
nei loro riguardi. Sempre alla stregua della pregressa giurisprudenza, la
disciplina posta dal legislatore deve tuttavia soddisfare i requisiti
indispensabili perché l'indirizzo e coordinamento costituisca
un legittimo titolo di ingerenza degli organi centrali nella sfera garantita
all'autonomia speciale, e alla conseguente competenza primaria, di cui é nel
presente caso dedotta la violazione. Ma la normativa censurata non travalica
dalla corretta configurazione del fenomeno sotto alcuno
dei profili censurati. Depongono per tale conclusione i rilievi di seguito
svolti.
3.1. - Va avvertito, in primo luogo, che, diversamente da come assumono
le ricorrenti, non risulta violato il principio di
legalità, qual é definito nella sentenza n. 150/82.
L'indirizzo e il coordinamento sono, infatti,
demandati al Governo sulla base dei criteri che il legislatore, considerata
l'indubbia incidenza degli interessi nazionali sulla materia in esame, ha
appositamente prestabilito. L'anzidetta funzione é esercitata
mediante atto governativo nella sfera della programmazione economica nazionale
e settoriale. É qui che il Governo deve avvalersi dei due appositi organismi, il comitato di coordinamento per la
programmazione turistica ed il comitato consultivo, composti come si é sopra
visto: il primo dei quali ha la specifica competenza di indicare le finalità
prioritarie che si perseguono con i finanziamenti previsti nel titolo secondo
della legge. Basta, dunque, riflettere sulle disposizioni dedicate
all'intervento finanziario dello Stato, per fugare il sospetto che il principio
di legalità non sia stato osservato. Il legislatore é
intervenuto, come doveva, con il supporto delle esigenze unitarie,
giustificative della funzione di indirizzo e
coordinamento, configurando l'attività programmatoria
che é svolta in quella sede, alla quale si riconnettono programmi e piani
regionali di sviluppo, ai sensi del secondo e terzo comma dell'art.
Detto ciò, la novità istituzionale introdotta nel caso in esame - quella
di deferire l'esercizio dell'indirizzo e coordinamento, non ai soli organi
centrali, ma al comitato composto dai presidenti o dai delegati delle giunte
regionali o provinciali - esce indenne dalle censure formulate dalla Regione
Friuli - Venezia Giulia. L'aver configurato un organismo composto su base
paritaria dagli organi dello Stato e da tutte indistintamente le Regioni e
Province non integra offese all'autonomia di alcun
rango, e perciò nemmeno allo statuto speciale di cui gode la ricorrente. La
soluzione sancita nella legge n. 217 é, al contrario, diretta
a coinvolgere Regioni e Province nell'esercizio di un potere che - beninteso
nei limiti in cui l'indirizzo e coordinamento statale si concilia con il
rispetto delle competenze loro garantite - spetterebbe, secondo le norme poste
in via generale per regolare l'esercizio di questa funzione, alla esclusiva ed
unilaterale determinazione degli organi centrali. Va, piuttosto, precisato che
il criterio oggetto di censura trae giustificazione dall'avere la legge in
esame collegato, anzi circoscritto, l'indirizzo ed il coordinamento al
perseguimento degli obiettivi della programmazione nazionale e settoriale. In
questa prospettiva, la complessa materia del turismo e dell'industria
alberghiera s'inquadra nella funzione programmatoria,
della quale é investito il comitato previsto dall'art. 2. Quest'organismo si
atteggia, allora, come uno strumento istituzionale idoneo a comporre le istanze unitarie con quelle dell'autonomia, anche
differenziata, sia in attuazione dei principi che presiedono alla corretta
strutturazione dell'indirizzo e coordinamento, sia in conformità del generale
precetto dell'art. 11 del d.P.R. n. 616/77, secondo cui lo Stato determina gli obiettivi della
programmazione "con il concorso" delle Regioni.
3.2. - Le ragioni da ultimo dette soccorrono,
altresì, per ritenere l'infondatezza delle questioni che vertono sulla
ripartizione ed utilizzazione dei fondi (artt. 14 e 15).vincoli di destinazione
della spesa e l'onere di utilizzare le somme entro il termine prescritto, con
il conseguente obbligo di rendiconto delle iniziative finanziate a norma dell'art. 13, si giustificano, essi pure, perché, nella
specie, si tratta di previsioni strumentalmente connesse con il tipo, e
l'attività collegiale dell'organismo, al quale la legge riserva l'indicazione
prioritaria delle spese. La disciplina ora considerata vuol garantire
l'osservanza, da parte di ogni singola Regione o
Provincia, degli adempimenti derivanti dalla disciplina procedurale, grazie
alla quale la programmazione si concreta nell'indirizzo e coordinamento dello
Stato. La strutturazione collegiale e paritaria del comitato di coordinamento,
di cui fanno parte le Regioni e le Province, costituisce
in questo senso il razionale e legittimo presupposto del regime dell'impiego
dei fondi e del relativo controllo: in particolare della norma, in forza della
quale le somme non utilizzate, entro l'esercizio successivo a quello per il
quale lo stanziamento é destinato, sono nuovamente ripartite fra tutti gli enti
autonomi rappresentati nell'organismo anzidetto. D'altra parte, l'intervento
finanziario aggiuntivo dello Stato, del genere qui considerato, trova uno
specifico addentellato nelle previsioni dell'art. 119 Cost. (cfr. sent. n. 357/85). Le testé richiamate
disposizioni del testo fondamentale demandano, per vero, alla legge di
coordinare l'autonomia finanziaria delle Regioni e Province con la finanza
dello Stato. La fonte legislativa statale é per questa via
abilitata a produrre la disciplina occorrente all'utilizzazione dei fondi, che
si aggiungono, come nel presente caso, al gettito erariale riservato alla
Regione. La conclusione ora enunciata vale dunque, nella specie, anche
con riguardo all'aliquota dello stanziamento che interessa l'intera cerchia
degli enti autonomi e non le sole aree del Mezzogiorno, come definite dal d.P.R. n. 218 del 1978. Nella pronunzia testé
ricordata si é detto, é vero, e va ora ribadito, che il regime dei
finanziamenti, pur dove esso é disposto dallo Stato sulla base dell'art. 119
Cost., deve comunque risultare compatibile con le esigenze dell'autonomia, e
qui, peraltro, con il suo rango speciale. Ma nel presente giudizio non si
ravvisa alcuna indebita compressione delle
attribuzioni garantite alle ricorrenti anche sul versante della spesa. Il
vincolo di destinazione del fondo erogato é posto, nell'art.
3.3. - Il risultato al quale
Va, infatti, aggiunto che i criteri stabiliti nell'art. 14 della legge n.
Dopo di che, la disposizione del quarto comma dell'art. 14, secondo la
quale "restano ferme le procedure previste dall'art. 78 dello Statuto
speciale per l'erogazione di fondi a favore delle Province autonome di Trento e
Bolzano", deve essere così intesa: lo stanziamento previsto nella legge
con riguardo a tutte le Regioni e Province, ammontante al 70
% delle risorse complessive, quali risultano dall'art. 13, integra gli
estremi di un intervento generale dello Stato, "disposto", com'é
detto nell'art. 78 dello statuto, "nella restante parte del territorio
nazionale, e negli stessi settori di competenza delle Province": e perciò
di una spesa che, ai sensi della norma statutaria, rientra fra quelle di cui si
deve tener conto nell'anzidetto accordo annuale tra Governo e Presidente della
Giunta provinciale. La guarentigia dell'autonomia provinciale, che la legge n.
217 fa salva, potrà dunque operare nei termini testé
precisati.
Va disatteso, infine, l'assunto della Provincia di Bolzano, secondo cui
le previsioni dell'art. 14 vulnerano l'art. 79 dello statuto speciale, in
quanto escludono la ricorrente dalla ripartizione di quella quota del fondo,
pari al 30% del complessivo conferimento di 300 miliardi, che é riservata alle
Regioni comprendenti nel proprio territorio le aree del Mezzogiorno, come
indicate nell'art. 1 del d.P.R. n. 218 del
3.4. - Le residue censure investono disposizioni di vario contenuto e
vanno puntualmente esaminate, come si é premesso.
3.4.1. - L'art. 4, concernente l'organizzazione
turistica regionale, é impugnato da tutte le ricorrenti a statuto speciale come
incompatibile con la competenza primaria loro riconosciuta, nella sfera su cui
incide la legge statale. La norma prevede, al primo comma, un tipo
uniforme di strutture: le aziende di promozione turistica (A.P.T.), "quali
organizzazioni tecnico - operative e di gestione", che provvedono, previo
nullaosta della Regione ad istituire uffici di informazione
e di accoglienza, denominati IAT. Questa, e le altre disposizioni del medesimo
articolo, avrebbero invaso l'autonomia spettante alle Regioni differenziate e alle Province autonome in materie di loro
attribuzione, quali il turismo e l'ordinamento degli uffici. Il legislatore
statale avrebbe ingiustificatamente interferito nei due settori anche con il
disporre che, una volta sciolti gli enti provinciali
del turismo e delle aziende autonome di cura, soggiorno e turismo, il relativo
personale confluisce nel ruolo unico regionale.
Il primo punto da chiarire, di fronte al problema così prospettato, é che
la disciplina dedotta in controversia va ricondotta allo schema della normativa
di indirizzo e coordinamento. Resta
da vedere se essa ubbidisca ai criteri che valgono per il legittimo esercizio
di tale funzione, quando si versi, come nella specie, in materie coperte dalla guarantigia dell'autonomia speciale. Con le precisazioni che seguono, la questione non é fondata.
La disciplina censurata non scade certo al piano di capillari o
penetranti interferenze nei settori di competenza delle ricorrenti. Essa lascia
alla legge regionale, o a quella provinciale, un congruo margine, compatibile
anche con il rango dell'autonomia speciale, dal momento che
l'assetto dell'organizzazione turistica é rimesso a tali fonti sotto vari
profili: l'individuazione degli ambiti territoriali in cui opera il nuovo
organismo, gli strumenti e le modalità per attuare il loro collegamento
funzionale con gli enti locali territoriali, la disciplina di compiti, funzioni
e forme di coordinamento delle aziende. La struttura dell'A.P.T. é allora
tratteggiata con una norma, per così dire, di base, il cui titolo
giustificativo risiede, come esige la funzione di indirizzo e di coordinamento,
nella sottostante rilevanza della materia, che non si lascia ridurre alla
dimensione territoriale, e al conseguente apprezzamento, dell'ente autonomo.
Ciò non significa, va tuttavia avvertito, che, se le ricorrenti hanno già
regolato la materia, ed adottato un tipo di organizzazione
turistica divergente dallo schema dell'art. 4, le norme da esse poste debbano
ora intendersi caducate. La pregressa disciplina
regionale e provinciale del settore va invece adeguata, fin dove occorre,
all'uniforme schema strutturale disegnato dal legislatore statale. Lo Stato
potrà del resto giovarsi dei suoi poteri di indirizzo
e coordinamento per regolare tale adempimento nel rispetto dell'autonomia
speciale.
Altro rilievo esige la censura che ha per oggetto il penultimo comma
dell'art. 4. La norma in questione dispone il passaggio del personale degli
enti del turismo e delle aziende di cura al ruolo
unico regionale. Trattandosi di una disposizione di indirizzo
e coordinamento, essa opera nell'implicito presupposto che le Regioni a statuto
differenziato, e le due Province di Trento e Bolzano, adottino lo schema delle
aziende di promozione turistica senza ulteriori qualificazioni, rispetto a
quella dell'organismo tecnico - operativo ed autonomo, qual é indicato nella
legge statale. In questo caso, infatti, il passaggio nel ruolo unico regionale
costituisce una soluzione obbligata, prevista nel contesto
dell'art. 4, con una formula, deve ritenersi, ricognitiva
della competenza regionale o provinciale.
Ma alle ricorrenti non é precluso - in ragione delle attribuzioni loro
riservate dallo statuto speciale e dalle connesse norme attuative
- di strutturare le aziende di promozione turistica,
arricchendo lo schema di base dell'art. 4 con attributi che giustifichino altra
forma di inquadramento del relativo personale da parte della Regione, rispetto
a quella del ruolo unico. In questo senso, l'autonomia delle ricorrenti non é
lesa.
3.4.2. - La questione che concerne l'art. 5 é sollevata, dalle Regioni
Sardegna ed Emilia - Romagna, per impugnare il regime afferente all'iscrizione
obbligatoria dei titolari o gestori delle imprese turistiche, quali risultano
dalla definizione che di esse é data nel primo comma
dello stesso articolo, in una sezione speciale del registro delle imprese,
istituito ai sensi della legge 11 giugno 1971, n. 426. Il nucleo della censura
sta in ciò, che, mentre le previsioni dell'iscrizione in apposito
registro dei titolari o gestori delle imprese in parola é principio o criterio
normativo che non offende, in quanto tale, l'autonomia delle ricorrenti, sarebbe
invece incostituzionale l'avere assimilato il trattamento di tali soggetti a
quello dei titolari o gestori delle altre imprese, tenuti all'iscrizione nel
registro. Questo, si dice, con la conseguenza che la materia é necessariamente
attratta nella competenza dello Stato, sebbene essa spetti, in quanto si tratta
di turismo, alla Regione. Così sarebbe stato implicitamente disposto che
compete allo Stato regolare le modalità dell'esame di idoneità
all'esercizio dell'attività di impresa (previsto al punto d) del quinto comma
dell'art. 5 fra i requisiti che il richiedente deve aver soddisfatto per
ottenere l'iscrizione nell'apposita sezione del registro), ivi inclusa la
composizione della relativa commissione giudicatrice. Altra illegittima
conseguenza della disciplina contestata sarebbe quella di affidare alle Camere
di commercio, e perciò di sottrarre alla Regione, la tenuta del registro, anche
per quanto riguardo la sezione riservata ai titolari o
gestori di imprese turistiche.
Ma non é nei termini ora descritti che va intesa la
normativa in esame. Essa non contiene alcuna disposizione che impedisca alla legge regionale di dare attuazione ai criteri
posti dall'art. 5, secondo Costituzione, sul piano dei principi o
dell'indirizzo e coordinamento. La competenza dello Stato a regolare gli esami di idoneità potrà essere, allora, esplicata in quanto, e
fino a quando, non sia intervenuta la disciplina prodotta al riguardo dalla
Regione nell'esercizio della sua autonomia legislativa. Analoga conclusione
vale in ordine alla tenuta del registro da parte delle
Camere di commercio, per quanto concerne l'iscrizione dei titolari o gestori
delle imprese qui considerate. La competenza della Regione a quest'ultimo
proposito discende, peraltro, dal disposto del terzo comma dell'art. 64 del d.P.R. n. 616/77, le cui
previsioni, occorre ricordare, sono espressamente
lasciate ferme dall'art.della
legge 217.
Va infine avvertito che la censura mossa all'ultimo comma dell'art. 5 non
può essere condivisa. La disposizione in esame deroga al criterio dell'esame di idoneità solo a favore di chi, all'entrata in vigore
della legge 217, risulti esercitare le attività di gestione di strutture
ricettive e di annessi servizi turistici. Questa disposizione tien conto delle aspettative degli
esercenti del settore e dell'esperienza da loro già acquisita. Se il
legislatore statale ha ritenuto di dover esonerare tali soggetti dall'esame di idoneità, esso non ha per questo vulnerato la sfera
dell'autonomia regionale.
3.4.3. - Vanno ora esaminate le censure mosse
dalla Provincia di Bolzano all'art. 6 e le altre, di questa ricorrente e della
Regione Sardegna, che concernono l'art. 7. La tipologia delle strutture
ricettive, e la relativa classificazione, sono, vien
dedotto, incompatibili, per il grado di concretezza al quale sarebbe
scesa la legge statale, con l'invocata sfera dell'autonomia speciale.
L'assunto non merita accoglimento. Siamo, anche qui, di fronte a norme di indirizzo e coordinamento, sorrette dall'esigenza di un
assetto e classificazione uniforme delle strutture, sulle quali si fa
affidamento per salvaguardare, e promuovere, il flusso delle attività
turistiche. Non vi é dubbio che, pure sotto quest'aspetto della materia,
vengano in giuoco interessi ultra regionali (cfr. sent. 70/81). A ciò si aggiunge che la legge statale,
dove si occupa delle strutture ricettive e ne configura i tipi, non trascura di
adottare un criterio di salvaguardia dell'autonomia
regionale. Recita infatti l'ultimo comma dell'art. 6:
"In rapporto alle specifiche caratteristiche ed esigenze locali le Regioni
possono individuare e disciplinare altre strutture destinate alla ricettività
turistica". Le norme statali di indirizzo e
coordinamento vengono nel presente caso a predisporre una disciplina che si
applica, immediatamente e per intero, in assenza di disposizioni del
legislatore regionale. Le norme prodotte dalla Regione o dalla Provincia, non
importa se prima dell'entrata in vigore della legge n. 217 o successivamente,
non devono, d'altra parte, essere necessariamente ritenute illegittime. Esse
non lo sono, infatti, sia quando prevedono altre strutture ricettive, in
aggiunta a quelle tipizzate dall'art. 6, come é del resto testualmente
stabilito, sia quando adattano le previsioni dell'art. 6 alle peculiari
esigenze del turismo nell'àmbito dell'ente autonomo,
secondo le scelte di quest'ultimo, che la legge statale, in definitiva,
presuppone. Il regime dettato negli artt. 6 e 7 va invece, in forza del
sottostante, ed assorbente, interesse ultraregionale, considerato come inderogabile
dalle Regioni e Province autonome in quei casi, in cui sono fissati requisiti
minimi, ai fini della classificazione demandata alla legge regionale. In
difetto di tali requisiti, l'indirizzo legislativo impresso al settore
dall'intervento dello Stato sarebbe, per vero, compromesso. Allo stesso titolo,
sono inderogabili le norme concernenti la distinzione
degli alberghi, e delle altre strutture ricettive, in diverse categorie,
graduate, anche agli effetti della normativa tributaria (cfr.
art. 12), con un numero di stelle decrescenti, secondo
gli standards prescritti come uniformi. Rivestono,
precisamente, il carattere ora delineato le previsioni del nono comma dell'art.
6 e quelle dell'art. 7, queste ultime insieme con le
disposizioni transitorie dell'art. 12. La precisazione andava fatta per
stabilire in qual senso la questione ora considerata é priva di fondamento.
3.4.4. - Ancora secondo
3.4.5. - Le censure mosse dalla Provincia di
Bolzano e dalla Regione Sardegna all'art. 9, che riguarda le agenzie di
viaggio, vanno respinte per un duplice ordine di considerazioni. In primo luogo, le previsioni in esame non sconfinano dal legittimo
esercizio dell'indirizzo e coordinamento in via legislativa, come risulta, a
tacer d'altro, dalle attribuzioni demandate alle Regioni nel secondo comma.
A parte ciò, la definizione delle agenzie di viaggio e
turismo é data nel primo comma in conformità di un accordo internazionale - la
convenzione sul contratto di viaggio - reso esecutivo in Italia con la
legge 27 dicembre t977, n. 1084. Ecco un ulteriore ed idoneo supporto per
l'intervento del legislatore statale, nei limiti in cui esso ha provveduto a disciplinare la materia, che le due ricorrenti
assumono riservata alle rispettive sfere di attribuzioni.
3.4.6. - Altra questione, questa volta promossa dalla Provincia di
Bolzano, dalla Regione Sardegna, e dalla Regione
Emilia - Romagna, grava sull'art. 10. La disposizione censurata si occupa delle
associazioni senza scopo di lucro operanti a livello nazionale per finalità
ricreative, culturali, religiose e sociali e le autorizza, soltanto per i
propri associati, ad esercitare attività turistiche e ricettive. E altresì
stabilito che la legge regionale fissi i requisiti minimi omogenei e le
modalità di esercizio delle attività sopra menzionate.
Spetta all'organo legislativo della Regione assicurare che le attività medesime
siano esercitate nei rispettivi ambiti associativi. Conviene aggiungere che, ai
sensi dell'ultimo comma dell'art. 11, la fonte legislativa regionale é
competente anche per la disciplina dell'attività non professionale di quanti
operano nel settore del turismo e del tempo libero a favore dei soci ed
assistiti dalle associazioni contemplate nell'art. 10.
Ora, le ricorrenti si dolgono del fatto che le attribuzioni legislative
loro riconosciute, dove le associazioni senza scopo di lucro siano
di livello nazionale, non vengano previste anche con riguardo alle omologhe associazioni infra -
regionali. Senonché, così
ragionando, si trascura che la norma di favore, grazie alla quale le associazioni
in parola sono autorizzate direttamente dalla legge a svolgere attività
turistiche e ricettive, ben poteva essere posta dalla legge statale, perché si
tocca la sfera, ad essa riservata, di un diritto individuale consacrato in
Costituzione; e non é un corretto motivo di censura che il legislatore statale
abbia contemplato il solo caso in cui il fenomeno associativo assurge a quella
dimensione nazionale, da cui dipende il rilievo ad esso qui attribuito. Del
resto, la stessa norma impugnata investe le leggi regionali, sotto i vari
profili sopra richiamati, della normativa di attuazione
e svolgimento dei precetti in essa contenuti. Lungi dall'invadere la sfera
della Regione, essa lascia all'autonomia delle ricorrenti così larghe
possibilità di intervento, nel settore delle
associazioni operanti a livello nazionale, che, se mai, risulta suscettibile di
sviluppo, mediante altra e più concreta disciplina di indirizzo e
coordinamento, da emanarsi per legge, o nelle altre vie in cui questa funzione
é esercitata dallo Stato. In quella sede potrà essere risolto il problema se, e
a quali condizioni, i poteri conferiti in questa materia a Regioni e Province
comprendono quello di regolare l'attività delle associazioni limitate al
territorio dell'ente autonomo. La questione, com'è posta alla
Corte, non é quindi fondata.
3.4.7. - Va da ultimo considerata la questione
che riguarda l'art. 11, prospettata dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione
Sardegna e, limitatamente a talune previsioni del terz'ultimo
comma, anche dalla Regione Emilia - Romagna, come si é a suo tempo precisato.
Detto articolo contiene definizioni e tipologia delle attività professionali.
Ad acclararne l'infondatezza valgono le considerazioni
svolte sopra, in merito alle analoghe disposizioni degli artt. 6 e 7. Non é
fondata, va avvertito, neanche la specifica censura avanzata dalla Regione
Emilia - Romagna, la quale lamenta che le capacità professionali dei maestri di
sci e gli altri esercenti le attività professionali
ivi indicate debbano essere accertate dalla Regione esclusivamente alla stregua
- così asserisce la ricorrente - di criteri didattici elaborati da mal definiti
enti ed associazioni nazionali. In effetti, il censurato comma, nell'investire
PER QUESTI MOTIVI
1) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di
legittimità costituzionale:
a) degli artt. 4, 6,7,11 e 12 della legge 17 maggio 1983, n. 217
("Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la
qualificazione dell'offerta turistica"), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, terzo comma; 8 nn. 5,19 e 20; 9, n. 7; e 16 dello
statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, dalle Province autonome di
Trento e Bolzano con i ricorsi in epigrafe;
b) degli artt. 4,5,11 e 12 della legge 17 maggio 1983, n. 217, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, lett.
a) e p); 4, lett. a); 6 e 56 dello statuto speciale per
c) dell'art. 4 della legge 17 maggio 1983, n. 217, sollevata in riferimento all'art. 4, nn. 1 e
10 dello statuto speciale per il Friuli - Venezia
Giulia, dalla Regione Friuli - Venezia Giulia con il ricorso in epigrafe;
d) degli artt. 5 e 11 della legge 17 maggio 1983, n. 217, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 Cost., dalla Regione Emilia - Romagna con il ricorso in
epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale:
a) degli artt. 1, 8,9,10,13,14 e 15 della legge 17 maggio 1983, n. 217,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, terzo comma; 8, nn. 5,19 e 20; 9, n. 7; 16,78 e 79 dello statuto speciale per il
Trentino - Alto Adige, dalle Province autonome di Trento e Bolzano con i
ricorsi in epigrafe;
b) degli artt. 1, 2,3,8,10 e 15 della legge 17 maggio 1983, n. 217,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, lett. a), f) e p); e 6 dello statuto speciale per
c) degli artt. 1 e 2 della legge 17 maggio 1983, n. 217, sollevate, in riferimento all'art. 4, n. 10 dello statuto speciale per
il Friuli - Venezia Giulia, dalla Regione Friuli - Venezia Giulia con il
ricorso in epigrafe;
d) degli artt. 1, 10, 13, 14 e 15 della legge 17 maggio 1983, n. 217,
sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117, 118 e 119
Cost., dalla Regione Emilia - Romagna con il ricorso
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 1 luglio 1986.
Livio PALADIN - Antonio
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1986.