SENTENZA
N. 43
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 409 e 429, ultimo comma, del
codice di procedura civile, nel testo modificato dalla legge 11 agosto 1973, n.
533 (Disciplina delle controversie individuali di lavoro), promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza
emessa il 2 aprile 1974 dal pretore di Milano nel procedimento civile vertente
tra Antonino Velia e l'ospedale Agostino Bassi, iscritta al n. 317 del registro
ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 263
del 9 ottobre 1974;
2) ordinanza
emessa il 28 giugno 1974 dal pretore di Torino nel procedimento civile vertente
tra Bosco Rinaldo e l'Automobile Club di Torino, iscritta al n. 366 del registro
ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284
del 30 ottobre 1974;
3) ordinanza
emessa il 5 luglio 1974 dal giudice del lavoro del tribunale di Modica nel
procedimento civile vertente tra Pelligra Giuseppe e il Consorzio di bonifica
delle paludi di Ispica, iscritta al n. 440 del registro ordinanze 1974 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 317 del 4 dicembre
1974;
4) ordinanza
emessa il 12 luglio 1974 dal giudice del lavoro del tribunale di Modica nel
procedimento civile vertente tra Rocca Gaetano e il Consorzio dell'agro di
Donnalucata, iscritta al n. 441 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 317 del 4 dicembre 1974;
5) ordinanza
emessa il 12 luglio 1974 dal giudice del lavoro del tribunale di Modica nel
procedimento civile vertente tra Arrabito Rosa e Arrabito Andrea ed altri,
iscritta al n. 442 del registro ordinanze del 1974 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 317 del 4 dicembre 1974;
6) ordinanza
emessa il 30 ottobre 1974 dal pretore di Pontremoli nel procedimento civile
vertente tra Melli Mario e il comune di Pontremoli, iscritta al n. 32 del
registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 48 del 19 febbraio 1975;
7) ordinanza
emessa il 29 aprile 1975 dal pretore di Civitavecchia nel procedimento civile
vertente tra Marzovilla Vittorio e il Consorzio autonomo per il porto di
Civitavecchia, iscritta al n. 230 del registro ordinanze 1975 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 195 del 23 luglio 1975;
8) ordinanza
emessa il 9 maggio 1975 dal pretore di Grottaglie nel procedimento civile
vertente tra Briganti Carmela e l'ospedale civile San Marco, iscritta al n. 269
del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 221 del 20 agosto 1975;
9) ordinanza
emessa l'8 gennaio 1975 dal pretore di Milano nel procedimento civile vertente
tra Tresoldi Pietro e l'Ente autonomo del teatro alla Scala di Milano, iscritta
al n. 572 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25 del 28 gennaio 1976.
Visti gli
atti di costituzione di Melli Mario, dell'Automobile club di Torino, del comune
di Pontremoli, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 24 novembre 1976 il Giudice relatore Vincenzo Michele
Trimarchi;
uditi l'avv.
Pasquale Nappi, per Melli, l'avv. Sergio Di Nola, per l'Automobile club di
Torino, l'avv. Giovanni Lavagnini, per il comune di Pontremoli e il sostituto
avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari, per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con nove
ordinanze dei pretori in funzione di giudici del lavoro di Milano, di Torino,
di Pontremoli, di Civitavecchia e di Grottaglie e del giudice del lavoro del
tribunale di Modica sono sollevate questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 409, nn. 4 e 5 e 429, comma terzo, del codice di procedura civile
nel testo risultante dall'art. 1 della legge 11 agosto 1973, n. 533.
2. - In
particolare, il pretore di Civitavecchia, nel procedimento vertente tra
Vittorio Marzovilla ed il Consorzio autonomo per il porto di Civitavecchia, a
proposito dell'art. 409, n. 4, secondo cui sono controversie individuali di
lavoro, tra le altre, quelle relative a "rapporti di lavoro di dipendenti
di enti pubblici che svolgono esclusivamente o prevalentemente attività
economica", assume che la norma, limitatamente alle parole "o
prevalentemente", sia in contrasto con gli artt. 25, comma primo, e 3,
comma secondo, della Costituzione. Tale norma sarebbe costituzionalmente
illegittima nella parte in cui dispone che rientrano tra le controversie
individuali di lavoro quelle relative a rapporti di lavoro dei dipendenti di
enti pubblici che svolgono prevalentemente attività economica.
Secondo il
giudice a quo il criterio legislativo, in base al quale la
discriminazione della giurisdizione ordinaria ed amministrativa deve essere
attuata, della prevalenza dell'attività economica su quella non economica
dell'ente, sarebbe un criterio molto incerto e generico, oltre che
razionalmente non valutabile, con la conseguenza che la giurisdizione non
risulta legislativamente delimitata con accezione tecnico-giuridica
precostituita e la determinazione di essa avviene ex post con soluzioni
eventualmente non univoche. Al cittadino e al giudice non sarebbe offerta
alcuna garanzia di predeterminata tranquillità decisoria. E quindi sarebbe
violato l'art. 3, secondo comma, della Costituzione perché la decisione al
riguardo impedirebbe in fatto il sereno sviluppo dell'individuo nell'ambito del
contesto sociale e ne limiterebbe in concreto la libertà e l'uguaglianza
imponendogli un'iniqua attesa prima di conoscere il giudice competente della
sua controversia. Il principio del giudice naturale poi sarebbe leso
dall'incertezza del criterio (o dei criteri) da seguire e del giudice da
invocare e dalla determinazione della competenza o giurisdizione non già con
riferimento a fattispecie astratte ma a posteriori, in relazione ad una
regiudicanda insorta con possibilità per il giudice di creare discrezionalmente
ipotesi di spostamento della competenza e di accertare i presupposti legali
relativi sulla base di rilevazioni non suscettibili di sindacato ad iniziativa
ed a tutela della parte.
Davanti a
questa Corte non si é avuta costituzione di alcuna delle parti. É intervenuto,
invece, il Presidente del Consiglio dei ministri a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la non fondatezza della questione.
3. - I
pretori di Milano e di Pontremoli, i pretori di Torino e quello di Grottaglie
assumono che l'art. 409, n. 5, del codice di procedura civile relativamente
alle espressioni "sempreché non siano devoluti dalla legge ad altro
giudice", sia in contrasto rispettivamente con gli artt. 3 e 102, con gli
artt. 3 e 25 e con gli artt. 3, 4, comma primo, 35, comma primo, e 102 della
Costituzione.
Al riguardo,
va preliminarmente segnalato, siccome risulta dagli atti di causa, che il
pretore di Milano ha sollevato la questione anzidetta nel procedimento vertente
tra Pietro Tresoldi e l'Ente autonomo del teatro alla Scala di Milano, dopo che
l'ente convenuto aveva proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione
e depositato copia dello stesso nella cancelleria dello stesso pretore.
La norma de
qua sembra impugnata in toto con l'ordinanza del pretore di Milano emessa nella
causa tra Antonino Velia e l'ospedale Agostino Bassi.
Con tutte le
ordinanze, della norma in questione viene denunciata l'illegittimità
costituzionale limitatamente all'inciso sopraddetto, ma della stessa non
univocamente é indicato il profilo sotto cui sussisterebbe nei vari casi il
contrasto con le disposizioni costituzionali a riferimento. Ed infatti, secondo
le citate due ordinanze del pretore di Milano l'art. 409, n. 5, sarebbe
costituzionalmente illegittimo "nella parte in cui riserva al giudice
amministrativo le controversie degli enti pubblici non economici e dello
Stato"; secondo il pretore di Pontremoli l'illegittimità costituzionale
della norma risiederebbe nella parte in cui la stessa "ha chiaramente
inteso conservare alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la
cognizione del rapporto di pubblico impiego"; per il pretore di Grottaglie
l'illegittimità costituzionale sarebbe della parte della norma che fa salva la
competenza del giudice speciale in riferimento ai rapporti di lavoro dei
dipendenti di enti pubblici ed altri rapporti di lavoro pubblico; ed infine,
sembra che il pretore di Torino voglia individuare la dedotta illegittimità
costituzionale della norma nella parte in cui questa non attribuisce alla
competenza del pretore le controversie relative ai rapporti di lavoro dei
dipendenti degli enti che svolgono attività economica non prevalente.
a) Con le due
ordinanze del pretore di Milano la denuncia di illegittimità costituzionale
dell'art. 409, n. 5, in parte qua é prospettata in relazione agli artt. 3 e 102
della Costituzione.
Dopo
l'entrata in vigore della legge n. 533 del 1973 si sarebbe venuta a creare una
palese disparità di trattamento nella tutela processuale tra alcuni lavoratori
(dipendenti da privati o da enti pubblici economici, e anche da enti pubblici
non economici ove il rapporto sia destinato a soddisfare esigenze dell'ente di
carattere eccezionale o temporaneo) ed altri lavoratori (dipendenti della
amministrazione statale e degli enti non economici, quando il rapporto abbia
carattere di stabilità), nonostante che le posizioni attive e passive delle
parti non siano, tanto più dopo la recente disciplina legislativa posta per il
settore privato a garanzia della stabilità del posto di lavoro, nell'uno e
nell'altro caso sostanzialmente dissimili.
Siffatte
valutazioni non perdono di validità per effetto della recente istituzione dei
tribunali amministrativi regionali. Nel procedimento davanti a tali tribunali,
infatti, non é dato rilevare alcuna disposizione analoga e di pari efficacia di
quelle che nel processo ordinario tendono non solo a favorire la speditezza
della decisione ma anche a riequilibrare nel momento processuale la condizione
di inferiorità del lavoratore sul piano sostanziale.
Con
riferimento, poi, alla dedotta violazione dell'art. 102 della Costituzione il
pretore di Milano osserva che la regola dell'unicità di giurisdizione é posta a
favore del giudice ordinario: essa nel disegno del legislatore costituente
doveva assumere il rilievo di una direttiva preminente rispetto a quella
alternativa dell'art. 103 della Costituzione, ed a tale direttiva il
legislatore ordinario avrebbe dovuto attenersi nella emanazione della nuova
disciplina per le controversie individuali di lavoro.
Nel giudizio
introdotto con le due ordinanze del pretore di Milano non vi é stata
costituzione di parte. É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri
il quale ha concluso nel senso della non fondatezza della sollevata questione.
b) Secondo il
pretore di Torino che ha sollevato la questione nel procedimento vertente tra
Rinaldo Bosco e l'Automobile Club di Torino, l'art. 409, n. 5, in parte qua,
sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 25 della Costituzione in quanto la
carenza di giurisdizione del pretore del lavoro in ordine agli enti che
svolgono attività economica non prevalente risulta stabilita in funzione di un
parametro privo di qualsiasi seria ragionevolezza; e in quanto la norma
denunciata impedirebbe la individuazione certa ed anteriore al contenzioso del
giudice naturale precostituito per legge.
In
particolare, rileva che l'art. 409, n. 4, ha individuato una nuova categoria di
enti pubblici, quelli cioé che svolgono prevalente attività economica,
categoria che si colloca a fianco degli enti pubblici economici tout court (es.
ENEL) e degli enti pubblici non economici, e che i rapporti di lavoro facenti
capo agli enti di cui alle prime due categorie sono di pertinenza del pretore
del lavoro; rileva, altresì, che la natura esclusivamente o prevalentemente
economica dell'ente deve essere indagata in concreto sulla base di criteri di
effettività e che siffatta indagine pone in luce un bipolarismo tra enti la cui
attività economica é prevalente o non prevalente con il conseguente possibile
oscillare tra l'una e l'altra categoria da parte di uno stesso ente solamente
in funzione delle scelte operate dagli organi direttivi; rileva, infine, che,
portando il discorso sul piano del rapporto di lavoro, deriva che il passaggio
eventuale di un ente dalla categoria degli enti pubblici prevalentemente
economici a quella degli enti pubblici prevalentemente non economici determina
la giurisdizione del pretore del lavoro o quella dell'organo di giustizia
amministrativa senza che il dipendente possa interferire o svolgere alcun
sindacato e senza che il rapporto di lavoro subisca in concreto alcuna
modifica. Osserva, a conclusione, che la arbitrarietà del parametro normativo
emerge chiaramente dalla considerazione che una sostanziale diversità tra
rapporto di lavoro pubblico e rapporto di lavoro privato non sussiste più, come
risulta anche dalla giurisprudenza costituzionale.
Davanti a
questa Corte si é costituito l'Automobile club di Torino ed ha spiegato
intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.
L'Automobile
club di Torino, con l'atto di costituzione e con la memoria, chiede che questa
Corte dichiari non fondata la sollevata questione.
Nello stesso
senso conclude, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del
Consiglio dei ministri.
c) Secondo il
pretore di Pontremoli che ha emesso l'ordinanza nel processo vertente tra Mario
Melli e il comune di quella città, l'art. 409, n. 5, del codice di procedura
civile nella parte già indicata sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 102
della Costituzione. La norma denunciata, infatti chiaramente conserva alla
giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione dei rapporti di pubblico
impiego. E ciò mentre sempre più evidenziata e sensibile appare l'esigenza di
unificare processualmente la disciplina dei rapporti relativi al settore
pubblico con quella dei rapporti relativi al settore privato, attribuendo anche
la cognizione dei primi alla autorità giudiziaria ordinaria.
In
applicazione dell'art. 3 della Costituzione non può sussistere discriminazione
sul piano dei rapporti di lavoro tra dipendenti degli enti pubblici e
dipendenti di soggetti privati, anche per il fatto che, specie dopo l'entrata
in vigore delle nuove norme sul rito del lavoro, la giurisdizione ordinaria si
presenta più agevolmente accessibile, meno costosa e dotata di procedura più
celere. Senza dire che il giudice ordinario nella materia de qua é
dotato di più ampi poteri rispetto al giudice amministrativo, come é dato
riscontrare dall'analisi delle norme concernenti la regolamentazione dei
tribunali amministrativi regionali.
La profonda
evoluzione verificatasi nel mondo del lavoro rende necessaria l'unificazione,
sul piano processuale, del sistema di tutela per impedire che di fatto si
verifichi una profonda diseguaglianza tra le due grandi categorie di lavoratori
rispettivamente pubblici e privati.
Secondo il
pretore di Pontremoli lo stesso art. 102 della Costituzione prevede e legittima
questa fondamentale esigenza affermando il principio della unità della
giurisdizione, principio che deve ritenersi preminente rispetto a quello
alternativo contenuto nell'art. 103.
Infine il
pretore di Pontremoli osserva essere la questione rilevante atteso che il
rapporto controverso concerneva una situazione di pubblico impiego, escludente
la cognizione da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria.
Davanti a
questa Corte si sono costituiti il comune di Pontremoli e Mario Melli ed ha
spiegato intervento il Preisidente del Consiglio dei ministri.
Il comune di
Pontremoli chiede che questa Corte dichiari non fondata la sollevata questione.
Mario Melli, nell'atto di costituzione e nella memoria, chiede invece che sia
dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 409, n. 5, in parte qua.
Il Presidente
del Consiglio dei ministri, dal canto suo, conclude per la non fondatezza della
questione.
d) Secondo il
pretore di Grottaglie l'art. 409, n. 5, del codice di procedura civile, già
citato sarebbe in contrasto con gli artt. 3, 4, comma primo, 35, comma primo, e
102 della Costituzione.
Dopo avere
premesso che la norma denunciata sostanzialmente codifica l'orientamento
giurisprudenziale ormai consolidato, il pretore osserva con riferimento alla
valutazione della norma medesima alla luce dell'art. 3 che non può essere
contestata una evidente disparità di trattamento sul piano della tutela
processuale tra dipendenti da privati e da enti pubblici economici da un lato,
e dipendenti dell'amministrazione dello Stato e di enti pubblici non economici
dall'altro. Solo ai primi, infatti, sono assicurate le più incisive garanzie
previste dalla legge n. 533 del 1973.
Si tratta di
una diversità di trattamento ingiustificata, come peraltro é dato rilevare
dalle notevoli perplessità in ordine alla stessa manifestate nel corso
dell'iter parlamentare che ha portato alla approvazione della norma. Tale
diversità, peraltro, assume rilievo ove venga posta in rapporto all'art. 4,
comma primo, della Costituzione. Questa norma, infatti, impegna il legislatore
a promuovere le condizioni indispensabili acché sia reso effettivo il diritto
al lavoro di ciascun cittadino. Conseguentemente é privo di significato
escludere per una categoria di lavoratori il ricorso a forme di tutela
giurisdizionale particolarmente tempestive ed efficaci.
Infine, si
rileva, la violazione dell'art. 102 della Costituzione, osservandosi che la
norma impugnata contraddice al principio della unità della giurisdizione che
non sembra essere superato affermandosi la pari rilevanza dell'art. 103 della
Costituzione.
Quest'ultima
norma, infatti, ha solo lo scopo di assicurare la sopravvivenza degli organi di
giustizia amministrativa limitatamente alle materie di loro specifica
competenza. Sotto tale profilo la censura di illegittimità costituzionale viene
in considerazione unicamente in relazione alla competenza degli organi
giurisdizionali amministrativi a conoscere delle controversie relative alla
validità dei licenziamenti, salva ed impregiudicata rimanendone la competenza
in ogni altro caso. Inoltre la estensione della giurisdizione del giudice
ordinario anche alle controversie relative al rapporto di pubblico impiego non
trova ostacolo nel principio che esclude il potere del giudice ordinario
medesimo di annullare atti amministrativi riconosciuti illegittimi: una deroga
a tale principio, infatti, si trova già nell'ordinamento positivo a seguito
della applicazione dell'art. 37 della legge n. 300 del 1970 ai rapporti con gli
enti pubblici non economici.
Davanti a
questa Corte non si é costituita nessuna delle parti; ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri il quale, alle argomentazioni svolte
negli altri atti di intervento per sostenere la tesi della infondatezza della
questione, aggiungeva alcune considerazioni in ordine agli artt. 4, comma
primo, e 35, comma primo, della Costituzione, ritenendo che la denuncia fosse
infondata anche con riferimento a queste norme.
4. - Con tre
ordinanze, aventi identica motivazione, del giudice del lavoro del tribunale di
Modica (emesse il 5 e il 12 luglio 1974 in tre procedimenti rispettivamente
vertenti tra Giuseppe Pelligra e il Consorzio di bonifica delle paludi di
Ispica, tra Gaetano Rocca ed il Consorzio irriguo dell'agro di Donnalucata e
tra Rosa Arrabito e Andrea Arrabito ed altri) é sollevata d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 429, ultimo comma, del codice
di procedura civile.
Il giudice a
quo osserva che la disposizione dell'ultimo comma dell'art. 429 si applica,
per espressa previsione di legge (art. 409, primo comma) soltanto ai rapporti
elencati in quest'ultimo articolo; che la norma denunciata si applica anche
nelle controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti di enti
pubblici e ad altri rapporti di lavoro pubblico a condizione però che tali
rapporti non siano devoluti dalla legge ad altro giudice; che le controversie
relative al rapporto di pubblico impiego, già attribuite alla giurisdizione del
Consiglio di Stato e della G.P.A. sono ora devolute alla giurisdizione
esclusiva dei T.A.R.; e che, di conseguenza, i crediti di lavoro dei dipendenti
degli enti pubblici, azionabili davanti ai T.A.R. non sono rivalutabili in
dipendenza del sopravvenuto svilio monetario.
Secondo il
tribunale di Modica la norma denunciata sarebbe in contrasto con il principio
di eguaglianza in quanto "essa crea una profonda ed ingiustificata
sperequazione a vantaggio di alcune categorie di lavoratori subordinati nei
confronti di altre", praticando un trattamento differenziato a situazioni
identiche fra loro.
Nei tre
procedimenti non si é costituita alcuna delle parti. Ha spiegato intervento,
con unico atto, il Presidente del Consiglio dei ministri che, a mezzo
dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che sia dichiarata non fondata
la questione come sopra proposta.
5. -
All'udienza del 24 novembre 1976 gli avvocati Pasquale Nappi, Sergio Di Nola e
Giovanni Lavagnini, rispettivamente, per Melli Mario, per l'Automobile Club di
Torino e per il Comune di Pontremoli, ed il sostituto avvocato generale dello
Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri, hanno
insistito nelle rispettive ragioni e richieste.
Considerato in diritto
1. - Con le
nove ordinanze indicate in epigrafe dei pretori, in funzione di giudici del
lavoro, di Civitavecchia, di Milano, di Torino, di Pontremoli, di Grottaglie e
del giudice del lavoro del tribunale di Modica sono sollevate questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 409, nn. 4 e 5, e 429, comma terzo, del
codice di procedura civile, nel testo risultante dall'art. 1 della legge 11
agosto 1973, n. 533.
Dato che tali
questioni hanno lo stesso oggetto o risultano analoghe o strettamente connesse
tra di loro, i relativi giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Con
l'ordinanza emessa l'8 gennaio 1975 dal pretore di Milano si ritiene che non
sia manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 409, n. 5, nella parte in cui la norma in contrasto con gli artt. 3 e
102 della Costituzione riserva al giudice amministrativo le controversie dei
dipendenti degli enti pubblici non economici e dello Stato.
La stessa
norma é sospettata di incostituzionalità anche da parte di altri giudici (dallo
stesso pretore di Milano con l'ordinanza del 2 aprile 1974 e dai pretori di
Torino, di Pontremoli e di Grottaglie), e quindi le ragioni addotte da tutti i
giudici a quibus potrebbero essere valutate in unico contesto.
Ma la
questione sollevata con la prima delle due indicate ordinanze del pretore di
Milano risulta inammissibile. Emerge infatti, dagli atti di causa che l'ente
convenuto, con la memoria difensiva, aveva eccepito il difetto di giurisdizione
dell'autorità giudiziaria ordinaria e prima ancora che il giudice si
pronunciasse al riguardo con la ripetuta ordinanza, aveva proposto ricorso per
regolamento preventivo di giurisdizione ed aveva provveduto al deposito di
copia dell'atto nella cancelleria del detto giudice. E questo, pertanto, non
avrebbe potuto (secondo quanto più volte - e da ultimo con la sentenza n. 118 del
1976 - rilevato da questa Corte) sul punto della giurisdizione sollevare la
questione di cui si tratta.
3. - Secondo
il pretore di Civitavecchia sarebbe in contrasto con gli artt. 3, comma
secondo, e 2S, comma primo, della Costituzione. l'art. 409, n. 4. citato, nella
parte in cui la norma attribuisce all'autorità giudiziaria ordinaria la
cognizione delle controversie relative a rapporti di lavoro dei dipendenti di
enti pubblici che svolgono prevalentemente attività economica. La questione non
é fondata.
In relazione
alle considerazioni svolte dal detto pretore, e tenendosi altresì conto di
quelle che, sia pure a differente scopo (declaratoria dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 409, n. 5, citato), sono contenute nell'ordinanza
emessa dal pretore di Torino, é possibile, infatti, osservare quanto segue.
Si assume che
il legislatore ordinario, facendo riferimento, allo scopo della individuazione
degli enti pubblici economici (i cui rapporti con i dipendenti sono, in sede
processuale, considerate controversie individuali di lavoro), al criterio della
prevalenza dell'attività economica su quella non economica, non avrebbe posto
in funzione della determinazione della giurisdizione presupposti oggettivi e
stabili, ma avrebbe solo espresso un concetto (quello della prevalenza) o
enunciato un criterio generico ed elastico; ed il giudice, di conseguenza, non
sarebbe precostituito per legge, ma verrebbe ad essere determinato in ordine ad
una regiudicanda insorta e sulla base di personali valutazioni del decidente.
In contrario,
va però rilevato che la norma, sul punto che qui interessa, fissa un
presupposto oggettivo e nel contempo fornisce un criterio di individuazione
della fattispecie per la determinazione della giurisdizione. Tra gli enti
pubblici diversi dallo Stato viene operata una distinzione a seconda
dell'attività dagli stessi svolta, ed in modo unitario ed unico vengono
considerati gli enti che svolgono esclusivamente o prevalentemente attività
economica, i quali sono contrapposti a quelli che codesta attività non svolgono
in nessuno dei due modi. Ora non c'é dubbio che il riferimento alla natura
dell'attività, considerata sul piano delle competenze istituzionali, sia
oggettivo. Può darsi - come rileva il pretore di Torino - che l'ente modifichi
qualitativamente o quantitativamente la sua attività, ma ciò non incide sopra
codesta oggettività. Questa va tenuta distinta ed é diversa dalla costanza o
continuità o perpetuità, che qui non sono richieste. Il riferimento poi é
collegato ad un dato momento o periodo di tempo e cioè a quello in cui la
giurisdizione deve essere determinata (art. 5 del codice di procedura civile).
É le variazioni, comunque avvenute, circa la natura e la misura dell'attività
non acquistano, in quanto tali, alcun rilievo.
D'altra
parte, é del pari certo che non sia generico ed elastico il criterio della
prevalenza dell'attività economica nei confronti di quella non economica
dell'ente, che, peraltro trovasi legislativamente invocato anche in varie sedi
(e di recente nell'art. 37 della legge del 20 maggio 1970, n. 300, e nell'art.
2, comma quinto, della legge 20 marzo 1975, n. 70).
Come
giustamente osserva l'Avvocatura generale dello Stato "prevalenza
significa confronto di situazioni diverse e commisurazione della loro reciproca
entità e rilevanza" e "prevalenza dell'attività economica dell'ente
pubblico significa valutazione di ogni aspetto organizzativo e funzionale
dell'ente e riconoscimento della sua funzione essenziale nello indirizzo
dell'attività privata e nell'esercizio della sovranità" (e meglio, di
potestà pubblica).
La norma de
qua, in tal modo, presuppone e comporta, nella sua concreta applicazione,
un giudizio ancorato ad elementi oggettivi ed idoneo a segnare in astratto ed
in concreto i due campi della giurisdizione ordinaria e di quella
amministrativa e la relativa linea di confine.
Che
nell'applicazione del criterio offerto si abbia per il giudice adito un
margine, ancorché ridotto, di propria valutazione, non conta, giacché il
conseguente provvedimento é adottato nel pieno rispetto, in ogni grado di
giudizio, dei diritti delle parti e quale risultato ed espressione del libero
formarsi del convincimento del giudice. Ed altresì non conta che questi,
durante il necessario iter possa incontrare difficoltà di
interpretazione e nella decisione, perché simili eventualità sono connaturate
all'attività del giudicare e non sono in alcun modo esclusive o comunque più
gravi nell'ipotesi in esame.
Il giudice
chiamato a conoscere della controversia, pertanto, risulta, in tal caso,
precostituito per legge.
L'art. 25,
comma primo, della Costituzione non appare, in conclusione, violato dall'art. 409,
n. 4, citato, del codice di procedura civile.
E non lo é
neppure l'art. 3, comma secondo, del pari invocato dal giudice a quo
come ulteriore disposizione costituzionale di raffronto: il criterio fissato
dal legislatore é necessario e sufficiente al fine per cui é posto ed il
giudice ha modo di applicarlo in concreto senza influire, in relazione al caso
già insorto, sulla competenza o giurisdizione. Non vi é quindi la "incerta
soluzione" della questione di cui si parla in ordinanza. E tanto meno
ricorrono per il cittadino le asserite condizioni (assenza di predeterminata
tranquillità decisoria o iniqua attesa prima di conoscere il giudice competente
della sua controversia) che ne limitino in concreto la libertà e l'uguaglianza,
di fatto impedendogli il sereno sviluppo nell'ambito del contesto sociale.
In
conclusione, non può dirsi che il citato art. 409, n. 4, limitatamente alle
parole "o prevalentemente" vada contro gli artt. 3, comma secondo, e
25, comma primo, della Costituzione.
Nel contempo,
però, non va escluso che possano ricorrere valide ragioni perché il
legislatore, sopra un piano più generale, ricerchi modi e termini che
assicurino una più pronta e sicura configurazione degli enti pubblici
economici.
4. - Con la
ricordata ordinanza del pretore di Torino, con l'ordinanza del pretore di
Milano del 2 aprile 1974 e con quelle dei pretori di Pontremoli e di
Grottaglie, complessivamente considerate, si denuncia l'art. 409, n. 5, ultimo
inciso, del codice di procedura civile per contrasto con gli artt. 3, comma
primo, 4, comma primo, 25, comma primo, 35, comma primo, e 102 della
Costituzione.
Di detta
norma sarebbe costituzionalmente illegittima la parte in cui essa riserva al
giudice amministrativo le controversie dei dipendenti degli enti pubblici non
economici e dello Stato (ordinanza del pretore di Milano) o conserva alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione dei rapporti
di pubblico impiego (ordinanza del pretore di Pontremoli) o fa salva la
competenza del giudice speciale in riferimento ai rapporti di lavoro dei
dipendenti degli enti pubblici o altri rapporti di lavoro pubblico (ordinanza
del pretore di Grottaglie) o lascia alla giurisdizione amministrativa i
rapporti di lavoro con gli enti pubblici non economici (ordinanza del pretore
di Torino).
Pur nella
varietà delle espressioni usate, unica é la tesi che emerge dalle dette
ordinanze. che con l'art. 409, n. 5, del codice di procedura civile, e con
l'ultimo inciso "sempreché non siano devoluti dalla legge ad altro giudice",
il legislatore abbia voluto attribuire alla cognizione del giudice ordinario le
controversie relative a "rapporti di lavoro dei dipendenti di enti
pubblici" e ad "altri rapporti di lavoro pubblico" non devoluti
gli uni e gli altri dalla legge ad altro giudice (ordinanze dei pretori di
Milano, di Pontremoli e di Grottaglie) ovvero a "rapporti di lavoro dei
dipendenti di enti pubblici" che svolgono prevalentemente attività
economica (ordinanza del pretore di Torino) ed abbia del pari disposto in ordine
alle controversie relative ai rapporti non considerati positivamente,
attribuendole alla cognizione del giudice amministrativo.
La denuncia
concernerebbe la seconda parte della norma.
La questione,
così come proposta, non appare fondata, non risultando la norma in contrasto
con le disposizioni costituzionali di raffronto.
5. - a) Si
avrebbe, anzitutto, con la norma de qua una palese disparità di trattamento sul
piano della tutela processuale nei confronti di soggetti aventi posizioni
sostanziali eguali o non dissimili.
La
discriminazione riguarderebbe, secondo il pretore di Milano, i dipendenti
dell'amministrazione statale e di enti pubblici non economici quando il
rapporto abbia carattere di stabilità, nei confronti dei dipendenti da privati,
da enti pubblici non economici ove il rapporto sia destinato a soddisfare
esigenze dell'ente di carattere eccezionale o temporaneo; secondo il pretore di
Pontremoli, i dipendenti degli enti pubblici non economici e
dell'amministrazione dello Stato, nei confronti dei dipendenti di soggetti
privati, e sarebbero altresì di competenza del pretore come giudice del lavoro
le controversie relative a rapporti di lavoro autonomo quando committenti siano
gli enti pubblici, o a rapporti di pubblico impiego senza atto formale di
nomina; e secondo il pretore di Grottaglie, infine, la discriminazione
riguarderebbe i dipendenti dell'amministrazione dello Stato e di enti pubblici
non economici, nei confronti dei dipendenti di privati e di enti pubblici
economici. Ed il differente trattamento consisterebbe in ciò che ai dipendenti
discriminati, che possono far valere i loro diritti davanti al giudice
amministrativo, sarebbero negati determinati vantaggi, riconosciuti, invece, ai
dipendenti che possono adire il giudice civile del lavoro, e precisamente la
maggiore facilità di accesso, la maggiore celerità del procedimento, il minore
costo, i maggiori poteri istruttori, la possibilità di conseguire in corso di
causa un'ordinanza di pagamento, e l'esecutorietà ope legis della
sentenza di primo grado.
E di contro
le posizioni sostanziali dei due gruppi, come sopra formati, di dipendenti
presenterebbero caratteristiche identiche o simili in ordine alla faciendi
necessitas, all'onerosità ed alla subordinazione. L'asserita violazione del
principio di eguaglianza, ad avviso della Corte, non sussiste.
Più volte (e
di recente con le sentenze
nn. 209 del 1975 e 47, 49 e 118 del 1976)
questa Corte ha avuto occasione di valutare comparativamente le situazioni dei
dipendenti privati e dei pubblici dipendenti e pur ammettendo l'esistenza, da
tempo e sempre più, della tendenza a realizzare per esse una unica e omogenea
disciplina giuridica, ha avvertito che ricorrono presupposti e condizioni,
nella ineliminabile varietà delle prestazioni, perché permangano settoriali o
puntuali differenze giuridiche.
Ed in
particolare (con la sentenza n. 47 del
1976), chiamata a pronunciarsi in merito all'esclusione dall'ambito della
giurisdizione ordinaria delle controversie inerenti alla validità dei
licenziamenti dei dipendenti degli enti pubblici non economici, ha ritenuto che
gli artt. 2, comma primo, lettera a), 3, comma primo, e 7, comma secondo, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sull'istituzione dei tribunali amministrativi
regionali, e l'art. 6, ultimo comma, della legge 15 luglio 1966, n. 604, sui
licenziamenti individuali, non fossero in contrasto con le disposizioni
costituzionali di raffronto, e cioè con gli artt. 3, 4, 24 e 35 della
Costituzione.
Ora, il
problema per ultimo ricordato é posto e va esaminato su un piano più ampio
giacché si tratta di giudicare se sia violato o meno l'art. 3, comma primo,
della Costituzione (e il contrasto, però, come si é detto e si vedrà appresso,
é denunciato anche nei confronti di altre disposizioni costituzionali) dall'art.
409, n. 5, del codice di procedura civile nella parte in cui la norma non
attribuisce agli organi della giurisdizione ordinaria la cognizione delle
controversie di cui siano parti i pubblici dipendenti che secondo il ricordato
assunto dei giudici a quibus sarebbero oggetto di discriminazione.
Ma la
soluzione di codesto problema non può essere dissimile da quella già adottata e
sopra ricordata. I vantaggi che il codice di rito civile (come modificato in
materia dalla legge n. 533 del 1973) negherebbe ai dipendenti discriminati,
infatti, o non sussistono o non sono tali da integrare nei loro confronti una
arbitraria ed ingiustificata disparità di trattamento.
A proposito
della pretesa maggiore facilità di accesso al giudice ordinario e della pretesa
maggiore onerosità del ricorso al giudice amministrativo, basta ricordare, per
contrastare la validità delle relative ragioni di denuncia, l'istituzione ed il
concreto funzionamento dei tribunali amministrativi regionali in ogni capoluogo
di Regione, strutturati in unica sezione, o eccezionalmente in tre sezioni, e
alcuni di essi anche con una sezione distaccata.
E poi, circa
l'assunto che il procedimento davanti al giudice ordinario offrirebbe strumenti
processuali contrassegnati da una particolare speditezza, tempestività ed
efficacia e che invece di analoghi strumenti non potrebbe giovarsi il pubblico
dipendente costretto ad adire il giudice amministrativo, é sufficiente rifarsi
alle risposte che al riguardo questa Corte ha già fornito, sia pure in relazione
al più ristretto tema di decisione ad essa sottoposto, con la ricordata sentenza n. 47 del
1976; ed aggiungere che nell'ambito del procedimento di cui agli artt. 409
e seguenti del codice di procedura civile, non possono non apparire coerenti le
norme dettate in particolare con gli artt. 423 e 431.
In
conclusione, le situazioni dei due gruppi di dipendenti messe a raffronto non
sono identiche o del tutto assimilabili, da un canto, e dall'altro la diversità
dei relativi trattamenti sul terreno processuale non appare irrazionale.
b) Secondo il
pretore di Torino si avrebbe una ingiustificata o irrazionale disparità di
trattamento tra i dipendenti degli enti pubblici a seconda che questi svolgano
o meno prevalentemente attività economica, ed essa si incentrerebbe sulla
asserita inidoneità in astratto ed in concreto del criterio della prevalenza
dell'attività economica, perché possa aversi l'esistenza di un giudice
precostituito per legge.
L'asserita
violazione degli artt. 3 e 25, comma primo, della Costituzione non sussiste.
In sede di
esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 409, n. 4, la
Corte ha, nei termini sopra specificati, escluso che codesta norma violi l'art.
25, comma primo (e l'art. 3, comma secondo).
Ora, stante
la relativa pronuncia e dato che, là dove si debba, ai fini della
determinazione della giurisdizione, rifarsi al criterio della prevalenza o meno
dell'attività economica svolta dall'ente pubblico da cui dipende il soggetto
che agisce in giudizio, si ha che tale criterio offerto dal legislatore appare
basato su elementi oggettivi ed individuabili anche a regiudicanda non insorta,
deve escludersi la violazione dell'art. 25 e così pure quella, connessa, al
principio di eguaglianza.
c) Accertata
la non fondatezza della tesi della violazione dell'art. 3, comma primo,
risultano parimenti non fondate le denunce di illegittimità costituzionale
della ripetuta norma per contrasto con gli artt. 4, comma primo, e 35, comma
primo, della Costituzione avanzate dal pretore di Grottaglie. Le due denunce,
infatti, sono intimamente collegate - come lo stesso giudice a quo ammette - a
quella di violazione dell'art. 3 della Costituzione. La mancata applicazione
nei confronti dei dipendenti dell'amministrazione dello Stato e di enti pubblici
non economici, delle norme relative al processo del lavoro non é di ostacolo
acché sia reso effettivo il diritto al lavoro di ciascun cittadino. Nel
procedimento giurisdizionale amministrativo, infatti, ricorrono le condizioni a
codesto fine essenziali.
d) Ed infine,
non merita di essere condiviso l'assunto dei pretori di Milano, di Pontremoli e
di Grottaglie secondo cui la esclusione dalla competenza del giudice ordinario
della cognizione delle controversie di lavoro relative ai dipendenti che
secondo le tre ordinanze sarebbero oggetto di discriminazione, sia in contrasto
con l'art. 102 della Costituzione. Questa disposizione non impone espressamente
che la funzione giurisdizionale, in toto, sia esercitata da magistrati
ordinari; e d'altra parte, deve essere interpretata in collegamento con il
successivo art. 103, per cui il Consiglio di Stato e gli altri organi di
giustizia amministrativa (ed in particolare i tribunali amministrativi
regionali, istituiti a sensi dell'art. 125, comma secondo, della Costituzione)
hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione
degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche
dei diritti soggettivi.
6. - Con le
tre ordinanze del giudice del lavoro presso il tribunale di Modica é
denunciato, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, l'art. 429, comma
terzo, del codice di procedura civile.
Il giudice a
quo rileva che tale norma si applica per espressa previsione di legge (art.
409 del codice di procedura civile), soltanto ai rapporti elencati nello stesso
art. 409 e che "i crediti di lavoro dei dipendenti degli enti pubblici,
azionabili davanti ai tribunali amministrativi, non sono rivalutabili in
dipendenza del sopravvenuto svilio monetario"; ed assume che quella norma,
in contrasto con il principio di eguaglianza, "crea una profonda ed
ingiustificata sperequazione a vantaggio di alcune categorie di lavoratori
subordinati nei confronti di altre".
Circa le
premesse poste dal tribunale di Modica a fondamento del suo assunto, questa
Corte non può non constatarne l'esistenza. In effetti, solo per le controversie
indicate nell'articolo 409 si osserva la norma di cui all'ultimo comma
dell'art. 429, là dove essa dispone che il giudice, quando pronuncia sentenza
di condanna al pagamento di somme di danaro per crediti di lavoro, deve
determinare, oltre gli interessi nella misura legale, il maggior danno
eventualmente subito dal lavoratore per la diminuzione di valore del suo
credito, condannandolo al pagamento della somma relativa con decorrenza dal
giorno della maturazione del diritto.
Ne consegue
che, sul punto, esiste una disciplina differente dei crediti del lavoro, a
seconda che questi siano relativi ai rapporti indicati nell'art. 409 ovvero
siano relativi a "rapporti di lavoro dei dipendenti di enti pubblici ed
altri rapporti di lavoro pubblico", per i quali dalla legge le
controversie siano devolute alla cognizione di altro giudice.
Ma, ad avviso
della Corte, con ciò non si ha che a situazioni eguali venga usato un
trattamento differenziato ed in modo arbitrario ed ingiustificato.
La norma di
cui all'ultimo comma dell'art. 429 é stata già denunciata a questa Corte per il
differente trattamento previsto per i crediti del lavoratore in essa
contemplati rispetto a quello delle altre obbligazioni pecuniarie, ed in
particolare dei crediti del datore di lavoro nascenti dallo stesso rapporto di
lavoro. E la relativa questione, con sentenza n. 13 del
1977, é stata dichiarata non fondata con riguardo ai profili prospettati.
Di detta norma é stato individuato il fondamento giustificativo in tre ragioni,
strettamente connesse. E precisamente: l'esigenza di mantenere inalterato il
potere di acquisto di beni reali delle somme costituenti oggetto dei predetti
crediti del lavoratore, posta in relazione alle finalità di sostentamento
proprie della retribuzione giusta l'art. 36 della Costituzione; l'esigenza,
collegata sempre a dette finalità, di porre una remora al ritardo
nell'adempimento alla scadenza delle obbligazioni relative alle prestazioni
retributive; ed infine l'esigenza di riequilibrio delle posizioni economiche
delle parti con il recupero in favore del lavoratore dell'arricchimento
conseguito dal datore di lavoro che ha utilizzato nella propria struttura
organizzativa la forza di lavoro senza corrispondere al lavoratore quanto a lui
dovuto alle prescritte scadenze.
Ora, se non
può disconoscersi che anche nei confronti dei dipendenti di enti pubblici (non
economici) ricorra la prima delle dette ragioni, collegata - come si ripete -
alla finalità di sostentamento propria della retribuzione, non può dirsi che
rilevino negli stessi termini, modi e misura in cui ricorrono nei confronti dei
datori di lavoro privati o degli enti pubblici economici, le altre concorrenti
ragioni giustificatrici della norma in questione.
Ciò basta per
constatare che le situazioni poste a raffronto sono diverse e che quindi non
sussiste l'assunta illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui
prevede la disciplina sopraddetta solo per i dipendenti di cui all'art. 409 del
codice di procedura civile.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 409, n. 5,
del codice di procedura civile, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 102
della Costituzione, dal pretore di Milano con l'ordinanza dell'8 gennaio 1975;
dichiara non
fondate:
a) la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 409, n. 4, del codice di
procedura civile, sollevata, in riferimento agli artt. 3, comma secondo, e 25,
comma primo, della Costituzione, dal pretore di Civitavecchia con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
b) la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 409, n. 5, del codice di
procedura civile, sollevata in riferimento agli artt. 3, comma primo, 4, comma
primo, 25, comma primo, 35, comma primo, e 102 della Costituzione dai pretori
di Milano, di Torino, di Pontremoli e di Grottaglie rispettivamente con
l'ordinanza del 2 aprile 1974 del pretore di Milano e con le altre ordinanze
indicate in epigrafe;
c) la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 429, comma terzo, del codice
di procedura civile, sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
dal giudice del lavoro presso il tribunale di Modica con le ordinanze indicate
in epigrafe.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4
gennaio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Angelo DE
MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo
VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 20 gennaio 1977.