SENTENZA N. 221
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Avv. Giovanni Battista BENEDETTI
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della
legge approvata dal Consiglio regionale della Lombardia il 1 marzo 1973 e
riapprovata il 10 maggio 1973, recante "Concessione di contributi per la
copertura degli oneri di prefinanziamento per la
costruzione di alloggi di edilizia residenziale di cui alla legge 22 ottobre
1971, n. 865", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 25 maggio 1973, depositato in cancelleria il 30 successivo ed
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1973.
Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1975 il
Giudice relatore Vezio Crisafulli;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato
Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei
ministri, e l'avvocato Alberto Predieri, per
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 maggio 1973, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello
Stato, ha impugnato di legittimità costituzionale la legge regionale della
Lombardia, approvata, a seguito del rinvio governativo, nella seduta del 10
maggio 1973 e recante "Concessione di contributi per la copertura degli
oneri di prefinanziamento per la costruzione di
alloggi di edilizia residenziale di cui alla legge 22 ottobre 1971,n.865", deducendo la
violazione dell'art. 117 della Costituzione per incompetenza assoluta della
Regione nella materia dell'edilizia, per esorbitanza dal limite dei principi e
per invasione della competenza statale in materia di credito.
2. - Resiste al ricorso il Presidente della Regione Lombardia, con atto
depositato il 19 giugno 1973, nel quale deduce l'inammissibilità del primo
motivo del ricorso non enunciato in sede di rinvio della legge al Consiglio
regionale e sostiene nel merito la infondatezza delle
altre censure.
3. - Nella pubblica udienza, tenutasi dopo due rinvii, disposti su concordi richieste delle parti, i rispettivi patroni
hanno insistito nelle anzidette conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La legge della Regione della Lombardia sulla concessione di contributi
sugli oneri di prefinanziamento per la costruzione di
alloggi di edilizia residenziale viene impugnata dallo
Stato sotto quattro profili.
Si contesta in primo luogo che, a norma dell'art. 117 Cost.,
Si assume, in secondo luogo, che, ove pure si volesse ammettere che a
tale originaria delega siasi poi sostituito un vero
trasferimento di funzioni, la legge de qua, prevedendo per la costruzione di
alloggi di tipo popolare ed economico un concorso della Regione nel pagamento
degli interessi dei mutui di prefinanziamento
(commisurato fino ad un massimo del 25% degli stanziamenti assegnati agli enti
realizzatori delle opere per ciascuna delle localizzazioni programmate),
avrebbe oltrepassato i limiti della (ipotizzata) sua competenza, violando i
principi della legislazione statale, che vieterebbero contributi sugli oneri di
prefinanziamento.
Contravvenendo a tali principi la legge impugnata avrebbe altresì invaso,
secondo il ricorrente, la competenza statale in materia di credito.
Infine (ed é questa la quarta ed ultima censura, intimamente connessa a
quella testé riassunta), l'art. 2 della legge regionale, prevedendo la
variabilità dei contributi, entro il limite massimo del 6,50%, in relazione a
modificazioni del tasso ufficiale di sconto, potrebbe porsi in contrasto con la
politica creditizia degli organi statali, neutralizzandone gli effetti.
2. - La difesa della Regione eccepisce preliminarmente l'inammissibilità
del primo motivo del ricorso, per non esservi stato fatto alcun riferimento
nella determinazione governativa di rinvio della legge al consiglio regionale
per nuova deliberazione. soffermandosi poi, non di
meno, nelle difese scritte e nella discussione orale, con dovizia di
argomentazioni, a dimostrare come le funzioni dalla legge n. 865 delegate alle
Regioni quanto alla fase urbanistica e alla fase di realizzazione della
edilizia residenziale, siano state successivamente trasferite alle Regioni
medesime, come funzioni proprie ricomprese tra
"i lavori pubblici" di cui all'art. 117 Cost.,
per effetto del d.P.R. n. 8 del 1972 e (o) del d.P.R. n. 1036 del 1972, emesso, quest'ultimo, in
attuazione della delega legislativa conferita al Governo dall'art. 8 della
legge n. 865.
Contesta, poi, nel merito, l'esistenza nella legislazione statale di un
principio che vieti di erogare contributi sugli interessi dei mutui di prefinanziamento; come pure che il contributo disposto
dalla legge regionale e la sua variabilità, d'altronde contenuta entro un
limite massimo prestabilito, possano configurare illegittima invasione nella
materia del credito o comunque interferire nella politica creditizia dello
Stato.
3. - In conformità con la giurisprudenza precedente della Corte (per la
quale sono da richiamarsi, tra le più recenti, le sentenze n. 123
e n. 132 del
corrente anno), l'eccezione pregiudiziale di inammissibilità del primo motivo
di ricorso é da ritenere fondata.
La legge della Regione della Lombardia, approvata per la prima volta il 1
marzo 1973, era stata rinviata, infatti, al Consiglio regionale, rilevandosene,
in primo luogo, il contrasto "con principi della legge nazionale del
settore, che non prevede interventi per prefinanziamento".
É ben vero che, all'osservanza dell'art. 127 Cost., può essere sufficiente che i motivi del rinvio e quelli
della successiva impugnativa coincidano "almeno nelle loro linee
essenziali" (sent. n. 132 del 1975, cit. e
già prima sent. n. 147 del 1972), anche
se, in sede di rinvio, solo "sinteticamente" enunciati (sent.
n. 8 del 1967); una interpretazione in bonam partem della determinazione
di rinvio intervenuta nella specie non sarebbe possibile, stante la formula in
essa adoperata: la quale, denunciando violazione dei principi della legge
statale "del settore" (senza specificare quale e presupponendo perciò
che sia quello dell'edilizia residenziale pubblica, cui si riferiva la legge
regionale), sembra addirittura dare per ammesso che la competenza in materia
spettasse alla Regione, e come competenza propria, e non delegata, poiché, in
quest'ultima ipotesi, la legge regionale non avrebbe incontrato il solo limite
dei principi, ma neppure avrebbe potuto derogare a singole norme particolari di
fonte statale.
Ciò che non può, naturalmente, equivalere ad acquiescenza, inammissibile
d'altronde in questa sede, e non esime
4. - É pacifico che l'art. 117 Cost. non contiene alcun riferimento
espresso ad una materia dell'edilizia residenziale pubblica, prevista, invece,
da taluni statuti regionali speciali, sotto svariate denominazioni (quali
"case popolari", "edilizia popolare" "edilizia
comunque sovvenzionata") come materia unitaria ed a sé stante (così, rispettivamente,
l'art. 11, n. 11, del testo originario dello Statuto del Trentino-Alto Adige,
l'art. 5, n. 18, dello Statuto del Friuli-Venezia
Giulia, l'art. 8, n. 10, del t.u. delle leggi costituzionali concernenti
lo Statuto del Trentino-Alto Adige, d.P.R. 31 agosto
1972, numero 670). Ma é pur vero che trattasi in realtà di materia
essenzialmente composita, articolantesi in una
triplice fase: la prima, avente carattere di presupposto rispetto alle altre,
propriamente urbanistica; la seconda, di programmazione e realizzazione delle
costruzioni, concettualmente riconducibile ai "lavori pubblici" e
tradizionalmente rientrante infatti nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa statale, centrale e periferica, cui spetta
la cura dei pubblici interessi a quelli inerente; la terza, infine, attinente
alla prestazione e gestione del servizio della casa (disciplina delle
assegnazioni degli alloggi, in locazione od in proprietà, ecc.), limitatamente
all'edilizia residenziale pubblica in senso stretto, così come definita
nell'art. 1 del d.P.R. n. 1035 del 1972 (comprendente
gli alloggi costruiti da parte di enti pubblici a totale carico o con il
concorso o contributo dello Stato).
Ora, tanto la materia dell'"urbanistica" quanto quella dei
"lavori pubblici di interesse regionale" sono comprese nell'elenco
dell'art. 117, senza riserve od ulteriori distinzioni nel loro interno e senza
perciò che sia lecito postulare la esclusione da
quest'ultima di quel che più particolarmente concerne l'edilizia residenziale
pubblica, nella sua accezione più ampia, entro il limite, ovviamente, della
dimensione regionale degli interessi al cui soddisfacimento le relative
attività sono rivolte (nessun dubbio sorgendo, invece, quanto alle funzioni
propriamente urbanistiche, pur se prodromiche e
strumentali rispetto all'edilizia pubblica, delle quali il d.P.R.
n. 8 del 1972 conferma espressamente il passaggio alle Regioni, già disposto
dall'art. 7 della legge n. 865 del 1971).
Ciò precisato per quanto riguarda l'art. 117 Cost., il problema viene a porsi semplicemente in termini di
interpretazione della disciplina complessivamente risultante dalla legge n.865 del 1971, dal d.P.R. n. 1036
del 1972, emanato in base alla delega di cui all'art. 8 della legge stessa, ed
al d.P.R. n. 8 del 1972, cronologicamente intermedio
tra l'una e l'altro ed operante il trasferimento alle Regioni a statuto
ordinario delle funzioni statali "in materia di urbanistica e di
viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale", in
attuazione dell'altra delega contenuta nella legge n. 281 del 1970.
Vengono in particolare considerazione l'art. 2 di tale decreto, che, nel
suo ultimo comma, dispone che "rimangono ferme le competenze regionali in
materia di edilizia residenziale, agevolata e convenzionata, di cui alla legge
27 ottobre 1971, n. 865", ed il successivo decreto del 1972, poc'anzi richiamato, che, a partire dall'art. 1, mostra di
ravvisare nelle Regioni, a fianco e sullo stesso piano dello Stato (e per esso, del Ministro dei lavori pubblici) altrettanti soggetti
primari dell'attività di realizzazione dei programmi di intervento nel settore.
Pur dovendosi riconoscere che la normativa in oggetto presenta non poche
oscurità, che la rendono di non agevole decifrazione, argomento decisivo nel
senso che le attribuzioni per l'innanzi delegate,
nell'esercizio, siano - ora - da considerarsi trasferite, si trae dal raffronto
tra la delega iniziale e il contenuto normativo poi assunto, conformemente ad
essa, dal d.P.R. n.
Al che ha poi effettivamente provveduto il d.P.R.
n. 1036 del 30 dicembre 1972, trasferendo altresì (in ottemperanza ad altri
principi della legge di delega) agli IACP, ristrutturati, e alle stesse Regioni
il personale degli enti disciolti.
La delega dell'esercizio delle funzioni amministrative nella materia in
oggetto, originariamente disposta dall'art. 4 della legge n. 865, non faceva
dunque che anticiparne (e di poco) il vero e proprio trasferimento, del quale
costituivano presupposto necessario quelle soppressioni di enti operanti nel
settore e quel riordinamento degli IACP, cui si é poc'anzi
accennato e che prenderà data, ormai, dal d.P.R. n. 1036 del 1972: a norma del quale (art. 5) alle
Regioni, oltre alle attribuzioni già ad esse
(provvisoriamente) delegate dall'art. 4 della legge n. 865, venivano affidati
in proprio una serie di compiti ulteriori e complementari. Tra
i quali fanno spicco, ad esempio, quelli di sovrintendere alla esecuzione dei
programmi regionali, "esercitando... azioni di indirizzo e di vigilanza
nei confronti degli IACP, dei loro consorzi regionali, delle cooperative
edilizie e dei loro consorzi, nonché degli altri enti, società e
amministrazioni che concorrono all'attuazione dei programmi stessi" (lett.
e); di promuovere la costituzione dei menzionati consorzi regionali tra gli
IACP (lett. h); di approvarne gli statuti e nominarne il presidente, gli
eventuali vicepresidenti ed i componenti del consiglio di amministrazione e del
collegio sindacale (art. 7) e di adottare i provvedimenti di espropriazione ed
occupazione d'urgenza (già trasferiti, peraltro, dall'art. 3 del d.P.R. n. 8 del 1972).
Che, d'altronde, nel contesto del d.P.R. n.
1036 quel che, prima, era delegato diventi competenza propria delle Regioni,
risulta confermato anche dalla omessa previsione, nel decreto medesimo, di
poteri di sostituzione di organi statali, nell'ipotesi di inadempienze od
inerzia delle Regioni, a differenza da quanto é connaturale all'istituto della
delega e si ritrova, infatti, per le funzioni delegate e finché tali, nel più volte citato art. 4, ultimo comma, della stessa
legge n. 865, come pure nell'art. 13, ultimo comma, del d.P.R.
n. 8 del 1972.
Nel quadro che si é fin qui tracciato, non ha più valore determinante la
risposta che si ritenga debba darsi al quesito (sul
quale si é prevalentemente accentrato il dibattito dottrinale ed ha insistito
la difesa della Regione) in ordine al preciso significato dell'ultimo comma
dell'art. 2 del d.P.R. n. 8 del 1972, testualmente
riferito al punto precedente.
Tale decreto, infatti, in conformità alla legge di delega n. 281 del
1970, che ne stava a base, non poteva trasferire (e
non ha trasferito) se non le funzioni già spettanti agli organi, centrali e
periferici, "dello Stato", ivi comprese quelle relative ad enti ed
istituti operanti nell'ambito regionale (artt. 1, 2 e 4), e non anche le funzioni di competenza di enti
pubblici ausiliari dello Stato né le funzioni statali relative ad enti di
carattere nazionale e pluriregionale (art. 5).
Sicché, anche a ritenere che l'equivoca formula dell'ultimo comma
dell'art. 2, inserita com'é in un sistema di disposizioni concernenti
trasferimenti, e non deleghe (così, infatti, oltre allo stesso art. 2 nei
precedenti commi, gli artt. 1, 3 e
4), abbia inteso mutare il titolo del conferimento delle attribuzioni
che ne formano oggetto, trasferendo quel che era delegato (interpretazione,
questa, resa più attendibile dalla circostanza che, alla data del d.P.R. n. 8, la delega di cui all'art. 4 della legge n. 865
era tuttora in atto), il trasferimento non si sarebbe potuto estendere oltre
quel che il decreto n. 8, come tutti gli altri analogamente emessi sul
fondamento della legge n. 281 del 1970, era autorizzato a fare: restandone
perciò escluse (a quel momento) le funzioni degli enti pubblici edilizi e quelle
statali relative ad enti nazionali o pluriregionali.
Le quali avrebbero dunque seguitato ad essere provvisoriamente delegate, in attesa di quel riordinamento generale degli enti operanti
nella materia, che - come si é detto - era stato previsto dalla legge n. 865 e
ha ricevuto attuazione soltanto con il successivo d.P.R.
1036 del 1972. Si é verificata, cioé, l'ipotesi cui
si accennava, con riguardo ad altra materia, nella sentenza n.139 del 1972, al punto 3 della motivazione.
Quel che unicamente rileva, comunque, ai fini
del presente giudizio, é che, alla data in cui il Consiglio regionale della
Lombardia deliberava la legge impugnata, le funzioni amministrative (e quindi
anche quelle legislative) sulla materia in oggetto erano ormai di competenza
propria della Regione.
6. - Secondo l'assunto del ricorso, la normativa sarebbe tuttavia
costituzionalmente illegittima, per avere disposto, come si é sopra accennato
al punto 1, al fine di accelerare l'attuazione del piano regionale di
localizzazione dei programmi pubblici di edilizia residenziale previsti nel
titolo IV della legge n. 865, che
Il sistema introdotto dalla legge della Regione Lombardia,
nell'apprezzabile intento di ridurre i "tempi morti" che normalmente
ritardano l'effettiva realizzazione delle costruzioni in programma, differisce,
certamente, per alcuni aspetti, da quello tradizionalmente adottato nella
legislazione statale: la quale, in verità, non ignora, ma al contrario conosce,
ipotesi di concorso dello Stato negli interessi dei mutui di preammortamento, a condizione però che tali interessi vengano capitalizzati, fondendosi, per così dire, con la
somma capitale data a mutuo.
Così, proprio nella stessa legge n.
In breve, e badando alla sostanza delle cose, la legislazione statale
ammette contributi sugli interessi corrisposti per una sorta di anticipazione
sui mutui definitivi: si ha, pertanto, una sola ed unica operazione
finanziaria, e l'istituto mutuante resta il medesimo così nella prima come
nella seconda fase.
Nel sistema della legge regionale lombarda, invece, le operazioni di
credito sono due: la prima é un contratto di mutuo a breve termine, per dare
concreto avvio alle attività necessarie (acquisto delle aree, inizio dei
lavori...), stipulabile alle condizioni di mercato con qualsiasi istituto finanziaro, che
7. - Infondate sono anche le due ultime censure, che, per la rilevata
loro interconnessione, si esaminano qui congiuntamente.
La legge regionale impugnata non invade la materia del credito,
certamente riservata allo Stato (come non si contesta dalla difesa della Regione), ma si limita a concedere una particolare
agevolazione agli enti costruttori che vogliano stipulare mutui per prefinanziamento, assicurando agli stessi un concorso
parziale nell'onere dei relativi interessi. Si é dunque in
presenza di una misura rientrante, tipicamente, tra le varie forme di
incentivazione di attività economiche, in ordine alle quali non potrebbe
disconoscersi la competenza regionale, sempre che si tratti di materie comprese
nell'elenco dell'art. 117 della Costituzione.
Se ne ha una riprova nel decreto di trasferimento delle funzioni in
materia di agricoltura (d.P.R. n. 11 del 1972) che
nell'art. 1, lett. m, dispone il passaggio alle Regioni degli "interventi
per agevolare l'accesso al credito agrario, ivi compresi rapporti con gli
istituti di credito", eccezion fatta per quanto attiene all'ordinamento
del credito agrario, degli istituti che lo esercitano e dei "limiti
massimi dei tassi praticabili" (articolo 4 lett. i), che rimane di
competenza statale. Ed é noto come le Regioni si siano largamente avvalse delle
facoltà ad esse conferite dalla citata lett. m
dell'art. 1, attuando forme diverse di agevolazione, ma - più di frequente -
proprio un sistema strettamente analogo a quello istituito dalla legge de qua,
e consistente per l'appunto in un concorso pubblico, di entità variabile, ferma
restando la determinazione annualmente effettuata dallo Stato, con decreto del
Ministro per il tesoro, dei tassi che gli istituti mutuanti devono praticare.
Con il che, all'opposto di quanto si assume nel ricorso, sono (correttamente)
le scelte statali che limitano e condizionano la politica di incentivazione
svolta dalle singole Regioni.
D'altra parte, la temporaneità degli interventi predisposti nella legge
della Regione Lombardia (per i quali erano stanziati in bilancio due miliardi,
uno per il 1973 e l'altro per il 1974) unitamente alla predeterminazione del
limite massimo del contributo, che in nessun caso (quali che siano le
variazioni dei tassi ufficiali) potrebbero andare oltre il 6,50%, concorrono ad
escludere che possano derivarne gravi ripercussioni (comunque, indirette) sulla
manovra del credito e che pertanto la legge in questione abbia violato il
limite territoriale di validità, inerente ad ogni specie e tipo di potestà
normative regionali.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondate le questioni di legittimità
Costituzionale della legge della Regione della Lombardia concernente
concessione di contributi per la copertura degli oneri di prefinanziamento
per la costruzione di alloggi di edilizia residenziale di cui alla legge 22
ottobre 1971, n. 865, proposte, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, l'8 luglio 1975.
D Francesco Paolo BONIFACIO – Giovanni Battista BENEDETTI - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 17 luglio 1975.