SENTENZA
N. 220
ANNO
1972
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Costantino MORTATI,
Presidente
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Giulio GIONFRIDA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
riuniti promossi con i seguenti ricorsi:
1) ricorso del
Presidente della Regione siciliana, notificato il 4 marzo 1972, depositato in
cancelleria l'8 successivo ed iscritto al n. 5 del registro conflitti 1972, per
conflitto d’attribuzione sorto a seguito dei decreti 21 dicembre 1971 e 14
gennaio 1972 del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, con i quali
sono stati nominati, rispettivamente, un membro effettivo del collegio
sindacale della Cassa mutua provinciale di malattia per gli esercenti attività
commerciali di Palermo ed i membri dei collegi sindacali d’analoghe Casse
mutue, fra le quali quelle delle Provincie d’Agrigento e d’Enna;
2) ricorso del
Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, delegato dal Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 3 maggio 1972, depositato in cancelleria
il 17 successivo ed iscritto al n. 15 del registro conflitti 1972, per
conflitto d’attribuzione sorto a seguito del decreto 19 febbraio 1972, n. 100,
dell'Assessore per il lavoro e la cooperazione della Regione siciliana, con il
quale é stato sciolto il Consiglio d’amministrazione della Cassa mutua malattia
per gli artigiani della Provincia di Catania e nominato un commissario
straordinario;
3) ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 maggio 1972, depositato
in cancelleria il 17 successivo ed iscritto al n. 16 del registro conflitti
1972, per conflitto d’attribuzione sorto a seguito della circolare 13 gennaio
1972, n. 12, dell'Assessore per il lavoro e la cooperazione della Regione
siciliana, avente ad oggetto "Attribuzioni dell'Assessorato regionale del
lavoro in materia di previdenza e assistenza sociale".
Visti gli atti
di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente
della Regione siciliana;
udito
nell'udienza pubblica del 22 novembre 1972 il Giudice relatore Vezio
Crisafulli;
uditi l'avv.
Luigi Maniscalco Basile, per la Regione siciliana, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei
ministri e per il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale.
Ritenuto
in fatto
1. - Con atto
notificato il 4 marzo 1972 e depositato l'8 marzo successivo, il Presidente
della Giunta regionale siciliana ha elevato conflitto d’attribuzione contro il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo l'annullamento dei decreti 21
dicembre 1971 e 14 gennaio 1972 del Ministro per il lavoro e la previdenza
sociale, con i quali sono stati nominati, rispettivamente, un membro effettivo
del collegio sindacale della Cassa mutua provinciale di malattia per gli
esercenti attività commerciali di Palermo ed i membri dei collegi sindacali d’analoghe
Casse mutue, fra le quali quelle delle Provincie d’Agrigento e d’Enna. Tali
decreti invaderebbero la sfera di competenza costituzionalmente assegnata alla
Regione, violando in particolare l'art. 116 della Costituzione, gli artt. 17 e
20 dello Statuto siciliano che le riservano potestà legislativa ripartita e la
corrispondente potestà amministrativa in materia di lavoro, previdenza ed
assistenza sociale, nonché gli artt. 1 e 3 del d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138,
che hanno operato il trasferimento alla Regione delle attribuzioni di quel
Ministero, come pure la vigilanza e la tutela sugli enti e sugli istituti
locali, compresi quelli consorziali, che svolgano nel territorio regionale
attività nelle materie innanzi indicate. Il ricorso sostiene che l'art. 22
della legge 27 novembre 1960, n. 1397, debba essere interpretato nel senso che
la competenza ivi riconosciuta al Ministro in ordine alla nomina dei collegi
sindacali di quella categoria di Casse mutue provinciali valga per il restante
territorio nazionale, ma non anche relativamente alla Sicilia: in caso diverso
la normativa sarebbe incostituzionale e se ne solleva al riguardo - in
subordine - formale questione in riferimento alle norme costituzionali già
ricordate.
Le Casse di
cui trattasi, operando ciascuna nell'ambito di una circoscrizione territoriale
corrispondente a quella della provincia, rientrerebbero, del resto, fra gli
enti e gli istituti locali che l'art. 3 del d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138, ha
dichiarato soggetti alla vigilanza ed al controllo della Regione (v. già al
riguardo la sentenza n. 3 del 1967
della Corte costituzionale concernente le casse di soccorso per il personale
dipendente dalle aziende ferroviarie), cui fa riscontro anche la titolarità del
potere di nomina dei rispettivi organi. Né tali considerazioni risulterebbero
smentite dalla circostanza che un membro effettivo ed uno supplente del
collegio sindacale debba, come dispone lo stesso art. 22 già citato, venir
designato dalla Federazione di queste Casse mutue, essendo ammissibile e
coerente alle norme ed ai principi disciplinanti la materia che
l'Amministrazione regionale proceda ad una nomina sulla base di designazioni
provenienti dal Governo centrale oppure da organismi operanti al di fuori del
territorio della Regione e dal detto Governo nominati o costituiti (come può
argomentarsi per esempio dalle sentenze n. 82 del 1958
e n. 65 del 1959).
Le richieste
della parte ricorrente sono, pertanto, volte ad ottenere la dichiarazione che i
provvedimenti impugnati sono di competenza dell'Amministrazione regionale ed il
loro conseguente annullamento: integrale per il primo, e nei soli capi
concernenti le Casse mutue d’Agrigento e d’Enna, per il secondo.
2. - Con
deduzioni depositate il 24 marzo 1972, resiste al ricorso il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello
Stato, sostenendo che le Casse mutue in questione, riunite in Federazione
nazionale cui competono funzioni regolatrici della loro attività e della loro
gestione (artt. 15 e 20 della legge 27 novembre 1960, n. 1397), non possono
essere considerate alla stregua di enti esclusivamente localizzati in Sicilia e
non rientrano come tali nelle previsioni degli artt. 1 e 3, ma se mai in quella
dell'art. 4 delle norme d’attuazione emanate con il decreto presidenziale del
1952. D'altra parte, dovendosi equiparare almeno quoad effectum a vera e
propria nomina le designazioni bloccate di alcuni sindaci da parte degli
iscritti e della stessa Federazione, ne conseguirebbe che il trasferimento del
potere meramente formale di nomina dal Ministro per il lavoro - cui
corrisponde, peraltro, una funzione esercitata a più vasto raggio e per tutto
il territorio nazionale nello specifico settore dell'assistenza agli esercenti
attività commerciali - all'Assessore regionale non può essere rivendicato dalla
Regione, se non altro per difetto di interesse.
Le conclusioni
dell'Avvocatura dello Stato si precisano, quindi, nella reiezione del ricorso.
3. - Con
ricorso notificato il 3 maggio 1972 e depositato il 17 maggio successivo, il
Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, delegato dal Presidente del
Consiglio, ha proposto conflitto di attribuzione contro il Presidente della
Regione siciliana, invocando l'annullamento del decreto dell'Assessore per il
lavoro e la cooperazione in data 19 febbraio 1972, n. 100, con il quale é stata
sciolta la Cassa mutua malattia artigiani della Provincia di Catania ed é stato
nominato un Commissario straordinario con l'incarico dell'ordinaria
amministrazione ed il compito di convocare l'Assemblea generale dei delegati
entro novanta giorni per l'elezione dei consiglieri di amministrazione.
Si deduce, in
particolare, la violazione degli artt. 1, 17, lett. f, e 20 dello Statuto
speciale per la Regione siciliana, nonché degli artt. 1 e seguenti delle norme
di attuazione approvate con il d.P.R. n. 1138 del 1952, nell'assunto che le
Casse mutue in oggetto non siano enti esclusivamente locali. Alla Federazione
in cui sono riunite, continuerebbe, infatti, a spettare fra l'altro, secondo
l'art. 18, lett. f, della legge 29 dicembre 1956, n. 1533, la competenza in
ordine a provvedimenti di scioglimento per gravi irregolarità, contro i quali é
ammesso ricorso gerarchico improprio al Ministro per il lavoro cui sarebbe
tuttora da riconoscere una funzione di vigilanza e tutela sulla prima come
sulle seconde. Di conseguenza, poiché le citate norme di attuazione non
avrebbero trasferito alla Regione attribuzioni di organi od enti diversi dal
Ministero del lavoro, questo nella fattispecie denuncia la illegittima
sottrazione al suo controllo e alla sua potestà di riesame di un procedimento
spettante alla Giunta centrale della Federazione, ed emesso invece
dall'Assessore.
La difesa del
Ministro ricorrente conclude pertanto chiedendo che sia dichiarato spettare
allo Stato il potere di adottare, o quanto meno di controllare gerarchicamente,
i provvedimenti di scioglimento delle Casse mutue in oggetto e sia
conseguentemente annullato l'atto impugnato, da considerare doppiamente
illegittimo: sia per usurpazione delle funzioni spettanti alla Giunta centrale
della Federazione, con evidenti violazioni dei limiti territoriale ed oggettivo
dello Statuto, sia per invasione della competenza statale al controllo gerarchico
improprio.
4. - Il
Presidente della Regione siciliana, con deduzioni depositate il 22 maggio 1972,
resiste a questo ricorso argomentando anche in base alla sentenza n. 3 del 1967
di questa Corte la spettanza alla Regione dei poteri di vigilanza e di tutela
sulle Casse mutue provinciali di malattia per gli artigiani, da considerare
comprese fra gli enti e gli istituti locali.
Sotto il
profilo processuale, del resto, il Ministro non avrebbe né oggettivamente né
soggettivamente veste a sollevare un conflitto relativamente ad un
provvedimento che si assume lesivo delle attribuzioni di un distinto ente
pubblico, come pure non potrebbe lamentare la invasione della sua competenza a
decidere i ricorsi gerarchici quando questa sia meramente potenziale ed eventuale,
non essendosi verificata in concreto per mancanza dei necessari presupposti di
fatto, i quali avrebbero dovuto nella fattispecie consistere nella nomina di un
commissario da parte della Federazione e nella interposizione di un ricorso
avverso la nomina.
Nel merito,
poi, anche ad ammettere la competenza della Federazione allo scioglimento ed
alla nomina di commissari per le Casse mutue, non potrebbe escludersi quella
concorrente dell'Amministrazione regionale, poiché essa eroga fondi a favore di
detti enti e perciò, anche in base all'art. 4 della legge reg. sic. 25 novembre
1966, n. 30, modificata da altra legge in pari data n. 31, é investita di una
potestà di vigilanza e di controllo sul corretto impiego dei contributi
versati. Più radicalmente, però, la parte resistente denuncia la
incostituzionalità degli artt. 7, comma secondo e terzo, 12, comma secondo,
terzo e quarto, e 18, comma primo, della legge n. 1533 del 1956, già ricordata,
in quanto sottraggono per attribuirle ad un ente pubblico nazionale quelle
competenze in ordine alla vigilanza ed al controllo sugli enti ed istituti
locali che spettano alla Regione in base all'art. 130 della Costituzione, agli
artt. 17 e 20 dello Statuto speciale ed alle norme del d.P.R. 25 giugno 1952,
n. 1138.
Le conclusioni
della Regione siciliana si sostanziano nella richiesta di una declaratoria di
inammissibilità del ricorso per inconfigurabilità del conflitto e per difetto
di legittimazione attiva del Presidente del Consiglio dei ministri e del
Ministro del lavoro; in subordine, nella richiesta di reiezione del ricorso
stesso con dichiarazione dell'inesistenza del conflitto e della titolarità per
la Regione della competenza amministrativa esercitata con il provvedimento
emesso dall'Assessore regionale per il lavoro; e nella rimessione alla Corte
della decisione in merito alla questione di legittimità costituzionale al
riguardo eccepita relativamente ad alcune norme della legge 29 dicembre 1956,
n. 1533.
5. - Un terzo
ricorso per conflitto di attribuzione contro il Presidente della Regione
siciliana é stato proposto, con atto notificato il 10 maggio 1972 e depositato
il 17 maggio successivo, dal Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e assistito dall'Avvocato generale dello Stato: ne forma oggetto la
circolare in data 13 gennaio 1972, n. 12 F 9 Gab., dell'Assessore per il lavoro
e la cooperazione sulle attribuzioni dell'Assessorato stesso in materia di
assistenza e previdenza sociale, indirizzata, fra l'altro, ai Presidenti delle
Casse mutue dei coltivatori diretti, degli artigiani e dei commercianti della
Sicilia ed alle rispettive Federazioni, che si assume abbia violato gli artt.
1, 17 lett. f, e 20 dello Statuto, nonché le disposizioni di attuazione
approvate con il d.P.R. n. 1138 del 1952. Queste, infatti, avrebbero disposto
il trasferimento dal Ministero del lavoro alla Regione siciliana delle
competenze nelle materie della previdenza e dell'assistenza sociale come pure
della vigilanza e della tutela sugli enti ed istituti locali operanti in quel settore,
ma non anche sugli enti ed istituti superregionali, svolgenti la loro attività
in tutto il territorio nazionale, quale é appunto il caso dei tre sistemi
mutualistici considerati nella circolare impugnata, dei quali vengono messi
analiticamente in risalto gli aspetti unitari.
Ne consegue
che la Regione non potrebbe esercitare una vigilanza su sistemi che, malgrado
siano articolati in una pluralità di organismi provinciali dotati di
personalità giuridica, sembrano in effetti assimilabili ad enti a carattere
nazionale e sono come tali soggetti alla vigilanza del Ministro: né, d'altra
parte e con riferimento alle attribuzioni inerenti alle Giunte centrali delle
tre Federazioni, sarebbe concepibile che le norme di attuazione abbiano
trasferito alla Regione competenze incentrate in organi ed enti diversi dal
Ministero del lavoro.
Le richieste
del Presidente del Consiglio dei ministri sono intese ad ottenere la
dichiarazione che spetta allo Stato il potere di vigilanza sulle tre
Federazioni e sulle corrispondenti Casse mutue provinciali ed il conseguente
annullamento della circolare impugnata.
6. - Con
deduzioni depositate il 29 maggio 1972, si é costituito il Presidente della
Regione siciliana, deducendo anzitutto l'inammissibilità del ricorso, non potendosi,
a suo avviso, configurare nella specie un conflitto, a causa della mancanza nel
Ministro del lavoro della titolarità in ordine alla competenza controversa, che
concernerebbe la vigilanza su enti pubblici a carattere locale, il cui asserito
collegamento funzionale con altri enti a carattere nazionale sarebbe - ai fini
che qui direttamente interessano ed in presenza dell'avvenuto decentramento
conforme a Costituzione - del tutto privo di rilevanza. Ulteriore motivo di
inammissibilità discenderebbe, poi, dalla constatazione che la circolare
regionale, pur se fosse da considerare amministrativamente illegittima, avrebbe
tutt'al più inciso sulla sfera riservata alle tre Federazioni nazionali, ma in
nessun caso avrebbe potuto invadere la competenza del Ministro del lavoro che,
sebbene sia legittimato al controllo su queste ultime, non potrebbe esplicare
alcuna diretta ingerenza sulle Casse mutue provinciali.
Nel merito, le
normative concernenti i tre sistemi previdenziali ed assistenziali se
costituzionalmente legittime non dovrebbero escludere il potere istituzionale
di vigilanza e di tutela della Regione, ma affiancare ad esso quello
concorrente degli organismi nazionali. Esse, peraltro, proprio per le attribuzioni
al riguardo affidate alle tre Federazioni, appaiono contrastanti con l'art. 130
Cost., con gli artt. 17 e 20 dello Statuto siciliano e con le norme del d.P.R.
n. 1138 del 1952.
Cosicché la
difesa regionale conclude, chiedendo, in via principale, la dichiarazione di
inammissibilità del ricorso per inconfigurabilità del conflitto e per difetto
di legittimazione del Presidente del Consiglio dei ministri; in via
subordinata, la reiezione del ricorso con declaratoria di inesistenza del
conflitto e di spettanza alla Regione della competenza esercitata
dall'Assessore per il lavoro con l'emanazione della circolare in oggetto,
nonché la rimessione alla decisione della Corte della questione di legittimità
costituzionale, come innanzi prospettata, relativamente alle leggi 22 novembre
1954, n. 1136, 9 gennaio 1963, n. 9, 29 dicembre 1956, n. 1533, 27 novembre
1960, n. 1397 ed al d.P.R. 28 gennaio 1961, n. 184.
Nella pubblica
udienza le difese delle parti hanno insistito nelle rispettive richieste e
conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - I tre
giudizi, discussi congiuntamente alla pubblica udienza, possono venir decisi
con unica sentenza, perché tra loro interferenti e vertenti tutti nella
medesima materia della "previdenza ed assistenza sociale", di cui all'art.
17, lett. f dello Statuto della Regione siciliana.
2. - Come
detto in narrativa, con il primo ricorso, il Presidente della detta Regione
impugna due decreti del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, con i
quali sono stati nominati alcuni sindaci delle Casse mutue provinciali di
malattia per gli esercenti attività commerciali di Palermo, Agrigento ed Enna,
rivendicando la relativa competenza alla Regione, previa - occorrendo -
risoluzione della questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge 27 novembre 1960, n. 1397.
Il secondo
ricorso, proposto viceversa dal Ministro per il lavoro, all'uopo delegato dal
Presidente del Consiglio, si riferisce al decreto 19 febbraio 1972, con il
quale l'Assessore regionale per il lavoro e la cooperazione ha sciolto la Cassa
mutua malattia artigiani della Provincia di Catania nominando ad essa un
commissario straordinario. Anche ai fini della decisione di tale conflitto sono
sollevate, dalla resistente difesa regionale, questioni di legittimità
costituzionale di talune disposizioni della legge 29 dicembre 1956, n. 1533 (ed
in particolare degli artt. 7, commi secondo e terzo, 12, commi secondo, terzo e
quarto, e 18, comma primo).
Il terzo
ricorso, infine, proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, trae
origine da una circolare diramata in data 13 gennaio 1972 dall'Assessorato
regionale e indirizzata, tra l'altro, ai presidenti delle Casse mutue malattia
dei coltivatori diretti, degli artigiani e degli esercenti attività commerciali
operanti nell'isola, nonché alle rispettive Federazioni nazionali, ed ha per
oggetto la competenza alla vigilanza sulle menzionate Casse mutue provinciali
siciliane. Ancora una volta la difesa della Regione solleva questione di
costituzionalità di una serie di disposizioni delle leggi sopra rammentate e
della legge 9 gennaio 1963, n. 9, relativa alla previdenza dei coltivatori
diretti, nonché del d.P.R. 28 febbraio 1961, n. 184, contenente le norme di
attuazione della citata legge n. 1397 del 1960.
3. - Vanno
preliminarmente disattese sia l'eccezione di inammissibilità, per difetto di
interesse, adombrata nel primo giudizio dalla difesa dello Stato, sia quelle
opposte dalla difesa regionale avverso i ricorsi statali negli altri due
giudizi i cui termini essenziali sono stati testé riassunti.
Ed invero,
quanto alla eccezione dell'Avvocatura dello Stato, peraltro non formalizzata
nelle conclusioni, é agevole rilevare che la Regione non può dirsi carente di
interesse sol perché le nomine dei sindaci alle Casse provinciali esercenti
attività commerciali devono aver luogo su designazione vincolante della
Federazione, sussistendo del pari l'interesse della Regione alla tutela della
asserita propria competenza, quale che ne sia poi, in pratica, l'effettiva
portata.
Quanto alla
eccezione sollevata, invece, dalla difesa della Regione siciliana, nel secondo
giudizio, non é esatto che, con il ricorso avverso il provvedimento di
scioglimento della Cassa artigiani di Catania, lo Stato lamenti invasione della
sfera di competenza di un ente pubblico distinto e diverso, e precisamente
della Federazione nazionale Casse mutue malattia artigiani, poiché l'assunto
del ricorso é che il detto provvedimento ha per conseguenza di sottrarre al
Ministro per il lavoro il potere di decidere sui ricorsi gerarchici impropri
che possano essere avanzati contro lo scioglimento, a norma dell'art. 18, lett.
f, della citata legge n. 1533 del 1956. Né il conflitto potrebbe ritenersi
meramente virtuale, per non esservi stato, nella specie, alcun ricorso avverso
lo scioglimento, essendo evidente che, una volta adottato il relativo
provvedimento dall'Assessore regionale, anziché dalla Federazione, vien meno
con ciò stesso la possibilità di ricorrere al Ministro e quindi, per logica
conseguenza, a quest'ultimo risulta sottratto il potere conferitogli dalla
disposizione di legge testé rammentata.
Per quel che
concerne, infine, il conflitto proposto dallo Stato in merito alla circolare
dell'Assessorato (oggetto del terzo giudizio), deve rilevarsi che la prima
eccezione di inammissibilità del conflitto per mancanza nel Ministro di poteri
di vigilanza sulle Casse, in quanto enti locali, attiene, in realtà, al merito
e non può pertanto essere presa in considerazione in questo momento; mentre la
seconda eccezione va incontro a rilievi strettamente analoghi a quelli qui
sopra accennati in ordine al conflitto che forma oggetto del secondo giudizio:
deducendosi, infatti, dallo Stato ricorrente invasione, da parte della Regione,
dei poteri di vigilanza ad esso spettanti nei confronti delle Federazioni
nazionali e delle Casse provinciali che le costituiscono.
4. - Nel
merito, é da precisare, anzitutto, che, a norma del combinato disposto degli
artt. 17, lett. f, e 20 dello Statuto, la Regione siciliana ha competenza
legislativa ed amministrativa in materia di previdenza ed assistenza sociale
(che é quella su cui incide l'attività delle Casse in oggetto e delle loro
Federazioni); tale competenza, peraltro, oltre ad essere limitata dai
"principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello
Stato", deve contenersi - alla stregua dei criteri ripetutamente affermati
da questa Corte - entro l'ambito del territorio regionale, per la soddisfazione
degli interessi che a questo si riconnettono.
In conformità
a detti criteri, il trasferimento alla Regione delle funzioni amministrative in
materia, operato con il d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138, ha avuto esclusivo
riguardo alle attribuzioni, in particolare di vigilanza e tutela, per l'innanzi
esercitate da organi dell'amministrazione statale, concernenti enti ed istituti
locali, compresi quelli consorziali, i quali svolgono sul territorio della
Regione attività nelle materie di cui all'art. 17, lett. f, dello Statuto (art.
3 del d.P.R. n. 1138 ora citato). Vero é, bensì, che, in forza del successivo
art. 4, la Regione ha altresì diritto ad essere " rappresentata"
negli organi locali degli enti nazionali similari, ma questa norma non viene in
considerazione nel presente giudizio, non avendo la Regione avanzato, con riferimento
ad essa, alcuna pretesa.
É da
rammentare, infine, che, pur dopo il trasferimento delle funzioni e sino al
1966, la Regione non aveva comunque esplicato la sua competenza legislativa sui
settori di materia che formano oggetto delle leggi statali n. 1136 del 1954, n.
1533 del 1956 e n. 1397 del 1960, con le quali furono istituite -
contestualmente - le predette Casse mutue di malattia e le rispettive
Federazioni nazionali.
5. - Tutto ciò
premesso, si tratta ora, di accertare se le Casse mutue provinciali di malattia
per i coltivatori diretti, gli artigiani e gli esercenti attività commerciali
siano da qualificare come enti locali, e cioé "di interesse esclusivamente
regionale", secondo la dizione usata nel Regolamento dei rapporti tra il Ministero
per il lavoro e la previdenza sociale e il corrispondente Assessorato regionale
siciliano, concordato tra le due parti il 15 settembre 1972 per dare attuazione
al d.P.R. n. 1138 del 1952 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione
del 30 settembre 1972, n. 45, ovvero siano integrate, pur con propria autonoma
personalità giuridica, entro le rispettive Federazioni nazionali. Con
l'avvertenza che, ove pure la prima alternativa dovesse rivelarsi - in ipotesi
- quella esatta, la Regione non potrebbe rivendicare per sé che le sole
attribuzioni di organi dello Stato, direttamente riferentisi alle singole Casse
provinciali operanti nell'isola, non rientrando certamente tra le funzioni
trasferite dal d.P.R. n. 1138 del 1952 quelle prima di spettanza delle Federazioni,
né quelle di organi dello Stato nei confronti delle Federazioni stesse.
Queste ultime
rappresentano, com'é stato rilevato in dottrina, un nuovo tipo di struttura
previdenziale sui generis, a livello insieme nazionale e di categoria, ben
diversa da quella a livello nazionale e funzionale, in precedenza attuata nel
nostro ordinamento. La disciplina che ne danno le leggi rispettive, pur
differendo in alcuni dettagli, ricalca sostanzialmente un medesimo schema,
consentendo in questa sede, ed ai fini che ora interessano, un discorso
unitario. Ed é subito da avvertire che tale schema é nettamente diverso da
quello cui é invece informata la regolamentazione delle Casse di soccorso del
personale dipendente dalle aziende ferrotranviarie, alle quali aveva riguardo
la sentenza n. 3 del 1967 di questa Corte, che ebbe ad affermare nei loro
confronti la competenza della Regione siciliana: di guisa che il
"precedente" non é fondatamente invocato, nell'attuale controversia,
dalla difesa regionale. Le Casse autoferrotranvieri, sono, infatti, istituite
dalle amministrazioni delle singole imprese ed operano limitatamente alla
cerchia dei loro dipendenti; sono del tutto autonome l'una dall'altra e
finanziate unicamente attraverso entrate che, per la loro natura e provenienza,
non travalicano l'ambito delle imprese cui si riferiscono, senza che le
condizioni dei rispettivi bilanci risentano dell'alea di gestione delle altre.
Per contro, le
Federazioni di cui é questione nei presenti giudizi sono finanziate in parte
dai contributi degli iscritti, ma in parte anche dallo Stato, e la gestione del
fondo di solidarietà nazionale, che le somme da questo erogate vanno a
costituire, avviene sulla base del principio mutualistico, secondo piani
stabiliti dagli organi centrali delle Federazioni stesse, tenendo conto, a fini
e secondo criteri perequativi, delle esigenze delle singole Casse, le quali
risultano perciò interdipendenti. Il regolamento delle prestazioni obbligatorie
é di competenza delle Federazioni, rimanendo affidato all'autonoma
determinazione delle Casse locali soltanto quello delle prestazioni
facoltative, pur sempre, tuttavia, anche qui, "entro le direttive delle
Federazioni". Gli organi di queste ultime hanno competenza ad approvare le
più importanti deliberazioni degli organi di amministrazione delle Casse, a
cominciare dai bilanci, e a decidere i ricorsi proposti avverso talune tra
esse, ivi comprese quelle concernenti le prestazioni dovute agli assistiti.
Anche il regolamento del personale é deliberato dalle Federazioni, le quali
hanno altresì una ingerenza nella nomina dei direttori delle Casse provinciali:
che deve essere sottoposta a controllo da parte della Federazione, per gli
artigiani (art. 12, comma primo, lett. g), e comma quarto, della legge n. 1533
del 1956), ed avvenire alla stregua delle "norme" fissate dagli
organi federali, per gli esercenti attività commerciali (art. 26, primo comma,
lett. m, della legge n. 1397 del 1960); mentre, nel caso dei coltivatori
diretti, é addirittura effettuata da questi ultimi (art. 14, comma primo, lett.
d, della legge n. 1136 del 1954).
6. - Così
sotto l'aspetto organizzativo come sotto l'aspetto funzionale, si rivela perciò
nettamente prevalente, nella disciplina delle Casse e delle rispettive
Federazioni, l'elemento unitario su scala nazionale: l'autonomia di cui le
prime sono dotate si esplica, bensì, largamente, a livello soprattutto di
azione amministrativa, nei rapporti esterni; ma é un'autonomia strettamente
limitata dagli ampi poteri normativi e di direzione, nonché di riesame e
controllo nei confronti di concreti provvedimenti, spettanti agli organi
centrali delle Federazioni.
Le singole
Casse provinciali non sono, perciò, suscettibili di essere considerate "in
sé e per sé", come altrettante istituzioni locali, avulse dal complesso
sistema in cui sono organicamente inquadrate.
Né può
fondatamente dubitarsi della costituzionalità della normativa a suo tempo
dettata dalle leggi statali che le hanno in tal modo configurate, attribuendo
tra l'altro alle Federazioni gli svariati poteri cui si é sopra accennato. Ed
invero, fermo restando che, come rilevato dal punto 4, la potestà legislativa
della Regione siciliana di cui all'art. 17 dello Statuto incontra il limite dei
principi ed interessi della legislazione statale, sta di fatto che, al momento
in cui quelle leggi furono emanate, la Regione non aveva posto in essere alcun
diversa disciplina della materia. Di guisa che lo Stato conservava la pienezza
della propria potestà legislativa e poteva validamente esplicarla sull'intero
territorio nazionale, nei modi e con i contenuti ritenuti politicamente più
opportuni. Né la situazione può dirsi mutata a seguito delle leggi regionali n.
30 e n. 31 del 1966, come meglio si vedrà appresso.
Sono perciò
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate
incidentalmente dalla difesa della Regione nei confronti delle disposizioni
delle leggi nazionali (non sempre, d'altronde, specificamente indicate) che
concorrono a determinare la struttura territorialmente articolata, ma
sostanzialmente unitaria, delle tre Federazioni.
Dalle
considerazioni fin qui svolte consegue che il ricorso regionale contro la
nomina da parte del Ministero per il lavoro di alcuni sindaci di Casse
provinciali siciliane per gli esercenti attività commerciali, oggetto del primo
giudizio, deve essere respinto; mentre vanno accolti, all'inverso, quelli
proposti dallo Stato contro il provvedimento di scioglimento della Cassa
artigiani di Catania, adottato dall'Assessore regionale per il lavoro, e contro
la circolare dell'Assessorato medesimo che formano oggetto degli altri due
giudizi.
Non vale
invocare in linea subordinata, come fa la difesa della Regione, le leggi
regionali n. 30 e n. 31 del 25 novembre 1966 (della cui validità non sorge adesso
questione), giacché l'essersi in tali leggi stabilita la possibilità di
controlli, peraltro non meglio specificati, dall'amministrazione regionale
sulla gestione dei contributi finanziari dalla stessa erogati - limitatamente,
si badi, alle sole Casse artigiani esistenti in Sicilia, nonché nell'ambito
delle loro prestazioni assistenziali facoltative - non rappresenterebbe base
sufficiente per fondarvi il potere della Regione di impartire ad esse
direttive, né tanto meno quello di scioglimento e di nomina di un commissario,
essendo quest'ultimo un potere che, spettando per l'innanzi alle Federazioni,
non era compreso, secondo si é detto al punto 3, nel trasferimento alla
Regione, né rientrerebbe comunque tra quelli di vigilanza e di controllo (sent.
n. 164 del 1972).
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che
spetta allo Stato il potere di nominare i sindaci delle Casse mutue malattia
per gli esercenti attività commerciali delle provincie di Palermo, Agrigento ed
Enna;
dichiara che
non spetta alla Regione siciliana il potere di scioglimento e di nomina di un
commissario straordinario nei confronti della Cassa mutua malattia artigiani
della Provincia di Catania e, per conseguenza, annulla il decreto 19 febbraio
1972, n. 100, dell'Assessore regionale per la previdenza e la cooperazione;
dichiara che
spetta allo Stato la vigilanza e la tutela sulle Casse mutue provinciali di
malattia per i coltivatori diretti, gli artigiani e gli esercenti attività
commerciali esistenti in Sicilia e, per conseguenza, annulla la circolare 13
gennaio 1972, n. 12 F 9 Gab. dell'Assessorato regionale siciliano per la
previdenza e la cooperazione.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18
dicembre 1972.
Costantino
MORTATI - Vezio CRISAFULLI
Depositata in
cancelleria il 30 dicembre 1972.