SENTENZA
N. 164
ANNO
1972
REPUBBLICA
ITALIANA
In
nome del Popolo Italiano
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Michele FRAGALI,
Presidente
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista
BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
Avv. LEONETTO AMADEI
Prof. GIULIO GIONFRIDA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
nel giudizio promosso con
ricorso del Presidente della Regione Emilia-Romagna, notificato il 27 marzo
1972, depositato in cancelleria il 13 aprile successivo ed iscritto al n. 11
del registro conflitti 1972, per conflitto d’attribuzione sorto a seguito del
decreto 28 gennaio 1972, n. 243, del prefetto di Piacenza, avente ad oggetto la
nomina di un Commissario prefettizio per la temporanea amministrazione del
Comune di Podenzano.
Visto l'atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
dell'11 ottobre 1972 il Giudice relatore Costantino Mortati;
uditi l'avv. Giorgio Berti,
per la Regione Emilia-Romagna, ed il sostituto avvocato generale dello Stato
Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1. - Il Presidente della
Regione Emilia-Romagna, con atto notificato il 27 marzo 1972, ha proposto
ricorso per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nomina da parte
della Giunta regionale di un Commissario per la gestione provvisoria del Comune
di Podenzano (delibera 25 gennaio 1972, n. 20, ratificata dal Consiglio
regionale con delibera n. 8 del 9 febbraio 1972) e della nomina, da parte del
prefetto di Piacenza, di un altro Commissario per la temporanea amministrazione
dello stesso Comune (decreto 28 gennaio 1972, n. 243).
Tali nomine erano state
originate dalle dimissioni di 14 consiglieri comunali, tra i quali un assessore
anziano e un assessore supplente, precedute dalle dimissioni del sindaco,
accettate dal Consiglio. Il Comune aveva così perso oltre la metà dei
componenti del Consiglio, né l'Amministrazione comunale poteva essere retta,
fino al rinnovo di questo, dalla Giunta e dal sindaco in carica, perché sia
costui sia l'assessore anziano risultavano cessati dalle funzioni.
Si é costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ed ha chiesto che il ricorso venga respinto.
2. - Impugnando il decreto
n. 243 del 1972 per incompetenza del prefetto (violazione della V disposizione
transitoria dello Statuto Emilia-Romagna in relazione agli artt. 123 e 130
Cost. e agli artt. 59 e 64 della legge 10 febbraio 1953, n. 62), la Regione
contesta, in primo luogo, che nell'attuale realtà costituzionale sia
ammissibile una separazione concettuale tra controlli sugli atti e controllo
sugli organi, in relazione al ruolo dello Stato e della Regione rispetto agli
Enti locali. La funzione di controllo, dovrebbe, invece, ripartirsi nel senso
che alla Regione spetta assicurare la regolarità del funzionamento delle
amministrazioni locali e che allo Stato competono, oltre all'insieme dei principi
generali previsti nell'art. 128 Cost., i poteri disciplinari di sanzionare le
anomalie di svolgimento del rapporto tra comunità locale e i suoi
rappresentanti. Sarebbero quindi conservati allo Stato quei poteri che, come lo
scioglimento dei Consigli e la sospensione o la rimozione dei sindaci, rivelano
un contenuto sanzionatorio rispetto agli amministratori, mentre alla Regione
sarebbero riconosciuti i poteri di controllo intesi a promuovere il
funzionamento dell'ente come tale, la conformità dei suoi atti, della sua
attività complessiva, della sua stessa presenza, agli scopi che rendono
quest'ultima necessaria. L'art. 130 della Costituzione, pur rifacendosi al solo
controllo sugli atti, in considerazione della circostanza che tale tipo di
controllo é la misura puntuale e più penetrante del controllo sul
funzionamento, conferirebbe alle Regioni, in sintesi, tutto il controllo sul
funzionamento degli enti locali.
3. - Tale ripartizione di
competenze tra Stato e Regione troverebbe conforto, oltre che nell'impostazione
originaria del sistema dei controlli, nei precisi orientamenti emersi dalla
legislazione statale, di Regioni ad autonomia speciale e dalla stessa
giurisprudenza della Corte costituzionale.
Quanto ai precedenti
storici, la Regione, attraverso un esame della legislazione e della dottrina
dall'inizio del secolo all'emanazione della Costituzione, sottolinea come i
poteri sanzionatori di rimozione, scioglimento revoca e sospensione erano stati
definiti solo impropriamente come poteri di controllo. Essi, comunque, avevano
dato origine alla distinzione tra controllo sugli atti e sugli organi per
unificare concettualmente la somma dei poteri facenti capo al prefetto. Ma sin
dal 1900 si era avvertito come l'intervento prefettizio, in caso di mancato
funzionamento degli organi ordinari degli enti locali, si risolveva in una
sostituzione di attività, applicazione del potere di vigilanza del prefetto su
tutte le amministrazioni. "Se nel sistema prefettizio", conclude la
Regione, "il controllo si dipartiva dalla vigilanza che spettava al
prefetto su tutte le Amministrazioni locali, nel sistema regionale il controllo
sugli Enti locali in tutta la sua estensione si diparte dal controllo sugli
atti, giacché appunto il controllo verifica oggi un rapporto di autonomia e non
d'autarchia. E così come la vigilanza prefettizia generale includeva in
precedenza il controllo sugli atti, oggi é il controllo sugli atti che regge
come criterio e competenza tutte le forme di controllo sui Comuni e le
Provincie. E così si vede anche che il solo controllo che ne rimane fuori, ma
chiamato tale solo impropriamente, é quello corrispondente allo scioglimento
dei Consigli e alla revoca e sospensione dei Sindaci, prerogativa
dell'ordinamento statale".
4. - La competenza regionale
alla nomina di un Commissario in situazioni come quella in esame sarebbe stata
implicitamente riconosciuta anche dall'art. 59 della legge n. 62 del 1953,
laddove conferisce alla Regione il controllo sostitutivo senza distinguere tra
sostituzione di atti e sostituzione di organi. Una diversa interpretazione di
tale disposizione ricavata dall'art. 64 non terrebbe conto che l'inciso
contenuto alla fine del primo comma di questo articolo ("ferme restando le
attribuzioni di cui alla legge 8 marzo 1949, n. 277") chiarisce che al
prefetto sono stati conservati soltanto i poteri sanzionatori di scioglimento e
di rimozione. Né potrebbe sostenersi che la nomina di un Commissario si risolva
sempre in una sanzione: situazioni come quella di specie dimostrerebbero l'esistenza
di casi in cui la nomina di un Commissario non pregiudica l'andamento
fisiologico del rapporto tra l'ente e i suoi rappresentanti, comportando
soltanto una constatazione di inattività e non una censura del comportamento
dei funzionari elettivi.
5. - Alla stessa conclusione
perverrebbero le sentenze n. 24 del 1957
e n. 128 del
1963 della Corte costituzionale e lo stesso criterio di separazione tra
sostituzione di attività e sostituzione sanzionatoria sarebbe stato adottato
dalla legge 2 marzo 1966, n. 3, della Regione Friuli-Venezia Giulia, in
applicazione dell'art. 60 dello Statuto che sarebbe riproduttivo dell'art. 130
della Costituzione.
6. - La V disposizione
transitoria dello Statuto Emilia-Romagna, che ha riconosciuto alla Regione la
competenza ad esercitare i controlli sostitutivi sugli organi degli enti
locali, si armonizzerebbe quindi con il sistema. Una diversa ripartizione di
competenza, ricavata dall'interpretazione restrittiva degli artt. 59 e 64 della
legge n. 62 del 1953, sarebbe comunque superata, sia perché lo Statuto,
approvato con legge della Repubblica, avrebbe potuto abrogare tali
disposizioni, sia perché l'approvazione dello Statuto testimonierebbe la
volontà dello Stato di attuare la ripartizione del controllo nel senso più
volte prospettato, nonostante previgenti regolamentazioni. Né si potrebbe
dubitare della competenza dello Statuto a disciplinare la materia dei
controlli, riflettendosi questa sull'assetto complessivo delle autonomie
territoriali e quindi sulla reciproca posizione della Regione e degli Enti
locali.
7. - La Regione ribadisce,
infine, che l'invio del Commissario al Comune di Podenzano é stato disposto per
provvedere all'inefficienza degli organi comunali. Quello esercitato rientra
pertanto nell'ambito del controllo in funzione dell'attività del Comune e
correlativamente il decreto prefettizio é viziato di incompetenza.
8. - Secondo l'Avvocatura il
provvedimento del prefetto di Piacenza sarebbe stato adottato non in funzione
di normali poteri di controllo sugli enti locali, trasferiti alle Regioni,
bensì del potere generale di sovranità dello Stato su tutti gli organi e gli
enti sottordinati, per realizzare la finalità democratica di assicurare, in
ogni momento, la rappresentanza elettiva alle popolazioni interessate. Materia,
questa, riservata dall'art. 128 della Costituzione alla legge e quindi agli
interventi amministrativi dello Stato, con esclusione della Regione, cui, ai
sensi dell'art. 117 Cost., spetta di disciplinare solo "le circoscrizioni
comunali". D'altra parte la Regione non aveva contestato tale dato,
allorché aveva chiesto al prefetto di adottare i provvedimenti di sua
competenza per indire nuove elezioni nel Comune di Podenzano, non avvedendosi,
per altro, che l'invio di un Commissario prefettizio al Comune rappresentava un
atto prodromico e strumentale rispetto a tale potestà.
A questo proposito non
sarebbe contestabile che l'articolo unico della legge 8 marzo 1949, n. 277,
prevede l'invio di un Commissario prefettizio allorquando si tratti di mancato
funzionamento dell'ente dovuto ad una delle cause specifiche indicate nell'art.
8 della legge elettorale n. 570 del 1960. Tanto più che é il prefetto, a sensi
degli artt. 8 e 18 di tale legge, a fissare la data delle elezioni (il cui
termine non é perentorio) e l'oscillazione della durata della vacatio si
riflette sul termine assegnato al Commissario. Interferenza che può avere un
senso nella misura in cui sia un solo organo a provvedere ad entrambi gli
adempimenti.
9. - Quanto esposto rendeva
inapplicabile nella specie la V disposizione transitoria dello Statuto
Emilia-Romagna, assorbendo ogni questione in ordine alla sua compatibilità con
le norme della legge 10 febbraio 1953, n. 62.
Ma ove si ritenesse il
contrario, non sarebbe dubbio, secondo l'Avvocatura, che la disposizione
statutaria dovrebbe raccordarsi e coordinarsi con la legge del 1953, in cui la
competenza dello Stato al controllo sanzionatorio sugli organi dei comuni e
delle provincie é inequivocabilmente ribadita e il controllo sostitutivo, già
deferito al prefetto ed alla Giunta provinciale amministrativa, é attribuito ai
Comitati o alle Sezioni di controllo e non al Presidente della Regione.
Pur senza pronunciarsi
esplicitamente, l'Avvocatura infine suggerisce che la Corte potrebbe sollevare
dinanzi a se stessa la questione di legittimità costituzionale della V
disposizione transitoria dello Statuto Emilia-Romagna, avendo stabilito nella
sentenza n. 40
del 1972 che la materia dei controlli non fa parte né della competenza
statutaria né della competenza legislativa regionale.
10. - Nella memoria
successivamente depositata, la Regione Emilia-Romagna, con ampie e diffuse
argomentazioni, contesta le deduzioni dell'Avvocatura dello Stato negando, in
particolare, che nella specie ricorra un controllo repressivo sull'attività del
Comune e che, comunque, esista una connessione necessaria tra la potestà di
indire le elezioni comunali e quella di inviare un Commissario presso il
Comune. Ribadisce che la Regione ha esercitato il controllo di cui alla V disposizione
transitoria dello Statuto, disposizione che, a suo avviso, é perfettamente in
linea con la Costituzione. Nega che la nomina del Commissario sia stata
affidata dalla norma appena ricordata al Presidente della Giunta, mentre, al
contrario, essa deve ritenersi attribuita al Consiglio regionale. Contesta che
lo Statuto regionale, approvato con legge dello Stato, sia comunque subordinato
nella gerarchia delle fonti alle leggi ordinarie dello Stato ed in particolare
alla legge n. 62 del 1953. Domanda infine se l'Avvocatura abbia voluto
suggerire che la Corte ha il potere di disapplicare la V disposizione
transitoria, tesi chiaramente insostenibile, ovvero che la Corte può sollevare
dinanzi a se stessa una questione di legittimità costituzionale di tale norma.
In quest'ultimo caso tale questione risulterebbe palesemente infondata, poiché,
secondo la Regione, non si rinviene una norma costituzionale che detti regole
in materia di controllo incompatibili con quelle contenute nello Statuto
emiliano, approvato con legge dello Stato.
1. - La Regione
Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione chiedendo che venga
dichiarata la propria competenza a provvedere alla nomina di un commissario per
la provvisoria reggenza dell'amministrazione del Comune di Podenzano fino alla
elezione del nuovo Consiglio, e conseguentemente annullato il provvedimento del
Prefetto di Piacenza avente anch'esso ad oggetto la temporanea gestione
dell'ente medesimo.
La pretesa fatta valere
dalla Regione poggia sul presupposto che la riforma regionale abbia importato
un sostanziale mutamento nella posizione prima rivestita dai minori enti
territoriali di amministrazioni indirette dello Stato, rendendo di conseguenza
necessaria una configurazione diversa da quella prospettata nel passato in
ordine al criterio distintivo fra controllo sugli atti e controllo sogli
organi, nel senso che debba competere alla Regione ogni specie di controllo
sostitutivo, quale che sia il suo oggetto, tutte le volte che si renda necessario
farvi ricorso per assicurare il regolare funzionamento degli enti medesimi,
mentre residua allo Stato solo l'esercizio dei poteri che rivestono carattere
di supremazia, quali quelli a contenuto sanzionatorio, a carico di singoli
amministratori o dell'intero Consiglio, pel caso di un loro illecito
comportamento.
2. - La tesi riferita non
trova alcun sostegno nelle norme costituzionali, apparendo invece dall'art. 128
la volontà di mantenere alle Provincie ed ai Comuni la figura da essi
tradizionalmente rivestita di parti dell'ordinamento generale dello Stato, al
quale pertanto deve rimanere riservata l'intera loro disciplina organizzativa e
funzionale.
In armonia con tale
configurazione si presenta la disposizione dell'art. 130 che, nel coordinare l'assetto
dei controlli con il sopravvenuto ordinamento regionale, se pure ha chiamato le
Regioni a partecipare all'esercizio dei medesimi, ha d'altra parte affidato
alla legge statale la determinazione dei modi di costituzione dell'organo
regionale competente all'esercizio stesso, limitandone, in modo testuale e
tassativo, il sindacato di legittimità e di merito solamente ai singoli atti,
di volta in volta ad esso sottoposti.
É da ammettere che il
controllo sugli atti così inteso comprenda anche quello che si esercita sulla
legittimità dell'omessa emanazione di uno di essi quando sarebbe stato
obbligatorio effettuarla, e comporti la conseguente sostituzione nell'esercizio
del potere corrispondente da parte dell'organo di controllo a quello dell'ente
rimasto inattivo; ma é invece da escludere che possa ritenersi in esso inclusa
anche la potestà di sostituire nell'ufficio in cui si verifichi la temporanea
carenza del titolare, un organo straordinario che lo regga. Siffatta surroga
dell'organo é espressione di un potere politico di sovranità che non può quindi
non rimanere di pertinenza dello Stato.
In questo senso si é
pronunciata la Corte con la sentenza n. 24 del 1957, riguardante
l'interpretazione dell'art. 46 dello Statuto sardo che delimita l'ambito del controllo
assegnato alla Regione negli stessi termini espressi nell'art. 130 della
Costituzione.
3. - Elementi in contrasto
con la conclusione cui si é giunti non possono desumersi dall'ultimo comma
dell'art. 59 della legge n. 62 del 1953 che attribuisce all'organo abilitato
all'esercizio del controllo, ai sensi dei precedenti artt. 55 e 56, i poteri di
controllo sostitutivo già attribuiti al Prefetto dalle leggi allora vigenti.
Infatti, se é vero che un dubbio potrebbe derivare dalla considerazione che l'art.
19 t.u. legge com. e prov., modificato dalla legge n. 277 del 1949, conferiva
al Prefetto anche il potere dell'invio di appositi commissari per reggere
temporaneamente le amministrazioni locali, delle quali riuscisse comunque
impedito il normale funzionamento, non sembra contestabile che tale generico
rinvio all'art. 19 debba interpretarsi in senso restrittivo, per la necessità
di metterlo in armonia con la fonte superiore di cui é esecuzione, includendovi
cioé, come si é detto, solamente i poteri considerati nella prima parte del
quinto comma dell'articolo stesso relativi alla sostituzione riguardante
singoli atti, e non già quelli della seconda parte, riferentisi alla surroga di
organi.
Che questa sia l'esatta
interpretazione da dare all'art. 59 risulta comprovato dalla intitolazione data
agli artt. 55 e 56 che fa menzione del "controllo sugli atti", e più
ancora dall'art. 64, che, nel consentire alle autorità governative di
richiedere alle sezioni di controllo regionale gli elementi necessari ad un eventuale
provvedimento di scioglimento, di sospensione o di rimozione, poi nell'ultima
parte, lascia "ferme le attribuzioni di cui alla citata legge n.
277".
Non é possibile ritenere,
come fa la difesa regionale, che la norma così formulata si riferisca ai provvedimenti
sanzionatori, poiché, se fosse intesa in tal modo, non avrebbe senso, dato che
proprio a questi ultimi ha riguardo l'art. 64.
Non vale poi invocare, a sostegno della pretesa della Regione, la V disposizione transitoria dello Statuto, che fa riferimento ai controlli sostitutivi da parte della Regione sugli organi degli enti locali, poiché essa non é attributiva di una competenza di tal genere (né avrebbe potuto esserlo, dato che, come ha ritenuto la Corte con la sentenza n. 40 del 1972, l'intera materia dei controlli esula da quella statutaria, e non é prevista fra le potestà legislative elencate nell'art. 117), ma si limita a dichiararla, sotto la condizione formulata in questi termini: "sinché ed in quanto previsto dalla legge". E poiché si é dimostrato che nessuna previsione in questo senso é desumibile dall'unica fonte normativa competente, costituita dalla legge dello Stato, é da concludere che la disposizione transitoria richiamata non offre alcun valido argomento a favore della tesi in contestazione.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara spettare allo Stato
il potere di nomina di commissari per la reggenza di Amministrazioni comunali
incapaci di funzionare, e di conseguenza annulla il provvedimento della Giunta
regionale del 25 gennaio 1971, n. 20, di nomina di un commissario reggente
l'Amministrazione comunale di Podenzano;
respinge il ricorso proposto
dalla Regione Emilia-Romagna avverso il decreto del 28 gennaio 1972, n. 243,
del Prefetto di Piacenza avente lo stesso oggetto della contemporanea reggenza
di detto Comune.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 novembre 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Costantino
MORTATI
Depositata in cancelleria il
28 novembre 1972.