SENTENZA N. 65
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI,
Presidente
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
promosso dal Presidente della Regione siciliana con ricorso notificato il 31
ottobre 1958, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 6
novembre 1958 ed iscritto al n. 28 del Registro ricorsi 1958, per conflitto di
attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto
20 giugno 1958 del Ministro per la pubblica istruzione contenente
"Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera compresa
tra Capo Mulini e il fiume Alcantara, sita nel territorio dei comuni di
Acireale, Giarre, Riposto, Fiumefreddo di Sicilia, Mascali e Calatabiano".
Udita
nell'udienza pubblica del 25 novembre 1959 la relazione del Giudice Francesco
Pantaleo Gabrieli;
uditi l'avv.
Antonino Freni, per delega dell'avv. Francesco Santoro Passarelli, per il
Presidente della Regione Siciliana, e il vice avvocato generale dello Stato
Cesare Arias, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Con decreto
20 giugno 1958, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 212 del
3 settembre 1958, il Ministro per la pubblica istruzione, "di concerto
" col Ministro per i lavori pubblici, col Ministro per la marina
mercantile e la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Commissariato per il
turismo), dichiarava di notevole interesse pubblico - ai sensi della legge 29
giugno 1939, n. 1497 - la zona sita nel territorio dei comuni di Acireale,
Giarre, Riposto, Fiumefreddo di Sicilia, Mascali e Calatabiano, compresa tra
Capo Mulini e il fiume Alcantara per una profondità di metri cento a monte
della strada nazionale.
Nel decreto
si premette che la Commissione provinciale di Catania per la "protezione
delle bellezze naturali", nell'adunanza del 25 maggio 1955, aveva incluso
la suddetta zona costiera nell'elenco delle cose da sottoporre alla tutela
paesistica, compilato ai sensi dell'art. 2 della legge citata. Con lo stesso
decreto se ne disponeva la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, ai sensi e per gli effetti dell'art. 12 del regolamento 3 giugno
1940, n. 1357, insieme con il verbale della cennata commissione e si demandava
ai comuni interessati l'affissione di tale gazzetta e l'adempimento di quanto
altro prescritto dall'art. 4 della ripetuta legge.
Il 14
ottobre 1958 la Giunta regionale siciliana, ritenuto che con siffatto decreto
lo Stato aveva invaso la sfera di competenza amministrativa spettante alla
Regione, ai sensi degli artt. 14, lett. n, e 20 dello Statuto siciliano, dando
luogo ad un conflitto di attribuzione tra Stato e Regione, deliberava di
proporre ricorso per regolamento di competenza a questa Corte, ai sensi degli
artt. 134 della Costituzione e 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Il ricorso,
notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il 31 ottobre 1958, é stato
depositato nella cancelleria di questa Corte il 6 novembre 1958 unitamente alla
procura speciale del 22 ottobre 1958 per notaio Vito Di Giovanni di Palermo,
con la quale il Presidente della Giunta regionale conferiva la rappresentanza e
la difesa nel giudizio all'avv. Francesco Santoro-Passarelli eleggendo
domicilio in Roma, presso lo studio del medesimo, al Corso Trieste n. 95.
Nel ripetuto
atto si premette che il decreto ministeriale si inquadra tra i provvedimenti
sulla protezione delle bellezze naturali (legge 29 giugno 1939, n. 1497) e, più
specificamente, delle bellezze panoramiche (art. 1 legge citata), che la tutela
di tali bellezze é compresa nella più vasta tutela del paesaggio, che la
Costituzione (art. 9) annovera tra i compiti della Repubblica e che lo Statuto
siciliano attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dell'Assemblea
regionale (art. 14, lett. n, Statuto siciliano). Ciò posto, si rileva che i
provvedimenti previsti dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, applicabile in
Sicilia in forza della recezione operata con la legge regionale 1 luglio 1947,
n. 3, spettano nella Regione agli organi della medesima in base all'art. 20
dello Statuto, che attribuisce al Presidente e agli Assessori le funzioni
esecutive ed amministrative concernenti le materie di cui agli artt. 14, 15 e
17 dello Statuto stesso.
Infine, si
pone in evidenza che il decreto in questione é stato emanato dal Ministro della
pubblica istruzione "di concerto" anche con il Commissariato per il
turismo, mentre si é già verificato il passaggio delle attribuzioni di detto
Commissariato agli organi dell'amministrazione regionale (D. P. R. 9 aprile
1956, n. 510).
A
conclusione si chiede che questa Corte risolva il conflitto, dichiarando la
competenza della Regione in materia di provvedimenti sulla "tutela del
paesaggio" e annullando, conseguentemente, il decreto impugnato.
Il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso come per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, con le deduzioni depositate nella
cancelleria di questa Corte il 19 novembre 1958 contesta la tesi difensiva
della Regione siciliana.
In materia
di "tutela del paesaggio" - osserva l'Avvocatura - non é ancora
avvenuto il passaggio delle funzioni e degli organi dello Stato
all'organizzazione amministrativa della Regione, così come é previsto dall'art.
43 dello Statuto siciliano. Pertanto é da escludere che organi regionali
possano esercitare funzioni spettanti per legge dello Stato ad organi dell'amministrazione
statale.
Ed a
sostegno di tale assunto vengono citate le sentenze n. 11 del
18 gennaio 1957 e n. 13 di pari
data di questa Corte, con le quali é stato precisato che il generico
riconoscimento alla Regione di potestà legislativa e amministrativa non
comporta anche il conferimento automatico delle funzioni e degli uffici
Statali. La Regione, nonostante l'autonomia che le é stata attribuita, resta
pur sempre inquadrata nell'unità dello Stato, come dispone l'art. 1 dello
Statuto siciliano. Onde non é ammissibile che essa venga a sostituire lo Stato
nelle funzioni e negli organi senza che siano intervenute particolari norme
legislative dirette ad attuare tale passaggio.
Conclude
l'Avvocatura chiedendo che questa Corte risolva il conflitto, dichiarando che
la competenza ad emanare provvedimenti in materia di "tutela del
paesaggio" spetta tuttora agli organi dello Stato indicati dalla legge 29
giugno 1939, n. 1497, e successivo regolamento 3 giugno 1940, n. 1357, e
riconosca, conseguentemente, la piena legittimità del decreto ministeriale 20
giugno 1958, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 212 del 3
settembre 1958.
Con memoria
del 29 aprile 1959, depositata in cancelleria il 30 aprile 1959, la difesa
della Regione nega che le decisioni n. 11
e 13 del 1957,
di questa Corte, richiamate dall'Avvocatura, nonché le altre intervenute in
materia, possano valere da precedente per la risoluzione del presente
conflitto. E ciò non tanto perché tali decisioni si riferiscono alla materia
tributaria nella quale la potestà legislativa della Regione é limitata e
concorrente con quella dello Stato, quanto perché le ripetute decisioni sono
intervenute rispetto a funzioni amministrative il cui esercizio da parte della
Regione supponeva il passaggio alla stessa di funzioni e organi dello Stato.
Laddove invece, come nel caso che ne occupa, sussistano nella Regione gli
organi amministrativi corrispondenti a quelli dello Stato, l'esercizio da parte
della Regione della competenza amministrativa, specie nelle materie nelle quali
la potestà legislativa é esclusiva, non sarebbe condizionato all'emanazione di
particolari norme di attuazione.
Si può
argomentare in tal Senso - precisa la Regione - anche dalla decisione n. 6 del
26 gennaio 1957 di questa Corte, con la quale la competenza statuale, in
materia di formazione degli elenchi delle acque pubbliche dell'Isola, sarebbe
stata affermata soltanto perché non sussiste in Sicilia un organo regionale
corrispondente al Capo dello Stato, cui spetta, secondo le disposizioni
vigenti, di approvare con proprio decreto gli elenchi di dette acque.
In materia
di "tutela del paesaggio" vi é invece una perfetta corrispondenza -
sottolinea ancora la Regione - tra gli organi regionali e quelli statali. Né va
dimenticato - conclude la memoria - che in forza del D. P. R. 30 luglio 1950,
n. 878, si é già verificato il passaggio alla Regione delle attribuzioni del
Ministero dei lavori pubblici, oltre che, come già detto, di quelle del
Commissariato del turismo, "di concerto" con i quali il Ministro
della pubblica istruzione ha invece emanato il decreto impugnato. Il che
implica, di per sé, una violazione della competenza regionale in quanto detti
organi sono incompetenti per il territorio della Regione siciliana.
Con
ulteriore memoria del 25 novembre
Ciò posto fa
presente che la Regione siciliana non si é avvalsa della sua potestà
legislativa riguardante la tutela del paesaggio in modo da modificare la legge
organica e sostanziale del 29 giugno 1939, n. 1497. La quale resta pienamente
in vigore in Sicilia anche per quanto riguarda il procedimento di dichiarazione
di notevole interesse pubblico di località, ai sensi dell'art. 1 della citata
legge 29 giugno 1939, e circa la competenza delle Commissioni provinciali e dei
Ministri (tutti organi dello Stato) a procedere a tale dichiarazione.
Consegue che
in detta materia non si può riconoscere agli organi amministrativi della
Regione una specifica competenza in contrasto con quella analoga spettante, per
la legge statale, ad organi dello Stato.
Nell'udienza
del 25 novembre 1959 la difesa delle parti ha illustrato le rispettive
conclusioni.
Considerato
in diritto
Questa Corte ha ripetutamente affermato che il riconoscimento alla Regione siciliana di potestà legislativa ed amministrativa, nelle materie dallo Statuto attribuite alla sua competenza, non comporta il trasferimento automatico di funzioni amministrative: la Regione, per quanto estesa possa essere la sua autonomia, resta sempre inquadrata nell'unità dello Stato ed é ad esso subordinata (sent. n. 9 del 1957; n. 14, 19 e 52 dello stesso anno; n. 45 del 1958). Ed ha altresì precisato che la mancanza di esplicite norme di attuazione (art. 43 Statuto sic.), regolanti il passaggio di funzioni e di uffici dello Stato all'organizzazione amministrativa della Regione, vieta che gli organi regionali possano esercitare competenze amministrative spettanti allo Stato sulla base delle leggi vigenti (sent. nn. 11 e 13 del 1957, n. 1 del 1958
e n. 12 del 1959).
Siffatti
principi valgono anche per l'attuale controversia.
Per negare
ciò la difesa della Regione rileva che le surriportate decisioni sono
intervenute rispetto a funzioni amministrative il cui esercizio da parte della
Regione supponeva il passaggio alla stessa di funzioni e organi dello Stato,
mentre, ove sussistano nella Regione - come nel caso che ne occupa - organi
amministrativi corrispondenti a quelli dello Stato, l'esercizio da parte della
Regione della competenza amministrativa, specie nelle materie nelle quali la
potestà legislativa é esclusiva, non é condizionato alla emanazione di
particolari norme di attuazione. Per dimostrare tale assunto la Regione non
adduce alcun argomento di ordine legislativo; né esso può dedursi, come
Sostiene la difesa, dalla decisione n. 6 del
26 gennaio 1957 di questa Corte. Non può dirsi, cioè, che in detta
decisione la competenza statuale in materia di formazione degli elenchi delle
acque pubbliche dell'Isola é stata affermata soltanto perché non sussiste in
Sicilia un organo regionale corrispondente al Capo dello Stato, cui spetta,
secondo le disposizioni vigenti, di approvare con proprio decreto gli elenchi
di dette acque.
Nella stessa
sentenza, infatti, é esplicitamente detto che ogni attività amministrativa,
così dello Stato come della Regione, deve sempre svolgersi rigorosamente in
conformità delle leggi. Di conseguenza, allorché si tratta di leggi statali che
hanno applicazione nel territorio regionale, qualsiasi esercizio di attività
amministrativa o esecutiva della Regione in ordine alle dette leggi presuppone,
necessariamente, la possibilità di sostituzione degli organi regionali a quelli
statali che nelle medesime leggi siano indicati; ma tale possibilità non
sussiste quando la sostituzione non sia puntualmente prevista dallo Statuto o
da norme di attuazione del medesimo o, in generale, da altre leggi.
E per quanto
attiene alla tutela del paesaggio, da comprendersi nella più ampia
"protezione delle bellezze naturali", la ripetuta sostituzione degli
organi regionali a quelli statali non é preveduta specificamente, come
Del che si
può trovare ulteriore conferma nella circostanza che i provvedimenti in materia
di protezione delle bellezze naturali presuppongono, come e avvenuto anche
nella specie, l'attività di un organo collegiale (Commissione provinciale) del
quale, fatta eccezione per i componenti di diritto, i membri sono nominati dal
Ministro per la pubblica istruzione. E ciò indubbiamente conferisce a tale
Commissione carattere di organo statuale, come in veste di organi dello Stato
agiscono i vari Ministri che concorrono alla emanazione del decreto che approva
gli elenchi compilati dalla detta Commissione.
Pertanto é
esatta l'osservazione della difesa dello Stato secondo la quale, non essendo
intervenute per la "tutela del paesaggio" (Statuto sic.: artt. 14,
lett. n, e 20) le norme di attuazione delle disposizioni statutarie, deve
riconoscersi al Ministro per la pubblica istruzione la potestà attribuitagli
dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, ad emanare provvedimenti in detta materia
anche nel territorio della Regione siciliana. S'intende che il Ministro per
Fondato é
invece il rilievo della ricorrente col quale si denunzia, come invasione della
competenza regionale, il fatto che un provvedimento dell'amministrazione dello
Stato venga emanato "di concerto" con organi statali ormai privi di
competenza nell'ambito della Regione, per essere intervenute le norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sicilia, che trasferiscono alla
Regione funzioni già attribuite ad organi dello Stato.
Questa
Corte, in sede di conflitto di attribuzione tra Stato e Regione siciliana, per
un caso in cui era passato da una amministrazione statale alla amministrazione
regionale il potere di emettere provvedimenti di concessione in una determinata
materia (concessione per l'impianto di raffinerie di petrolio) senza il
contemporaneo passaggio alla Regione stessa dei poteri delle autorità statali
con le quali si doveva agire "di concerto", ha stabilito che, pur
spettando alla Regione l'iniziativa di emanare decreti di concessione, la
Regione non possa emanarli senza la partecipazione di quegli organi della
amministrazione centrale il cui concorso é richiesto, anche se ai fini della
emanazione del provvedimento regionale l'accordo venga manifestato senza la
forma tipica del "concerto" adottata per i provvedimenti dello Stato.
Che se la Regione prescinde dal detto accordo, esorbita dai limiti delle
proprie attribuzioni, incidendo sulle materie riservate agli organi dello Stato
(Sent. n. 82 del
30 dicembre 1958).
Ciò premesso
e con riferimento alla questione prospettata, é anzitutto da rilevare che non
può prendersi in esame, perché tardivamente dedotta con la memoria depositata
il 30 aprile 1959, la doglianza della ricorrente secondo cui il decreto
impugnato invaderebbe la competenza regionale perché emanato "di
concerto" col Ministro per i lavori pubblici anziché con l'amministrazione
regionale alla quale, nell'ambito del proprio territorio, sarebbero passate le
attribuzioni del detto Ministero (art. 1 D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878).
Tempestivo,
invece, perché dedotto col ricorso e fondato, alla stregua dei suesposti
precedenti della Corte, é il rilievo secondo il quale il provvedimento
impugnato é stato adottato "di concerto" col Commissariato per il
turismo, le cui attribuzioni, nel territorio dell'Isola, sarebbero passate alla
amministrazione regionale in virtù dell'art. 1 del D. P. R. 9 aprile 1956, n.
510.
Infatti con
le disposizioni degli artt. 2 e seguenti del citato decreto n.
Pertanto,
trattandosi di illegittimità avente rilevanza costituzionale e non di un vizio
dell'atto da dedurre davanti agli organi della giustizia amministrativa (sent. n. 82
citata), l'accoglimento di tale mezzo di impugnazione porta a dover dichiarare
l'annullamento del decreto del Ministro per la pubblica istruzione del 20
giugno 1958.
PER
QUESTI MOTIVI
in parziale
accoglimento del ricorso per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la
Regione siciliana indicato in epigrafe:
dichiara
l'incompetenza del Ministro per la pubblica istruzione ad emanare, nel
territorio della Regione siciliana, provvedimenti riguardanti la
"protezione delle bellezze naturali" senza la partecipazione
dell'organo della Regione siciliana, preposto al turismo;
annulla di
conseguenza il decreto del Ministro per la pubblica istruzione 20 giugno 1958
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 3 settembre 1958, n. 212) impugnato
dalla Regione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16
dicembre 1959
Gaetano AZZARITI
- Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata
in cancelleria il 19 dicembre 1959.