SENTENZA N. 111
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di
legittimità costituzionale dell'art. 10, secondo comma, n. 13, della legge 9
ottobre 1971, n. 825 (delega legislativa al Governo della Repubblica per la
riforma tributaria), promossi con ricorsi proposti dalle Regioni Sicilia,
Trentino-Alto Adige e Sardegna, notificati il 13 novembre 1971, depositati in
cancelleria il 19 successivo ed iscritti ai nn. 25,
26 e 27 del registro ricorsi 1971.
Visti gli atti di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 12 aprile 1972 il Giudice relatore Michele Fragali;
uditi l'avv. Antonio
Sorrentino, per la Regione siciliana, l'avv. Feliciano
Benvenuti, per la Regione Trentino-Alto Adige, l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione sarda, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Michele Savarese, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione siciliana,
quella sarda e la Regione del Trentino-Alto Adige, con ricorsi notificati il 13
novembre 1971, hanno denunciato a questa Corte l'illegittimità costituzionale
dell'art. 10, secondo comma, n. 13, della legge statale 9 ottobre 1971, n. 825,
che accorda al Governo delegazione legislativa per la riforma tributaria. Detto
articolo pone, fra i principi direttivi che debbono essere applicati
nell'esercizio della delegazione, l'abolizione delle deroghe al principio della
nominatività obbligatoria dei titoli azionari previste nelle leggi di regioni a
statuto speciale. A sostegno dei rispettivi ricorsi, la Regione siciliana
invoca gli artt. 14 e 21 del proprio Statuto e l'art. 41 della Costituzione; la
Regione sarda gli artt. 4, 51 e 47 del proprio Statuto e gli artt. 3, 41 e 42
della Costituzione; la Regione Trentino-Alto Adige gli artt. 23, 42, secondo
comma, e 116 della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 1, 5 n.
3, 34, secondo comma, dello Statuto regionale.
2. - Tutte e tre le Regioni
osservano di avere emanato rispettivamente, le leggi 8 luglio 1948, n. 32, 18
aprile 1957, n. 20, e 9 agosto 1969, n. 10, con le quali, a determinate
condizioni, venne data facoltà di emettere azioni al portatore per le società
esercenti industrie locali, allo scopo di incentivare le rispettive economie.
Coincidono le deduzioni
delle tre Regioni in quanto affermano:
a) che il disegno di legge
statale nel quale era inclusa la disposizione impugnata non fu deliberato da un
Consiglio dei ministri al quale furono fatti partecipare i rispettivi
presidenti regionali, donde un vizio di incostituzionalità della disposizione
stessa;
b) lo Stato non ha il potere
di abrogare leggi regionali e comunque l'abrogazione potrebbe essere disposta
soltanto per l'avvenire, così da non incidere sulla posizione di coloro che
sulla base delle leggi regionali predette hanno investito propri capitali in
industrie di carattere regionale;
c) non può essere consentito
allo Stato di incidere sulle materie di competenza regionale sotto un profilo
esclusivamente fiscale che é il fine che si assume di voler perseguire con la
disposizione denunciata: ne risulterebbero svuotate di contenuto le competenze
costituzionali delle Regioni, perché é difficile non rinvenire aspetti fiscali
in ciascuna materia che forma oggetto di tali competenze. La nominatività
obbligatoria dei titoli azionari, si soggiunge, non é un presupposto
ineliminabile per la progressività dei tributi, come può risultare dal
confronto con gli ordinamenti di altri Paesi, e non potrebbe essere invocata ai
fini dell'unicità dell'imposizione diretta, perché la riforma tributaria per la
quale il Governo ha avuto delegazione legislativa presuppone numerose ed
importanti deroghe a tale principio.
3. - Per parte sua, la Regione
siciliana ha dedotto che la sua legge é stata ritenuta rientrante nella materia
dell'industria e del commercio, che é di sua competenza esclusiva, dalla
sentenza 5 luglio-17 agosto 1949 dell'Alta Corte per la Sicilia; non si può
opporre la sentenza di questa Corte del 22 dicembre 1961, n. 66,
con la quale venne dichiarata illegittima un’analoga legge valdostana, perché
la Valle d'Aosta ha, in materia, potestà di emanare soltanto norme di
integrazione e di attuazione delle leggi statali.
4. - La Regione sarda
deduce, in particolare, che un’eventuale modificazione dei principi delle leggi
dello Stato ai quali é soggetta la competenza della Regione in materia di
industria e commercio, dovrebbe desumersi da una legge puntuale emanata con
riferimento alla Sardegna, e alla particolare materia che tenga cioé presenti gli specifici interessi e le condizioni
particolari della Regione; possono sopperire i principi generali, quando manca
tale legge, soltanto se lo Stato non vuole influenzare la vigenza o la validità
di leggi regionali preesistenti. Una norma come quella impugnata non risponde
ai requisiti della norma ad hoc anche perché dispone in materia d'accertamento
tributario e non in modo diretto in materia d'industria e commercio o
specificamente in materia di società per azioni. Osserva inoltre la Regione
sarda che essa comunque non potrebbe essere privata del suo potere di adattare
il nuovo principio alle necessità locali: la legge statale innovativa dei
principi deve assegnare un termine per l'adeguamento, diverso per le singole
regioni.
Quanto all'assunto che la
disposizione impugnata risponde al principio dell'imposta unica sul reddito, la
Regione specifica che tale principio é derogato con la legge di delegazione per
i soggetti di altra nazionalità, per gli aventi diritto alle indennità, per le
cariche elettive di cui all'art. 1 legge 11 ottobre 1965, n. 221, per i redditi
attualmente esenti dalle imposte dirette, per i premi e gli altri frutti dei
titoli del debito pubblico, dei buoni postali e dei titoli assimilabili, per i
redditi da deposito e conto corrente bancario e postale e da obbligazioni e
titoli similari, per i premi e le vincite erogate da persone giuridiche
pubbliche e private ecc.: vi é disparità di trattamento fra le ipotesi esentate
dalla legge statale e la fattispecie regolata dalla legge sarda, dato che
questa é funzionalizzata ad uno scopo di
incentivazione ben preciso, costituzionalmente qualificato, mentre le esenzioni
statali hanno fondamento in considerazioni di opportunità.
Rileva inoltre la Regione
sarda che, in base all'art. 51 dello Statuto, la Giunta regionale può chiedere
al Governo dello Stato la sospensione dell'applicazione di una legge o di un
provvedimento statale in materia economica e finanziaria che risulti
manifestamente dannoso all'isola; il che postula che la legislazione dello
Stato ha un limite di favore per la Regione, limite che é applicabile nella
specie, perché la legge denunciata vuole l'abolizione di una misura in materia
economica e finanziaria che ha dato copiosi frutti favorevoli.
5. - La Regione
Trentino-Alto Adige obietta che lo Stato, escludendo con le proprie leggi
l'istituto dell'anonimato azionario, non ha inteso porre disposizioni di
principio né tanto meno abrogare l'art. 2355 codice civile. La legge di
delegazione non impone l'abrogazione di questo articolo, ma pretende di abolire
leggi regionali che legittimamente hanno compiuto una scelta da esso
consentita; e pretende tale abolizione in vista, non di un interesse
dell'economia nazionale, ma di quello dell'accertamento dei tributi, mentre
avrebbe potuto imporre alle regioni che hanno abolito l'anonimato, l'adozione
di speciali bordereaux.
La generalizzazione della
regola della nominatività non può ritenersi oggetto di un principio valido
anche nei confronti del legislatore regionale: lo ha riconosciuto lo Stato non
impugnando in precedenza le leggi regionali, e lo riconosce la norma di
delegazione, la quale non dice che le leggi predette sono illegittime, ma che
esse hanno dato luogo ad una deroga da eliminare.
La norma denunciata, secondo
la Regione, é illegittima anche perché soltanto una legge generale potrebbe
porre limitazioni al diritto di proprietà, e non pure una legge tributaria; per
giunta con una norma che ha soltanto il fine strumentale dell'accertamento
delle imposte e dell'individuazione del contribuente.
6. - In tutte le cause é
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha eccepito
l'inammissibilità dei ricorsi, perché denunciano l'illegittimità costituzionale
di una legge di delegazione quando ancora non é stata concretamente manifestata
e resa operante la volontà legislativa.
Il Presidente del Consiglio
ha poi rilevato che é inconsistente l'assunto per cui l'iniziativa legislativa,
nella specie, doveva essere deliberata con la partecipazione del Presidente
delle regioni che hanno leggi che ammettono azioni al portatore: la legge
denunciata riguarda la riforma tributaria, che é di esclusiva competenza
statale e comunque la partecipazione dei Presidenti regionali alle sedute del
Consiglio dei ministri é richiesta soltanto quando questo delibera
provvedimenti amministrativi, non nel caso di iniziative legislative, senza di
che la struttura del Governo risulterebbe allargata. Del resto l'eventuale
vizio del disegno di legge é assorbito dall'iter parlamentare che il medesimo
ha subito presso le due Camere.
Nel merito il Presidente del
Consiglio ha fatto presente:
a) che la norma impugnata é
un principio direttivo rivolto al Governo per l'esercizio della funzione
legislativa delegata, e perciò non può ritenersi abrogatrice
delle leggi regionali sui titoli al portatore;
b) che la materia in esame
appartiene legittimamente ed in via esclusiva allo Stato come ha affermato
questa Corte con le sentenze 12 dicembre 1957, n. 129, e 22 dicembre 1961, n.
66, e dovendo escludersi il metodo finalistico come criterio discriminatore
delle materie di competenza regionale;
c) che l'incentivazione
produttiva non può bastare a legittimare una competenza regionale in una
materia, come la disciplina delle società e la riforma dello Stato, che non é
materia propria della Regione;
d) che l'acquiescenza
statale alle leggi che adottarono il principio opposto alla nominatività e la
sentenza dell'Alta Corte per la Regione siciliana, che ritenne non fondata la
questione di legittimità costituzionale della corrispondente legge siciliana,
non possono avere espropriato lo Stato della sua competenza;
e) che, in ogni caso, la
Corte potrebbe sollevare in via incidentale, innanzi a se stessa, la questione
di legittimità costituzionale delle leggi regionali sopra ricordate, sotto vari
profili: perché contrastano con l'art. 3 della Costituzione per le
sperequazioni che esse determinano, e con il successivo art. 53, impedendo
l'attuazione del precetto costituzionale della progressività del carico
tributario; perché non si accordano con l'art. 42 della stessa Costituzione
essendo solo lo Stato competente ad emanare leggi che garantiscano,
disciplinino o limitino la proprietà privata; perché violano il limite
territoriale dell'efficacia delle leggi regionali, potendo le azioni al
portatore circolare anche fuori del territorio regionale con pregiudizio del
controllo e dell'accertamento fiscale; perché vanno oltre le competenze
statutarie, la materia afferendo direttamente a rapporti di diritto privato e
strumentalmente alla riforma tributaria, e non valendo che, secondo un criterio
finalistico, essa rientrerebbe in quella dell'industria e del commercio, di
competenza regionale.
7. - Nella memoria la
Regione siciliana, riprodotte le deduzioni esposte nel suo ricorso, ha
contestato che esso sia inammissibile perché diretto contro la legge delegante:
ha rilevato che questa legge fa obbligo di abrogare quella regionale relativa
alle azioni al portatore e non é da supporre che il Governo non assolva ad
esso.
Quanto al vizio del disegno
di legge derivante dalla sua approvazione senza la partecipazione dei
Presidenti regionali, obietta che esso é di rilievo costituzionale e non può
divenire irrilevante solo perché il disegno di legge é stato fatto proprio dal
Parlamento.
La Regione ha altresì
osservato che l'ordinamento é tuttora basato sulla coesistenza di azioni
nominative e di azioni al portatore e che essa ha competenza anche in una
materia fiscale e non ha perciò rilevanza l'assunto secondo il quale la legge
non é di incentivazione ma di carattere fiscale. La competenza della Regione in
materia tributaria rende del resto legittimo un ordinamento diverso da quello
dello Stato; donde altresì é priva di valore l'osservazione per cui la legge
regionale produce sperequazioni.
Infine la Regione ha
obiettato che la materia non rientra fra quelle riforme che portano limite al
suo potere legislativo.
8. - La memoria della
Regione sarda ha pure ribadito i motivi del ricorso regionale.
Essa ha chiarito che lo
Stato, con l'art. 10 della legge 29 dicembre 1962, n. 1742, con il d.l. 23
febbraio 1964, n. 27, convertito nella legge 12 aprile 1964, n. 191, con il
d.l. 21 febbraio 1967, n. 22, convertito nella legge 21 aprile 1967, n. 209, ha
disciplinato i profili fiscali delle azioni al portatore emesse in base a leggi
regionali e ha così riconosciuto la competenza regionale in materia: la norma
denunciata, essa ha osservato, essendo strumentale all'accertamento dei tributi
non può essere ritenuta di natura fiscale.
La Regione, rilevato che il
codice civile ammette le azioni al portatore, osserva che le sue norme di attuazione
hanno soltanto sospeso la facoltà di emetterle per tutto il tempo in cui ha
vigore il r.d. 25 ottobre 1941, n. 1148: in tali condizioni non possono dirsi
violati i principi generali dell'ordinamento. Il principio dell'alternatività fra azioni al portatore e azioni nominative
manca di efficacia attuale, ma esiste; esiste anche in base alla citata legge
29 dicembre 1962, n. 1742, la quale, all'art. 20, dispone che nulla é innovato
all'art. 2345, secondo comma, cod. civ., il quale mantiene ferma la nominatività
per le azioni alle quali é connesso l'obbligo delle prestazioni accessorie al
conferimento. Lo stesso art. 20 fa salvo l'art. 3, secondo comma, della legge 3
dicembre 1939, n. 1966, il quale impone la nominatività delle azioni per le
società fiduciarie e di revisione. Queste salvezze, secondo la Regione sarda,
non possono spiegarsi se non nel presupposto dell'attuale vigenza del principio
di alternatività.
Quanto all'assunto della
violazione del principio di eguaglianza, la Regione ha dedotto che la sua legge
non provoca sperequazioni nel sistema di accertamento tributario fra cittadini
di diverse regioni, perché hanno accesso al mercato delle azioni al portatore
sia i cittadini residenti in Sardegna, sia coloro che non vi risiedono.
La Regione ha sostenuto
l'infondatezza della tesi dell'esorbitanza territoriale della legge sarda: al
fine del rispetto del limite territoriale cui sottostanno le leggi regionali
interessa l'incidenza immediata delle stesse, che non manca se quelle di cui si
discute riguardano iniziative che si attuano nell'isola.
Circa la pretesa lesione del
principio della progressività del carico tributario, la Regione ha osservato
che esso riguarda il sistema fiscale nella sua globalità, - non le singole
leggi.
9. - Il Presidente del
Consiglio dei ministri ha illustrato, nella sua memoria, le deduzioni contenute
nel suo atto di costituzione.
Ha soggiunto che, in base
alla legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, la Regione del Trentino-Alto
Adige ha perduto la sua competenza in materia di industria e commercio, la
quale é stata attribuita alle provincie: il suo ricorso dovrà essere perciò
dichiarato inammissibile.
Ha osservato infine che la
Regione sarda, nella detta materia, ha una competenza limitata dai principi
stabiliti dalle leggi dello Stato: il subentrare, nella legislazione statale,
di nuovi principi, può ben produrre abrogazione della legge sarda.
10. - All'udienza del 12
aprile 1972 i difensori delle Regioni ricorrenti e del Presidente del Consiglio
dei ministri hanno confermato le rispettive tesi ed insistito nelle conclusioni
già prese.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi possono
essere riuniti perché riguardano la legittimità costituzionale di una
disposizione contenuta in una medesima legge statale.
2. - La Corte non ritiene
che la legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, con il trasferire alle -
Provincie di Trento e Bolzano la competenza legislativa in materia di industria
e commercio, abbia fatto estinguere il processo sulla legittimità costituzionale
della legge dello Stato 9 ottobre 1971, n. 825, promosso dalla Regione
Trentino-Alto Adige.
L'art. 56 della legge
costituzionale predetta ha mantenuto in vigore le leggi regionali vigenti al 20
gennaio 1972 fino a quando le Provincie non dispongano diversamente; e non ha
fatto perciò venir meno l'interesse della Regione a proseguire nelle istanze
dirette ad evitare che lo Stato ne abroghi una legge, da essa ritenuta
riferibile alla materia trasferita.
Altro é il caso deciso da
questa Corte con la sentenza 15 marzo 1972, n. 44, la
quale aveva per oggetto una legge che la Regione non avrebbe potuto più
promulgare a seguito delle sopravvenute disposizioni costituzionali.
3. - Tutti e tre i ricorsi
hanno per oggetto una norma della su menzionata legge statale, che accordò al
Governo delegazione per la Riforma tributaria. Precisamente hanno per oggetto
uno dei criteri che il Governo deve seguire nell'attuazione della potestà
attribuitagli: la legge delegata dovrebbe infatti abrogare le leggi regionali
che hanno portato deroga al principio della nominatività dei titoli azionari.
Le Regioni sostengono che le
loro leggi sono atti di esercizio di una competenza statutaria che lo Stato non
può conculcare; ma non avvertono che i loro ricorsi investono una norma che non
porta lesione attuale a quella competenza, perché ne é destinatario il Governo
dello Stato, non le Regioni. Determina infatti l'oggetto dell'attività delegata
e ne dà un limite, senza innovare direttamente e immediatamente l'ordinamento
preesistente, cioé l'ordinamento costituito dalle
Regioni. Cosicché potrà discutersi della validità delle leggi delegate, dopo
che il Governo avrà esercitato la potestà che gli é stata conferita, ma non
oggi della validità della legge delegante.
In altre parole, la legge di
delegazione legislativa é soltanto fonte di un potere governativo, ha valore
preliminare e, per non essere legge materiale interessante la Regione, dovrà
essere integrata dall'atto di esercizio della delegazione. Il suo controllo di
legittimità é strumentale a quello relativo alla legittimità della legge
delegata; non può essere cioé promosso come fine a se
stante, tanto più che non si può escludere in via di fatto che il termine della
delegazione trascorra inutilmente.
Né si obietti che vi é
lesione attuale dell'interesse delle Regioni perché la norma impugnata, ponendo
al Governo la direttiva di disporre l'abrogazione di leggi regionali,
implicitamente afferma che lo Stato sia a ciò competente: vale anche per tale
obiezione, proposta nella discussione orale, il rilievo per cui la norma,
concernendo unicamente i rapporti fra Parlamento e Governo, incide sulla
competenza rivendicata dalle Regioni condizionatamente all'attuazione concreta
della potestà delegata.
In altra occasione la Corte
ha deciso che la lesione di un diritto o di un interesse sorge dalla legge
delegata, non da quella delegante; ed ha giudicato inammissibile la denuncia in
via principale di questa seconda legge quando già erano decorsi i termini per
la denuncia della prima (sentenza 24 febbraio 1964, n. 13).
4. - Rimane assorbita ogni
altra questione, compresa quella concernente la partecipazione dei Presidenti
delle Regioni ricorrenti al Consiglio dei ministri che approvò l'iniziativa
inerente alla legge denunciata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili per
mancanza di interesse attuale i ricorsi proposti dalla Regione siciliana, dalla
Regione sarda e dalla Regione Trentino-Alto Adige, con i quali si denuncia
l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, secondo comma, n. 13, della legge
statale 9 ottobre 1971, n. 825, concernente delegazione al Governo per la
riforma tributaria.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Michele
FRAGALI
Depositata in cancelleria il
27 giugno 1972.