SENTENZA
N. 13
ANNO
1964
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Prof. GASPARE
AMBROSINI, Presidente
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof, GIUSEPPE BRANCA
Prof. MICHELE FRAGALI
Prof. COSTANTINO
MORTATI
Prof. GIUSEPPE
CHIARELLI
Dott. GIUSEPPE VERZÌ
Dott. GIOVANNI
BATTISTA BENEDETTI
Prof. FRANCESCO PAOLO
BONIFACIO
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale di 52 decreti del Presidente della Repubblica,
con i quali sono state trasferite all'Ente nazionale per l'energia elettrica
(E.N.E.L.) altrettante imprese elettriche, promossi con i seguenti ricorsi:
1) ricorso del
Presidente della Regione della Valle d'Aosta, notificato l'11 aprile 1963,
depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 18 successivo ed
iscritto al n. 4 del Registro ricorsi 1963, avverso il D.P.R. 14 marzo 1963, n.
217;
2) ricorso del
Presidente della Regione della Valle d'Aosta, notificato il 26 aprile 1963,
depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 4 maggio successivo
ed iscritto al n. 6 del Registro ricorsi 1963, avverso il D.P.R. 29 marzo 1963,
n. 340;
3) ricorso del
Presidente della Regione della Valle d'Aosta, notificato il 28 giugno 1963,
depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 5 luglio successivo
ed iscritto al n. 11 del Registro ricorsi 1963, avverso il D.P.R. 16 maggio
1963, n. 710;
4) ricorsi del
Presidente della Regione del Trentino- Alto Adige, notificati il 31 maggio
1963, depositati nella cancelleria della Corte costituzionale il 10 giugno
successivo ed iscritti ai nn. 7, 8, 9 e 10 del Registro ricorsi 1963, avverso i
DD. PP. RR. 18 aprile 1963, nn. 578, 593, 584 e 592;
5) ricorsi del
Presidente della Regione del Trentino- Alto Adige, notificati il 28 giugno
1963, depositati nella cancelleria della Corte costituzionale il 5 luglio
successivo ed iscritti ai nn. 12, 13,14,15 e 16 del Registro ricorsi 1963,
avverso i DD.PP.RR. 16 maggio 1963, nn. 709, 711, 716,720 e 722; 6) ricorsi del
Presidente della Regione del Trentino- Alto Adige, notificati il 30 settembre
1963, depositati nella cancelleria della Corte costituzionale il 9 ottobre
successivo ed iscritti ai numeri da 17 a 56 del Registro ricorsi 1963, avverso
i DD. PP. RR. 4 agosto 1963, nn. 1093, 1097, 1101, 1102, 1103, 1104, 1106,
1107, 1108, 1109, 1111, 1112, 1113, 1116, 1117, 1118, 1119, 1120, 1121, 1122,
1124, 1125, 1126, 1128, 1129, 1132, 1133, 1134, 1135, 1136, 1139, 1140, 1145,
1147, 1148, 1149, 1150, 1151 e 1156, e 21 agosto 1963, n. 1166.
Visti gli atti di
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 5 febbraio 1964 la relazione del Giudice Antonino Papaldo;
uditi gli avvocati
Arturo Colonna e Gian Carlo Mattei Gentili, per le Regioni, ed il vice avvocato
generale dello Stato Cesare Arias, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto
in fatto
Con tre distinti
ricorsi, di contenuto pressoché identico, salvi i particolari riferimenti alle
situazioni delle imprese trasferite, notificati l'11 e 26 aprile e il 28 giugno
1963, il Presidente della Valle d'Aosta ha impugnato i decreti presidenziali 14
marzo 1963, n. 217, 29 marzo 1963, n. 340, e 16 maggio 1963, n. 710, con i
quali sono state trasferite all'Ente nazionale per l'energia elettrica,
rispettivamente, la "Società Idroelettrica Piemontese", la
"Società Dinamo" ed il "Consorzio elettrico del Buthier".
La Regione, dopo avere posto in rilievo la vitale importanza per l'economia
della Valle del regime delle acque (in proposito presenta una pubblicazione
tecnica), premette una esposizione dei precedenti relativi alla situazione del
demanio idrico nel suo territorio a cominciare dal decreto luogotenenziale 7
settembre 1945, n. 546, con il quale fu disposta la concessione gratuita alla
Valle per 99 anni, con possibilità di rinnovazione, di tutte le acque pubbliche
esistenti nella Valle. Con decreto legislativo del 23 dicembre 1946, n. 352, si
stabilì che la Valle provvede mediante un proprio ufficio ai servizi
concernenti le concessioni e utilizzazioni delle acque pubbliche. Con lo
Statuto speciale i poteri ed i diritti già attribuiti alla Regione in tema di
acque pubbliche furono ampliati e rafforzati. In proposito, la Regione assume
che, secondo l'interpretazione data dal Tribunale delle acque pubbliche presso
la Corte d'appello di Torino, dal Consiglio di Stato e da questa stessa Corte
con la sentenza
27 gennaio 1958, n. 8, i poteri ed i diritti trasmessi dallo Stato alla
Valle sarebbero i seguenti:
a) in base all'art.
7, utilizzazione (anche diretta) a scopo industriale e in particolare
idroelettrico delle acque pubbliche regionali, escluse soltanto quelle non
comprese nella citata norma; utilizzazione che non patisce altra limitazione se
non quella stabilita con l'art. 8 (utilizzazione nel territorio dello Stato
secondo un piano generale);
b) potestà di
subconcessione da parte della Regione secondo la procedura e le norme tecniche
del T.U. del 1933 sulle acque, nei limiti testé indicati: procedura e norme
tecniche che non vincolano la Regione nell'apprezzamento di merito e
nell'esercizio delle sue facoltà discrezionali (art. 8 dello Statuto);
c) subentro della
Regione ai sensi dell'art. 7, terzo comma, dello stesso Statuto in ogni caso di
cessazione dell'uso o della concessione delle acque escluse dalla concessione
alla Valle;
d) imposizione e
percezione di canoni per le subconcessioni di derivazioni a scopo
idroelettrico, entro certi limiti da stabilirsi dal Governo dello Stato sentita
la Giunta regionale (art. 9 dello Statuto) e acquisizione dei nove decimi dei
canoni percepiti dallo Stato per le concessioni di derivazione a scopo
idroelettrico (art. 12);
e) acquisizione al
termine delle subconcessioni della proprietà delle opere di presa e derivazione
degli impianti idroelettrici ai sensi dell'art. 25 del T.U. sulle acque (artt.
5-8 dello Statuto);
f) potestà di emanare
norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica
ai sensi dell'art. 3, lett. d, dello Statuto, per la disciplina dell'utilizzazione
delle acque pubbliche ad uso idroelettrico ed esercizio delle funzioni
amministrative già di spettanza degli organi statali, specie per quanto
concerne le istruttorie sulle domande di concessioni, la formazione dei
disciplinari, la vigilanza sull'utilizzazione delle acque subconcesse (art. 4
dello Statuto).
In materia la
Regione, con gli artt. 41-42 delle norme annesse alla legge regionale 28 luglio
1956, n. 3, concernente l'ordinamento dei servizi regionali, regolò le funzioni
dell'Assessorato dei lavori pubblici, con particolare riferimento all'Ufficio
acque.
Con legge regionale 8
novembre 1956, n. 4, furono dettate le norme procedurali per l'utilizzazione
delle acque pubbliche nella Valle, stabilendo che la Regione esercita tutti i
poteri e tutte le attribuzioni già di pertinenza dello Stato e dando apposite
norme sul concreto esercizio di tali attribuzioni; in particolare si dispose
che per i sovracanoni a favore dei Comuni rivieraschi afferenti alle utenze
idroelettriche date in subconcessione provvede l'Amministrazione regionale
all'istruttoria ed alla proposta di liquidazione e di ripartizione.
Notevole importanza
la Regione assegna alla legge regionale 8 novembre 1956, n. 4, nel cui art. 1
si stabilì che la proroga di 15 anni disposta dall'art. 1 della legge 8 gennaio
1952, n. 42, si applica nel territorio della Valle. E ciò in relazione ad una
circolare del 5 maggio 1952 del Ministero dei lavori pubblici, la quale aveva
dichiarato che il nuovo modo di acquisto del diritto d'uso istituito dalla legge
18 dicembre 1951, n. 1550, appare incompatibile con la norma costituzionale che
accordò la concessione novantanovennale alla Valle d'Aosta. Segue, nel ricorso,
la menzione del lavoro compiuto dall'Ufficio della Valle in questo settore ed
una minuta esposizione delle vicende subite dai rapporti tra la "Società
Elettrica Piemonte" e la Valle e lo stato di tali rapporti al momento
della emanazione del decreto, ora impugnato, concernente il passaggio
all'E.N.E.L. della S.I.P. : presenta gli atti salienti, relativi a detti
rapporti, nonché quelli riguardanti i provvedimenti regionali nei confronti
della "Società Dinamo" e del "Consorzio elettrico Buthier".
La narrativa di fatto
si conclude con il ricordo dei lavori parlamentari sulla legge 6 dicembre 1962,
delle assicurazioni date dal Governo per il rispetto dei diritti e degli
interessi delle Regioni a statuto speciale ed in particolare del
riconoscimento, che si leggerebbe nelle relazioni parlamentari di maggioranza
sia alla Camera dei Deputati che al Senato, circa il rispetto della concessione
fatta alla Valle con lo statuto di autonomia. La Regione presenta in proposito
alcuni atti del carteggio tra il Presidente regionale e due parlamentari della
Valle ed una nota dello stesso Presidente al Ministero dell'industria del 29
gennaio 1963, con la quale si prospettano i diritti della Valle nei riguardi
dell'applicazione della legge 6 dicembre 1962.
Prima di sintetizzare
i motivi del ricorso ed esporre le conclusioni giova dedicare un cenno alla
parte essenziale della premessa che il ricorso fa circa i rapporti fra le leggi
nazionali ordinarie e gli ordinamenti regionali.
Quando una legge
statale ordinaria viene emanata in contrasto con una legge regionale nel campo
dei poteri e diritti costituzionalmente protetti a favore della Regione, la
legge nazionale deve essere interpretata nel senso che essa non abbia voluto
produrre effetti nel territorio della Regione, specie quando la legge nazionale
é congegnata in modo che la sua attuazione é rimandata a provvedimenti
successivi e specialmente a successive leggi delegate. In questi casi
l'invasione della sfera di competenza della Regione avviene solo attraverso la
legge delegata che provvede a dare attuazione alla legge precedente.
Ciò, secondo la
Regione, si é verificato nel caso in esame. Con la legge istitutiva
dell'E.N.E.L. si sarebbero soltanto fissati i principi ed i criteri direttivi
dell'attuazione pratica della legge, come si evincerebbe dall'art. 2, il quale
stabilisce che il Governo é delegato ad emanare le norme relative ai poteri del
Comitato dei Ministri e del Ministro per l'industria, le norme relative
all'organizzazione dell'E.N.E.L. , ai limiti della sua attività, a tutto quanto
attiene ai trasferimenti e quant'altro previsto dalla legge. L'art. 4, n. 10,
prevede che nei decreti di trasferimento potranno essere individuati anche i
beni ed i rapporti trasferiti all'ente.
Solo con i decreti di
trasferimento si é verificata la situazione in base alla quale la sfera di
attribuzioni della Regione é stata violata. Tale situazione non potrebbe essere
regolarizzata se non attraverso l'impugnazione in sede di legittimità e
l'accertamento della sua parziale incostituzionalità. Accertamento che, a sua
volta, si risolverebbe nella declaratoria di non applicabilità e di non
efficacia della legge impugnata nel territorio della Valle ed ai rapporti
giuridici dalla stessa costituiti. Cosicché in questi casi l'incostituzionalità
si identificherebbe con l'inapplicabilità della legge nazionale ordinaria.
La Regione prosegue
osservando che o si ritiene che la legge del 1962 non é stata fatta per violare
i poteri- diritti della Valle e si considera tale legge come non operante in
quel territorio e allora non sarebbe incostituzionale la legge bensì i decreti
di trasferimento, che dovrebbero essere considerati come emanati oltre i limiti
della delega; o si ritiene che i decreti di trasferimento sono nei limiti della
delega, ma in tal caso i decreti stessi sarebbero illegittimi per vizio proprio
perché, come leggi ordinarie, sarebbero in contrasto con una legge
costituzionale. In tal caso l'azione di incostituzionalità investirebbe
necessariamente anche la legge ed il decreto legislativo presidenziale 4
febbraio 1963, n. 36, rispetto ai quali i decreti di trasferimento altro non sarebbero
che provvedimenti conseguenziali.
Sulla base di questa
premessa la Regione ha concluso, chiedendo che la Corte dichiari la
incostituzionalità degli artt. 1-4 del decreto presidenziale 14 marzo 1963, n.
217, e degli altri due decreti sopra citati, in relazione alla legge 6 dicembre
1962, n. 1643, e al decreto presidenziale 4 febbraio 1963, n. 36, e, in quanto
occorre, dichiari la incostituzionalità degli artt. 1, 4, nn. 5-9, 8 della
legge 6 dicembre 1962 e degli artt. 2, 3,10 del decreto presidenziale 4
febbraio 1963, n. 36, in quanto incompatibili con l'ordinamento particolare
della Valle e quindi inapplicabili e inefficaci nel suo territorio e ai
rapporti giuridici costituiti dalla Regione stessa.
I motivi di queste
conclusioni, possono riassumersi così:
1) La legge del 1962,
creando un monopolio a favore dell'E.N.E.L. ha travolto la potestà della Valle
di utilizzare, anche direttamente, o di subconcedere le acque pubbliche avute
in concessione sulla base della libera concorrenza e perfino della concorrenza
eccezionale, sancite dalle leggi sulle acque. La eliminazione anche in Valle
d'Aosta di questa possibilità di concorrenza o almeno la sua riduzione ai pochi
casi in cui, a fianco dell'E.N.E.L. , rimangono ancora imprese produttrici di
energia elettrica ai sensi dell'art. 4, nn. 5, 6, 8, svuoterebbe di contenuto e
di pregio anche economico la potestà della Regione di scegliere tra più domande
di concessione quella che meglio soddisfa gli interessi regionali, anche in
relazione a quanto disposto dalla legge regionale 8 novembre 1956, n. 4 (artt.
3-4). La Valle ha diritto e interesse di conservare integri i suoi poteri non
foss' altro nei confronti di quelle imprese pubbliche e private che, per la
stessa legge istitutiva dell'E.N.E.L., possono continuare a svolgere le
attività riservate all'E.N.E.L. medesimo e così in particolare nei confronti
delle aziende elettriche municipalizzate, le quali, a loro volta, sono
assoggettate a richiedere la concessione dell'esercizio all'E.N.E.L. ed a
sottomettersi ai capitolati che dallo stesso ente saranno imposti (art. 10 del
decreto presidenziale 4 febbraio 1963, n. 36), mentre nell'ambito della Valle
solo la Regione avrebbe il diritto esclusivo di fissare con i suoi disciplinari
le condizioni in cui devono essere utilizzate le acque di sua spettanza.
Ugualmente pregiudicata resterebbe la posizione e l'interesse della Regione se
dovesse rimanere nella Valle la produzione marginale delle imprese
autoproduttrici di energia elettrica e quella dei produttori sino a 15 milioni
di chilowattore, non potendo queste imprese minori sfruttare adeguatamente
tutte le acque regionali, che - secondo la Regione - sono ancora capaci di
produrre più di 2 miliardi di chilowattore. Né la Regione può essere messa in
condizione di dipendere esclusivamente o quasi dall'E.N.E.L. per l'attuazione
di questi nuovi impianti. 2) L'art. 4 della legge dispone che gli enti
istituiti dalle Regioni potranno richiedere la concessione dell'esercizio di
attività menzionate al primo comma dell'art. 1, capovolgendo così, se la legge
sia applicata nella Valle, la situazione creata dalla legge costituzionale, in
forza della quale é la Valle che ha la potestà di subconcedere - eventualmente
anche all'E.N.E.L. - le acque regionali. É chiaro che, senza le acque, nessun
impianto idroelettrico può funzionare e quindi non può essere esercitata alcuna
attività di produzione elettrica in impianti del genere. 3) L'art. 4, n. 9,
della legge n. 1643 dispone che nel trasferimento all'E.N.E.L. sono comprese le
concessioni e autorizzazioni amministrative in atto, attinenti alla produzione
dell'energia elettrica e che le concessioni di derivazioni per forza motrice
trasferite all'ente e quelle accordategli dopo la sua costituzione non hanno
scadenza. La Regione assume che anche questa norma sia in contrasto con i suoi
diritti, sanciti dallo Statuto e tradotti nella legge regionale 8 novembre
1956, n. 4. Poiché in realtà le concessioni all'E.N.E.L. ricevono il carattere
di perpetuità, é da escludere che trattisi di trasferimento: in realtà trattasi
di una nuova concessione all'E.N.E.L. , senza scadenza, previa cessazione delle
concessioni in atto. Ora, questa situazione é, secondo la Regione, in contrasto
con l'art. 7 dello Statuto, a norma del quale la Regione subentra
automaticamente ogni qualvolta si verifica la cessazione dell'uso o della
concessione di acque pubbliche già assentite dallo Stato, con la conseguenza
che solo la Regione può ulteriormente disporne. In secondo luogo, per l'art. 7
della legge regionale 8 novembre 1956, n. 4, nessuna cessione e quindi nessun
trasferimento di utenze può avvenire senza il nulla osta della Regione. Infine,
la Regione non potrebbe fare concessioni senza scadenza, sia perché essa stessa
gode di una concessione non perpetua, sia perché alla scadenza delle sue
subconcessioni la Regione ha diritto di acquisire la proprietà delle opere di
presa e derivazione ai sensi dell'art. 25 del T.U. sulle acque ed in relazione
al disposto degli artt. 5-8 dello Statuto speciale.
4) Poiché la Regione
trae la parte più cospicua delle sue entrate dai canoni corrisposti dagli
utenti delle sue acque, sia attraverso la imposizione e percezione diretta di
questi canoni, e relativi sovracanoni e accessori, sia attraverso
l'acquisizione dei nove decimi dei canoni già imposti e percepiti dallo Stato
per le sue concessioni, la Regione ha interesse a vedere sfruttate tutte le
acque concessele. Quindi ogni provvedimento che comunque possa intralciare o
rendere meno facile e sicuro questo integrale sfruttamento non può non essere
lesivo del suo diritto. La Regione ha inoltre il diritto di fare entrare al più
presto nella concessione novantanovennale la maggior quantità di acque
pubbliche e quindi tutte quelle concesse dallo Stato a terzi, e ciò anche per
l'incremento che ne deriverebbe alle entrate regionali. L'art. 8 della legge
del 1962 si limita invece a disporre che il Governo debba garantire alle
Regioni entrate non inferiori a quelle accertate nell'esercizio 1959-60 maggiorate
del 10 per cento, senza tener conto dei diritti già costituzionalmente sanciti
a favore della Valle non solo per le concessioni e subconcessioni in atto ma
anche per quelle che la Regione ha facoltà di dare in futuro, e senza tener
conto del diritto della Regione di pretendere dagli utenti corrispettivi in
natura (e cioè in energia elettrica), nonché dei sovracanoni di cui all'art, 53
del T.U. sulle acque e di quelli imposti dalla legge 27 dicembre 1953, n. 959.
Le stesse violazioni
si ritrovano nel decreto presidenziale 4 febbraio 1963, n. 36, contenente le
norme relative al trasferimento all'E.N.E.L. delle imprese elettriche.
La Regione conclude
affermando che se i trasferimenti effettuati con le tre leggi-provvedimento
impugnate dovessero effettuarsi, l'E.N.E.L. si troverebbe senz'altro investito
delle concessioni statali e delle subconcessioni (e quanto alla S.I.P. anche
degli impianti "scoperti di concessione") di cui fruiscono le imprese
trasferite, e ciò senza scadenza ed in contrasto con i diritti della Regione,
ed in violazione del disposto della legge regionale 8 novembre 1956, con la
conseguenza di capovolgere i rapporti tra la Valle e l'E.N.E.L. , il quale
potrebbe essere nella Valle soltanto un subconcessionario della Regione.
Con le sue deduzioni,
illustrate con unica memoria depositata il 22 gennaio 1964, l'Avvocatura
generale dello Stato per il Presidente del Consiglio dei Ministri, ha eccepito
l'inammissibilità per intempestività dei ricorsi, proposti oltre il termine di
30 giorni previsto dalla legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
dall'art. 32 della Legge 11 marzo 1953, n. 87: termine che decorreva dalla
pubblicazione della legge 6 dicembre 1962 nella Gazzetta Ufficiale del 12
dicembre 1962.
Non é sostenibile, ad
avviso dell'Avvocatura, la tesi che soltanto con i decreti di trasferimento
delle imprese all'E.N.E.L. si sarebbe operata l'effettiva invasione della sfera
di competenza della Regione. I decreti impugnati non avrebbero fatto altro che
disporre singoli trasferimenti e, cioé, dare un'attuazione concreta alle norme
della legge istitutiva dell'E.N.E.L. dalla quale, se esistenti, deriverebbero
direttamente ed esclusivamente le violazioni dei diritti della Regione. Questa
contiene, infatti, tutti gli elementi per una applicazione integrale delle
norme medesime. Ciò si evincerebbe, senza possibilità di dubbio, dal primo
comma dell'art. 1, il quale riserva all'E.N.E.L. il compito di esercitare nel
territorio nazionale, senza alcuna limitazione regionale, l'attività di
produzione, importazione, esportazione, trasformazione, trasporto,
distribuzione e vendita dell'energia elettrica.
Risulterebbe pure
(come si fa notare nella memoria) dal raffronto del primo col secondo ed il
terzo comma dell'art. 5 della legge del 1962; dalle quali norme emerge che la
legge si applica anche nei confronti degli enti istituiti dalle Regioni a
statuto speciale. Da ciò l'Avvocatura trae la conseguenza che se le imprese, a
mezzo delle quali gli enti pubblici istituiti dalle Regioni a statuto speciale esercitavano
attività riguardante la energia elettrica, sono come tutte le imprese regionali
del genere da trasferire all'E.N.E.L. , a maggior ragione si deve ritenere che
le imprese private esistenti nelle stesse Regioni siano oggetto di
trasferimento.
Aggiunge l'Avvocatura
che il termine di impugnativa comincia sempre a decorrere dalla pubblicazione
della legge nella Gazzetta Ufficiale e non dalla sua entrata in vigore. Ciò
significa che, appena stabilite le norme della legge, queste debbano essere
impugnate senza attendere come termine a quo quello di vigenza della legge. A
fortiori, non potrebbe il termine avere inizio dalla data dei singoli
provvedimenti legislativi di esecuzione.
Né si potrebbe
sostenere che il ricorso contro la legge del 1962 é stato proposto in via
incidentale. Nel caso attuale non esiste un giudizio nel quale sia parte la
Regione ed in cui si contenda attorno ad una pretesa o un diritto, per cui la
risoluzione della controversia postuli indispensabilmente la risoluzione della
questione di legittimità costituzionale di una norma. La Valle non ha proposto
un conflitto di attribuzione, ma ha impugnato in via diretta un provvedimento
legislativo delegato e non può, attraverso l'impugnativa di una legge, proporre
incidentalmente l'impugnativa di un'altra legge.
L'Avvocatura conclude
dicendo che l'impugnativa diretta delle leggi-provvedimento é inefficace,
mentre l'impugnativa diretta della legge del 1962 é tardiva.
Passando al merito,
l'Avvocatura comincia con il contestare la tesi della Regione, secondo cui
questa Corte dovrebbe dichiarare non l'incostituzionalità di varie norme
legislative ma la inapplicabilità di esse nel territorio regionale.
L'Avvocatura fa rilevare che se la legge é legittima, in quanto non viola le
norme statutarie, dovrà essere applicata nella Regione; se é illegittima, tale
dovrà essere dichiarata e ne conseguirebbe l'inapplicabilità.
L'Avvocatura sostiene
che i poteri delle Regioni a statuto autonomo incontrano sempre il duplice
limite del rispetto dell'interesse nazionale e della necessaria attuazione,
anche nel territorio regionale, delle riforme fondamentali della Repubblica,
riforme fra le quali devesi annoverare quella sulla nazionalizzazione delle
imprese elettriche.
Tali limiti
riguardano sia la potestà legislativa che quella amministrativa e naturalmente
si ripercuotono in modo diretto sulle potestà di carattere patrimoniale, come
quelle stabilite, per ciò che concerne le acque pubbliche, dall'art. 7 dello
Statuto della Valle. Il contenuto di tali potestà non può essere in contrasto
con quanto costituisce un limite alle potestà legislative ed amministrative.
Del resto, l'ultimo
comma dello stesso art. 7 stabilisce che la concessione é subordinata, in ogni
caso, alla condizione che lo Stato non intenda fare oggetto le acque di un
piano di interesse nazionale. E l'art. 8 dello Statuto dispone che
l'utilizzazione delle acque deve avvenire nel territorio dello Stato e secondo
un piano generale.
La violazione dei
diritti della Regione non esiste - secondo l'assunto dell'Avvocatura - per
un'altra ragione. I diritti e le potestà della Valle non sono stati aboliti, ma
solo limitati in quanto le acque servano per gli scopi della produzione della
energia elettrica. Per tutto il resto permangono integri: così la Valle potrà
continuare ad utilizzare le acque ottenute in concessione novantanovennale ed a
subconcederle purché non siano oggetto di domanda di utilizzazione a scopo
idroelettrico e non siano richieste dall'E.N.E.L. , potrà continuare ad avere
la facoltà di imporre e percepire canoni per le subconcessioni di derivazioni
d'acque a scopo industriale e continuerà a percepire i nove decimi dei canoni
relativi a concessioni fatte dallo Stato. Infine, per i casi in cui non si
tratti della disciplina delle acque destinate all'E.N.E.L. , la Regione
conserva la facoltà di emanare norme legislative di interpretazione e di
attuazione delle leggi della Repubblica e l'esercizio delle funzioni
amministrative già di spettanza degli organi dello Stato.
Passando all'esame
dei vari motivi di doglianza, l'Avvocatura contesta che il principio della
libera concessione delle acque stabilite dal T.U. sulle acque pubbliche sia un
principio di carattere costituzionale e neppure ha carattere costituzionale la
legge regionale che disciplina le concessioni. Nell'art. 8 dello Statuto
regionale non c'é alcun cenno del principio della "libera
concorrenza".
Quel principio, non
costituzionale, va applicato nel rispetto dell'ordinamento giuridico nazionale
e delle riforme economico-sociali della Repubblica, anche nel quadro della
nazionalizzazione di imprese o di categorie di imprese che si riferivano a
servizi pubblici essenziali o a fonti di energia.
La Regione non può
pretendere che i suoi poteri costituiscano un limite per l'applicazione della legge
sulla nazionalizzazione delle imprese elettriche. Questa deve attuarsi in pieno
in tutto il territorio nazionale, portando una deroga legittima, perché
prevista dallo Statuto, alle potestà della Regione.
Secondo l'Avvocatura,
é arbitraria la tesi della Regione, secondo cui siano venute a scadere le
concessioni già assentite dallo Stato e le subconcessioni regionali. Tutte le
concessioni sono state trasferite all'E.N.E.L. con i relativi rapporti
giuridici.
La norma per la quale
le concessioni trasferite all'E.N.E.L. non hanno scadenza non é in contrasto
con lo Statuto regionale, dato che la concessione alla Regione era subordinata
alla condizione che lo Stato non intendesse farne oggetto di un piano di
interesse nazionale. La Regione poteva subentrare nelle concessioni solo quando
le acque non fossero state assoggettate dallo Stato ad un piano di interesse
nazionale, come é stato fatto con l'art. 4, n. 9, della legge del 1962.
L'Avvocatura prosegue
affermando non esser vero che allo scadere delle concessioni e delle
subconcessioni la Regione sarebbe divenuta proprietaria delle opere di
raccolta, derivazione e regolazione ai sensi dell'art. 25 del T.U. sulle acque
pubbliche.
Lo Statuto regionale
non avrebbe portato alcuna modifica al detto art. 25 e d'altra parte ciò sempre
secondo l'Avvocatura, sarebbe pienamente conforme ad un elementare principio di
diritto, dato che il passaggio in proprietà delle opere anzidette sarebbe
permanente mentre le concessioni d'acqua cui le opere stesse si riferiscono sarebbero,
pur sempre, limitate nel tempo.
Né può sostenersi -
prosegue l'Avvocatura - che sia violato l'art. 7 della legge regionale 8
novembre 1956, in quanto, a prescindere dal fatto che, avendo la Regione
soltanto potestà legislativa secondaria e concorrente, le norme di legge
regionale non possono essere in contrasto con quelle dello Stato, sta di fatto
che nel caso in esame non si tratta di cessione ma di un rapporto giuridico
nuovo stabilito dallo Stato.
Non é esatto, infine,
che la Regione non possa pretendere dall'E.N.E.L. , quanto é stato convenuto
con la S.I.P. , in quanto il trasferimento comprende non soltanto le
concessioni ma anche i relativi rapporti giuridici; e non é esatto che la
Regione non possa più riscuotere i sovracanoni di cui all'art. 53 del T.U.
sulle acque e quelli imposti dalla legge 27 dicembre 1953, n. 959.
Nella memoria
l'Avvocatura mette ulteriormente in rilievo che la norma dell'art. 3, lett. d,
dello Statuto attribuisce alla Regione la potestà di emanare norme legislative
di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica per la disciplina
dell'utilizzazione delle acque pubbliche ad uso idroelettrico. Tale disciplina,
che riguarda ogni sorta di utilizzazione con tutte le conseguenze, non può
essere in contrasto né con le leggi statali vigenti né con quelle sopravvenute.
Ciò tanto più che le nuove leggi portano ad un mutamento nel campo delle norme
riguardanti i principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, sono fondate su
motivi di interesse nazionale e contengono norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica (limiti questi che per l'art. 2 dello
Statuto sono posti anche per la potestà legislativa primaria della Regione).
I principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato non sono immutabili rispetto all'epoca
in cui lo Statuto regionale entrò in vigore, ma possono essere mutati in
dipendenza di nuove leggi dello Stato. L'Avvocatura richiama in proposito la sentenza n. 7 del 24
gennaio 1958 di questa Corte.
Rileva infine che
proprio ad una legge sopravvenuta si riferirebbe l'ultimo comma dell'art. 7
dello Statuto valdostano, il quale dispone che la concessione delle acque alla
Regione é subordinata alla condizione che lo Stato non intenda farne oggetto di
un piano di interesse nazionale.
Con unica memoria
depositata il 21 gennaio 1964 la difesa della Regione ha esposto ulteriori
argomenti per illustrare le proprie tesi e confutare quelle avversarie.
Sull'eccezione di
inammissibilità ha ricordato le sentenze di questa Corte, le quali, secondo la difesa
regionale, avrebbero posto il principio che l'impugnabilità per illegittimità
costituzionale di ogni singola legge o di ogni singolo atto avente forza di
legge é la regola, mentre eccezionali sono i casi di inammissibilità di tale
impugnazione per la mancata impugnazione di una legge precedente.
Viene poi esaminato
il contenuto dei decreti di trasferimento, per evincerne che essi non
potrebbero essere considerati come aventi un carattere meramente strumentale ed
esecutivo o accessorio. Essi comportano una notevole carica di discrezionalità
politica e legislativa. Sono, dunque, autonomi e quindi impugnabili anche senza
la previa impugnazione della stessa legge delegante.
Dopo un'ampia
esposizione ed illustrazione dei precedenti parlamentari della legge ed una
disamina delle sue disposizioni, la difesa regionale conclude con le seguenti
proposizioni:
a) che l'invasione
della sfera di competenza delle Regioni interessate si é verificata soltanto
con i decreti di trasferimento;
b) che la mancata
impugnazione della legge non preclude l'impugnazione dei decreti predetti, i
quali oltre tutto hanno una loro autonomia;
c) che in ogni caso
non si può consentire che una legge ordinaria raggiunga l'inammissibile effetto
di modificare una legge costituzionale solo per la decorrenza di un termine di
impugnazione, che fra l'altro, era per lo meno incerto se e da quando
cominciava a decorrere.
Si insiste poi e si
illustra ulteriormente la tesi che i decreti di trasferimento o sono
illegittimi per diretta violazione delle norme costituzionali o sono
illegittimi per eccesso rispetto alla delega contenuta nella legge del 1962.
Passando a confutare
le argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato, la difesa regionale comincia col
dichiarare che la Regione non avrebbe nulla da obiettare al trasferimento
all'E.N.E.L. purché rimanga fermo il principio che l'E.N.E.L. , sostituendosi
alle imprese concessionarie o subconcessionarie, non pretenda di avere maggiori
diritti o minori obblighi di quanti ne avessero le tre società sostituite nei
confronti della Regione.
L'incompatibilità tra
la legge del 1962 e lo Statuto della Valle non viene denunziata dalla Regione
per porre ostacoli alla nazionalizzazione ma per tutelare i propri diritti
garantiti da norme costituzionali.
Di fronte alla tesi
della difesa dello Stato, imperniata sul rispetto dei limiti derivanti
dall'interesse nazionale e dall'applicazione di una fondamentale riforma
economico-sociale nella Repubblica, la difesa regionale osserva che il limite
sancito dagli artt. 2-3 dello Statuto vale per la potestà legislativa e
amministrativa della Regione ma non per le norme dello Statuto stesso. La legge
del 1962 non può identificarsi con un piano di interesse nazionale ai sensi
dell'art. 7 dello Statuto. L'E.N.E.L. non é lo Stato. L'art. 7 si riferisce
alle acque della Regione e vuole prevenire una eventuale carenza della Regione
nell'esercizio dei poteri affidati alla Regione stessa dal successivo art. 8. Ma
la Regione é stata oltremodo diligente nell'esercizio di queste funzioni. Per
illustrare questa affermazione la memoria adduce fatti e circostanze.
Per quanto si
riferisce alle singole obiezioni proposte dalla Avvocatura ai motivi del
ricorso, la difesa regionale osserva, anzitutto, che con legge ordinaria il
legislatore statale non ha potuto né può privare la Regione della potestà
attribuitale dallo Statuto di utilizzare liberamente le acque concessele, sia
direttamente sia mediante subconcessione.
In ogni caso i
decreti di trasferimento sono incostituzionali perché non rispettano gli
insopprimibili poteri e diritti della Valle anche nei confronti dello stesso
Ente nazionale per l'energia elettrica.
Per quanto concerne
il settore di produzione elettrica non soggetto alla riserva a favore
dell'E.N.E.L. , per il quale anche la stessa Avvocatura sembra condividere -
sono parole della difesa regionale - l'opinione di detta difesa, che la Regione
conservi integri tutti i suoi diritti e poteri, la difesa regionale osserva che
sono sicuramente incompatibili con lo Statuto e cioè con la potestà di
subconcedere le acque le disposizioni dell'art. 4, nn. 5, 6, 7, 8, e degli
artt. 10, 11, 12, 13 del decreto legislativo presidenziale 4 febbraio 1963, n.
36. E sono anche per questo motivo incostituzionali i decreti di trasferimento
in quanto attribuiscono all'E.N.E.L. poteri di controllo preventivo e
successivo su tutto il settore di produzione elettrica non soggetto alla
nazionalizzazione e alla riserva.
In fine, ed in via di
ipotesi assolutamente subordinata, la difesa regionale assume che i tre decreti
di trasferimento sarebbero illegittimi perché non contengono la indicazione dei
beni e rapporti oggetto del trasferimento all'Ente nazionale per la energia
elettrica.
Per quanto si
riferisce alla S.I.P. la difesa regionale si lagna del fatto che il decreto
relativo non abbia specificato ciò che si riferisce ai precedenti rapporti
controversi con la Regione, specialmente per quel che concerne gli impianti per
i quali non c'é attualmente né la concessione statale né quella regionale.
Espone poi alcune circostanze circa contrasti con l'E.N.E.L. per quanto si
riferisce all'impianto idroelettrico di Quart.
Per quel che attiene
al Consorzio del Buthier il decreto di trasferimento sarebbe illegittimo in
quanto comprende anche le quote spettanti all'azienda municipale di Torino e
alla "Società Nazionale Cogne", enti non soggetti a
nazionalizzazione.
Per la "Società
Dinamo" la difesa si riporta ai precedenti relativi alla subconcessione
ricordati nel ricorso.
In conclusione, la
difesa regionale ha insistito nelle sue richieste come infra riportate.
Con 49 decreti del
Presidente della Repubblica indicati in epigrafe é stato disposto il
trasferimento all'E.N.E.L. di varie imprese con impianti elettrici nel
territorio della Regione Trentino-Alto Adige.
Con altrettanti
ricorsi, di identico contenuto, notificati quattro il 31 maggio, cinque il 28
giugno e quaranta il 30 settembre 1963, la Regione ha impugnato i decreti
predetti, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari la incostituzionalità
degli artt. 1-4 dei decreti stessi in relazione alla legge 6 dicembre 1962, n.
1643, e al decreto presidenziale 4 febbraio 1963, n. 36, e, in quanto occorra,
dichiari la incostituzionalità degli artt. 1, 4, nn. 5-9, 8 della legge 6
dicembre 1962, degli artt. 2, 3, 10 del decreto legislativo presidenziale 4
febbraio 1963 e dell'art. 1 del decreto legislativo presidenziale 15 dicembre
1962, n. 1670, in quanto incompatibili con lo Statuto speciale della Regione e
con le leggi regionali della materia e quindi inapplicabili ed inefficaci nel
territorio della Regione ed ai rapporti giuridici costituiti e costituendi
nella Regione stessa.
Nei ricorsi si
premette che la legge 6 dicembre 1962 aveva determinato un contrasto soltanto
potenziale con lo Statuto regionale; contrasto che, anche in base alle
assicurazioni che erano state date durante le discussioni parlamentari, si
attendeva sarebbe stato eliminato in sede di applicazione della legge istitutiva
dell'E.N.E.L. , in quanto nella delega al Governo disposta dall'art. 2 era
stato previsto che, con le norme relative all'organizzazione dell'Ente, si
sarebbero anche dovuti stabilire i limiti alla sua attività, così come coi
decreti di trasferimento si sarebbero potuti individuare i beni ed i rapporti
trasferiti all'Ente stesso.
Ma poiché con i
decreti presidenziali ora impugnati non si é salvaguardato nessuno dei poteri e
diritti della Regione, i decreti stessi sono sottoposti all'esame di
legittimità per i seguenti motivi:
a) Violazione
dell'art. 5, n. 5, dell'art. 9, primo e secondo comma, dell'art. 10, quinto e
sesto comma, e dell'art. 13, primo comma, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
In base a queste
disposizioni, la Regione ha potestà legislativa ed amministrativa concorrente
in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e interviene nel procedimento
di concessione di grandi derivazioni a scopo idroelettrico. A parità di
condizioni, é preferita nelle concessioni di grandi derivazioni. Infine, come avrebbe
già statuito questa Corte con decisione 24 marzo 1961,
n. 20, nel territorio della Regione sono riservate ai poteri dello Stato le
sole concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico, mentre sono di
competenza della Regione tutte le concessioni di piccola derivazione e inoltre
le concessioni di grande derivazione per utilizzazione diversa da quella
idroelettrica.
L'istituzione
dell'E.N.E.L. , la creazione del suo monopolio quanto alla produzione e
distribuzione dell'energia elettrica e in particolare la perpetuità delle
concessioni di derivazione trasferite all'E.N.E.L. o da accordarsi allo stesso,
distruggono o menomano grandemente sia il diritto di prelazione sancito a
favore della Regione sia i suoi poteri legislativi e amministrativi in tema di
utilizzazione di acque pubbliche, sia la sua competenza esclusiva per le
concessioni di derivazione, sia, infine, il potere di provocare dagli organi
competenti la dichiarazione di decadenza delle concessioni di grande derivazione,
ove ricorrano le condizioni previste dalla legge.
b) Violazione degli
artt. 4, n. 4, e 13, primo comma, dello Statuto speciale.
La legge istitutiva
dell'E.N.E.L. , attuata nel territorio regionale con i decreti impugnati, opera
una espropriazione non a favore dello Stato, ma a favore di un nuovo Ente, i
cui atti, fra l'altro, sono disciplinati dalla legge di diritto privato, e non
per opere a carico dello Stato, e con l'onere dell'espropriazione tutta a
carico del nuovo Ente.
Si é violata in tal modo
una potestà legislativa primaria della Regione, il cui esercizio era stato
disciplinato con legge regionale 17 maggio 1956, n. 7: la potestà di disporre
in materia di espropriazione per pubblica utilità non riguardante opere a
carico dello Stato.
c) Violazione
dell'art. 4, n. 6, dell'art. 13, primo comma, e dell'art. 58 dello Statuto.
La Regione ha
competenza legislativa primaria in materia di miniere, con la correlativa
potestà amministrativa e la facoltà di accordare concessioni. Inoltre la
Regione é titolare dei relativi beni e le sue potestà amministrative sono
esercitate in base al D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, cui é stata data concreta
attuazione con legge regionale 21 novembre 1958, n. 28.
Queste norme sono
state violate con l'art. 4, n. 9, della legge istitutiva dell'E.N.E.L. , il
quale dispone che sono comprese nell'espropriazione delle imprese e nel
relativo trasferimento all'E.N.E.L. anche le concessioni minerarie utilizzate
per la produzione dell'energia elettrica. Viene leso anche il potere di
concessione spettante alla Regione, perché nessuna concessione mineraria
potrebbe essere più utilizzata per la produzione di energia elettrica, se il
concessionario non fosse l'E.N.E.L. stesso.
d) Violazione
dell'art. 10, terzo comma, dello Statuto, il quale stabilisce che per le
forniture di energia elettrica a prezzo di costo, in mancanza di accordo tra le
parti, il prezzo é determinato dal Ministro per i lavori pubblici, sentito
anche il Presidente della Giunta regionale.
Per contro l'art. 3,
n. 1, della legge del 1962 dispone che spetta esclusivamente al Comitato dei
Ministri ed al Ministro dell'industria la determinazione della politica
tariffaria dell'E.N.E.L. e il D.P.R. 15 dicembre 1962, n. 1670, attribuisce
allo stesso Comitato dei Ministri di dare direttive per l'attività
dell'E.N.E.L. in tema di tariffe.
Le deduzioni
dell'Avvocatura dello Stato, illustrate con una memoria unica depositata il 22
gennaio 1964, e la memoria unica della Regione depositata il 21 gennaio 1964,
rispecchiano, adattate alla diversità degli statuti, le contrastanti
argomentazioni sopra riassunte nei riguardi del ricorso della Valle d'Aosta.
L'Avvocatura ha
proposto la medesima eccezione di inammissibilità per tardività e l'ha
illustrata con argomentazioni analoghe a quelle già esposte a proposito
dell'altro ricorso e le difese a favore della Regione Trentino-Alto Adige non
si discostano da quelle enunciate per la Valle d'Aosta.
Così pure le
obiezioni dell'Avvocatura e le difese della Regione si muovono essenzialmente
sui concetti esposti e dibattuti nell'altro ricorso: rispetto dei limiti
derivanti dall'interesse nazionale e dall'esecuzione di una fondamentale
riforma economico-sociale della Repubblica, nonché rispetto dei limiti
derivanti dai principi dell'ordinamento giuridico dello Stato.
Considerato
in diritto
1. - Le cinquantadue
cause segnate in epigrafe, congiuntamente discusse, possono essere riunite e
decise con unica sentenza, stante la identità delle questioni fondamentali di
rito e di merito che ne formano oggetto.
2. - Giova, innanzi
tutto, identificare il contenuto delle domande proposte dalle due Regioni. Esse
chiedono che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dei decreti (di
carattere legislativo) con i quali alcune imprese elettriche sono state
trasferite all'E.N.E.L. e chiedono anche che, in quanto occorra, siano
dichiarate incostituzionali ed inefficaci nel territorio delle ricorrenti ed
inapplicabili ai rapporti giuridici da esse costituiti alcune disposizioni
della legge 6 dicembre 1962, n. 1643, e dei successivi decreti legislativi che
hanno dettato norme di attuazione della legge stessa.
Tutti i decreti di
trasferimento sono composti di quattro articoli, dei quali il primo dispone il
passaggio dell'impresa all'E.N.E.L. con le modalità di consegna e con gli
effetti previsti dalle disposizioni del decreto legislativo presidenziale 4
febbraio 1963, n. 36; il secondo stabilisce che l'indennizzo é determinato e
corrisposto secondo le disposizioni della legge e delle norme di attuazione; il
terzo prevede che l'E.N.E.L. restituisca all'impresa i beni eventualmente non
ritenuti; il quarto determina la data dalla quale il decreto ha effetto.
L'annullamento di
questi decreti é chiesto in relazione all'art. 1, all'art. 4, nn. 5 e 9, e
all'art. 8 della legge del 1962, nonché in relazione agli artt. 2, 3, 10 del
decreto legislativo presidenziale 4 febbraio 1963, n. 36, e, per il
Trentino-Alto Adige, anche in relazione all'art. 1 del decreto legislativo
presidenziale 15 dicembre 1962, n. 1670.
Le Regioni assumono
che, con i decreti impugnati, emessi in applicazione della legge e delle norme
di attuazione, sia stata violata la propria sfera di attribuzioni, garantita da
norme statutarie che hanno carattere costituzionale. Dal che discenderebbe
l'illegittimità costituzionale dei decreti di trasferimento.
Ne discenderebbe
anche l'illegittimità delle disposizioni che sono il presupposto di quei
decreti: illegittimità che comporterebbe l'inefficacia di dette disposizioni
nel territorio delle Regioni ricorrenti e l'inapplicabilità ai rapporti
giuridici costituiti dalle Regioni stesse.
Premesso che non é il
caso di occuparsi della discussione fatta tra le opposte difese in ordine a
codesti effetti che discenderebbero da una dichiarazione di illegittimità, dal
momento che la presente sentenza non contiene tale dichiarazione, é da rilevare
che le censure proposte con i ricorsi possono essere esaminate soltanto in
riferimento all'art. 1 dei decreti impugnati, l'articolo, cioè, che dispone il
trasferimento delle imprese. Gli artt. 2 e 3 (ed ovviamente anche l'art. 4)
hanno per oggetto materia palesemente estranea alla sfera di interessi delle
Regioni ricorrenti, dato che le indennità da corrispondersi e la eventuale
restituzione di beni si riferiscono solamente alle società titolari delle
imprese trasferite.
Per lo stesso motivo,
e cioè per il fatto che le questioni che possono essere esaminate sono
unicamente quelle che si prospettano sulla base di interessi propri delle
Regioni ricorrenti, resta fuori dal presente giudizio ogni questione di
legittimità costituzionale che si rifletta su rapporti estranei alle
ricorrenti.
In conseguenza dello
stesso criterio appaiono inammissibili le censure mosse, con la memoria, dalla
difesa della Valle d'Aosta in ordine alla mancata individuazione, nei decreti
di trasferimento, dei beni e dei rapporti oggetto del trasferimento stesso.
A parte che queste
censure, essendo nuove, non potevano essere per la prima volta dedotte con la
memoria, esse non sono ammissibili perché, trattandosi di interessi che sono
propri delle imprese trasferite all'E.N.E.L. , la Regione non ha veste per
proporre doglianze.
É, poi, da rilevare
che le questioni che possono essere esaminate in questa causa sono soltanto
quelle che hanno per oggetto censure mosse da un interesse attuale delle
Regioni.
Dato che i ricorsi
che hanno dato inizio a questa controversia devono essere esaminati
limitatamente alla parte dei decreti con cui si dispone il trasferimento ed in
relazione alle norme che regolano il trasferimento stesso, non sono ammissibili
questioni che si riferiscono a momenti futuri dell'attività degli organi dello
Stato, dell'E.N.E.L. e delle stesse Regioni.
3. - Le
considerazioni e le conclusioni ora esposte giovano anche ai fini dell'esame
dell'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato.
É pacifico, anche fra
le parti, che i ricorsi sono stati proposti nei termini rispetto ai
cinquantadue decreti di trasferimento, ma fuori dei termini nei confronti della
legge e delle norme di attuazione.
L'Avvocatura sostiene
che l'impugnazione dei decreti di trasferimento, pur essendo tempestiva, é
vana, in quanto si sarebbe dovuto impugnare tempestivamente la legge e le norme
di attuazione; la difesa delle Regioni é, all'opposto, d'avviso che sono
attaccabili con i decreti di trasferimento anche le disposizioni legislative
che di quei decreti costituiscono il presupposto.
La Corte ritiene che
sia esatta la tesi sostenuta dalle Regioni. Vero che le leggi dello Stato, con
la loro entrata in vigore, si applicano anche nelle Regioni, comprese quelle a
statuto speciale; é anche vero che la legge del 1962 e le norme di attuazione
non hanno disposto alcuna esclusione nei riguardi delle Regioni, come
risulterebbe esplicitamente dall'art. 4, n. 5, della stessa legge che fa cenno
di enti istituiti dalle Regioni a statuto speciale. Ma, nonostante tutto
questo, é da ritenere che, nella particolare situazione in esame, una lesione
degli interessi regionali non si sarebbe verificata prima dei decreti di
trasferimento.
La legge del 1962 non
intese disciplinare compiutamente tutta la materia, e per questo rinviò a
successive norme delegate. Anche queste norme lasciarono in disparte i problemi
relativi alle Regioni a statuto speciale.
Gli organi di queste
Regioni, che potevano aver interesse all'impugnazione, avevano giustificati
motivi per attendere che lo Stato provvedesse ad eliminare le incertezze che la
legge e le norme successive avevano lasciato in piedi. Questa attesa era
legittima - e, si direbbe, anche doverosa - date le esplicite e
tranquillizzanti assicurazioni che, in sede parlamentare, erano state fornite
dalle voci più responsabili circa il rispetto dei diritti delle Regioni,
costituzionalmente garantiti.
Con l'emanazione dei
decreti di trasferimento, quelle attese perdettero ogni sostegno e solo allora
si manifestò pienamente e concretamente il pregiudizio che da tutto il
complesso della legge, delle norme di attuazione e dei decreti di trasferimento
sarebbe potuto derivare alle Regioni.
E pertanto, attese le
singolari circostanze ora messe in evidenza, la denunziata violazione
dell'interesse delle ricorrenti si sarebbe maturata e manifestata con i decreti
di trasferimento. Per questo i ricorsi, essendo tempestivi, rispetto all'ultimo
atto, devono essere considerati ammissibili contro l'atto stesso e contro gli
atti precedenti che ne sono i necessari ed inscindibili presupposti.
L'eccezione di
inammissibilità proposta dall'Avvocatura deve essere, però, accolta per quanto
si riferisce all'art. 8 della legge 6 dicembre 1962.
La norma non ha
niente a che vedere con le disposizioni che regolano i trasferimenti delle
imprese e non ne costituisce né un presupposto né un effetto; e questo
basterebbe per dichiarare l'inammissibilità del ricorso contro di essa nella
presente causa. Ma é anche da aggiungere che rispetto alla norma stessa non
valgono le considerazioni in base alle quali é stata respinta l'eccezione di
inammissibilità. L'art. 8, regolando il regime fiscale dell'E.N.E.L. e
riferendosi direttamente alle Regioni senza distinzione, ha posto una norma che
incideva con immediatezza sulla sfera di interessi delle Regioni stesse, le
quali non dovevano attendere nessun altro atto per proporre ricorso.
Il termine per
l'impugnazione decorreva dunque dalla data di pubblicazione della legge.
Giova aggiungere
un'ultima considerazione sul punto concernente l'ammissibilità.
Il fatto che i
ricorsi sono ammissibili unicamente avverso i decreti di trasferimento (ed in
particolare avverso il disposto dell'art. 1 di essi) ed avverso le norme che ne
costituiscono il presupposto necessario, conferma, sotto altro aspetto, ciò che
si é già detto circa l'inammissibilità delle questioni che non siano
prospettate sulla base di un interesse attuale: conferma, cioé, che possono
formare oggetto della presente controversia le sole questioni fondate sulle
disposizioni riguardanti i trasferimenti e sulle norme con dette disposizioni
strettamente collegate.
4. - La prima ed
essenziale questione da esaminare - ed é opportuno esaminarla congiuntamente
per le due Regioni - é quella se la legge del 1962 ed i decreti di attuazione,
in quanto abbiano esteso la propria efficacia anche alle Regioni ricorrenti,
siano costituzionalmente illegittimi.
La difesa delle
Regioni ha sostenuto, insistendovi molto anche nella discussione orale, che nel
caso attuale, che sarebbe nuovo, ci si troverebbe di fronte ad un contrasto tra
due leggi dello Stato, una costituzionale ed una ordinaria; che tale contrasto
non potrebbe essere composto se non dando la prevalenza agli Statuti, le cui
norme prevarrebbero sulle stesse leggi costituzionali di carattere generale.
Ma, osserva la Corte,
il lamentato contrasto non esiste.
I due Statuti, con
l'art. 2 per la Valle e con l'art. 4 per il Trentino-Alto Adige, vincolano
l'attività legislativa delle Regioni al rispetto, fra l'altro, degli interessi
nazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica.
Questi limiti alla
potestà legislativa valgono anche per tutta la sfera dei diritti e dei poteri
delle Regioni sia nel campo amministrativo che in quello patrimoniale, essendo
inconcepibile che un qualsiasi diritto o potere delle Regioni possa ritenersi
svincolato dai limiti segnati alla potestà legislativa, che é la più importante
e la più caratterizzante manifestazione dell'autonomia regionale.
Non si può negare al
legislatore statale il potere di regolare, con criteri unitari, e come tali
valevoli per tutto il territorio, la produzione e la distribuzione dell'energia
elettrica, costituendo il settore elettrico una componente essenziale di tutto
lo sviluppo economico del Paese e uno strumento al servizio di vitali interessi
della collettività.
E ciò basta per
significare che la legge statale, che é venuta a regolare questo settore con
norme improntate allo scopo di promuoverne lo sviluppo, non può non essere
considerata come manifestazione di quel superiore potere dello Stato, che gli
Statuti regionali in esame hanno espressamente fatto salvo, imponendo, come
limite, il rispetto dell'interesse nazionale.
Ciò sarebbe
sufficiente per dichiarare legittimo l'intervento dello Stato in questa materia
anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale. Ma ricorre anche l'altro
limite consistente nel rispetto delle riforme economico-sociali della
Repubblica, dovendosi considerare tale la riforma apprestata con la legge di
nazionalizzazione dell'energia elettrica, attese le finalità ad essa assegnate
di potenziare e coordinare uno dei più essenziali settori economici del Paese,
la cui influenza su tutta la vita nazionale, anche al di là degli aspetti
economici, non ha bisogno di essere dimostrata.
Questa riforma, del
resto, non poteva fermarsi ai confini di alcune Regioni, che sono, poi, tra
quelle nel cui territorio si trovano le acque, dal cui uso nasce molta parte
dell'energia elettrica al servizio di tutto il Paese.
Le esposte
considerazioni, che riaffermano i principi enunciati nella recente sentenza n. 4 del
24 gennaio 1964, bastano a dimostrare come la legge istitutiva
dell'E.N.E.L. si muova nell'ambito dei poteri che i due Statuti regionali
riservano allo Stato.
5. - Un altro punto é
opportuno che sia esaminato congiuntamente rispetto alle due Regioni: riguarda
la potestà legislativa e le funzioni amministrative.
Il Trentino-Alto
Adige, in materia di utilizzazione delle acque pubbliche, ha potestà
legislativa nei limiti dianzi esaminati e nel limite, altresì, del rispetto dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 5, n. 5, dello Statuto). La
Valle d'Aosta ha, in materia di disciplina della utilizzazione delle acque ad
uso idroelettrico, potestà legislativa di integrazione e di attuazione delle leggi
della Repubblica (art. 3, lett. d, dello Statuto).
Salvo la diversa
estensione di questa potestà spettante alle due Regioni, l'elemento comune, che
ai fini della presente controversia é da mettere in rilievo, viene dato dal
fatto che "i principi stabiliti dalle leggi dello Stato" da
rispettare o le "leggi della Repubblica" da integrare ed attuare non
si riferiscono soltanto alle leggi che erano vigenti al momento dell'emanazione
degli Statuti. Il che significa che, quando una nuova legge statale sia stata
emanata nell'ambito dei limiti che la norma costituzionale pone a favore dello
Stato, non é la legge statale che deve arrestarsi di fronte alle leggi
regionali, ma sono le leggi regionali che devono adeguarsi a quella.
Enunciato questo
principio in linea generale, non si può in questa sede delineare concretamente
il margine che é ancora rimasto alla potestà legislativa delle due Regioni in
materia di utilizzazione delle acque pubbliche ad uso idroelettrico:
l'utilizzazione per altri usi non forma oggetto di contestazione nella presente
controversia. Né si può stabilire quali delle disposizioni legislative già
emanate dalle due Regioni nella materia in contestazione siano compatibili con
la nuova disciplina statale o quali altre norme regionali potrebbero essere
emanate in avvenire nella stessa materia.
Trattasi, da un lato,
di questioni di interpretazione delle leggi vigenti e, dall'altro, di questioni
relative a leggi future: per l'una e l'altra ragione ogni indagine su questo
punto non può essere ritenuta ammissibile.
E le stesse
considerazioni esposte rispetto alla potestà legislativa valgono, per entrambe
le Regioni, anche nei riguardi delle funzioni amministrative, spettanti alla
Valle in virtù dell'art. 4 ed al Trentino-Alto Adige in virtù dell'art. 13,
primo comma, dei rispettivi Statuti.
6. - Passando
all'esame dei motivi dei ricorsi, si comincia da quelli della Valle d'Aosta,
che hanno preceduto, in ordine di tempo, i ricorsi dell'altra Regione.
Quanto alla potestà
legislativa ed alle corrispondenti funzioni amministrative spettanti alla Valle
in materia di disciplina della utilizzazione delle acque pubbliche ad uso
idroelettrico, si richiama ciò che si é detto testé nei confronti delle due
Regioni.
La questione centrale
dei ricorsi della Valle é quella relativa agli effetti che la legge istitutiva
dell'E.N.E.L. ha determinato nei riguardi della concessione novantanovennale
delle acque pubbliche di cui all'art. 7 dello Statuto. Ed il punto essenziale
da esaminare si riferisce all'ultimo comma di questo articolo, il quale dispone
che la concessione é subordinata alla condizione che, in ogni caso, lo Stato
non intenda fare oggetto le acque di un piano di interesse nazionale.
La difesa della
Regione non a torto fa notare che il piano nazionale cui fa riferimento l'art.
7 é diverso dal piano generale indicato nell'articolo successivo: mentre il
piano di cui parla l'art. 8 postula l'esistenza della concessione
novantanovennale, quello previsto dall'art. 7 costituisce il presupposto di una
situazione nuova e diversa. Ma da questa differenza fra i due piani non si può
trarre alcun argomento a favore della Regione.
Che la
nazionalizzazione delle imprese elettriche comporti un piano di interesse
nazionale non può essere posto in dubbio, giacché essa é stata concepita come
strumento di un sistema unitario di produzione e di distribuzione dell'energia
elettrica, volto al raggiungimento di scopi che il legislatore si é posto come
essenziali ai fini generali, applicando la norma dell'art. 43 della Costituzione.
Quale che sia
l'interpretazione da darsi alla espressione "condizione" che si legge
nell'ultimo comma dell'art. 7, é certo che la previsione di quella norma, che
non poteva non riferirsi a future determinazioni dello Stato, si é realizzata
con la legge di nazionalizzazione.
Vero é che questa
legge non ha costituito una riserva rispetto alla concessione delle acque,
bensì rispetto alle attività elettriche; ma é anche certo che, essendo le
derivazioni a scopo idroelettrico uno degli essenziali strumenti per la
produzione dell'energia elettrica, la concessione dell'uso dell'acqua per tale
scopo non può nascere e non può vivere se non nell'ambito della riserva
stabilita con la legge di nazionalizzazione.
In conclusione, la
nazionalizzazione produce legittimamente i suoi effetti anche nei confronti
della Valle, perché la relativa legge é stata adottata nell'ambito riservato
alla futura azione dello Stato in virtù di due disposizioni dello Statuto: una
più generale, contenuta nella prima parte dell'art. 2, e l'altra, quella
dell'art. 7, che si riferisce specificamente alla materia.
Ne consegue che non
può contestarsi la legittimità dei decreti impugnati e delle norme legislative
che ne sono il presupposto. L'attribuzione, con durata illimitata, all'E.N.E.L.
delle concessioni di acqua ad uso di produzione elettrica é l'effetto
necessario della riserva che é stata costituita a favore dell'ente di Stato.
Finché le acque siano destinate o debbano essere destinate ad uso di produzione
elettrica e nei limiti di tale uso, la Regione non può esercitare alcun diritto
o alcun potere incompatibile con la riserva.
Per queste
considerazioni si appalesano infondate le doglianze della Valle nei riguardi
dell'art. 1 e dell'art. 4, n. 9, della legge di nazionalizzazione e delle
correlative norme di attuazione. E sono pure infondate le censure mosse alle
disposizioni contenute nel n. 5 dello stesso art. 4, in quanto anche nei
rapporti con gli enti ivi indicati la Valle non può avvalersi della concessione
novantanovennale se non nei limiti compatibili con la legge di
nazionalizzazione.
É chiaro che la
concessione non é venuta meno per quanto si riferisce all'uso delle acque a
scopo diverso da quello di produzione di energia elettrica.
Nella presente
controversia non possono formare oggetto di esame o di decisione le concrete
applicazioni di queste enunciazioni di carattere generale, non essendo attuale
l'interesse della Regione a proporre le relative questioni. Può semplicemente
dirsi che la pretesa della Regione di scegliere in regime di concorrenza i
concessionari delle acque ad uso idroelettrico é incompatibile con la riserva a
favore dell'E.N.E.L. É altresì incompatibile con tale riserva la pretesa di
subentrare nella concessione delle acque al momento della cessazione dell'uso o
della concessione ai sensi del terzo comma dell'art. 7 dello Statuto, quando le
acque servano o debbano servire ad uso idroelettrico.
Non é, invece,
incompatibile con la legge di nazionalizzazione l'esercizio della facoltà
attribuita dall'art. 8, secondo comma, dello Statuto al Presidente della Giunta
regionale: la facoltà di provocare dagli organi competenti la dichiarazione di
decadenza dalle concessioni potrà sempre essere esercitata tutte le volte in
cui l'utilizzazione delle acque non serva o non debba servire alla produzione
di energia elettrica.
Nessuna
contestazione, infine, é stata mossa circa i diritti della Regione riguardanti
i nove decimi dei canoni per le concessioni di derivazioni a scopo
idroelettrico, di cui all'ultimo comma dell'art. 12 dello Statuto, e i diritti
relativi ai sovracanoni stabiliti a norma delle leggi vigenti.
7. - Analoghe
considerazioni, anche rispetto all'ambito delle questioni che nella presente
causa possono essere esaminate e decise, valgono per i ricorsi del Trentino-
Alto Adige:
a) Per quanto si
riferisce alla potestà legislativa spettante alla Regione a norma dell'art. 5,
n. 5, dello Statuto (utilizzazione delle acque pubbliche) e delle
corrispondenti funzioni amministrative (art. 13, primo comma) basterà
richiamare ciò che si é detto già nel tratto in cui questa sentenza ha
esaminato la questione nei confronti di entrambe le Regioni.
b) Per quel che
attiene alle concessioni, la legge sull'E.N.E.L. nulla ha innovato circa le
concessioni di grande e di piccola derivazione per utilizzazioni diverse da
quelle idroelettriche: non ha ragion d'essere quindi alcuna contestazione in
proposito.
Istituita in perpetuo
la riserva a favore dell'E.N.E.L. , la Regione non può più pretendere di essere
preferita nelle concessioni di grandi derivazioni ai sensi del quinto comma
dell'art. 10 dello statuto, quando tali derivazioni debbano servire a scopo
idroelettrico.
Anche per quanto si
riferisce alle concessioni di piccola derivazione a scopo idroelettrico, deve
funzionare la riserva a favore dell'E.N.E.L. La sentenza di questa Corte del 24 marzo 1961, n.
20, basata sulle norme precedenti alla legge sull'E.N.E.L. , non può essere
invocata nei riguardi di questa nuova legge, se non nei limiti in cui le
statuizioni della sentenza stessa appaiano compatibili con la disciplina della
nazionalizzazione.
Riguardo all'art. 9
dello Statuto, può dirsi soltanto che, fino a quando una legge non provvederà a
coordinare con la legge sull'E.N.E.L. le disposizioni del testo unico sulle
acque pubbliche, non si può escludere un intervento della Regione presso il
Consiglio superiore dei lavori pubblici per la tutela dei propri interessi
compatibili con il nuovo assetto della materia.
Le stesse considerazioni
valgono per dichiarare che la facoltà della Regione di provocare, ai sensi del
penultimo comma del citato art. 10, la decadenza delle concessioni di grande
derivazione, potrà essere esercitata in tutti i casi in cui la decadenza possa
servire alla Regione ai fini di una utilizzazione delle acque diversa da quella
idroelettrica.
Non é contestato il
diritto della Regione alle forniture di energia elettrica a prezzo di costo; si
discute soltanto se resta applicabile il terzo comma dello stesso art. 10, a
norma del quale il Presidente della Giunta regionale deve essere sentito
quando, in mancanza di accordi tra le parti, il prezzo é determinato di
autorità. Salva la necessità del coordinamento tra la norma contenuta nel
richiamato terzo comma dell'art. 10 e le disposizioni riguardanti il regime
tariffario e la competenza degli organi chiamati ad attuarlo, l'audizione del
Presidente regionale, quale che potrà essere la procedura, non appare
incompatibile con la legge di nazionalizzazione.
c) Nessun attentato
può addebitarsi alla legge impugnata riguardo ai poteri che, in materia di
espropriazione per pubblica utilità, l'art. 4, n. 4, dello Statuto accorda alla
Regione.
I decreti di
trasferimento delle imprese elettriche sono stati emanati con atti aventi
valore di legge. Tali atti sono legittimi, in quanto anche essi rientrano nella
sfera dei poteri che lo Stato si era riservato con lo stesso art. 4, prima
parte.
d) Non risulta che
tra le imprese trasferite all'E.N.E.L. ve ne siano di quelle che utilizzano
concessioni minerarie per la produzione dell'energia elettrica. Il motivo
riguardante la violazione dell'art. 4, n. 6, e dell'art. 13, primo comma, dello
Statuto, che attribuiscono alla Regione poteri legislativi ed amministrativi in
materia di miniere, non é, dunque, fondato sopra un interesse attuale della
Regione.
La Corte non deve per
ora giudicarne, restando, quindi, riservata ogni pronuncia, anche per quel che
si riferisce alle eventuali pretese di carattere patrimoniale che in futuro
potessero essere fatte valere in base all'art. 58 dello Statuto.
Ora potrebbe dirsi
soltanto che le attribuzioni della Regione in materia mineraria restano
integre, salvo che non si tratti di usi a scopo di produzione di energia
elettrica: in questo caso i poteri e i diritti della Regione potranno essere
esercitati nei limiti compatibili con la legge di nazionalizzazione.
8. - Nella sentenza,
sopra richiamata, del 24 gennaio 1964, la Corte, dopo avere affermato che lo
Stato può legittimamente avvalersi dei poteri che gli statuti regionali gli
hanno riservato, soggiungeva che la competenza statale non poteva essere così
assorbente da limitare ogni altra competenza regionale fino ad eliminarla
affatto. Nel caso allora deciso la sentenza accertò che il legislatore aveva
operato un legittimo contemperamento tra le esigenze nazionali e quelle
regionali.
Non avendo ancora il
legislatore provveduto nel caso attuale, la Corte auspica che si provveda a
tale contemperamento, tenendo presenti i poteri e i diritti delle Regioni a
statuto speciale, che sono stati compressi per effetto della nazionalizzazione,
ma che non devono essere sacrificati oltre i limiti richiesti dall'attuazione e
dal pieno funzionamento della riforma. Se é vero che le leggi nazionali possono
provvedere legittimamente in materia in tutto o in parte già attribuita alla
competenza delle Regioni, purché si muovano dentro i limiti che gli statuti
speciali hanno riservato a favore dello Stato, é anche certo che il legislatore
nazionale deve assicurare agli enti regionali il massimo di autonomia, nascente
dagli stessi statuti, compatibile con la nuova disciplina unitaria;
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando con
unica sentenza sui ricorsi indicati in epigrafe:
a) respinge
l'eccezione pregiudiziale di inammissibilità per decorrenza di termini,
proposta dall'Avvocatura dello Stato, salvo per quanto si riferisce all'art. 8
della legge 6 dicembre 1962, n. 1643, sull'istituzione dell'Ente nazionale per
l'energia elettrica;
b) dichiara non
fondate, ai sensi e nei limiti esposti in motivazione, le questioni sollevate
dalle Regioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige sulla legittimità
costituzionale dei decreti del Presidente della Repubblica, aventi valore di
legge ordinaria, segnati in epigrafe, con i quali alcune imprese sono
trasferite all'Ente nazionale per l'energia elettrica, e delle norme contenute
nell'art. 1 e nell'art. 4, nn. 5 e 9, della citata legge 6 dicembre 1962 e
negli artt. 2, 3, 10 del decreto legislativo presidenziale 4 febbraio 1963, n.
36, e nell'art. 1 del decreto legislativo presidenziale 15 dicembre 1962, n.
1670, in riferimento all'art. 2, prima parte, all'art. 3, lettera d, all'art.
4, all'art. 7 e all'art. 8 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta, nonché
all'art. 4, prima parte e nn. 4 e 6, all'art. 5, n. 5, all'art. 9, all'art. 10,
terzo, quinto e sesto comma, all'art. 13, primo comma, dello Statuto speciale
per il Trentino- Alto Adige;
c) dichiara
inammissibili, per mancanza di interesse attuale, le altre questioni.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 febbraio
1964.
Gaspare AMBROSINI -
Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni
CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA
- Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI – Giuseppe VERZì -
Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco
Paolo BONIFACIO.
Depositata in Cancelleria
il 7 marzo 1964.