SENTENZA N. 92
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 4, terzo comma, della legge 4 agosto 1955, n. 692
(estensione dell'assistenza di malattia ai pensionati d’invalidità e
vecchiaia), sostituito dall'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,
convertito nella legge 18 dicembre 1970, n. 1034, promosso con ordinanza emessa
il 25 maggio 1971 dalla Corte d'appello di Roma nel procedimento civile
vertente tra Sbarigia Giuseppe e l'Ente nazionale di previdenza ed assistenza
per i dipendenti statali, iscritta al n. 280 del registro ordinanze 1971 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 240 del 22 settembre 1971.
Visti gli atti di
costituzione di Sbarigia Giuseppe e dell'Ente nazionale di previdenza ed
assistenza per i dipendenti statali e d'intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica
del 22 marzo 1972 il Giudice relatore Luigi Oggioni;
uditi l'avv. Franco Ligi,
per lo Sbarigia, l'avv. Carmelo Carbone, per l'ENPAS, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
Sbarigia Giuseppe, titolare
della farmacia sita in Roma, via dei Sardi 27-29, il 13 ottobre 1966 citava
l'ENPAS davanti al tribunale di Roma, in relazione alla richiesta dallo stesso
Ente a suo tempo diretta ad esso Sbarigia per il pagamento di lire 584.955,
pari allo sconto complessivo del 17 per cento sul prezzo dei medicinali venduti
ai beneficiari d’assistenza sanitaria, e chiedeva dichiararsi la scadenza della
Convenzione 23 marzo 1956 fra gli Enti mutualistici e i rappresentanti delle
farmacie e dei produttori dei medicinali, cui l'ENPAS si era richiamato nella
sua richiesta, nonché la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, per eccesso di delega, dell'art. 4, terzo comma,
della legge 4 agosto 1955, n. 692, che porrebbe a carico dei farmacisti l'intero
predetto sconto, salva la rivalsa del 12 per cento nei confronti dei
produttori.
L'Ente contestava le avverse
richieste, deducendo in particolare la violazione della Convenzione suddetta da
parte dello Sbarigia, per avere omesso di corredare le ricette della
documentazione e delle annotazioni previste, e la conseguente impossibilità di
avvalersi nei confronti di lui dello speciale meccanismo predisposto per
esonerare i farmacisti dall'obbligo di anticipare lo sconto anche per la parte
a carico dei produttori.
Chiedeva quindi, in via
riconvenzionale, la condanna dello Sbarigia al pagamento della menzionata
somma.
Il tribunale, con sentenza
non definitiva 10 ottobre 1968, condannava lo Sbarigia al pagamento in favore
dell'ENPAS, al titolo richiesto, di una somma da determinarsi nell'ulteriore
corso del giudizio, e lo Sbarigia proponeva appello, deducendo, fra l'altro
l'incostituzionalità del citato art. 4 della legge n. 692 del 1955, per
violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione.
La Corte d'appello di Roma,
con ordinanza emessa il 25 maggio 1971, premetteva che la questione centrale
della causa concerneva il modo in cui l'Ente mutualistico é messo in grado di
usufruire, rispetto ai medicinali forniti in sede di assistenza indiretta,
dello sconto globale del 17 per cento, e doveva essere risolta in base alla
disciplina normativa, indipendentemente cioé dalla regolamentazione concordata
con la ripetuta Convenzione ed accordi integrativi, e precisava che l'obbligo
posto a carico del farmacista dall'art. 4, terzo comma, della legge n. 692 del
1955 potrebbe dirsi assolto a favore dell'Ente solo attraverso il meccanismo
consistente nell'anticipazione da parte del farmacista stesso di tutto lo
sconto ivi previsto, e non soltanto della quota a suo carico.
Ciò posto, peraltro, con la
stessa ordinanza la Corte d'appello, dopo avere ritenuto manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dall'appellante
contro l'art. 4, comma terzo, della citata legge n. 692 del 1955 in relazione
agli artt. 3 e 53 della Costituzione, per pretesa disparità di trattamento dei
farmacisti rispetto ai produttori, agli enti mutualistici ed ai sostituti
d'imposta in genere così come previsti dal vigente ordinamento tributario, ha
ritenuto che, rispetto alla disposizione di legge citata, "rimasta ferma
pur nella nuova formulazione adottata dall'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n.
745", può invece porsi sotto altro profilo la questione di legittimità
costituzionale per violazione del principio della capacità contributiva
garantito dall'art. 53 della Costituzione. Invero, mentre la legge stessa
indicherebbe in termini percentuali precisi la misura in cui la prestazione
patrimoniale deve gravare sul farmacista e sul produttore, con ciò esprimendo
il risultato di una valutazione della rispettiva capacità contributiva, tale
valutazione sarebbe poi contraddetta dall'imposizione a carico del farmacista
di un’ulteriore prestazione, consistente nell'onere economico della rivalsa sul
produttore, e nel rischio insito in tale operazione. Né varrebbe obbiettare che
quest’imposizione dovrebbe includersi nella misura della quota di prestazione
patrimoniale posta dal legislatore a carico del farmacista perché, in tal caso,
emergerebbe, per altro verso, la violazione della stessa regola costituzionale,
per l'obbiettiva indeterminatezza a priori dell'effettiva entità della
prestazione concernente il recupero, data l'aleatorietà del suo risultato
concreto, onde mancherebbe la possibilità di ravvisare un rapporto preciso tra
prestazione imposta e capacità contributiva del soggetto gravato.
Tutto ciò premesso, la
Corte, con l'ordinanza sopra menzionata, ha quindi dichiarato non
manifestamente infondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale
della disposizione dettata dall'art. 4, comma terzo, ultima parte, della legge
4 agosto 1955, n. 692, "sostanzialmente riprodotta" dal primo comma
dell'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745; ciò per violazione dell'art. 53
della Costituzione.
L'ordinanza, notificata e comunicata
come per legge, é stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 240 del 22
settembre 1971.
Nel giudizio avanti a questa
Corte si é costituito il dott. Sbarigia, rappresentato e difeso dall'avv.
Franco Ligi, che ha tempestivamente depositato le proprie deduzioni.
La difesa osserva anzitutto
che l'art. 4, comma terzo, impugnato sarebbe stato abrogato per effetto
dell'entrata in vigore dell'art. 32 della legge 18 dicembre 1970, n. 1034, che
ha convertito in legge, senza modificazioni, l'art. 32 del d.l. 26 ottobre
1970, n. 745. Tuttavia, la questione sollevata in relazione all 'art. 4, comma
terzo, citato conserverebbe rilevanza per i pregressi rapporti fra le parti,
che dovrebbero appunto essere regolati in base alle vecchie normative. Onde,
secondo la difesa, la Corte dovrebbe pronunciarsi sulla legittimità di entrambe
le norme.
Ciò posto, insiste
nell'affermare che il farmacista sarebbe tenuto a corrispondere all'Ente
l'importo relativo allo sconto gravante sul produttore, dopo avere pagato il
prezzo di acquisto dei medicinali, e sarebbe così in sostanza tenuto ad
eseguire l'anticipazione con danaro proprio, andando incontro alle spese,
interessi passivi e rischi relativi. Passa, poi, ad esaminare la natura dello
"sconto" previsto dalla legge e, richiamandosi anche alla sentenza n. 70 del 1960
di questa Corte, conclude osservando che tratterebbesi di un vero e proprio
prelievo di ricchezza da inquadrare giuridicamente fra le prestazioni
patrimoniali cui si riferisce l'art. 23 Cost., per cui la controversia
rientrerebbe nel campo del diritto tributario ed in particolare in quello
regolato dall'art. 53 della Costituzione.
Fondate apparirebbero quindi
le considerazioni contenute nell'ordinanza di rinvio, tenuto anche conto che il
farmacista svolgerebbe, in sostanza, la funzione di esattore dell'imposta
gravante sui produttori, ma senza le garanzie all'uopo previste dalla legge, e
nell’esclusivo interesse degli enti previdenziali.
La difesa prosegue poi
insistendo nelle argomentazioni tendenti a dimostrare la sussistenza delle
ingiustificate disparità di trattamento a danno dei farmacisti, già disattese
dalla Corte d'appello, e conclude chiedendo dichiararsi l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata.
Si é anche costituito
l'ENPAS, in persona del Commissario straordinario pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Carmelo Carbone, che ha depositato tempestivamente le
proprie deduzioni con cui contesta le ragioni esposte nell'ordinanza di rinvio.
In proposito osserva che la
disposizione impugnata regolerebbe organicamente la posizione del farmacista
nei differenti aspetti nei quali essa può presentarsi, considerando cioé la
prestazione nel suo complesso al fine di garantirne l'adempimento puntuale nei
confronti dell'Ente mutualistico, conformemente ad altre ipotesi analoghe
previste dall'ordinamento, come nel caso del vincolo di solidarietà tributaria
o del sostituto d'imposta.
Né avrebbe fondamento la
presunta indeterminatezza della prestazione, cui si fa cenno nell'ordinanza,
poiché il legislatore non sarebbe tenuto a specificare i vari oneri che
concorrono a determinare una prestazione, ma ben potrebbe considerarli
unitariamente. Onde nella specie il legislatore, disponendo che la prestazione
grava sul farmacista per il 5 per cento, con la precisazione che questi é
tenuto a corrispondere l'aliquota fino al 17 per cento salvo rivalsa sul
produttore ha ovviamente considerato questo ulteriore onere del farmacista e
l'ha graduato nello stabilire la misura del 5 per cento.
Conclude pertanto chiedendo
dichiararsi non fondata la questione sollevata.
É intervenuto nel giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come per legge
dall'Avvocatura dello Stato, che ha tempestivamente depositato le proprie
deduzioni.
L'Avvocatura anzitutto
osserva che il richiamo all'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 1034,
contenuto nell'ordinanza di rinvio non sarebbe pertinente, perché la vertenza
davanti al giudice a quo riguarderebbe una fattispecie disciplinata dalla
normativa anteriore.
Nel merito osserva che la
legge non prevederebbe alcun sistema di esercizio dello sconto, né tanto meno
quello dell'anticipazione da parte del farmacista, che pertanto risponderebbe
solo ad una prassi ma non sarebbe una componente necessaria della norma
impugnata, la quale si limiterebbe solo a discriminare quale sia l'incidenza
dello sconto a carico del farmacista e del produttore.
Comunque, anche a voler
ritenere il contrario, l'onere della rivalsa nei confronti del produttore
costituirebbe solo una componente della complessa operazione di distribuzione
dei medicinali, e l’aleatorietà del risultato positivo della stessa si
presenterebbe come un’accidentalità di mero fatto, non diversamente
dell'ipotesi della rivalsa del sostituto d'imposta, della cui legittimità
costituzionale non potrebbe dubitarsi.
La difesa dello Sbarigia ha
depositato nei termini una memoria illustrativa con cui, fra l'altro, contesta
la tesi dell'Avvocatura secondo cui la vertenza avanti al giudice a quo
riguarderebbe una fattispecie disciplinata dall'art. 4, terzo comma, della
legge n. 692 del 1955, e non pure dall'art. 32 d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,
perché la causa avrebbe ad oggetto l'ammontare dei crediti dell'ENPAS nei
confronti di esso Sbarigia anche successivi al 18 dicembre 1970 ed ai quali
dovrebbe, quindi, applicarsi la nuova legge, di cui non potrebbe così
contestarsi la rilevanza.
Torna poi ad insistere sulle
tesi già svolte, che sviluppa ampiamente, al fine di dimostrare la fondatezza
della sollevata questione, e contesta le argomentazioni addotte ex adverso.
In particolare, per quanto
riguarda il contenuto normativo dell'articolo impugnato, nega fondamento
all'affermazione della difesa dello Stato, secondo cui l'obbligo di
anticipazione dello sconto non farebbe carico ai farmacisti in forza della
legge, ma risponderebbe soltanto ad una prassi, e in proposito richiama tra
l'altro la giurisprudenza della Corte costituzionale, che avrebbe riconosciuto
invece l'esistenza di tale obbligo legale.
Nega altresì fondamento
all'affermazione dell'ENPAS secondo cui l'onere dell'anticipazione e della
rivalsa sarebbe stato valutato dal legislatore quale componente della
prestazione complessiva imposta ai farmacisti, ed in proposito afferma che tale
valutazione non risulterebbe in alcun modo effettuata, essendo l'argomento
ignorato, fra l'altro, anche nei lavori preparatori. E ciò darebbe maggior
forza alle censure già mosse alla norma impugnata, specie sotto il profilo
della indeterminatezza dell'onere posto a carico dei farmacisti.
Anche la difesa dell'ENPAS
ha depositato una memoria con cui ribadisce le ragioni già svolte e, in
particolare, rileva che lo sconto in esame costituirebbe una prestazione
sostitutiva della posizione di svantaggio in cui si sarebbero trovati
farmacisti e produttori nel caso in cui gli enti previdenziali, a norma del
primo e secondo comma dell'articolo impugnato, si fossero avvalsi della facoltà
di acquistare direttamente i medicinali dai produttori a prezzo scontato, e dei
servizi dei farmacisti per la distribuzione agli assistiti, previo compenso per
tale attività determinato autoritativamente dalla pubblica Amministrazione.
Svolgendo poi ulteriormente
le proprie argomentazioni, osserva, tra l'altro, che dalla formulazione della
norma in esame, la quale fissa prima la misura complessiva dello sconto a
favore degli enti, e ne suddivide poi l'onere tra farmacisti e produttori,
emergerebbe la solidarietà dell'obbligo dello sconto, così come avrebbe
ritenuto anche il giudice a quo nel motivare sulla rilevanza della questione, e
ne conseguirebbe la necessità logica di comprendere nella prestazione così
imposta anche gli oneri connessi al detto vincolo di solidarietà.
Aggiunge, infine, che, in
realtà, data la continuità dei rapporti fra farmacisti e produttori, i primi
potrebbero rivalersi immediatamente dello sconto anticipato, operando una
corrispondente trattenuta sul prezzo da versare ai produttori per i medicinali
che man mano vanno acquistando in sostituzione di quelli venduti.
Considerato in diritto
1. - La questione di
legittimità costituzionale é sollevata dall'ordinanza di rinvio nei seguenti
termini.
Dal principio (affermato da
questa Corte con sentenza n. 70 del 1960) che lo sconto obbligatorio sul prezzo
dei medicinali é configurabile come prestazione patrimoniale ai sensi dell'art.
23 della Costituzione e, quindi, come prelievo, ai fini pubblici, di parte
dell'utile spettante ai produttori ed ai farmacisti, deriverebbe la conseguenza
che la misura di detto sconto debba essere praticata "in ragione della
capacità contributiva" dei soggetti gravati, secondo l'art. 53 della
Costituzione.
Il che non si verificherebbe
nella situazione legislativa in esame (art. 4, comma terzo, legge 4 agosto
1955, n. 692, modificato, solo per le percentuali di sconto, con l'art. 32 d.l.
26 ottobre 1970, n. 745, convertito in legge 18 dicembre 1970, n. 1034).
Ciò per duplice motivo: a)
perché, dovendo il farmacista anticipare la quota di sconto stabilita a carico
del produttore, si darebbe luogo ad una prestazione aggiunta, con l'onere della
rivalsa ed il rischio di un suo esito negativo; b) perché, rimanendo in tal
modo indeterminata l'entità della prestazione del farmacista, verrebbe alterato
il rapporto proporzionale tra prestazione imposta e capacità contributiva del
soggetto gravato, in contrasto con il suindicato art. 53 della Costituzione.
2. - La questione non é
fondata.
Va dato atto che l'ordinanza
di rinvio, in conformità ad affermata giurisprudenza, muove dalla premessa di
base che la disposizione impugnata debba interpretarsi nel senso che, non la
frazionata, ma l'intera obbligazione di sconto ricada, in primo tempo e luogo,
sul farmacista, salvo successiva rivalsa sul produttore. La questione di
costituzionalità é coerentemente sollevata in dipendenza di questa premessa
interpretativa.
Ciò posto, la Corte esclude,
tuttavia, che si tratti di disposizione anomala, divergente dal sistema delle
leggi tributarie. Al contrario, il sistema comporta ed ammette che, come
riconosciuto in via generale dall'art. 14 del testo unico sulle imposte
dirette, "chi, in forza di disposizioni di legge, é obbligato al pagamento
della imposta, in luogo di altri, per fatti o situazioni a questi riferibili,
ha diritto di rivalsa".
La configurazione di
"sostituti d'imposta", in luogo e vece di altri soggetti, con i quali
intercorrano rapporti giuridico- economici, risponde a criteri di tecnica
tributaria, basati sulla finalità di agevolare l'accertamento e la riscossione
dei tributi.
A tale fine, quei rapporti,
di fronte ai beneficiari del tributo, vengono considerati in modo unitario,
onde eliminare difficoltà pratiche.
Tale l'esempio fornito dalla
situazione in esame, in cui, nell'ambito dei rispettivi rapporti tra le parti,
la posizione del farmacista di fronte al rapporto interno con gli istituti ed
enti beneficiari dello sconto, assume diretta e palese connessione,
diversamente dalla posizione distaccata e meno evidenziata dei soggetti produttori
dei medicinali di provenienza. Il che spiega e giustifica la concentrazione
dell'obbligo di prestazione in unico soggetto, salvo a questi regolare
successivamente, dal lato esterno al suaccennato rapporto con enti ed istituti,
il suo personale stato creditorio.
3. - Questi concetti vanno
ora integrati con le seguenti considerazioni, particolarmente attinenti
all'art. 53 della Costituzione di cui si é denunciata la violazione.
Si assume che il
collegamento tra imposizione e capacità contributiva viene qui ad essere
distorto, per effetto della dilatazione del carico tributario, con alterazione
in eccesso del risultato quantitativo. Ma l'assunto non considera, nel suo
preciso contenuto, il concetto di capacità contributiva, quale delineato
uniformemente nella giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 45 del 1964;
nn. 16 e 50 del 1965; n. 89 del 1966;
n. 97 del 1968).
Per capacità contributiva
deve intendersi l'idoneità soggettiva alla obbligazione d'imposta, deducibile
dal presupposto al quale la prestazione é collegata. Questo collegamento ad un
presupposto condiziona esclusivamente, e nello stesso tempo esaurisce, il
riconoscimento di detta idoneità.
Ciò senza che spetti al
giudice della legittimità delle leggi valutare e determinare, in funzione
dell'art. 53 Cost., l'entità e la proporzionalità dell'onere tributario
imposto, trattandosi di compito riservato al legislatore (sentenze n. 89 del
1966; n. 124 del 1971): salvo il controllo di
legittimità sotto il profilo dell'assoluta arbitrarietà o irrazionalità delle
norme, ipotesi da escludersi nel caso in esame per le ragioni spiegate al numero
precedente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 4 agosto 1955,
n. 692, sulla "estensione dell'assistenza di malattie ai pensionati di
invalidità e vecchiaia", nonché dell'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n.
745, convertito con modificazioni in legge 18 dicembre 1970, n. 1034,
concernente "provvedimenti straordinari per la ripresa economica":
sollevata, con l'ordinanza in epigrafe dalla Corte d'appello di Roma, in
riferimento all'art. 53 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1972.
Giuseppe CHIARELLI - Luigi
OGGIONI
Depositata in cancelleria il
18 maggio 1972.