SENTENZA N. 124
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
degli artt. 5, commi primo e secondo, 6, comma terzo, e 7, comma primo, della
legge 27 luglio 1967, n. 658, sul riordinamento della previdenza marinara, e
dell'annessa tabella gestione marittimi n. 2, promosso con ordinanza emessa il
24 settembre 1969 dal tribunale di Napoli nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra la ditta Attanasio Costantino ed altri, Capano Raffaele ed altri e
l'Istituto nazionale per la previdenza sociale, iscritta al n. 7 del registro
ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del
25 febbraio 1970.
Visti gli atti di costituzione della ditta
Attanasio Costantino e dell'INPS e d'intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 aprile
1971 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
uditi l'avv. Giuseppe Abbamonte, per la
ditta Attanasio, l'avv. Pierino Pierini, per l'INPS, ed il sostituto avvocato
generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in
fatto
Con ordinanza 24 settembre 1969 emessa nei
procedimenti civili riuniti promossi dalla Ditta Attanasio Costantino ed altri
e da Capano Raffaele ed altri contro l'Istituto nazionale della previdenza
sociale - gestione autonoma della Cassa nazionale per la previdenza marinara -
il tribunale di Napoli, accogliendo la eccezione sollevata dalle parti attrici,
ha proposto la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni
contenute negli artt. 5, commi primo e secondo, 6, comma terzo, e 7, comma
primo, della legge 27 luglio 1967, n. 658 sul "Riordinamento della
previdenza marinara", in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione.
Si osserva nell'ordinanza che tanto il
contributo base ordinario dovuto dagli armatori e dai lavoratori per
l'assicurazione marinara (art. 5), quanto il contributo integrativo istituito
per il ripiano del disavanzo delle precedenti gestioni (art. 7) vengono calcolati
in base alle retribuzioni medie mensili di cui alla tabella G.M. n. 2 annessa
alla legge, che distingue le navi da carico in due categorie, cioé di stazza
lorda superiore a 500 tonnellate (cat. A) e fino a 500 tonnellate (cat. B). Da
questa bipartizione, che tiene conto soltanto del tonnellaggio e trascura altre
obiettive disparità, quali il tipo di navigazione ed il tipo del contratto di
arruolamento, deriverebbe come conseguenza che i valori medi retributivi
fissati dal legislatore nell'indicata tabella non corrispondono affatto ai
valori molto più bassi previsti dai contratti collettivi e realmente
corrisposti sulle navi di tonnellaggio minore, se pur superiori a 500
tonnellate. Gli armatori maggiori vengono così a conseguire un indebito
beneficio, mentre quelli minori subiscono un danno ingiusto.
Questo sistema contributivo, afferma il
tribunale, sarebbe in contrasto col principio di uguaglianza sancito dall'art.
3 della Costituzione poiché la legge impugnata viene arbitrariamente ad imporre
un contributo uniforme a soggetti che invece si trovano in situazioni
sensibilmente diverse favorendo gli armatori e i marittimi delle navi maggiori
ove si corrispondono retribuzioni superiori a quelle tabellari, e si pagano,
per effetto delle medie, contributi non proporzionali alle retribuzioni
effettivamente corrisposte.
Il sistema contributivo di cui trattasi
sarebbe inoltre in contrasto con l'art. 53 della Costituzione, giacché il
rapporto tra imposizione e capacità contributiva sembra spezzato essendo la retribuzione
media, su cui si calcola il contributo, lontana dalla realtà e venendo così
meno il presupposto al quale la prestazione é collegata.
Nel giudizio dinanzi a questa Corte si é
costituita la ditta Attanasio Costantino, con deposito di deduzioni in cancelleria
in data 12 febbraio 1970. Si sono anche costituiti gli armatori Capano Raffaele
ed altri, che hanno però depositato fuori termini le proprie deduzioni in data
13 aprile 1970, e l'Istituto nazionale per la previdenza sociale, che ha
depositato deduzioni il 23 dicembre 1969. É infine intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, con deposito di atto di intervento in data 12 febbraio 1970.
Nelle proprie deduzioni costitutive la difesa
della ditta Attanasio Costantino rileva che con la legge 27 luglio 1967, n.
658, é stato più che raddoppiato per gli armatori minori l'onere contributivo
precedentemente stabilito dal t.u. 26 dicembre 1962, n. 2109. I nuovi
contributi, di cui alla tabella G.M. n. 2 annessa alla legge, sono ancorati a
fittizie retribuzioni uniformi riferite a due sole classi di naviglio
(inferiore e superiore alle 500 tonnellate), mentre nella realtà il naviglio é
distinto in più numerose classi, con paghe correlativamente differenziate a
seconda del tipo di navigazione, del tipo di contratto e dell'anzianità del
marittimo. Per effetto della nuova legge gli armatori e i marittimi sono così
costretti a pagare contributi sulla base di retribuzioni inventate dal legislatore
molto superiori a quelle in effetti corrisposte.
Evidente é pertanto la disparità di
trattamento, l'irragionevolezza, e la violazione del principio di proporzione
della capacità contributiva. L'uguaglianza di trattamento di cui all'art. 3
della Costituzione risulta violata dal fatto che armatori maggiori e minori
devono pagare contributi nella stessa misura desunti sulla base di retribuzioni
non vere.
Del pari violato risulta l'art. 53 della
Costituzione essendosi imposto un carico tributario uniforme, senza tener conto
della realtà della situazione di fatto che varia in rapporto alle classi di
naviglio, alle retribuzioni effettive, al reddito ricavato.
La difesa dell'Istituto nelle proprie
deduzioni osserva preliminarmente che il personale marittimo, con la sua
particolare organizzazione e disciplina, ha un proprio "status". Per
questo personale appare quindi giustificata una speciale forma di previdenza la
cui caratteristica tipica non é costituita, - così come avviene per
l'assicurazione generale obbligatoria - dall'esistenza di un rapporto di lavoro
retribuito alle altrui dipendenze, ma dall'esplicazione di una attività
professionale nell'ambito della navigazione. Da questa diversità discende che
la corrispondenza del sistema contributivo e pensionistico in uso presso la
Cassa marinara ai criteri costituzionali di uguaglianza e proporzionalità
(artt. 3 e 53 Cost.) deve essere valutata da un punto di vista diverso da
quello seguito dal tribunale il quale si é basato soltanto sul raffronto con le
retribuzioni effettivamente corrisposte e sulle diverse potenzialità economiche
delle imprese armatoriali.
Dall'art. 30 del regolamento approvato con
r.d. 6 luglio 1922, n. 1447, che istituì le tabelle di competenze medie assunte
come base del sistema contributivo della Cassa, risulta evidente che fu dato
rilievo determinante non tanto all'ammontare concreto della retribuzione,
quanto alla funzione professionale effettivamente svolta. I contributi furono
infatti stabiliti in relazione al grado dell'iscritto, al genere della nave e
della navigazione.
Indubbiamente il sistema delle tabelle
corrisponde anche ad esigenze pratiche di un agevole e rapido accertamento
contributivo, ma la sua ragione principale sta nella tipica natura
professionale della previdenza per i marittimi i quali, come membri
dell'equipaggio, sono esposti ai medesimi rischi e assumono le medesime
responsabilità professionali quando esplicano la loro attività in mare,
qualunque sia l'altezza della retribuzione che percepiscono o la potenza
economica dell'imprenditore.
Ora, anche le nuove tabelle previste dalla
legge impugnata del 27 luglio 1967, n. 658, sono state compilate secondo i
criteri della citata norma regolamentare e cioé secondo i gradi del personale
iscritto alla Cassa, il tipo di nave e della navigazione. Pur essendo inserite
in una legge formale quale é appunto la legge 1967 n. 658 si potrebbe ritenere
- e la Corte vaglierà questa ipotesi - ch'esse non abbiano vera e propria
natura normativa dato che l'art. 6 della legge prevede la revisione delle
tabelle medesime con un tipico atto dell'autorità amministrativa.
Ciò posto, venendo all'esame dei due motivi
di incostituzionalità fondati sul riferimento agli artt. 3 e 53 della
Costituzione, la difesa dell'INPS rileva che é fuor di luogo parlare di
violazione dei criteri di uguaglianza dato che l'onere contributivo connesso
con l'esercizio professionale della navigazione grava su tutti coloro che
esercitano quella medesima attività. Del pari insussistente sarebbe la violazione
dei criteri di perequazione nella ripartizione della spesa pubblica (articolo
53) in quanto l'onere non é imposto in funzione della capacità contributiva, ma
come costo previdenziale del lavoro marittimo richiesto.
Nota infine la difesa che con la legge n.
658 del 1967 il legislatore ha voluto stabilire un vincolo di integrazione tra
l'assicurazione generale obbligatoria e l'assicurazione per i marittimi in modo
da rendere possibile il trasferimento di una parte notevole degli oneri della
mutualità dei marittimi a quella generale, nella quale l'apporto diretto dello
Stato garantisce la realizzazione di più adeguati criteri di perequazione della
distribuzione degli oneri.
Conclude chiedendo che la Corte voglia
dichiarare non fondata la proposta questione.
Nell'atto di intervento l'Avvocatura rileva
anzitutto che nel nostro ordinamento previdenziale la retribuzione costituisce
la base imponibile per determinare l'ammontare del contributo da corrispondere
per le assicurazioni sociali. Il contributo é di regola basato sulla
retribuzione effettivamente corrisposta al lavoratore; ma quando il lavoratore
non percepisce redditi fissi o se, comunque, la sua retribuzione non é
accertabile, sono stabiliti salari medi o convenzionali sui quali viene
calcolato il contributo.
Del tutto particolare si presenta la
situazione del settore del lavoro dei marittimi stante la molteplicità dei tipi
di contratto di arruolamento e la varietà delle retribuzioni.
Risulta da ciò evidente l'impossibilità di
creare un sistema che consenta l'accertamento e il controllo delle retribuzioni
effettivamente corrisposte ai marittimi e di qui la necessità di commisurare le
contribuzioni su retribuzioni medie. A questa esigenza provvede la tabella
annessa alla legge 27 luglio 1967, n. 658, che determina una diversità di
trattamento contributivo tenendo conto della qualifica del personale, del
genere della nave e della navigazione. Sono state stabilite ben dodici
categorie di naviglio e le retribuzioni medie ottenute risultano contenute in un
livello medio inferiore a quello proposto dai sindacati e a quello denunciato
presso le Casse marittime. Sembra quindi che la regolamentazione del
trattamento contributivo sia giustificata, ragionevole e non arbitraria ed
inconcepibile appare un controllo di legittimità costituzionale sul merito dei
calcoli attuariali che sono alla base della determinazione delle retribuzioni
tabellari.
In ordine alla pretesa violazione dell'art.
53 della Costituzione l'Avvocatura osserva che questo precetto concerne il rapporto
giuridico tributario che abbia per contenuto la prestazione di una imposta in
senso tecnico. Ora é noto che la natura giuridica del contributo previdenziale
ha dato luogo a discussioni e soluzioni non univoche; comunque, anche
ammettendo per ipotesi l'equiparazione di tali contributi alle imposte, ad
escludere il denunciato contrasto delle norme impugnate con l'art. 53
basterebbe ricordare che la Corte ha già riconosciuto la legittimità delle
presunzioni in materia fiscale (sent. 109 del 1967).
Nella previdenza marinara, del resto, non
vien meno il principio della proporzionalità posto che il maggior carico di
oneri grava sulle aziende proprietarie di navi di grosso tonnellaggio che
versano contributi in misura più ampia perché maggiore é il numero di personale
occorrente per questo tipo di navi e più lunghi sono i percorsi che esse
effettuano.
Afferma infine l'Avvocatura che la legge
sulla previdenza marinara é dettata da razionali e giustificati criteri con i
quali viene attuato il precetto costituzionale del diritto del cittadino
all'assistenza sociale (art. 38 Cost.).
Le parti in causa hanno presentato memorie
nelle quali sono stati ulteriormente sviluppati i motivi posti a sostegno delle
rispettive tesi.
Considerato
in diritto
1. - La difesa dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale ha preliminarmente prospettato dubbi
sull'ammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata dal
tribunale di Napoli. Ritenendo che i vizi d'incostituzionalità denunciati
investano direttamente la tabella G.M. n. 2 annessa alla legge 27 luglio 1967,
n. 658, e solo di riflesso riguardino le disposizioni che tale tabella si
limitano a richiamare, la difesa ha affermato che l'inserimento della tabella
nella legge non varrebbe a conferirle quel carattere normativo che consente il
controllo da parte della Corte dato che l'art. 6 ne prevede la revisione ad
opera di un atto dell'autorità amministrativa.
L'eccezione non é fondata.
É la legge stessa che nei propri articoli
offre la definizione delle retribuzioni, che, in relazione alla qualifica
rivestita a bordo dal marittimo, al genere di nave e della navigazione, devono
essere poste a base del calcolo dei contributi e della pensione degli iscritti
alla gestione marittimi della Cassa nazionale della previdenza marinara. La
tabella, che contiene l'indicazione sistematica e analitica delle singole
qualifiche e delle corrispondenti retribuzioni medie mensili, costituisce parte
integrante della legge ed ha la stessa forza e valore di legge che hanno le
disposizioni contenute negli artt. 5, 6 e 7 che espressamente la richiamano e
che insieme con essa sono stati impugnati.
Sul carattere legislativo della tabella non
può influire il fatto che in prosieguo può essere modificata con atto emanato
da organi non legislativi (decreto del Presidente della Repubblica su proposta
dei Ministri per il lavoro e la previdenza sociale e per la marina mercantile
di concerto con il Ministro per il tesoro) poiché é la stessa legge (art. 6,
comma primo) che ha disciplinato il particolare procedimento di variazione
della tabella retributiva ad opera degli indicati organi, allorché siano
intervenuti mutamenti nella misura delle retribuzioni a seguito di nuovi
contratti e di accordi nazionali di lavoro.
2. - La legge 27 luglio 1967, n. 658, sul
"Riordinamento della previdenza marinara", come é dato desumere dai
lavori preparatori, ha inteso risolvere organicamente il problema della riforma
di questo settore previdenziale nel quale si era verificato un cospicuo disavanzo
dovuto principalmente alla notevole sproporzione tra la massa dei pensionati e
il numero del tutto insufficiente, ai fini del finanziamento delle prestazioni,
delle unità attive soggette a contributo. Strumento idoneo a tale scopo é stato
ritenuto quello di disporre in primo luogo la trasformazione della forma di
previdenza gestita dalla Cassa nazionale per la previdenza marinara da
"sostitutiva" in "integrativa" dell'assicurazione generale
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti; il che ha comportato
da un canto l'ammissibilità dei lavoratori del mare a fruire di tutte le
provvidenze, compresa la pensione sociale, previste in tale forma assicurativa
generale e, d'altra parte, la ricezione dei principi vigenti nell'assicurazione
obbligatoria in materia di incidenza contributiva.
In base alla nuova normativa, la
commisurazione dei contributi previdenziali (quelli dovuti all'assicurazione
generale obbligatoria e quelli integrativi per la gestione marittimi) non é più
fatta sulle tabelle di "competenze medie" previste dalle precedenti
disposizioni, ma su tabelle di "retribuzioni medie mensili" le quali,
nell'intento del legislatore, devono corrispondere alla "retribuzione
effettiva percepita dal lavoratore". Esse infatti vanno compilate tenendo
conto della qualifica rivestita a bordo dall'iscritto, del genere della nave e
della navigazione e devono essere comprensive di tutto ciò che é corrisposto a
compenso dell'opera prestata, al lordo di qualsiasi trattenuta, comprese le
competenze accessorie e qualsiasi altro assegno, che non abbia carattere di
rimborso di spesa né elargizione fatta una volta tanto (art. 5, comma primo e
6, comma secondo). Proprio per garantire la più esatta possibile rispondenza
delle tabelle all'effettiva situazione retributiva esistente la legge ha
previsto che esse debbono essere annualmente modificate, mediante decreto del
Presidente della Repubblica, ove siano intervenute modificazioni nella misura
delle retribuzioni a seguito di contratti o di accordi nazionali.
3. - Nel presente giudizio le censure
d'incostituzionalità non vengono rivolte alla legge per il fatto che essa abbia
adottato il sistema delle retribuzioni medie per la determinazione dei
contributi e delle pensioni degli iscritti alla gestione marittimi. Il ricorso
a tabelle di retribuzioni medie o convenzionali non é, del resto, fatto
esclusivo di questi assicurati (vedi art. 49, ultimo comma, del r.d.l. 4
ottobre 1935, n. 1827). Vi sono speciali categorie di lavoratori addetti a
particolari settori per i quali é molto difficile e talora impossibile
determinare la retribuzione effettiva stante la molteplicità e mutevolezza dei
compensi corrisposti.
A queste categorie appartiene la gente di
mare per la peculiarità del rapporto di lavoro. Basti por mente alla varietà
dei relativi contratti di arruolamento (a tempo determinato o indeterminato,
per uno o più viaggi) e delle retribuzioni (fisse, a partecipazione o miste)
nonché alle competenze accessorie (variabili a seconda del tipo del viaggio,
del genere di merce trasportata ecc.).
Le stesse parti private negli scritti
difensivi riconoscono l'utilità pratica di ricorrere a valori retributivi medi
per il calcolo dei contributi dei marittimi. Le loro doglianze si appuntano
unicamente sul fatto che la distinzione delle retribuzioni di cui alla tabella
annessa alla legge é stata effettuata, per le navi da carico, soltanto in base
all'elemento del tonnellaggio (inferiore o superiore a 500 tonnellate). Le
retribuzioni medie tabellari così fissate dal legislatore sarebbero fittizie,
non corrispondenti a quelle realmente pagate sulle navi minori; verrebbe
conseguentemente imposto un contributo uniforme a carico di soggetti che si
trovano in situazioni obbiettive diverse con violazione dei principi di
uguaglianza e della capacità contributiva enunciati dagli artt. 3 e 53 della
Costituzione.
Queste doglianze non possono trovare
ingresso in questa sede. Esse implicano una indagine sulla completezza e la
esattezza di calcoli di retribuzioni, per ricavarne una media, che la Corte non
può compiere. Al giudice della legittimità delle leggi spetta soltanto statuire
se lo strumento apprestato dal legislatore per la determinazione dei contributi
e delle prestazioni previdenziali non sia arbitrario, irrazionale,
discriminatorio e non accertare se in concreto detto strumento sia stato poi
ben utilizzato e se le medie retributive con esso accertate siano più o meno
adeguate alla realtà.
Come già posto in evidenza l'adozione del
sistema contributivo in base a tabelle di retribuzioni medie nello specifico
settore é ampiamente giustificato da molteplici ragioni. La formazione delle
tabelle ad opera di organi competenti che operano su dati raccolti dalle
autorità marittime preposte alla stipula dei singoli contratti di arruolamento
nei vari ambienti, la partecipazione delle associazioni sindacali di categoria
ed, infine, la procedura di variazione delle tabelle sono tutti elementi
unitariamente rivolti ad assicurare la corrispondenza dei valori medi ai valori
retributivi reali.
Il sistema dettato dal legislatore é quindi
disciplinato in modo idoneo ed opportuno per evitare che a base dei contributi
siano poste proprio quelle retribuzioni fittizie sul cui presupposto sono state
sollevate le eccezioni d'incostituzionalità.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 5, commi primo e secondo, 6, comma
terzo, e 7, comma primo, della legge 27 luglio 1967, n. 658, sul riordinamento
della previdenza marinara, e dell'annessa tabella gestione marittimi n. 2,
sollevata dal tribunale di Napoli con ordinanza 24 settembre 1969 in
riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 9 giugno 1971.