SENTENZA N. 22
ANNO 1969
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI,
Presidente
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni BATTISTA
BENEDETTI
Prof. Francesco PAOLO
BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo MICHELE
TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 128, secondo comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, promosso con ordinanza
emessa il 15 giugno 1967 dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente
tra Cipriani Nicola e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta
al n. 208 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.
Visto l'atto di costituzione
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale;
udita nell'udienza pubblica del 18
dicembre 1968 la relazione del Giudice Nicola Reale;
udito l'avv. Giorgio Cannella, per
l'I.N.P.S.
Ritenuto in fatto
Il signor Nicola Cipriani, titolare
del certificato di pensione per invalidità e vecchiaia n. 2070306/104 per
l'ammontare di lire 14.500 mensili, si vedeva corrispondere dall'Istituto
nazionale della previdenza sociale, alle scadenze bimestrali prestabilite, la
somma di sole lire 14.460 (invece di lire 29.000), in conseguenza di ritenuta
operata dallo Istituto predetto nell'esercizio del diritto ad esso riconosciuto
dall'art. 128, secondo comma del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito
nella legge 6 aprile 1936, n. 1155. Per tale via l'Ente di previdenza intendeva
dare esecuzione alla condanna pronunziata, nei confronti del Cipriani, dal
Presidente del tribunale di Bari con decreto ingiuntivo non opposto,
concernente crediti per contributi previdenziali dal Cipriani stesso non
versati, prima che fosse maturato il di lui diritto alla pensione, per
prestatori di opera già suoi dipendenti.
Contro l'Istituto nazionale della
previdenza sociale il Cipriani proponeva, quindi, domanda giudiziale per
l'accertamento della illegittimità della ritenuta, eccependo contestualmente la
incompatibilità della disposizione del secondo comma del citato art. 128 del
R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, con Ìart. 38, secondo comma, della
Costituzione.
Il tribunale di Bari con ordinanza
15 giugno 1967, ritenutane la rilevanza ai fini della decisione della causa,
sollevava la questione di legittimità costituzionale della suddetta norma nei
termini prospettati dall'attore, osservando essere il giudizio di non manifesta
infondatezza sorretto dai seguenti motivi.
In relazione alla finalità sociale,
che la legislazione in materia di invalidità e vecchiaia persegue, di
assicurare, mediante la concessione di un assegno di pensione, il
soddisfacimento delle fondamentali necessità di sostentamento a favore dei
lavoratori che per età o invalidità subiscano una menomazione o l'annullamento
della capacità lavorativa, l'art. 128 della legge in esame, nel primo comma,
stabilisce la non pignorabilità e la non sequestrabilità dei redditi
previdenziali, e quindi il divieto di distrarre tali somme da quella stessa
destinazione assistenziale richiamata dall'art. 38 della Costituzione.
Dal precetto costituzionale (e dalle
finalità sociali della legislazione ordinaria che ad esso deve adeguarsi), si
discosta però il citato secondo comma dell'art.
La facoltà affatto discrezionale
accordata all'Istituto sarebbe quindi in contrasto con l'affermazione
costituzionale del diritto dei lavoratori a che siano assicurati mezzi adeguati
alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, invalidità e vecchiaia.
L'ordinanza, ritualmente notificata
alle parti, e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti dei due rami del Parlamento, é stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 271 del 28 ottobre 1967.
Davanti a questa Corte si é
costituito l'Istituto nazionale della previdenza sociale, difeso dagli avvocati
Giorgio Cannella e Arturo Pittoni che hanno depositato atto di deduzioni il 7
novembre 1967, contestando il fondamento della questione sollevata dal
tribunale di Bari.
Essi osservano che l'art. 38 della
Costituzione, la cui violazione é stata denunziata, non avrebbe carattere
immediatamente precettivo, ma programmatico.
Il primo comma di questa norma che
riconosce il diritto degli inabili al lavoro, che versino anche in istato di
indigenza, al mantenimento e alla assistenza sociale, sarebbe, peraltro,
estraneo alla normativa delle assicurazioni sociali, alla quale sarebbe invece
diretto il precetto contenuto nel secondo comma della citata norma
costituzionale. Questo imporrebbe al legislatore di dettare, nell'interesse dei
lavoratori, un'organica disciplina della previdenza ed assistenza sociale per i
rischi inerenti alla percezione di un reddito di lavoro, quali si verificano
nei casi di inabilità permanente o temporanea al lavoro, per invalidità e
vecchiaia o a seguito di infortunio o per disoccupazione involontaria, senza
peraltro fissare l'ammontare del quantum delle prestazioni assicurative e
previdenziali e senza esigere che, in tutti i casi predetti, queste siano
corrisposte.
La determinazione in concreto della
misura e delle modalità di tali prestazioni sarebbe affidata al legislatore
ordinario e non sarebbe, quindi, viziata da illegittimità costituzionale la
legge diretta a stabilire tale misura, ogni volta che questa fosse ritenuta
inadeguata alle esigenze del singolo lavoratore. Né contrasterebbe col
principio costituzionale una norma ordinaria che, in determinate fattispecie, escludesse
l'esigibilità delle prestazioni medesime.
Quest'ultima considerazione, in
particolare, permetterebbe di giustificare sul piano costituzionale la
disposizione del secondo comma dell'art. 128 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827, intesa a consentire il recupero, mediante la trattenuta sulle pensioni,
sia di prestazioni indebitamente percepite dagli assicurati, sia, come appunto
verificatesi nella specie, di somme costituenti debiti degli stessi pensionati,
per il mancato versamento di contributi assicurativi nel corso della loro
attività imprenditoriale e relativi a lavoratori da essi dipendenti.
Ove questa possibilità fosse
disconosciuta, ne deriverebbe pregiudizio alle gestioni previdenziali, con
gravi riflessi in danno tanto della collettività dei lavoratori assicurati,
quanto dei singoli, direttamente interessati all'accreditamento dei contributi
non corrisposti dai propri datori di lavoro.
Con memoria depositata il 4 dicembre
1968 la difesa dell'Istituto nazionale della previdenza sociale ha illustrato
ulteriormente la tesi della legittimità costituzionale della norma denunziata
dal tribunale di Bari, ponendo in particolare risalto la preminenza, ai sensi
appunto dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, dell'interesse
pubblico alla realizzazione dei crediti per contributi previdenziali dovuti dai
datori di lavoro, nei confronti dello stesso diritto soggettivo di costoro a
fruire in concreto del reddito previdenziale loro spettante, in forza della
legge in materia, nella veste di assicurati.
Tali contributi, nel sistema del
diritto positivo, sarebbero diretti a costituire il maggior cespite per la
copertura degli oneri per l'assicurazione per l'invalidità e la vecchiaia; il
loro mancato pagamento arrecherebbe pregiudizio non solo ad altro lavoratore
già alle dipendenze del datore di lavoro in mora, ma a tutti i lavoratori
assicurati, incidendo gravemente sulla consistenza patrimoniale della gestione
del servizio previdenziale.
Il criterio della indisponibilità
delle pensioni, enunciato nel primo comma dell'art. 128 del R.D.L. n. 1827 del
1935, sarebbe quindi compatibile con la ipotesi eccezionale prevista nel
seguente secondo comma e troverebbe, d'altra parte, giustificazione nello
stesso principio costituzionale di eguaglianza, attese le ragioni etico-sociali
e il fondamento di razionalità e di giustizia che lo sorreggerebbero.
Per queste considerazioni anche
nella discussione orale la difesa dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale ha concluso perché la questione in esame sia dichiarata manifestamente
infondata.
Considerato in diritto
1. - Il principio generale della
intangibilità delle pensioni, corrisposte dall'Istituto nazionale della
previdenza sociale, in ordine alla cessione ed a procedure esecutive o
cautelari, enunciate nel primo comma dell'art. 128 del R.D.L. 4 ottobre 1935,
n. 1827, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, é stato riconosciuto
rispondente alla norma dell'art. 38 della Costituzione con la sentenza n. 18 del 30 marzo 1960 di questa Corte.
Ciò sul riflesso che le particolari
finalità della tutela previdenziale, diretta ad assicurare i mezzi
indispensabili di sostentamento ai lavoratori, che per invalidità o vecchiaia
non siano più in grado di provvedere, con un sufficiente reddito di lavoro,
alle proprie esigenze di vita, giustificano appieno detto principio,
consentendo peraltro soltanto le eccezioni espressamente stabilite, non
estensibili, per loro natura, ed ipotesi diverse.
L'ordinanza del tribunale di Bari
prospetta, ora, la questione della costituzionalità della norma del secondo
comma del ricordato art. 128 del decreto n. 1827 del
Nella potestà largamente
discrezionale, accordata al detto ente, di perseguire la realizzazione dei
propri crediti mediante la compensazione, disposta unilateralmente ed in misura
non prestabilita della legge stessa, il giudice del merito ha ravvisato la
possibilità che siano in concreto frustrate le finalità sociali delle
istituzioni previdenziali; finalità tutelate dal secondo comma dell'art. 38
della Costituzione. La norma impugnata, infatti, sarebbe preordinata alla
difesa dell'interesse dell'Ente creditore, mentre non conterrebbe alcuna
disposizione intesa a garantire la prestazione delle pensioni ai soggetti
assistiti, quanto meno nella misura necessaria a fronteggiare situazioni di
bisogno personale o familiare.
2. - La questione, da esaminarsi nei
limiti prospettati dall'ordinanza, é fondata.
Il secondo comma dell'art. 38 della
Costituzione attribuisce valore di principio fondamentale al diritto dei
lavoratori a che siano "preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia e di
disoccupazione involontaria".
E questa Corte con varie decisioni,
in cui ha preso in esame tale precetto, lo ha considerato, come dovevasi,
immediatamente operante nell'ordinamento giuridico e rilevante, in particolare,
ai fini del sindacato di costituzionalità sulle leggi ordinarie.
Non può quindi essere accolta, su
tale punto, la contraria tesi svolta succintamente dalla difesa dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale nell'atto di costituzione in giudizio
davanti a questa Corte.
3. - Nel sistema dei rapporti
economici costituzionalmente garantiti, il primo comma dell'art. 38 pone fra i
compiti primari dello Stato quello dettato con la sentenza n. 27 del
6 aprile 1965), quale esplicazione del principio della solidarietà, che
deve informare la normativa della pubblica assistenza e beneficenza a favore di
chi versi in condizioni di indigenza per inabilità allo svolgimento di una
attività remunerativa, prescindendosi da precorse qualità e situazioni
personali e da servizi resi allo Stato (sent. n. 29 del 1968 e n. 27 del 1965).
Il secondo comma invece, anche esso
ispirato a criteri di solidarietà sociale, ma con speciale riguardo ai
lavoratori, impone che in caso di eventi, i quali incidono sfavorevolmente
sulla loro attività lavorativa, siano ad essi assicurate provvidenze atte a
garantire la soddisfazione delle loro esigenze di vita.
Al principio espresso nel citato
art. 38, secondo comma, aderisce la funzione assegnata alle pensioni
assicurative contro la invalidità e vecchiaia: funzione che tanto la dottrina
quanto la giurisprudenza della Corte di cassazione hanno ulteriormente individuato
nel carattere alimentare delle prestazioni, in quanto destinate a fronteggiare
primarie necessità degli assistiti.
E si é rilevato (sentenza n. 34 del 1960 di questa Corte) che le pensioni
per invalidità e vecchiaia rispondono al criterio di pubblico interesse a che
venga garantita la corresponsione di un minimum. L'ammontare di questo minimum
vitale é ovviamente riservato ad apprezzamenti del legislatore, il quale, come
é noto, vi ha apportato progressivi aumenti, che peraltro non ne hanno alterato
il surriferito carattere essenziale.
Ora dalla natura e dalla finalità di
tali prestazioni previdenziali deriva non soltanto il principio generale che le
sottrae alla disponibilità degli interessati e ad ogni misura cautelare od
espropriativa nonché alla compensazione (art. 1246, n. 3, Cod. civ.), ma
discende altresì che le ipotesi eccezionali, nelle quali le misure predette
vengano ammesse, debbano essere strettamente circoscritte secondo espresse e
tassative disposizioni, concernenti sia la specie del credito vantato contro
l'assicurato, sia la parte della pensione, che possa risultare disponibile e
soggetta ad azioni cautelari ed esecutive.
Diversamente, ove fosse consentita
una indiscriminata ed illimitata tutela dell'interesse dei creditori, i bisogni
che nel precetto costituzionale di cui all'art. 38, secondo comma, trovano la
loro garanzia, rimarrebbero insoddisfatti ed il precetto stesso risulterebbe
eluso.
Si deve in proposito osservare che,
nell'ordinamento vigente ed anche in provvedimenti normativi anteriori alla
Carta costituzionale, non mancano disposizioni volte ad eliminare il pericolo
suddetto.
Basta, accennare, per tacere di
altre, alle limitazioni concernenti in particolare la disciplina del
pignoramento e del sequestro conservativo sui crediti alimentari o di lavoro
(rispettivamente art. 545 Cod. proc. civ. nel testo modificato col decreto
legislativo 10 dicembre 1947, n. 1548 e art. 671 Cod. proc. civ.) e ricordare
le limitazioni previste in materia di rendite vitalizie costituite a titolo
gratuito (art. 1881 Cod. civ.) e di crediti dell'arruolato verso l'armatore e
del lavoratore verso l'esercente (artt. 369 e 930 Codice della navigazione).
Anche nella materia delle pensioni
spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni e che, a giudizio di
questa Corte (sentenza n. 124 del 1968) partecipano della natura
retributiva, il testo unico, approvato con D.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, delle
leggi concernenti il sequestro, il pignoramento e la cessione di dette
pensioni, nonché degli stipendi e dei salari, reca tutto un complesso di
limitazioni qualitative e quantitative alla cedibilità di tali emolumenti e
alla esperibilità di azioni esecutive su di essi.
Ciò premesso é evidente che la norma
dell'art. 128, secondo comma del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito
nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, non risponde al precetto costituzionale
dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, in quanto, col solo limite,
non sufficiente, del previo provvedimento giudiziario, conferisce all'Istituto
la facoltà di esercitare il diritto di "trattenuta" in via di
compensazione sulle pensioni da esso dovute.
Ciò indiscriminatamente, per
qualsiasi titolo e senza limitazione di ammontare: con la possibilità quindi
che la pensione rimanga assorbita dalla trattenuta, integralmente o quasi, e
per lungo tempo. A questo ultimo proposito va rilevato che non é conferente la
circostanza, indubbiamente per altro verso apprezzabile, che l'Istituto abbia,
nel caso di specie, ritenuto opportuno di operare una ritenuta parziale e non
totale sulla pensione.
E di fronte alla genericità della
previsione legislativa, che costituisce il punto sul quale
Va rilevato in contrario che, a
parte la possibilità per l'Istituto di agire su altri eventuali cespiti del
pensionato, l'ordinamento prevede sanzioni volte a reprimere le inadempienze
dei datori di lavoro e quindi a dissuaderli dall'incorrervi.
E d'altro canto il cosiddetto costo
del servizio, pur gravando in certa misura, sui soggetti del rapporto di
lavoro, é integrato con interventi erariali, i quali, sul piano finanziario,
assicurano le finalità sociali perseguite dallo Stato.
In conclusione, e salva la
possibilità per il legislatore ordinario di ovviare agli inconvenienti
denunciati dall'Istituto, introducendo deroghe al principio della
intangibilità, purché siano aderenti ai precetti costituzionali, la norma
impugnata, nella sua formulazione attuale, va dichiarata costituzionalmente
illegittima.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 128, secondo comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935, n.
1827, convertito nella legge 6 aprile 1936, n. 1155, nella parte in cui
attribuisce all'Istituto nazionale della previdenza sociale il diritto di
trattenere sulle pensioni l'ammontare delle somme ad esso dovute in forza di
provvedimenti dell'Autorità giudiziaria.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13
febbraio 1969.
Aldo
SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI -
Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni BATTISTA
BENEDETTI - Francesco PAOLO BONIFACIO
- Luigi OGGIONI -
Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA -
Vincenzo MICHELE TRIMARCHI
- Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE
Depositata in cancelleria il 20
febbraio 1969.