SENTENZA N.
78
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
del D.P.R. 18 dicembre 1952, n. 3308, promosso con ordinanza emessa il 1
dicembre 1960 dal Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici
per la Basilicata nel procedimento civile tra il Comune di Garaguso e Turati
Silvio, Ottolini Lucia, la Sezione speciale per la riforma fondiaria in Puglia
e Lucania, D'Eufemia Vito e Magnante Rocco, iscritta al n. 4 del Registro
ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del
18 febbraio 1961.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1961
la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi l'avv. Guido Pomarici, per il Comune
di Garaguso, l'avv. Guido Astuti, per Turati Silvio e Ottolini Lucia, e il
sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e per l'Ente di riforma.
Ritenuto in
fatto
1. - Il Commissario regionale per la
liquidazione degli usi civici per la Basilicata ha ritenuto non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale del D.P.R. 18 dicembre
1952, n. 3308, che ha espropriato ai danni dei signori Silvio Turati e Lucia
Ottolini ha. 81. 54. 43 di terreno, sito in località Gualania, nel Comune di
Garaguso.
Risulta dalla diffusa esposizione contenuta
nell'ordinanza di rimessione che sin dal secolo scorso si é discusso sulla
natura demaniale dei terreni poi espropriati, e che, prima ancora che la
controversia venisse rimessa per competenza al Commissario regionale per gli
usi civici di Potenza, si erano avute pronunzie in vario senso del Commissario
per gli usi civici di Bari (decreto 12 marzo 1928 e sentenza 23 aprile - 18
maggio 1940) e della Corte di appello di Roma, Sezione usi civici (sentenza 2 -
16 febbraio 1942).
Ora il Commissario regionale per gli usi
civici della Basilicata ha ritenuto, sulla base di nuovi documenti e di nuove
perizie, che "la zona Gualania scorporata dall'Ente riforma in base alla
legge delegata del 18 dicembre 1952, n. 3308, ha natura demaniale".
Soggiunge, tuttavia, di non poter pronunziare tale declaratoria, né ammettere il
conseguente ordine di reintegra in favore del Comune di Garaguso per la
presenza del ricordato decreto delegato di espropriazione, emesso "sul
contrario presupposto che la predetta zona scorporata costituisca un bene
allodiale dei coniugi Turati - Ottolini o al più un bene ex - feudale, ma non
demaniale, dacché i beni di questa natura sono sottratti allo scorporo dalla
legge 21 ottobre 1950, n. 841".
Di qui la necessità di sospendere il
giudizio e rinviare gli atti alla Corte perché si pronunci sulla legittimità
costituzionale del decreto delegato. Il che appunto il Commissario regionale ha
fatto, con ordinanza 1 dicembre 1960, ritualmente pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 44 del 18 febbraio 1961.
2. - Nel presente giudizio si é costituito
il Comune di Garaguso, rappresentato e difeso dall'avv. Guido Pomarici,
mediante deposito delle deduzioni in data 10 marzo 1961. Ritiene la difesa del
Comune la manifesta illegittimità del decreto di espropriazione, stante che la
zona espropriata non sarebbe stata mai di proprietà dei signori Turati
Ottolini, che l'avrebbero usurpata ai danni del demanio comunale. Né a questa
dichiarazione di illegittimità si può opporre il fatto che manchi una
pronunzia, la quale accerti, con efficacia di giudicato, la natura demaniale
della zona contestata, o il fatto che i beni fossero intestati nel catasto ai
signori Turati - Ottolini, stante che una decisione di questa Corte avrebbe
affermato che la dichiarazione di illegittimità costituzionale può aversi anche
in pendenza del procedimento davanti al giudice ordinario e che devono
ritenersi illegittimi i decreti di espropriazione che colpiscono fondi rustici
intestati nel catasto a persone diverse dall'effettivo proprietario, data la
differenza tra l'espropriazione della riforma fondiaria e l'istituto del
l'espropriazione per pubblica utilità.
3. - Nel giudizio si sono costituiti i
coniugi Turati Ottolini, rappresentati e difesi dall'avv. Guido Astuti,
mediante il deposito delle deduzioni in data 18 marzo 1961. La tesi fondamentale
é questa: che il meccanismo che regola le questioni di legittimità
costituzionale sarebbe tale da devolvere alla giurisdizione e competenza della
Corte "questioni anche di merito altrimenti soggette alla normale
cognizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria o speciale".
Nel caso di specie l'indagine sull'asserita
qualità demaniale dei terreni espropriati, il cui accertamento determinerebbe
l'inespropriabilità dei beni e, quindi, il travalicamento dei confini della
delegazione, deve essere sottratta al potere giudiziario e riservata alla
competenza istituzionale della Corte "unico organo costituzionalmente
investito del sindacato di legittimità delle leggi ordinarie o delegate".
L'affermazione che si legge nell'ordinanza di rinvio, che la zona Gualania ha
natura demaniale, esprimerebbe soltanto un apprezzamento circa la fondatezza
della questione di legittimità costituzionale, non "una declaratoria sul
merito della questione", tale da predeterminare o condizionare il giudizio
della Corte, che dovrebbe essere indipendente da qualsiasi apprezzamento del
giudice a quo intorno all'oggetto o al presupposto della questione di
legittimità. La difesa procede, poi, a riassumere le eccezioni di merito
proposte già davanti al Commissario per gli usi civici, dalle quali
risulterebbe chiaramente mancata la prova dell'esistenza e della consistenza
del preteso demanio da parte del Comune di Garaguso, prova che, giusta la
legislazione e la giurisprudenza, dovrebbe essere fornita, appunto, dal Comune
rivendicante, e che non può cavarsi nemmeno dalle relazioni dei tre consulenti
di ufficio, che dovrebbero ritenersi "lacunose", contraddittorie,
prive di giustificazione testuale nei documenti prodotti in causa".
Subordinatamente la difesa sostiene che,
nel caso la Corte riconoscesse la demanialità del fondo, poiché i signori
Turati Ottolini furon sin dall'inizio proposti per la legittimazione del loro
possesso, tale diritto competerebbe loro a norma delle leggi vigenti con
efficacia ex tunc e, quindi, anteriore al 15 novembre 1949, con la
conseguenza che la condizione giuridica di enfiteuti o coloni perpetui
miglioratari, che verrebbe da essi così conseguita, comporterebbe la piena
legittimità dell'espropriazione a norma dell'art. 4 della legge 21 ottobre
1950, n. 841.
Infine, e in ogni caso, non si potrebbe non
tener conto delle radicali migliorie apportate al fondo segnatamente dagli
attuali proprietari espropriati, ai quali, pertanto, spetterebbe, in estrema
ipotesi, un incontestabile diritto di credito verso il Comune rivendicante
"nella loro qualità di possessori di buona fede, acquirenti in base a
titolo legittimo, e altrimenti idoneo al trasferimento della proprietà".
4. - É intervenuto nel presente giudizio il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso come per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato. L'atto di intervento é stato depositato
il 30 gennaio 1961.
I motivi secondo i quali il decreto di
espropriazione deve essere considerato perfettamente legittimo sono ad avviso
dell'Avvocatura i seguenti:
1) si é qui di fronte a un acquisto a
titolo originario, non derivativo: anche, dunque, se il titolo sul quale si
fonda il diritto dell'espropriato fosse annullato con efficacia retroattiva,
tale evento sopravvenuto sarebbe irrilevante ai fini dell'espropriazione;
2) alla data del 15 novembre 1949,
legittimati passivi all'espropriazione non potevano essere se non i coniugi
Turati Ottolini, ancora proprietari dei beni, stante che nessun atto
giuridicamente rilevante aveva dichiarato che i beni fossero di proprietà del
Comune di Garaguso e stante che nessuna "zona di franchigia" - dice
testualmente l'Avvocatura -, é consentita dalle leggi di riforma "propter
rem litigiosam";
3) non si potrebbe introdurre nel sistema
delle leggi di riforma quella che l'Avvocatura chiama la fenomenologia
privatistica dell'acquisto a non domino, la quale ammetterebbe la possibilità
di un sopravvenuto eccesso di delega, laddove la legittimità dell'esercizio del
potere da parte dello Stato, per di più in forma di legge, potrebbe
"essere valutato soltanto nella situazione di diritto esistente all'atto
di consumazione del potere medesimo";
4) nel caso di specie si versa in materia
di usi civici dove, come si sa, tra l'accertamento della usurpazione del
demanio comunale e l'estromissione dell'occupatore abusivo, si può inserire un
terzo elemento, la legittimità dell'occupazione, che implicherebbe la
trasformazione del demanio in allodio. Non sarebbe perciò possibile asserire
che alla data del 15 novembre 1949 fosse proprietario e legittimato allo
scorporo il Comune di Garaguso;
5) una esatta interpretazione dell'art. 9
della legge 12 maggio 1950, n. 230, porterebbe a trasferire i diritti
controversi di uso civico e quelli sui demani universali nella zona dei diritti
dei terzi da farsi valere sull'indennità di espropriazione.
Infine, l'Avvocatura crede di poter trarre
argomento a favore della sua tesi da una precedente decisione di questa Corte (sentenza 25 maggio
1957, n. 67).
5. - Si é costituita in giudizio anche la
Sezione speciale di riforma fondiaria dell'Ente Puglie e Lucania, rappresentata
e difesa dall'Avvocatura dello Stato, la quale, nelle deduzioni depositate il
30 gennaio 1961, si rifà alle considerazioni che sorreggono l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio, aggiungendo:
1) il Comune di Garaguso non ha sollevato
questione di legittimità costituzionale del decreto di esproprio che, secondo
il medesimo Comune, potrebbe sorgere solo dopo il giudicato, che accertasse
demanio universale i terreni espropriati ai coniugi Turati - Ottolini. Allo
stato, cioè, si richiederebbe soltanto la dichiarazione di demanialità dei beni
rivendicati. Se ne dovrebbe concludere che mancherebbe la rilevanza della questione,
non essendo il decreto di espropriazione di ostacolo alla richiesta
dichiarazione di demanialità e ai fini dell'attribuzione dell'indennità;
2) nel merito, difetterebbero nel modo più
assoluto gli elementi perché si possa parlare di demanio universale.
6. - Tanto i signori Turati - Ottolini
quanto il Comune di Garaguso hanno depositato memorie, rispettivamente il 21 e
24 novembre di quest'anno, nelle quali ribadiscono le rispettive tesi
difensive.
Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato
il 22 novembre scorso una memoria nella quale richiama l'attenzione della Corte
su una circostanza che definisce "di notevole rilievo". Sarebbe
pacifico che il Commissario per gli usi civici esercita una funzione
giurisdizionale soltanto nell'accertare l'esistenza e la consistenza dell'uso
civico o del demanio e un'attività amministrativa di carattere discrezionale,
che consiste nell'ordinare la reintegra o nell'ammettere la legittimazione. Il
decreto di esproprio non vieterebbe la dichiarazione di demanialità, ma
soltanto l'emanazione dell'ordine di reintegra. Sennonché a questo punto si
sarebbe fuori dell'ipotesi di un giudizio penale, civile e amministrativo per
la cui decisione occorra stabilire la legittimità di un atto avente forza di
legge. In altri termini, la questione di legittimità costituzionale sarebbe
irrilevante ai fini di una pronuncia di accertamento, inammissibile ai fini
dell'ordine di reintegra. Infine, l'Avvocatura ribadisce che non c'é materia
per una controversia di legittimità costituzionale perché il principio
dell'art. 9 della cosiddetta legge Sila per il quale "pretium tenet
locum rei" varrebbe non soltanto per gli usi civici gravanti su terre
di proprietà privata, ma anche per il demanio comunale o universale.
7. - All'udienza del 6 dicembre 1961 le
difese delle parti costituite in giudizio hanno svolto le rispettive tesi e
argomentazioni difensive, insistendo nelle già prese conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - L'Avvocatura generale ha sollevato due
eccezioni pregiudiziali, l'una di rilevanza, l'altra di inammissibilità della
proposta questione di legittimità costituzionale: ma soltanto la prima in
maniera formale. Comunque, né l'una né l'altra sono fondate.
Quanto alla prima, la Corte può richiamarsi
ai suoi costanti precedenti, giusta i quali la competenza a giudicare della
rilevanza di una questione di costituzionalità é del giudice a quo e ad essa
altro non spetta se non controllare che il giudizio sia stato formulato e
motivato. Ora non può dubitarsi che questi requisiti si riscontrino
nell'ordinanza del Commissario per la liquidazione degli usi civici della
Basilicata e che, pertanto, l'eccezione dell'Avvocatura debba essere respinta.
Tuttavia, si può aggiungere a maggior chiarimento - anche perché la difesa dell'Avvocatura
si fonda quasi affatto su questo punto -, che non é esatto ritenere che la
domanda di dichiarazione della qualità demaniale del terreno contestato, la
sola proposta dal Comune di Garaguso, escluda la rilevanza della questione di
costituzionalità del decreto impugnato. Il giudice a quo, infatti, ha ritenuto
di non poter procedere a questa dichiarazione di fronte a una dichiarazione
opposta contenuta, sia pure implicitamente, in un atto di espropriazione dei
terreni contestati, avente forma di legge: il che é sufficiente per fondare la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale. Né vale ad escluderla
l'altro rilievo dell'Avvocatura, secondo il quale il diritto del Comune si
sarebbe dovuto e si dovrebbe esercitare sull'indennità di espropriazione ai
sensi dello art. 9 della legge 12 maggio 1950, n. 230, per la ragione che non
può riportarsi tra "i diritti dei terzi, compresi i diritti di uso
civico", dei quali parla la norma contenuta in quell'articolo, il diritto
di proprietà del Comune sul demanio universale. Occorre appena notare che così
si confonderebbero due istituti diversi quali sono quello degli usi civici
esercitati sulla proprietà privata (alla quale fa riferimento la norma
invocata), e la piena proprietà pubblica del Comune sui beni del proprio
demanio.
2. - Anche l'eccezione di inammissibilità
va respinta. Non é esatto sostenere, come sostiene l'Avvocatura, che il
procedimento di reintegra sia sempre un procedimento amministrativo che si
conclude con un provvedimento amministrativo e che, pertanto, non ci si
troverebbe, nel caso in esame, nel "corso di un giudizio" durante il
quale possa sollevarsi, giusta le norme in vigore, una questione di legittimità
costituzionale (art. 1 legge cost. 9 febbraio 194S, n. l, e art. 23 legge 11
marzo 1953, n. 87). La legge 16 giugno 1927, n. 1766, non lascia dubbi,
viceversa, che tutte le volte che, come in questo caso, si discuta
sull'esistenza e la consistenza di un demanio comunale, il Commissario
liquidatore degli usi civici eserciti una funzione giurisdizionale, e che
davanti ad esso perciò si svolga un procedimento giurisdizionale, che si
conclude con un provvedimento giurisdizionale. La stessa giurisprudenza della
Cassazione, richiamata dall'Avvocatura contro questa tesi, viceversa, la
conferma, dato che essa muove dal presupposto che si versi in un procedimento
di reintegra nel quale non sia contestata la "qualitas soli".
3. - La difesa dei signori Turati -
Ottolini sostiene che la Corte costituzionale, svincolata come sarebbe dai presupposti
per ragione dei quali il giudice a quo solleva la questione di
legittimità costituzionale, debba procedere direttamente nel caso in esame ad
accertare l'esistenza e la consistenza del demanio preteso dal Comune di
Garaguso.
La tesi non può essere accolta. I
presupposti della questione di legittimità costituzionale che il giudice a quo
ha accertato (in questo caso la esistenza e la consistenza del demanio
universale), attengono a quel giudizio di rilevanza che é di competenza del
giudice a quo: anzi s'identificano con questo giudizio stesso (ord. n. 77 del 1957;
sent. nn. 57 del
1959 e 44
del 1960). La Corte non potrebbe sostituire la sua competenza a quella, nel
caso, del Commissario per la liquidazione degli usi civici della Basilicata, né
potrebbe rinviare gli atti al giudice perché si formi sul punto controverso la
cosa giudicata senza violare la norma contenuta nel secondo comma dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, giusta la quale le sole condizioni che il
giudice ordinario deve osservare per rimettere alla Corte una questione di costituzionalità,
sono che il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla sua
risoluzione e che essa non sembri al giudice manifestamente infondata. Le
singolarità che l'osservanza di queste norme inducono nel caso nel quale
oggetto del giudizio di costituzionalità sia una legge - provvedimento, non
possono comportare la disapplicazione delle norme ricordate o l'alterazione del
sistema che esse costituiscono. La difesa dei signori Turati - Ottolini si
lamenta a torto che questa ormai consolidata giurisprudenza della Corte
precluda alle parti il diritto di proseguire nel giudizio a quo a
discutere della fondatezza dei presupposti della questione di legittimità
costituzionale o, che é lo stesso, della sua rilevanza: é vero esattamente il
contrario, tanto che non é da escludere che, nei gradi successivi di giudizio
una diversa pronunzia sulla rilevanza comporti, come sua conseguenza,
l'inefficacia della sentenza della Corte: come é fatto del resto, palese dalla
formula "in quanto...", costantemente adoperata dalla Corte per le
sentenze dichiarative dell'illegittimità costituzionale dei decreti di
espropriazione.
Ora, la rilevanza della proposta questione
é ampiamente dimostrata nell'ordinanza del Commissario per gli usi civici anche
sotto il profilo della natura dei beni espropriati, e la Corte deve muovere da
questo punto per il suo giudizio sulla legittimità del decreto impugnato. E non
é da dubitare che il legislatore delegato, qualora espropri terreni demaniali,
violi la norma contenuta nell'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, che
consente di sottoporre all'espropriazione "la proprietà terriera
privata", e con ciò travalichi i confini assegnatigli dalla legge di
delegazione.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
respinte le eccezioni pregiudiziali
sollevate dall'Avvocatura dello Stato;
dichiara l'illegittimità costituzionale del
D. P. R. 18 dicembre 1952, n. 3308, in relazione all'art. 4 della legge 21
ottobre 1950, n. 841, e in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione,
in quanto ha incluso nell'espropriazione terreni di qualità demaniale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 dicembre 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo
GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO -
Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino
MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 30 dicembre
1961.