SENTENZA
N. 67
ANNO
(*)
(*)
V. ordinanza del 27 marzo 1957, che si riferisce anche
al
giudizio definito con questa sentenza.
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori
Giudici:
Dott. GAETANO
AZZARITI, Presidente
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE
AMBROSINI
Prof. ERNESTO
BATTAGLINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO
PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE
CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO
PAPALDO
Prof. MARIO BRACCI
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI
CASSANDRO
Prof. BIAGIO
PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti
di legittimità costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica in
data 28 dicembre 1952, n. 4055, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza del 3
aprile 1956, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 123 del 19
maggio 1956, iscritta al n. 153 del Registro ordinanze 1956, emessa dal Pretore
di Roccastrada nella causa civile tra Brizzi Adolfo, la Società per azioni
"Il Solco" e l'Ente per la colonizzazione della maremma
tosco-laziale;
2) ordinanza di pari
data, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 123 del 19 maggio
1956, iscritta al n. 154 del Registro ordinanze del 1956, emessa dal Pretore di
Roccastrada nella causa civile tra Scheggi Egisto e Amerighi Gino, la Società
per azioni "Il Solco" e l'Ente per la colonizzazione maremma
tosco-laziale.
Vista la
dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 27 marzo 1957 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi gli avvocati
Guido Astuti, Arturo Carlo Jemolo, Francesco Santoro Passarelli e Massimo
Severo Giannini per l'Ente Maremma ed il sostituto avvocato generale dello
Stato Francesco Agrò per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Con ordinanza 3
aprile 1956 il Pretore di Roccastrada ha disposto la trasmissione a questa
Corte degli atti del giudizio promosso da Brizzi Adolfo, assegnatario di un
fondo espropriato in attuazione della riforma fondiaria, per ottenere la
restituzione di prodotti che assumeva indebitamente percepiti, contro la
Società per azioni "Il Solco", già proprietaria del fondo stesso, e
da questa esteso, ai fini di garanzia, nei confronti dell'Ente per la
colonizzazione della maremma tosco-laziale. Giudizio nel corso del quale la
Società "Il Solco", colpita dalla espropriazione, ha eccepito
l'illegittimità costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica in
data 28 dicembre 1952, n. 4055 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23
gennaio 1953, supplemento n. 2) sotto il profilo dell'eccesso di delega in
relazione all'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e in riferimento agli
artt. 76 e 77 della Costituzione. Al riguardo la detta Società ha sostenuto
che, per la determinazione della quota espropriabile, si era proceduto
illegittimamente all'accertamento della consistenza dell'intera proprietà,
comprendendo anche quei terreni, di circa ha. 234.02.95, che erano stati ceduti
alla comunità di Civitella Paganico per liquidazione di usi civici con atto di
conciliazione stipulato il 14 febbraio 1945, approvato dal Commissario
liquidatore il 27 dicembre 1952 e dal Ministro per l'agricoltura e le foreste
con decreto del 29 dicembre 1952.
L'ordinanza,
ritualmente notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato, é stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 19 maggio 1956.
Nella cancelleria
della Corte si é costituito l'Ente Maremma, il 7 giugno 1956, depositando le
deduzioni con procura speciale in calce. L'8 gennaio ed il 14 marzo 1957 sono
stati depositati: la deliberazione del Presidente dell'Ente di resistere nel
giudizio, il parere del Consiglio dello stesso Ente e l'approvazione del
Ministero per l'agricoltura e le foreste.
La difesa dell'Ente
osserva in sostanza che, alla data del 15 novembre 1949, fissata dall'art. 4
della legge 21 ottobre 1950, n. 841, per valutare la consistenza della
proprietà terriera privata, ai fini della determinazione della quota
espropriabile, l'atto di conciliazione per la liquidazione degli usi civici non
poteva considerarsi giuridicamente perfezionato. L'approvazione del Ministero
competente, prescritta dall'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sugli
usi civici, é intervenuta infatti il 29 dicembre 1952, successivamente cioè
alla data del 28 dicembre 1952, in cui é stato emanato il decreto di
espropriazione. E poiché per controllare la legittimità costituzionale del
detto decreto sotto il profilo dell'eccesso di delega, si dovrebbe aver
riguardo al momento dell'emanazione e non già alla data della pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale; e poiché d'altra parte alla approvazione del
Ministero successiva, come si é accennato, alla data del decreto di
espropriazione, non si potrebbe attribuire carattere dichiarativo e quindi
efficacia retroattiva, bensì carattere costitutivo, si trae la conclusione che,
tanto l'Ente Maremma nel compilare il piano di espropriazione, quanto il
Governo nell'emanare il relativo decreto, non abbiano violato l'art. 4 della
legge di delegazione n. 841 del 1950. Ciò perché tanto l'Ente, quanto il
Governo, dovevano considerare i terreni oggetto della conciliazione per la
liquidazione degli usi civici, come tuttora appartenenti alla società "Il
Solco", nei confronti della quale era stato promosso il procedimento di
espropriazione.
Assume, d'altra
parte, che, nel sistema delle leggi di trasformazione fondiaria o agraria, per
la ipotesi non infrequente dell'esistenza di usi civici, é previsto che la
riforma si attui indipendentemente da tali diritti, come si desumerebbe
dall'art. 9 della legge n. 230 del 12 maggio 1950 (richiamata dall'art. 1 della
legge n. 841), nel quale si dispone, tra l' altro, che i diritti di uso civico
si trasferiscono, ad ogni effetto, sulle indennità di espropriazione.
La difesa dell'Ente
Maremma accenna, senza farne oggetto di conclusioni, alla possibilità che, nel
caso in cui si ritenesse il decreto presidenziale 28 dicembre 1952, n. 4055,
costituzionalmente illegittimo, la relativa pronuncia di questa Corte fosse
limitata a quella parte del provvedimento che, in contrasto con la legge di
delega, avesse compreso fra i terreni da espropriare anche quelli, gravati da
usi civici, cui si riferisce l'atto di conciliazione.
La difesa dell'Ente
conclude quindi, in linea principale, perché con ordinanza sia dichiarata la
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, o, in
subordinata ipotesi, sia dichiarata con sentenza la legittimità costituzionale
del decreto presidenziale sopra ricordato.
Nella memoria
depositata il 14 marzo 1957 l'Ente Maremma illustra le tesi già prospettate
nelle deduzioni ed insiste nelle riferite conclusioni.
Con altra ordinanza
del 3 aprile 1956 il Pretore di Roccastrada ha disposto la trasmissione degli
atti di altro giudizio, analogo per l'oggetto e per la causa petendi,
promosso da Scheggi Egisto ed Amerighi Gino, assegnatari di fondi, nei
confronti della società per azioni "Il Solco", già proprietaria degli
stessi, e da questa esteso all'Ente espropriante.
Anche in questa causa
la società "Il Solco" ha dedotto l'illegittimità costituzionale del
ricordato decreto del Presidente della Repubblica, per eccesso di delega in
relazione all'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e in riferimento agli
artt. 76 e 77 della Costituzione, proponendo questione identica a quella già
sopra prospettata.
L'ordinanza,
ritualmente notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato, é stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 19 maggio 1956.
Avanti a questa Corte
si é costituito il 7 giugno 1956 l'Ente Maremma, che ha tempestivamente
depositato in cancelleria le deduzioni con le quali enuncia tesi e precisa
conclusioni identiche a quelle già svolte nel giudizio iscritto al n. 153 del
ruolo generale delle ordinanze.
In questo giudizio,
con atto depositato il 3 maggio 1956, é intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, nell'interesse del quale l'Avvocatura generale dello Stato
sostiene, in via preliminare e principale, l'inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale per l'irregolarità dell'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte. Secondo l'Avvocatura il Pretore non avrebbe enunciato i
motivi né della rilevanza, né circa la parvenza di fondatezza dell'eccezione di
illegittimità costituzionale del decreto impugnato.
In subordine e nel
merito conclude perché si dichiari la legittimità costituzionale del decreto di
esproprio 28 dicembre 1952, n. 4055.
Nella memoria
depositata il 14 marzo 1957 l'Avvocatura propone preliminarmente l'eccezione di
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, in quanto
l'impugnazione del decreto di espropriazione sarebbe stata dedotta come fine a
se stessa e non come questione pregiudiziale e incidentale rispetto alla
definizione del giudizio iniziato davanti al Pretore.
Quanto al merito
l'Avvocatura insiste nelle conclusioni già prese nelle deduzioni.
Le due cause promosse
con le suindicate ordinanze sono state fissate e discusse nella stessa udienza.
Considerato
in diritto
Poiché le due cause
hanno per oggetto la stessa questione di legittimità costituzionale, la Corte
ravvisa opportuno disporre che siano riunite e decise con unica sentenza.
Non possono essere
accolte le eccezioni preliminari dedotte dall'Avvocatura dello Stato, nella
causa promossa con l'ordinanza n. 154, in ordine alla irregolarità formale
dell'ordinanza stessa. Il giudice del merito infatti ha dato sufficiente
ragione del suo convincimento circa la rilevanza, per la definizione del
giudizio, della questione di legittimità costituzionale.
Per quanto riguarda
d'altra parte il difetto di motivazione circa il dubbio sulla non manifesta
infondatezza, basta richiamare la sentenza di questa Corte n. 60 del 13 maggio
1957, nella quale si é ritenuto che, al riguardo, la motivazione non é
prescritta dall'art. 24, primo comma, della legge n. 87 dell'11 marzo 1953.
Del pari deve
ritenersi priva di fondamento l'altra eccezione di inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale, formulata dall'Avvocatura nel senso
che l'impugnazione del decreto di esproprio sarebbe stata proposta come oggetto
principale della domanda giudiziale, e non già, in via incidentale, quale
presupposto necessario per la definizione della causa di merito. Tale eccezione
é stata respinta con la sentenza n. 59 del 13
maggio 1957, alla quale pertanto basta fare riferimento per la decisione e
per la motivazione.
Come si é in
precedenza accennato (secondo quanto risulta dall'ordinanza) il decreto
presidenziale del 28 dicembre 1952, n. 4055, é stato impugnato perché, nella
determinazione della quota dei terreni da espropriare nei confronti della
società "Il Solco", avrebbe illegittimamente compresa anche la zona,
che, in virtù dell'atto di conciliazione stipulato il 14 febbraio 1945 e
approvato dalle autorità di controllo il 27 e il 29 dicembre 1952, era stata
ceduta agli abitanti del comune di Civitella Paganico per liquidazione di usi
civici. Si sarebbe così violato l'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841,
con riferimento all'art. 76 della Costituzione.
La difesa dell'Ente
Maremma, a sostegno della legittimità dell'accennato decreto, deduce che, alla
data del 15 novembre 1949, fissata dall'art. 4 della predetta legge per
valutare la consistenza della proprietà terriera privata ai fini della
determinazione della quota espropriabile, l'atto di conciliazione sopra
ricordato non poteva ritenersi perfezionato. Si assume infatti che
l'approvazione da parte del Ministero competente (che secondo la difesa
dell'Ente avrebbe carattere costitutivo, non dichiarativo), prescritta
dall'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sugli usi civici, é
intervenuta il 29 dicembre 1952; successivamente cioè non soltanto al 15
novembre 1949, ma anche alla data di emanazione del decreto di esproprio (28
dicembre 1952). Ed é a questa data, si aggiunge, e non già a quella di
pubblicazione del decreto che occorre riferirsi per il controllo di legittimità
del decreto stesso.
La Corte osserva che
indubbiamente, nel sistema delle due leggi concernenti la trasformazione
fondiaria o agraria, n. 230 del 12 maggio 1950 (cosiddetta legge Sila) e n. 841
del 21 ottobre 1950 (cosiddetta legge stralcio), la data del 15 novembre 1949
ha importanza fondamentale. Lo si desume dall'art. 2, primo comma, della legge
n. 230, che dispone la espropriabilità dei terreni di proprietà privata,
appartenenti a coloro che al 15 novembre 1949 avevano più di trecento ettari, e
dall'art. 4, primo comma, della legge n. 841, secondo il quale, pure al 15
novembre 1949, deve essere valutata la consistenza della proprietà stessa. A
questa data inoltre si riferiscono le disposizioni contenute rispettivamente
negli artt. 27 e 20 delle due leggi sopra citate, e nell'art. 4, primo comma,
della legge 18 maggio 1951, n. 333, per quanto attiene all'efficacia degli atti
a titolo oneroso e gratuito; i quali, se stipulati successivamente, non sono
opponibili agli Enti incaricati di attuare le leggi di riforma.
É chiaro quindi che
la data anzidetta costituisce un termine costante di riferimento sia per la
individuazione dei titolari delle proprietà soggette all'esproprio, sia per la
determinazione della situazione obiettiva della proprietà stessa.
Sennonché, per quanto
attiene in particolare alla controversia ora sottoposta alla decisione della
Corte, occorre esaminare se la fattispecie possa ritenersi compresa nell'ambito
delle disposizioni ora menzionate.
É da tener presente
al riguardo che l'atto negoziale, di cui non si sarebbe tenuto conto
illegittimamente nel procedimento di esproprio, é la transazione, stipulata nel
febbraio 1945, fra il rappresentante della società "Il Solco" ed il
comune di Civitella Paganico, per liquidazione di usi civici di pascolo, di
semina e di legnatico, nell'interesse degli abitanti del comune: transazione
che, come si é già accennato, é stata approvata dal Ministero il 29 dicembre
1952. Ora, in base alla legge n. 1766 del 16 giugno 1927, la materia degli usi
civici, per gli interessi di carattere generale che vi si ricollegano e che lo
Stato considera meritevoli di speciale tutela, rientra nell'ambito del diritto
pubblico. Difatti l'art. 37 affida al Ministero competente la suprema direzione
per la esecuzione della legge, con potestà, nell'interesse delle popolazioni,
di promuovere e sollecitare le azioni e le operazioni previste dagli artt. 1 e
29, che riguardano l'accertamento e la liquidazione generale degli usi civici e
di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre spettanti agli
abitanti di un comune o di una frazione di comune. L'art. 29 poi, in
particolare, oltre ad attribuire ai Commissari (nominati con decreto del Capo
dello Stato, ai sensi dell'art. 27) competenza contenziosa, impone ad essi
l'obbligo di procedere, anche di ufficio, alla liquidazione dei diritti,
indicati nell'art. 1, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendica e
ripartizione delle terre. Regola quindi lo svolgersi di tali operazioni con un
procedimento di carattere amministrativo che, quando non vi siano opposizioni
da decidere in sede giurisdizionale, viene definito con decreto. Questo
decreto, a norma dell'art. 15 del regolamento del 26 febbraio 1928, n. 382, per
l'esecuzione della legge anzidetta, costituisce titolo per la riscossione dei
canoni che siano stati in esso stabiliti e per le operazioni di divisione,
distacco o rilascio di terre in esso prevedute.
É perciò coerente alle
norme anzidette ritenere che nell'ambito del diritto amministrativo rientrino,
non soltanto il procedimento di liquidazione devoluto al Commissario, ma
altresì le conciliazioni che, ai sensi del terzo comma dell'art. 29, possono
essere promosse in ogni fase del giudizio in sede contenziosa, sia per
iniziativa del Commissario, sia per richiesta delle parti.
Se ne ha conferma
nell'ultimo comma dello stesso art. 29, che, per tutte le conciliazioni
relative alle materie contemplate nella legge, richiede l'approvazione del
Commissario e quella del Ministero competente, la quale tiene luogo
dell'approvazione della Giunta provinciale amministrativa. Si ha quindi la
prova che alle conciliazioni stesse si applica, ai fini del controllo da parte
del potere esecutivo lo stesso trattamento cui sono sottoposti gli atti
amministrativi.
Per quanto attiene
quindi all'attuale controversia, se ne deve dedurre che la transazione conclusa
nel febbraio 1945, in quanto approvata il 29 dicembre 1952, non può essere
considerata, ai fini dell'applicazione della legge n. 841, alla stessa stregua
degli atti negoziali stipulati fra privati, ritenuti inefficaci nei confronti
degli Enti incaricati dell'esproprio. Sebbene infatti anche la detta
transazione, per la sua struttura e per i patti che vi sono contenuti (tra i
quali l'irretrattabilità fra le parti) possa configurarsi secondo uno schema
privatistico, essa tuttavia, nei suoi effetti, é regolata dai principi di
diritto pubblico, che dominano le disposizioni della citata legge n. 1766 del
1927. Appunto perché, in tanto tale atto può ritenersi idoneo per la
definizione in via amministrativa del procedimento di liquidazione degli usi
civici, in quanto resti nell'ambito della disciplina legislativa stabilita per
la liquidazione stessa, che, é pure da notare, ha carattere obbligatorio,
poiché risponde alle finalità di interesse generale, cui si é in precedenza
accennato.
Da tali osservazioni
consegue pertanto che la transazione, di che trattasi, resta svincolata dalle
disposizioni dell'art. 4 e dell'art. 20 della legge n. 841 del 1950; e che, in
ordine all'efficacia dell'atto, non può avere rilevanza la data del 15 novembre
1949, della quale si sono in precedenza delineati il carattere e le finalità.
Consegue altresì che l'approvazione ministeriale intervenuta, come si é detto,
il 29 dicembre 1952, non trova alcun ostacolo perché i suoi effetti siano
riportati al 15 febbraio 1945, data di stipulazione dell'atto di transazione,
precedente anche all'entrata in vigore della legge n. 841. Ad avviso della
Corte infatti (conforme del resto all'opinione ormai dominante) l'approvazione
anzidetta rientra nella categoria degli atti di controllo amministrativo con
carattere dichiarativo, che conferiscono esecutività al negozio già
perfezionato nei suoi elementi costitutivi.
Sennonché
l'inefficacia della transazione, ai fini della determinazione della zona di
scorporo, si sostiene anche sotto altro aspetto. Si rileva cioè che, nell'art.
9 della legge n. 230 del 1950 (pure richiamato dall'art. 1 della legge n. 841),
si prevede l'ipotesi che i terreni da espropriare siano gravati da usi civici,
e si dispone che questi sono trasferiti, ad ogni effetto, sulle indennità di
espropriazione.
É però da obiettare
che scopo della detta disposizione é quello di eliminare ogni ostacolo o
ritardo nell'attuazione delle leggi di riforma, e perciò appunto l'art. 9 per
gli usi civici e in generale per i diritti dei terzi, come pure l'art. 7 della
legge e 21 marzo 1953, n. 224, nel caso di terreni gravati da ipoteche dipendenti
da mutui fondiari o agrari, stabiliscono il trasferimento di tali diritti
sull'indennità. Pertanto l'art. 9 non può ritenersi applicabile al caso, come
quello in esame, in cui l'atto di conciliazione, stipulato e reso esecutivo con
l'approvazione del Ministero, ha già determinato in concreto la zona di terreno
da assegnare alla popolazione interessata per l'esercizio dei diritti di uso
civico, definendo altresì, in via di transazione, i rapporti tra le parti.
É da aggiungere
infine che, con le argomentazioni svolte, resta superata la questione, pure
sollevata dalla difesa dell'Ente, se cioè, ai fini dell'efficacia della
transazione, debba farsi riferimento alla data di emanazione del decreto di
espropriazione, ovvero a quella di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Le considerazioni
finora esposte portano pertanto alla conclusione che, nel piano di
espropriazione dei terreni di proprietà della società "Il Solco", non
poteva comprendersi quella zona già ceduta agli abitanti del comune di Civitella
Paganico come liquidazione degli usi civici gravanti sui terreni anzidetti, e
che quindi il decreto di scorporo, sotto tale aspetto, deve ritenersi viziato
di illegittimità costituzionale.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
pronunciando con unica
sentenza, nei giudizi riuniti indicati in epigrafe:
respinte le eccezioni
pregiudiziali dedotte dall'Avvocatura dello Stato;
dichiara
l'illegittimità costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica in
data 28 dicembre 1952, n. 4055, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23
gennaio 1953, in relazione all'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e in
riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, in quanto,
nella quota di proprietà terriera espropriata nei confronti della società
"Il Solco", ha compreso anche la zona ceduta al Comune di Civitella
Paganico per la liquidazione degli usi civici.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 maggio
1957.
Gaetano AZZARITI -
Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI -
Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO -
Mario BRACCI - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio
MANCA.
Depositata in Cancelleria
il 25 maggio 1957.