SENTENZA N.
46
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHLARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del
disegno di legge riapprovato dal Consiglio provinciale di Bolzano, in sede di
rinvio, nella seduta del 6 ottobre 1960 recante "norme sulla parità dei
gruppi linguistici nelle radiotrasmissioni", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 27 ottobre 1960,
depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 3 novembre 1960 ed
iscritto al n. 21 del Registro ricorsi 1960.
Vista la costituzione in giudizio del
Presidente della Giunta provinciale di Bolzano;
udita nell'udienza pubblica del 7 giugno
1961 la relazione del Giudice Costantino Mortati;
uditi il sostituto avvocato generale dello
Stato Giuseppe Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per il
Presidente della Giunta provinciale di Bolzano.
Ritenuto in
fatto
Con ricorso notificato il 27 ottobre 1960
al Presidente della Regione Trentino - Alto Adige e al Presidente della Giunta
provinciale di Bolzano il Presidente del Consiglio dei Ministri ha chiesto che
questa Corte disponga l'annullamento, previa dichiarazione di illegittimità
costituzionale, del disegno di legge (riapprovato dal Consiglio provinciale di
Bolzano, in sede di rinvio, nella seduta del 6 ottobre 1960) recante
"norme sulla parità dei gruppi linguistici nelle radiotrasmissioni" e
rivolto, secondo si legge nel suo primo articolo, a salvaguardare, ai sensi
dell'accordo di Parigi del 5 settembre 1946 tra l'Italia e l'Austria, il
carattere etnico e lo sviluppo culturale del gruppo di lingua tedesca ed a
garantire la effettiva parità tra i gruppi linguistici tedesco, italiano e
ladino nel campo delle comunicazioni radio e televisive, effettuate nel
territorio della Provincia di Bolzano, in considerazione della situazione di
monopolio della R. A. I. Siffatto scopo il disegno di legge vuole conseguire
disponendo, anzitutto, che spetta alla Giunta provinciale, con l'ausilio di
appositi organi tecnici, approvare l'orario ed i programmi delle comunicazioni
radio e televisive delle stazioni locali e vigilare sulla loro attuazione (art.
2), che, inoltre, alla direzione ed esecuzione di tali programmi in lingua
tedesca, italiana e ladina debba essere assunto o incaricato un congruo numero
di personale appartenente al rispettivo gruppo linguistico (art. 3), con
l'obbligo per la R.A.I. di prendere accordi con i predetti organi tecnici
(artt. 3 e 4); stabilendo, infine, sanzioni amministrative a carico della
R.A.I.in caso di inosservanza delle suddette norme ed altresì di quelle del
regolamento che sarà emanato in base ad esse (art. 5), e richiamando per ogni
altra disciplina il D.L.C.P.S. 3 aprile 1947, n. 428 (art. 6).
A motivo del ricorso si deduce: 1) che il
disegno di legge impugnato, in quanto pretende di dare esecuzione all'accordo 5
settembre 1946, viola gli artt. 95 e 4 Statuto Trentino-Alto Adige, in
relazione ai principi fondamentali della Costituzione, che riservano allo Stato
la stipulazione, la ratifica e l'esecuzione dei trattati e degli accordi
internazionali, escludendo ogni competenza della Provincia in ordine
all'esecuzione stessa; 2) che, mancando del pari la competenza della Provincia
nella materia dell'uso delle lingue tedesca e latina nella vita pubblica e nei
pubblici servizi, la disciplina che si vuole effettuare dell'uso medesimo nelle
radiotrasmissioni viola le norme di cui al titolo X dello Statuto speciale, in
relazione anche alle norme del titolo XIV del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574,
dei DD.LL. 22 dicembre 1945, n. 825, e 27 ottobre 1945, n. 775, nonché del
DD.LL.C.P.S. 8 novembre 1946, n. 528, e 16 marzo 1947, n. 555; 3) che la
Provincia é, altresì, priva di competenza per ciò che riguarda le
teleradiocomunicazioni, é non può in nessun modo interferire nei pubblici
servizi, la cui gestione é affidata al Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni. Dal che si argomenta che il disegno di legge incorre nella
violazione degli artt. 4, n. 14, e 5, n. 6, Statuto Trentino - Alto Adige, in
relazione agli artt. 30 e 31 D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574; violazione tanto
più grave in quanto, in contrasto con il chiaro disposto dell'art. 31 cit., si
viene ad interferire nella concessione in atto alla R.A.I. - T.V. per
l'esercizio, in regime di monopolio, dei servizi radiotelevisivi; 4) che la
materia disciplinata dalla Provincia non potrebbe rientrare in quelle ad essa
attribuite dai nn. 4 e 5 dell'art. 11, non avendo la radiodiffusione nulla in
comune con "gli usi e costumi locali", né con le "istituzioni
culturali" (peraltro espressamente limitate alle biblioteche, accademie,
istituti e musei), né con le "manifestazioni artistiche locali".
Queste materie non comprendono le radiotelecomunicazioni, che, come mezzo
strumentale, sono attribuite all'esclusiva competenza: degli organi centrali
dello Stato; 5) che, in ogni caso, il disegno esorbita dai limiti indicati
nell'art. 4 St. anche perché non rispetta gli interessi nazionali. Il servizio
delle radiodiffusioni, infatti, non può perdere il suo carattere nazionale,
specie in relazione alla limitatezza delle frequenze ed agli impegni
internazionali assunti nel campo delle telecomunicazioni. L'approvazione, da
parte della Giunta provinciale, degli orari e dei programmi radiotelevisivi
interferirebbe certamente nell'attuazione dei programmi di carattere nazionale,
privando i radioascoltatori residenti in quel territorio della possibilità di ascoltarli;
6) che, infine, pure se si volesse ammettere in ipotesi una competenza
provinciale, il disegno di legge sarebbe sempre illegittimo, perché stabilisce
competenze provinciali per funzioni che gli artt. 2 e 8 del D.L.C.P.S. 3 aprile
1947, n. 428, attribuiscono allo Stato, senza che vi sia stato il previo
trasferimento alla Provincia le competenze stesse con apposite norme di
attuazione.
Il deposito del ricorso nella cancelleria
della Corte costituzionale é stato effettuato il 3 novembre 1960 e di esso si é
data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284 del 19 novembre
1960, nonché nel Bollettino Ufficiale della Regione Trentino - Alto Adige n. 51
del 15 novembre 1960.
La Provincia di Bolzano - in persona del
suo Presidente, Alois Pupp, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe
Guarino e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, via Giulia n. 4,
come da mandato speciale n. 34025 del 15 novembre 1960 per notar Francesco
Longi - si é costituita in giudizio, depositando le proprie deduzioni in
cancelleria il 21 novembre 1960.
Osserva la difesa della Provincia, in
ordine al primo motivo del ricorso, che gli accordi di Parigi sono stati
menzionati solo allo scopo di chiarire lo spirito informatore del disegno e la
sua conformità agli impegni internazionali, sicché la loro menzione non può dar
luogo ad illegittimità costituzionale, e che in ogni caso il giudizio deve
rivolgersi al contenuto obbiettivo del provvedimento non già alla motivazione
ad esso estranea.
Sul secondo motivo, se ne fa rilevare la
inammissibilità, non essendo state specificate le norme di cui si assume la
violazione e non essendo state indicate le ragioni per le quali questa
sussisterebbe. Peraltro, il richiamo al titolo X dello Statuto, come alle norme
di attuazione contenute nel titolo XIV del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, non é
pertinente perché la legge impugnata non si riferisce ai rapporti tra i
cittadini di lingua tedesca e la R.A.I. (che rimangono assoggettati alle norme
comuni) ma esclusivamente al contenuto delle radiotrasmissioni. In ogni caso
quel richiamo dimostrerebbe il contrario di quanto pretende lo Stato. Infatti,
dall'art. 71 del D.P.R. n. 574 si desume una esplicita giustificazione della
legge impugnata per l'obbligo che impone all'uso della lingua tedesca nei
rapporti orali con i cittadini italiani di lingua tedesca, e che importa di
conseguenza anche l'altro obbligo dell'utilizzazione di questa lingua nelle
radiotrasmissioni dedicate ai cittadini medesimi, risolvendosi queste
precisamente in una relazione svolta oralmente. Nell'ipotesi, poi, di una
diversa interpretazione del titolo XIV del D.P.R. n. 574 del 1951, che conduca
a ritenere la illegittimità costituzionale della legge impugnata, la difesa
della Provincia solleva, in via pregiudiziale, la questione di legittimità
costituzionale delle norme contenute in detto titolo XIV, per violazione degli
artt. 1, 2, 82, 84 Statuto T-A.A. e 6 della Costituzione.
Sul terzo motivo si deduce come sia da
escludere la pretesa interferenza nella materia delle comunicazioni, perché la
legge impugnata non riguarda la disciplina tecnica della radiotelevisione,
bensì il contenuto dei programmi e le modalità di accesso a detto mezzo, ciò
che appartiene non già alla materia delle comunicazioni, bensì a quella della
libera manifestazione del pensiero, come si evincerebbe anche dalla sentenza di
questa Corte n. 59 del
1960. Che se poi si intendesse attribuire agli
artt. 30 e 31 del decreto 30 giugno 1951, n. 574, il significato di riserva
allo Stato anche della disciplina della libertà di manifestazione del pensiero
e di formazione culturale attraverso la radiotelevisione, queste norme
sarebbero costituzionalmente illegittime per violazione dello Statuto del
Trentino - Alto Adige, e, pertanto, se ed in quanto da esse lo Stato pretenda
far derivare l'illegittimità della legge impugnata, viene proposta in via
incidentale la questione della loro illegittimità costituzionale.
Con riferimento al quarto motivo si fa,
poi, osservare come la legge in esame trova fondamento nelle competenze
legislative attribuite alla Provincia dai nn. 2, 4 e 5 dell'art. 11 dello
Statuto. Dovendosi muovere dal principio che l'interpretazione delle norme
statutarie sia da effettuare con riferimento alle esigenze cui esse sono
rivolte, in aderenza al criterio dello sviluppo delle autonomie locali
consacrato nell'art. 5 Cost., e vien meglio riaffermato, per le Regioni a
Statuto speciale, dal disposto dell'art. 116 Cost., e tenuto conto che, per
quanto concerne la Provincia di Bolzano, l'esigenza fondamentale voluta
tutelare dallo Statuto, in applicazione degli accordi di Parigi, é costituita
dalla salvaguardia del carattere etnico e dello sviluppo culturale ed economico
del gruppo di lingua tedesca, si deve giungere alla conclusione che le tre
competenze in materia di usi e costumi locali, di istituzioni culturali di
carattere provinciale, di istruzione e di manifestazioni artistiche locali,
considerate dal predetto articolo, e da ritenere fra loro strettamente
connesse, indirizzate come sono a tutelare nel loro complesso le esigenze dei
gruppi etnici locali, risultano validamente esplicate dalla legge impugnata in
un campo come quello delle trasmissioni radiotelevisive, le quali più
efficacemente interferiscono sul carattere e sulla cultura, in senso lato, di
un gruppo etnico.
Si fa, inoltre, osservare come le dette tre
competenze sono tali da giustificare la legge, anche ove si voglia considerare
ognuna di esse separatamente dalle altre. Infatti, é pacifico che gli
spettacoli radiotelevisivi costituiscono "manifestazioni artistiche",
e poiché la legge si riferisce solo a quelle fra esse localizzate nel
territorio della Provincia (come risulta in modo certo dal fatto che essa riguarda
le sole stazioni locali) non appare dubbia la sua conformità alle norme
statutarie. Ugualmente non é contestabile che la radiotelevisione dia luogo ad
una istituzione culturale, ai sensi dell'art. 11, n. 4. Ed infine non può
disconoscersi alla medesima il carattere di mezzo di istruzione.
Si aggiunge, poi, che la legge impugnata é
giustificata anche in base all'art. 21 della Costituzione. La tutela che essa
vuole effettuare, in condizione di parità, delle esigenze culturali ed etniche
dei vari gruppi linguistici coesistenti nella Provincia é, infatti, espressione
del diritto alla libera manifestazione del pensiero con ogni mezzo di
diffusione, e, quindi, pure attraverso la radio e la televisione.
Infine, quanto al rilievo dello Stato che,
anche ammessa la competenza della Provincia, essa non potrebbe essere
esercitata finché non siano state emanate le norme di attuazione necessarie per
il trasferimento agli organi provinciali delle funzioni in materia esercitate
attualmente da organi statali secondo dispone il D.L.C.P.S. 3 aprile 1947, n.
428, la difesa della Provincia, dopo avere osservato che le norme di attuazione
vincolano l'esercizio dei poteri amministrativi e non anche di quelli
legislativi, solleva in via incidentale la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 8 di quel decreto, nonché degli artt. 1 e 168
del Codice postale, per il caso che si volesse far derivare da queste norme la
illegittimità della legge in esame. In proposito, essa afferma che per la radio
non sussistono le ragioni che hanno indotto questa Corte a dichiarare
costituzionale il monopolio della televisione; e ciò perché per la medesima si
deve tener conto, oltre che del costo relativamente basso dei programmi, della
possibilità di assegnazione di un maggior numero di frequenze, e, nell'ambito
della stessa frequenza, della compresenza di numerose stazioni locali di media
e piccola potenza, senza pericoli di interferenze fra loro, o con altre
stazioni. Sicché, nell'impossibilità di invocare l'art. 43 Cost. a sostegno del
monopolio, quest'ultimo risulta in contrasto con l'art. 21.
L'incostituzionalità del decreto
legislativo del 1947 é poi sostenuta con riguardo e al citato art. 21 Cost. e
agli artt. 1, 2, 82, 84 Statuto Trentino - Alto Adige, perché esso non disciplina
l'uguale accesso ai mezzi radiotelevisivi di tutti i cittadini e in particolare
degli esponenti, nella Provincia di Bolzano, dei vari gruppi etnici.
Con memoria depositata il 17 maggio,
l'Avvocatura dello Stato prende preliminarmente in considerazione le questioni
sollevate in via incidentale dalla difesa regionale perché siano dichiarate
illegittime sia le norme contenute nel tit. XIV e negli artt. 30 e 31 D.P.R. 30
giugno 1951, n. 574 (per contrasto con gli artt. 1, 2, 82, 84 St. e 6 Cost.); e
sia ancora degli artt. 1 e 168 Codice postale, nonché del D.L.C.P.S. 3 aprile
1947, n. 428 (per violazione degli artt. 6 e 21 Cost., 1, 2, 82, 84 dello
Statuto).
In ordine a tali eccezioni l'Avvocatura
osserva come esse siano inammissibili sotto molteplici profili. E ciò,
anzitutto, in considerazione del difetto di ogni interesse da parte della
Provincia a far valere le eccezioni stesse. Infatti, la legge impugnata lungi
dal contrastare, presuppone il mantenimento del monopolio radiotelevisivo e
tende solo a sostituire la Provincia allo Stato nell'esercizio del medesimo,
sicché l'eliminazione del monopolio in parola, quando ne fosse dichiarata
l'incostituzionalità, farebbe cadere la legge stessa.
Si aggiunge che, per quanto riguarda il
monopolio televisivo, la Corte con la sentenza
n. 59 del 1960 ne ha
ammesso la costituzionalità, e su questo punto nessun rilievo muove la difesa
della Provincia. E poiché il disegno di legge impugnato pretende di
disciplinare anche l'esercizio di tale mezzo di diffusione, l'eventuale
dichiarazione di incostituzionalità del monopolio radiofonico non varrebbe ad
evitare a carico del disegno medesimo la censura di invadenza nella sfera di
competenza riservata allo Stato.
Le eccezioni si palesano, poi, irrilevanti
quando si tenga presente che presupposto per l'incidente di costituzionalità di
una norma di legge, nel corso di un giudizio avanti alla Corte relativo alla
legittimità costituzionale di altra norma di legge ordinaria, é che la prima
concorra (insieme ad una norma costituzionale) a formare la premessa maggiore
del sillogismo in cui si concreta il giudizio di costituzionalità: il che può
avvenire quando essa ne completi il dettato, o ponga in essere uno dei principi
dell'ordinamento nazionale limitativi della potestà legislativa regionale o
provinciale. Tale ipotesi non si verifica né nei confronti delle norme del
Codice postale e del D.L. 428 del 1947, né in quelli delle norme di attuazione
di cui al D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, perché il giudizio sulla competenza
della Provincia é da effettuare esclusivamente sulla base degli artt. 11 e 12
dello Statuto, i quali elencano in modo tassativo i casi di competenza
legislativa della Provincia.
Subordinatamente, l'Avvocatura dello Stato
fa valere l'infondatezza nel merito della questione di costituzionalità.
Infatti, gli artt. 30 e 31 delle norme di attuazione non contengono alcuna
discriminazione in relazione al gruppo linguistico di appartenenza, né per
quanto attiene alle trasmissioni, né per ciò che riguarda il personale della
R.A.I. - TV, e neppure riguardano l'uso della lingua tedesca e ladina nella
vita pubblica, sicché non possono dar vita ad alcun contrasto con l'art. 2 St.,
rivolto a garantire la parità di diritto dei cittadini dei vari gruppi
linguistici, e neppure con gli artt. 82 e 84 St. relativi all'uso della lingua
da parte delle minoranze etniche nella vita pubblica e nei rapporti con organi
ed uffici della Provincia.
D'altra parte, la statualità del servizio
televisivo esige che ogni settore della sua organizzazione, ivi compreso il
contenuto dei programmi, competa di diritto e di fatto allo Stato. Lo Stato ha
validamente dato il servizio in concessione, e la Provincia non ha potere
d'interferirvi, ancorché avesse competenza in materia.
Passando nel merito del ricorso
l'Avvocatura richiama la sentenza di questa Corte n. 1 del
1961, che ha riaffermato il principio,
risultante dal titolo X dello Statuto, della esclusività della competenza
statale in ordine all'uso della lingua, quale che sia la materia con
riferimento alla quale l'uso stesso debba essere regolato. Dalla stessa
sentenza, poi, trae argomento per respingere la tesi dell'ente secondo cui
l'indicazione delle materie contenuta nelle norme statutarie dovrebbe essere
interpretata secondo un criterio strumentale, così da comprendere ogni
competenza finalisticamente indirizzata all'esercizio delle medesime, e
sostiene che, invece, l'indicazione risultante dai nn. 2, 4 e 5 dell'art. 11, é
così netta e ben delineata da precludere ogni estensione ai programmi
radiotelevisivi, e soprattutto alla lingua da usare nella loro emissione. In
particolare, osserva che l'istruzione, di cui al n. 2, é quella che si
impartisce nelle scuole; che i programmi televisivi non s'identificano con le
manifestazioni artistiche, tanto meno locali, come sono quelle alle quali ha
riguardo il n. 5; e, infine, che la R.A.I. - TV non può definirsi un istituto
culturale a carattere locale, del tipo considerato al n. 4.
Dopo aver riaffermato quanto già dedotto in
ordine alla mancanza delle norme di attuazione e alla lesione dell'interesse
nazionale, conclude chiedendo l'annullamento del disegno di legge impugnato.
Anche la difesa della Provincia ha in data
25 maggio depositato una memoria illustrativa. Essa fa precedere all'esame dei
singoli motivi di ricorso delle considerazioni di carattere generale. Dopo aver
premesso che la Costituzione, lungi dal contrapporre l'unità all'autonomia, ha
considerato quest'ultima come una forma di estrinsecazione della prima, mette
in rilievo come nei confronti del Trentino - Alto Adige l'autonomia debba
avvalersi di una doppia tutela, corrispondente alle due specie della medesima,
quali sono considerate dalla Costituzione; quella propria degli enti locali e
l'altra riguardante le formazioni sociali, rappresentate nella specie dai
gruppi etnici che ivi coesistono, ed aggiunge che tale tutela deve estrinsecarsi
nel creare le condizioni obiettive le quali consentano ad enti e formazioni il
godimento effettivo dell'autonomia medesima.
Passando alla confutazione dei motivi di
impugnativa la difesa della Provincia contesta che la legge che ne é oggetto abbia
disciplinato l'uso della lingua, essendosi, invece, proposto solo di realizzare
una connessione fra il servizio radiotelevisivo ed i gruppi di lingua tedesca e
ladina, allo scopo di assicurare la parità effettiva del suo godimento da parte
di quanti entrano a comporli.
Quanto, poi, alla censura di invasione
della competenza statale, fa osservare come si renda necessario distinguere il
monopolio del mezzo radiotelevisivo, considerato sotto l'aspetto tecnico, da
quello della sua utilizzazione: il primo ha la sua ragion d'essere proprio in
quanto assicuri a tutti la concreta utilizzabilità dello strumento diffusivo,
secondo é stato affermato da una recente pronuncia della Corte costituzionale
della Repubblica federale tedesca. Si mette, poi, in rilievo come la sentenza di
questa Corte n.
59 del 1960 ha statuito l'obbligo per lo Stato di assicurare a tutti la
possibilità di usare del servizio radio per la manifestazione del pensiero e la
conseguente esigenza di leggi dirette a disciplinare tale uso: leggi che si
dovrebbero ritenere possibili sia allo Stato che alle Regioni o Province.
Dalla stessa sentenza
n. 59 la difesa trae, poi, argomento di conferma
della tesi da essa sostenuta, secondo cui la radiotelevisione é un'istituzione
culturale, manifestandosi pel suo tramite la cultura di un corpo sociale nella
sua unità. Tale principio non può non farsi valere anche nei confronti di
qualsiasi collettività minore, com'é per esempio il gruppo etnico. Se il gruppo
di lingua tedesca ha diritto alla salvaguardia del proprio sviluppo culturale
secondo le caratteristiche etniche, e se la televisione é strumento idoneo a
tale sviluppo, deve concludersi che la disciplina del suo uso rientra nella
fattispecie prevista nel n. 4 dell'art. 11 dello Statuto, che, appunto, ha
riguardo alle istituzioni culturali aventi carattere provinciale: senza che a
ciò possa fare ostacolo l'enumerazione delle istituzioni culturali contenuta
nel citato art. 11, n. 4, perché la medesima non riveste carattere tassativo.
Inoltre, la competenza della Provincia può dedursi anche dal n. 5 dello stesso
articolo, dato che le trasmissioni radio sono adoperate, almeno in parte, ma in
larga misura, per divulgare manifestazioni artistiche. Né potrebbe sostenersi
che le riproduzioni sono diverse dalle manifestazioni cui si riferisce l'art.
11 poiché il termine "manifestare" é adoperato da questo nel senso di
rendere pubblico, indipendentemente dal modo in cui ciò avvenga.
Non varrebbe, poi, obiettare che il
servizio di radiodiffusione ha sempre carattere nazionale, poiché lo stesso
ente radiofonico distingue le sue trasmissioni secondo che abbiano carattere
nazionale o locale: e quelle cui si riferisce la legge impugnata assumono
quest'ultimo carattere, essendo limitate alla popolazione della Provincia e
diffuse da stazioni colà poste, senza alcuna interferenza sui programmi
nazionali.
Passando, infine, ad illustrare alcune
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in via incidentale
(omettendo di considerare quelle che nelle deduzioni erano state rivolte contro
le norme di attuazione approvate con il decreto n. 574 del 1951), la difesa
contesta, anzitutto, l'obiezione avversaria circa il difetto di interesse a
sollevarle da parte della Provincia, desunta dal fatto che la legge impugnata
dà per ammesso il monopolio statale, ed a tal'uopo fa considerare che
l'interesse della Provincia sta nel negare l'allegato carattere di servizio
pubblico nazionale dell'attività radiotelevisiva, mentre le é indifferente la
questione della proprietà degli impianti o la natura del monopolio esercitato
dalla R. A. I, monopolio che, poi, non verrebbe meno di fatto anche nel caso di
accoglimento dell'eccezione.
Quanto alla prima eccezione, rivolta contro
l'art. 1 D.L.C.P.S. n. 428 del 1947, osserva come, ove si ammetta che esso
sancisca l'esistenza di un solo concessionario per quanto riguarda la parte
culturale delle trasmissioni, non potrebbe desumere la sua giustificazione
dall'art. 43, ed, invece, verrebbe a porsi in contrasto con l'art. 21 della
Costituzione.
La seconda questione, riferentesi all'art.
8 del predetto decreto, é subordinata alla precedente, poiché, quando fosse
ritenuta regolare l'unicità della concessione, verrebbe in rilievo la
incostituzionalità della sottoposizione dei programmi all'autorizzazione di un
organo centrale, com'é il Ministro delle poste, per la lesione che da ciò
deriva alle autonomie locali.
Infine, l'eccezione rivolta contro gli
artt. 1 e 168 del Codice postale poggia sulla considerazione che la pronuncia
della Corte circa la costituzionalità del monopolio televisivo non tocca la
questione che qui si solleva relativa a quello della radio, data la diversità
del mezzo tecnico. Dal che deriva che la legge impugnata potrebbe essere
riconosciuta parzialmente legittima, per lo meno per la parte riferentesi alla
radio.
Conclude facendo presente la possibilità
che la decisione del ricorso possa effettuarsi anche senza addentrarsi
nell'esame delle questioni sollevate, dato che nessuna norma esiste né nel
Codice postale, né nel decreto del 1947, e neppure in quello del 1952 di approvazione
della convenzione con la R.A.I., che imponga a questa di elaborare programmi
solo in modo unitario ed in sede nazionale, ed esclude l'assoggettamento della
programmazione ad una disciplina locale; e che d'altra parte gli interventi
degli organi centrali sono previsti limitatamente all'approvazione del piano e
delle direttive di massima, lasciando al concessionario una larga
discrezionalità. Ed é nella sfera di tale discrezionalità che intende operare
la legge provinciale, disponendo l'intervento della Giunta nell'approvazione
degli orari e dei programmi delle stazioni locali e ponendo così rimedio allo
stato di cose attuale, caratterizzato dall'affidare a dirigenti del gruppo
etnico italiano la programmazione e la redazione delle trasmissioni in lingua
tedesca.
Conclude chiedendo la reiezione del ricorso
prodotto dallo Stato.
Nella discussione orale i rappresentanti
delle parti hanno ribadito, illustrandole, le rispettive tesi.
Considerato
in diritto
1. - La pretesa fatta valere dalla
Provincia di Bolzano con la legge impugnata, di provvedere alla predisposizione
dei programmi per le trasmissioni radio e televisive delle stazioni locali,
nonché alla loro approvazione ed alla vigilanza sull'esecuzione, viene
sostanzialmente fondata sull'art. 11, nn. 2, 4 e 5, dello Statuto regionale,
nella considerazione che la radiotelevisione, in quanto utilizzabile, secondo
il diverso contenuto delle trasmissioni, quale mezzo di istruzione, oppure di
manifestazioni artistiche o culturali, deve essere considerata vera e propria
"istituzione di cultura", e, pertanto, la disciplina del suo uso, se
localizzata nel territorio provinciale, é da ritenere compresa in quella delle
materie che l'articolo predetto affida alla potestà normativa della Provincia.
Tale tesi non può essere accolta essendo
chiaro che la competenza provinciale in dette materie (analoghe a quelle
previste da altri Statuti speciali, secondo risulta dall'art. 14, lett. z,
Statuto siciliano, dagli artt. 3, lett. q, e 4, lett. m, Statuto sardo, art. 2,
lett. r e s, Statuto Valle d'Aosta), sia che si consideri con riferimento a
ciascuna di esse o al loro insieme, debba rimanere limi tata alla creazione o
al potenziamento di istituti scolastici o culturali o artistici i quali
appartengano alla disponibilità dell'ente che intende disciplinarli, senza
potersi mai esercitare nei confronti di mezzi che sono propri di un soggetto
diverso.
Così essendo, non interessa accertare se
l'elencazione delle istituzioni culturali di cui al n. 4 del cit. art. 11
rivesta carattere tassativo o sia suscettibile di estensione. Poiché, anche ad
ammettere quest'ultima ipotesi, l'ampliamento delle fattispecie ivi considerate
si renderebbe possibile solo con riferimento ad altre ad esse analoghe, mentre
analogia non può esservi con istituti sottratti del tutto al potere della
Provincia.
2. - La difesa dell'Ente sostiene che le
norme statutarie richiamate sono da interpretare teleologicamente, con
riferimento cioè alla funzione propria delle competenze in materia, che,
secondo risulta dall'art. 1 della legge impugnata, dovrebbe essere quella della
salvaguardia del carattere etnico e dello sviluppo culturale del gruppo di
lingua tedesca, nonché della garanzia dell'effettiva parità dei tre nuclei
linguistici risiedenti nella zona.
In contrario, é da osservare in primo luogo
che, come la Corte ha avuto occasione di affermare più volte, le competenze
normative attribuite alle Regioni o Province autonome sono da contenere entro i
limiti risultanti dalla specificazione delle singole materie elencate negli
Statuti, secondo il contenuto delle medesime da determinare in base a criteri
obiettivi, e non se ne può consentire l'estensione a rapporti non rientranti
nelle medesime, in base alla mera considerazione dei fini che ne hanno
inspirato il conferimento.
Ancor più rilevante, per escludere la
fondatezza della tesi della difesa, é il rilievo dell'esclusività della
competenza statale nell'adozione delle misure, dirette ad assicurare le
esigenze collegate alla varietà dei gruppi etnici in quella parte del
territorio statale, che non possano ricondursi a quelle espressamente
attribuite alla Provincia (e tali non sono, come risulta dall'esame compiuto
dell'art. 11, le funzioni che la legge in esame ha voluto esercitare).
Che il Costituente abbia inteso affidare
solo allo Stato la disciplina dell'uso della lingua tedesca, e ciò allo scopo
di meglio effettuare il coordinamento fra l'esigenza della protezione delle
caratteristiche etniche e dello sviluppo culturale di quel gruppo alloglotta e
l'altra della parità del trattamento con gli altri gruppi, si desume
chiaramente dall'art. 84, che ha fatto rinvio alle disposizioni dello Statuto
ed a quelle delle leggi speciali della Repubblica per la regolamentazione del
detto uso "nella vita pubblica".
Formula questa comprensiva di tutte le
manifestazioni le quali implichino contatti con uffici pubblici o con enti
dipendenti o collegati con lo Stato, come sono quelli relativi alla R.A.I.,
ente concessionario di un servizio statale.
Nessun dubbio può, poi, sorgere circa il
tipo delle "leggi speciali" richiamate dal detto articolo, poiché,
come la Corte ha già avuto occasione di affermare nella sentenza n. 32 del
1960, la parola "Repubblica" é adoperata negli Statuti regionali
in un significato diverso da quello che di solito ricorre nel testo della
Costituzione, e cioè per indicare l'organizzazione centrale dello Stato.
Deduzioni in contrario non possono trarsi dall'art.
85 St. o dall'art. 71 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, poiché questi, nello
svolgere, per determinati effetti, il principio sancito nell'art. 84,
stabiliscono, fra l'altro, che gli organi ed uffici della pubblica
Amministrazione usano nei rapporti orali con cittadini del gruppo tedesco la
lingua parlata da costoro. E’ chiaro, infatti, come del resto la stessa difesa
della Provincia riconosce, che le trasmissioni radiotelevisive, anche se si
svolgono oralmente, non rientrano nell'ipotesi prevista dagli articoli citati
in quanto non realizzano rapporti con singoli rivolgendosi, invece,
unilateralmente, senza dar luogo ad alcuno scambio di comunicazione, ad una
collettività indeterminata, qual é quella formata da tutti coloro che ne
effettuano l'ascolto. In ogni caso, anche ad interpretare diversamente le
disposizioni richiamate, mai potrebbe dedursi dalle medesime che rapporti del
genere siano regolabili dalla legge regionale. Né può ritenersi influente
l'affermazione della difesa della Provincia secondo cui la legge impugnata non
ha inteso disciplinare l'uso della lingua, bensì solo "effettuare una
connessione della radio con i gruppi etnici onde assicurarne la parità"
poiché, a parte la considerazione che l'allegata connessione si risolve proprio
nella disciplina di un particolare modo di uso della lingua, la garanzia della
parità sfugge, come si é detto, alla competenza dell'ente.
3. - Non diversa é la conclusione alla
quale si deve giungere quando si risalga (come fa la difesa) ai principi costituzionali
dell'autonomia (art. 5) e della protezione delle minoranze (art. 6) poiché tali
principi sono da assumere quali criteri direttivi per il legislatore, ma non
possono giustificare alcuno spostamento dell'ordine delle competenze.
Tanto meno, poi, un effetto di tal genere
potrebbe farsi discendere dall'accordo di Parigi, essendo incontrovertibile il
principio che affida allo Stato, e solo ad esso, l'esecuzione all'interno degli
obblighi assunti in rapporti internazionali con altri Stati. Principio in nessun
modo derogato dallo Statuto, poiché il rispetto degli obblighi internazionali
sancito nell'art. 4 é posto a limite solo dell'autonomia della Regione e della
Provincia e, quindi, può essere fatto valere per invalidare le norme emesse da
queste in violazione del medesimo, ma non può mai invocarsi per legittimare
l'assunzione, da parte dei predetti enti, di competenze non previste dalla
legge costituzionale. La Corte ha avuto altre volte occasione (sent. n.
32 del 1960 e n. 1 del
1961) di affermare che all'accordo di Parigi
possa esser fatto riferimento solo, quando occorra, quale sussidio interpretativo
delle norme statutarie dettate, appunto, allo scopo di dargli esecuzione,
mentre é da queste ultime solamente, oltre che da quelle della Costituzione,
che sono da trarre i criteri per la risoluzione delle questioni relative
all'ordine delle competenze.
4. - La difesa della Provincia, ha invocato
anche, a sostegno della legge in esame, il principio della libertà di
manifestazione del pensiero con ogni mezzo, qual é garantito a tutti dall'art.
21, sostenendo che la legge predetta deve considerarsi esplicazione del diritto
della Provincia alla divulgazione del proprio pensiero, per la tutela delle
specifiche esigenze locali.
Riguardo alla questione così sollevata,
occorre ricordare che la Corte, con sentenza
n. 59 del 1960, ha ritenuto
che l'art. 21 non risulta violato per effetto della riserva a favore dello
Stato, stabilita per i servizi radiotelevisivi dalle leggi vigenti e dalla
conseguente possibilità di farne oggetto di concessione in esclusiva, e ciò
nella considerazione che il diritto di cui all'art. 21, non implica sempre e
necessariamente la pretesa alla disponibilità del mezzo di diffusione del
pensiero, e che anzi, allorché (come si verifica per gli impianti relativi ai
detti servizi) la naturale limitatezza del mezzo stesso consenta solo a pochi
tale disponibilità, l'accordare allo Stato la esclusività del medesimo, lungi
dal contrastare alle esigenze che l'art. 21 ha voluto tutelare, ne rende più
agevole la soddisfazione, dato che lo Stato, per la posizione in cui
istituzionalmente si trova, può meglio che ogni altro soggetto assicurare
l'accesso di tutti gli interessati, in condizione di obiettività e di
imparzialità, al detto mezzo di comunicazione. Alla stregua di tale pronuncia
la sola pretesa da riconoscere alla Provincia é quella di richiedere al
concessionario delle trasmissioni radiotelevisive di essere ammessa ad
avvalersi della stazione locale, o anche, eventualmente, delle altre, per
trasmissioni da essa proposte, pur se in lingua tedesca, naturalmente nei
limiti e modi già messi in rilievo dalla citata sentenza, quali sono richiesti
dalle esigenze tecniche e di funzionalità, nonché da quelle del coordinamento
dei programmi.
É vero che la Corte ha affermata l'esigenza
di leggi destinate a meglio disciplinare la possibilità potenzialmente
riconosciuta a tutti di essere ammessi all'utilizzazione del servizio, ma le
leggi in tal senso non possono derivare che dallo Stato, non mai dalle Regioni
o da enti minori, proprio per la ragione messa in rilievo che lo Stato é l'ente
meglio idoneo a disporre in materia con il necessario criterio di imparzialità.
Ma comunque si pensi di ciò, in nessun caso
la legge impugnata sfuggirebbe alla censura di incostituzionalità dato che,
come si é visto, essa si propone non già di provvedere all'equa distribuzione
dell'uso della stazione locale tra i vari richiedenti, ma, invece, di
effettuare l'attribuzione in esclusiva della disponibilità della stazione
medesima alla Provincia, venendo così a porsi in netta contraddizione con
l'esigenza dedotta dalla Corte dal disposto dell'art. 21.
Non é, poi, da indugiare sulle affermazioni
della difesa circa la diversità di trattamento che sarebbe da fare alle
trasmissioni radio rispetto a quelle televisive, per effetto della larga
disponibilità di lunghezze d'onda, di cui le prime (a differenza della
limitatezza dei canali possibili per le altre) potrebbero disporre, e della
conseguente possibilità di impianto di molteplici stazioni nella stessa
località senza pericolo che diano luogo ad interferenze fra loro o con altre
stazioni. Infatti, la pretesa di cui alla legge impugnata si rivolge non già
all'istituzione di nuove stazioni radiotrasmittenti, bensì solo all'uso di
quella locale appartenente allo Stato, senza disconoscere, ed anzi ammettendo,
la legittimità del monopolio degli impianti tecnici da parte di questo, sicché
diviene irrilevante ogni distinzione circa il tipo di trasmissione.
5. - Le considerazioni che precedono sono
sufficienti a fare argomentare l'irrilevanza dell'altra eccezione di
incostituzionalità sollevata in via incidentale dalla difesa della Provincia
avverso il D.L.C.P.S. 3 aprile 1947, n. 428, nonché gli artt. 1 e 168 del
Codice postale, approvato con R.D. 27 febbraio 1936, n. 645. Infatti, tali
eccezioni sarebbero ammissibili solo nell'ipotesi che l'eventuale dichiarazione
di incostituzionalità delle norme contro cui esse si rivolgono valesse a
legittimare il provvedimento impugnato. Ma é chiaro che tale effetto non potrebbe
mai discendere dall'accoglimento della doglianza fatta valere avverso le leggi
predette, poiché se, come essa richiede, dovesse ritenersi illegittima
l'attribuzione allo Stato dell'uso in esclusiva delle trasmissioni radio, con
più forte ragione un analogo giudizio dovrebbe colpire la legge provinciale, la
quale si propone di sostituire a quello dello Stato un proprio regime di
gestione monopolistica.
Del tutto irrilevante é, poi, quanto la
difesa della Provincia afferma in ordine alla mancanza di ogni norma di legge
che imponga alla R.A.I. di elaborare i programmi in modo unitario e solo in
sede nazionale; circostanza questa dalla quale si dovrebbe, poi, dedurre la
legittimità dell'assunzione da parte della Giunta provinciale del compito della
approvazione dei programmi locali.
A parte l'inesattezza della premessa
(poiché risulta in modo tassativo dall'art. 1 D.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180,
di approvazione della convenzione con la R.A.I., l'esclusività della gestione
del servizio concesso a detto ente, al quale l'art. 10 impone di esaminare
richieste relative a manifestazioni teatrali solo nel caso che esse provengano
da Amministrazioni dello Stato), e pure ammesso che le direttive di massima
culturali per i programmi affidate alle Commissioni di cui all'art. 8 del
decreto del 1947, n. 428, lascino un potere discrezionale alla R.A.I. di
disporre in ordine allo svolgimento delle direttive medesime, non potrebbe mai
da ciò discendere la facoltà della Provincia di statuire, come ha fatto, la
totale sostituzione di un proprio potere dispositivo in luogo di quello
assegnato all'ente concessionario, ma, se mai, solo quella già ricordata di
richiedere la presa in considerazione delle proposte di programmi da essa
predisposte.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale
del disegno di legge della Provincia di Bolzano, riapprovato il 6 ottobre 1960,
concernente "norme sulla parità dei gruppi linguistici nelle
radiotrasmissioni";
dichiara inammissibili le eccezioni di incostituzionalità
sollevate dalla Provincia avverso gli artt. 30 e 31, nonché il tit. XIV del
D.P.R. n. 574 del 1951, ed avverso il D.L.C.P.S. n. 428 del 1947 e gli artt. 1
e 168 R.D. n. 645 del 1936.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria l'11 luglio 1961.