SENTENZA N.
25
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dei
DD.PP.RR. 30 agosto 1951, nn. 904, 905, 906, 907, 908, 909, 910, 933, promosso
con ordinanza emessa il 27 aprile 1960 dalla Corte di appello di Roma nel
procedimento civile vertente tra l'Ente per la colonizzazione della Maremma
tosco-laziale e del territorio del Fucino e Torlonia Alessandro, Anna Maria e
Giulia, e il Ministero dell'agricoltura e delle foreste, iscritta al n. 79 del
Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 254 del 15 ottobre 1960.
Vista la dichiarazione di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 22 marzo
1961 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi gli avvocati Leopoldo Piccardi e
Rosario Nicolò, per i Torlonia, l'avv. Guido Astuti, per l'Ente per la
valorizzazione del territorio del Fucino, e il sostituto avvocato generale
dello Stato Francesco Agrò, per il Ministero dell'agricoltura e delle foreste e
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Con ordinanza 27 aprile-29 luglio 1960
la Corte d'appello di Roma ha sottoposto all'esame di questa Corte due
questioni di legittimità costituzionale, sollevate l'una e l'altra con
l'appello incidentale proposto dai signori Alessandro, Giulia e Anna Maria
Torlonia contro la sentenza del Tribunale di Roma 11 febbraio-21 giugno 1954.
La prima questione trarrebbe origine dal
fatto, lamentato appunto dai Torlonia nell'appello incidentale, che il
Tribunale di Roma, violando l'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, aveva
ritenuto produttivo di effetto retroattivo il verificarsi, al 28 novembre 1950,
della condizione, apposta nei due testamenti di Alessandro e Anna Maria
Torlonia - rispettivamente del 26 agosto 1884 e del 21 maggio 1901 -, del
raggiungimento del 25 anno di età da parte dell'istituito erede nascituro. Da
ciò la conseguenza che Alessandro Torlonia - nel quale, in virtù delle
disposizioni testamentarie ora richiamate, e nonostante che queste prevedessero
un meccanismo di chiamata all'eredità in parte diverso (coincidevano per la
persona del primo chiamato, divergevano per i chiamati in ordine successivo),
si erano in definitiva concentrate le due vocazioni ereditarie -, doveva essere
ritenuto al 15 novembre 1949 titolare dei patrimoni provenienti dall'eredità di
Alessandro e di Anna Maria Torlonia, confusi ormai tra loro e col suo; e con
l'altra conseguenza che tre (Alessandro, Anna Maria e Giulia Torlonia) dovevano
essere considerati i soggetti da sottoporre ad esproprio quali titolari del
condominio fucense alla data del 15 novembre 1949.
"Più specificamente" - prosegue
testualmente l'ordinanza "i Torlonia affermavano l'incompatibilità
dell'art. 4 della legge 21 ottobre 1950 con i principi generali di diritto
comune relativi alla retroattività della condizione".
La seconda questione di legittimità sorge,
invece, dall'altra censura mossa dai Torlonia alla sentenza del Tribunale,
secondo la quale questo, al luogo di riconoscere l'incostituzionalità dei
decreti di esproprio perché avevano colpito beni obiettivamente inespropriabili
(1: immobili urbani, impianti industriali, impianti ferroviari; 2: immobili
posti fuori dell'ambito territoriale stabilito dal D.P.R. 7 febbraio 1951, n.
66, e per giunta, in parte non ricompresi neppure nei piani particolareggiati),
aveva disposto soltanto una consulenza tecnica.
Soggiunge l'ordinanza: "É evidente,
pertanto, che con tale doglianza i Torlonia denunciavano la violazione in
genere della legge 21 ottobre 1950, n. 841".
Le due questioni di legittimità
costituzionale definite così, mediante riferimento all'appello incidentale dei
signori Torlonia, sono state ritenute non manifestamente infondate dalla Corte
d'appello di Roma che in conseguenza ha sospeso il giudizio e trasmesso gli
atti a questa Corte.
L'ordinanza, notificata alle parti
costituite nel giudizio e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento
il 30 luglio 1960, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 ottobre
1960, n. 254.
2. - I termini delle proposte questioni
sono chiariti dall'esposizione che l'ordinanza fa delle tesi che le parti
sostennero davanti al Tribunale di Roma, poi davanti alla stessa Corte
d'appello e che sono in massima parte quelle medesime illustrate e difese nelle
deduzioni e nelle memorie depositate davanti a questa Corte.
a) Sostiene, infatti, la difesa dei
Torlonia nelle deduzioni depositate in cancelleria il 4 novembre dello scorso
anno, che i decreti di esproprio avrebbero violato le norme contenute nell'art.
4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841 (c. d. legge stralcio), in quanto non
avrebbero rispettato la condizione giuridica dei beni dei Torlonia al momento
dell'entrata in vigore della legge stralcio, identificando al luogo di cinque,
quattro soggetti passivi dell'espropriazione con la conseguenza di
ricomprendere illegittimamente nella espropriazione circa 650 ettari di
terreno.
Infatti, non essendosi verificata alla data
dell'entrata in vigore della legge la condizione apposta ai due testamenti
sopra ricordati (del compimento del 25 anno di età dell'istituito erede nascituro),
ne conseguiva che Alessandro Torlonia fu Carlo a quel momento era destinatario
soltanto di un'aspettativa e non poteva essere considerato erede; e, inoltre,
che i patrimoni provenienti dall'eredità di Alessandro Torlonia e di Anna Maria
Torlonia dovevano ritenersi separati tra loro e separati da quello di
Alessandro Torlonia e caratterizzati dall'autonomia che é peculiare delle
eredità giacenti. L'Ente per la colonizzazione della Maremma e del Fucino,
pertanto, violò i limiti posti dalla legge di delegazione, procedendo, come
procedé, all'espropriazione di Giulia Torlonia per 25/144 dell'agro fucense, di
Anna Maria Torlonia per altrettante quote, di Alessandro Torlonia sempre per
questo stesso numero di quote e ancora per 69/144 di Alessandro Torlonia
"quale erede del patrimonio destinato al nascituro dei defunti principi
Alessandro Torlonia e Anna Maria Torlonia".
I 69/144 dell'agro fucense sarebbero stati
arbitrariamente riuniti mentre si sarebbe dovuto procedere all'esproprio
tenendo distinti i 44/144 provenienti dall'eredità di Anna Maria Torlonia, dai
15/144 provenienti dall'eredità di Alessandro Torlonia.
b) La seconda questione di legittimità
nascerebbe, come s'é visto, dall'espropriazione che l'Ente Maremma avrebbe
fatta di beni oggettivamente non espropriabili perché esclusi dall'ambito di
applicazione della legge 21 ottobre 1950, n. 841.
Tali beni sarebbero i seguenti:
a) il gruppo di fabbricati siti nella
piazza Torlonia di Avezzano; b) gli immobili già appartenenti alla s. p. a.
S.A.I.L.A. e destinati alla lavorazione del legno; c) i fabbricati dell'ex
cantiere Incile, tuttora adibiti alla manutenzione, oltre che del vecchio
emissario, della centrale idroelettrica di Capistrello e Canistro e delle linee
telefoniche ed elettriche; d) altri beni elencati nella perizia descrittiva del
12 marzo 1959 del dott. A. Ravaglia sotto le voci d, e, f, g, h; beni destinati
a un' azienda industriale per la lavorazione dello zucchero, o impianti
ferroviari, o impianti di pompaggio dell'acqua per lo zuccherificio, o
palazzine padronali di caccia, case di guardia, scuole.
Ora, di questi beni taluni - e sono la
maggior parte - non si troverebbero nella zona di applicazione della legge
stralcio, che dovrebbe considerarsi limitata, in base al D.P.R. 7 febbraio
1951, n. 66, al solo territorio del Fucino e, quindi, alla parte del territorio
dei Comuni elencati in questo medesimo decreto, ricadente in detto territorio;
altri sono beni urbani per natura e per destinazione, così qualificati anche in
catasto e di più, in parte, nemmeno inseriti nei piani particolareggiati di
esproprio.
E poiché la legge di delegazione
consentirebbe l'espropriazione soltanto della "proprietà terriera",
non di quella urbana, e soltanto di beni compresi nella zona di riforma,
sarebbe evidente anche sotto questo secondo aspetto - dell'oggetto
dell'espropriazione -, l'illegittimità dei decreti di esproprio.
La difesa dei signori Torlonia conclude
chiedendo alla Corte la dichiarazione di illegittimità costituzionale dei
decreti 30 agosto 1951, nn. 904, 905, 906, 907, 908, 933, 909, 910 e 2 dicembre
1952, nn. 1299, 1300, in relazione agli artt. 76 e 77 della Costituzione e 1,
2, 4 della legge n. 230 del 1950.
3. - L'Ente per la valorizzazione del
territorio del Fucino (succeduto all'Ente per la colonizzazione della Maremma
tosco- laziale e del territorio del Fucino, a norma della legge 9 agosto 1954,
n. 639, e del D.P.R. 30 novembre 1954, n. 1246) si é costituito nel presente
giudizio mediante il deposito delle sue deduzioni il 3 novembre dello scorso
anno.
La difesa dell'Ente sostiene questa tesi:
che essendosi verificata la condizione, apposta ai due testamenti sopra
ricordati, del raggiungimento del 25 anno di età nella persona del figlio di
Carlo Torlonia, Alessandro, nel quale si erano concentrate a suo tempo le due
vocazioni ereditarie, il 28 novembre 1950, dopo, cioè, la data del 15 novembre
1949 e prima della pubblicazione dei piani e decreti di esproprio, codesto
avveramento, giusta i principi e le norme del diritto civile, avrebbe avuto
effetto retroattivo quanto meno sino dal momento della nascita di Alessandro
Torlonia. Dovrebbe trarsene la conseguenza che questi era al 15 novembre
titolare delle due quote di eredità, che avevano cessato di costituire due
distinte eredità giacenti, confondendosi nel suo patrimonio. Aggiunge la difesa
dell'Ente che a rigore l'espropriazione si sarebbe dovuta dirigere contro tre e
non, come invece fece l'Ente, quattro titolari del condominio fucense, anche se
questo modo di procedere dell'Ente, del quale si danno quelle che ad avviso
della difesa sono le ragioni giustificatrici, non ha prodotto alcuna
conseguenza giuridica o materiale, lesiva dei diritti soggettivi degli eredi
Torlonia, come, del resto, sarebbe ammesso dalla parte avversa che fa derivare
l'illegittimità costituzionale dei decreti di esproprio tutta dal punto che i
soggetti da sottoporre all'espropriazione avrebbero dovuto essere individuati
in cinque e non in quattro, tanto meno, dunque, in tre.
Del resto, la difesa dell'Ente sostiene che
anche sugli effetti che conseguono dall'avverarsi della condizione sospensiva
apposta nelle disposizioni di ultima volontà, siano a titolo universale o
particolare, e dalla accettazione, da parte dell'erede, dell'eredità, una volta
verificata la condizione, non ci sarebbe contrasto tra le parti, ma che il
contrasto sorgerebbe sul valore o l'efficacia, derogatoria oppure non delle
norme di diritto comune, delle norme contenute nell'art. 4 della legge
stralcio, che a torto la difesa dei Torlonia interpreterebbe nel senso che
cristallizzino in ogni caso la situazione nello stato anche apparente in cui
essa si trovasse al 15 novembre 1949.
Su questo punto la difesa dell'Ente si
richiama alla tesi costantemente sostenuta nel corso dei giudizi che hanno
preceduto questo di legittimità costituzionale ed accolta nella sentenza già
ricordata del Tribunale di Roma, secondo la quale l'art. 4 della legge stralcio
non conterrebbe alcuna disposizione che in questa materia deroghi al diritto
comune. Le norme di quell'articolo, infatti, pur vietando di prendere in
considerazione (sono all'incirca le parole del Tribunale) fatti o negozi
giuridici che comportino traslazione della proprietà da chi era titolare al 15
novembre 1949 a titolari successivi, non vieterebbe punto di prendere
cognizione difatti sopravvenuti ai quali la legge attribuisca effetti rilevanti
al fine di determinare quale soggetto debba essere ritenuto proprietario alla
data del 15 novembre 1949 o all'altra dell'entrata in vigore della legge nel
caso previsto dal quinto comma del medesimo art. 4. In altri termini la legge
di riforma impone che si proceda all'espropriazione di coloro ai quali i beni
appartenevano al 15 novembre 1949, ma non detta norme che regolino come codesta
appartenenza debba essere identificata alla data del 15 novembre 1949; o, detto
diversamente, "non sancisce in base a quali principi si debba ricercare se
una persona fosse o non fosse proprietaria di un terreno" a quella data.
Sulla seconda questione: 1) sostiene la
difesa dell'Ente che l'art. 1, n. 7, del ricordato D.P.R. 7 febbraio 1951, n.
66, non avrebbe limitato l'espropriabilità ai soli terreni emersi dal
prosciugamento del Fucino, ma avrebbe ricompreso nella zona di applicazione
della riforma, l'intera circoscrizione dei dieci Comuni ivi elencati; 2) la
pretesa destinazione urbana o industriale di taluno dei beni espropriati non
sussisterebbe. Premesso che nei confronti di un dominio terriero
dell'estensione del Fucino il rapporto di servizio o la "destinazione
pertinenziale" devono essere calcolati con criteri diversi da quelli di
solito seguiti per individuare le pertinenze di un modesto fondo rustico, e
premesso anche che sarebbe incontrovertibile che gli immobili, pertinenza di un
fondo rustico, possono essere costruiti in zone più o meno adiacenti al fondo
al cui servizio sono destinati, la difesa dell'Ente afferma che tutti gli
immobili espropriati, senza alcuna eccezione, erano regolarmente iscritti nel
catasto rustico in vigore al 15 novembre 1949 e come tali continuarono ad
essere iscritti nel nuovo catasto terreni entrato in conservazione in alcuni
Comuni del Fucino e i cui dati particellari furono assunti a base dei decreti
di esproprio; 3) in particolare la relazione tecnica dell'Ente Fucino, allegata
agli atti, dimostrerebbe: a) che i terreni e fabbricati siti in Avezzano erano
al 15 novembre 1949 o terreno coltivabile e coltivato o edifici qualificabili
come pertinenze di una grande azienda agricola; b) che l'ex cantiere Incile era
un deposito di attrezzi e di vario materiale di uso aziendale per la
manutenzione dei fabbricati, strade (per 270 km.) e canali (per 250 km.); c)
che i magazzini già della S.A.I.L.A., cessata che fu la loro originaria
destinazione industriale, furono utilizzati a scopi esclusivamente rurali e,
anche dopo la vendita fatta alla S.A.Z.A. con atto inefficace di diritto, a
norma dell'art. 20 della legge 21 ottobre 1950, n. 841; d) che tutte le altre
costruzioni erano case d'abitazione di guardiani addetti alla sorveglianza
delle opere idrauliche, delle strade, delle piantagioni, oppure erano case
coloniche; e) che le particelle cedute alla S.A.Z.A. con atti stipulati tra il
febbraio e l'aprile del 1951, quindi inefficaci di diritto nei confronti
dell'Ente di riforma, rappresenterebbero superfici aziendali riservate al
servizio dei circa 9000 affittuari del territorio del Fucino per il trasporto,
il controllo e la pesatura dei prodotti che essi vendevano alla società dello
zuccherificio.
Prosegue la difesa dell'Ente che un esame
dei dati storico - giuridici della situazione catastale contestata tra le parti
confermerebbe la tesi che l'Ente di riforma nel compilare il piano di
espropriazione delle proprietà Torlonia in Comune di Avezzano si sarebbe
attenuto alla consistenza catastale al 15 novembre 1949, la quale comprendeva,
e sin dal 1924, tutti i beni indicati nel piano e, quindi, nei decreti di
espropriazione.
La difesa dell'Ente conclude prospettando
subordinatamente la tesi che l'accoglimento di una o più delle questioni
relative alla natura ed espropriabilità di taluni tra i beni espropriati,
dovendo trovare fondamento nel contrasto coi criteri e le norme della legge di
delegazione, dovrebbe portare, se mai, a una dichiarazione di illegittimità
parziale dei decreti delegati di esproprio.
4. - Si é costituita in giudizio anche
l'Amministrazione dell'agricoltura e foreste, nella persona del Ministro pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, che nelle
deduzioni depositate il 22 agosto 1960 sostiene le medesime tesi prospettate
dalla difesa dell'Ente, alle quali, dunque, é sufficiente fare riferimento.
Viceversa, nella memoria depositata il 1
marzo 1961, l'Avvocatura espone la tesi che uno dei principi fondamentali della
legislazione di riforma fondiaria sarebbe questo: che agli Enti di riforma é
attribuito un potere di scelta sui terreni da assoggettare ad esproprio, al
quale potere corrisponderebbe un vincolo di indisponibilità di codesti terreni
che dura fino a quando non sia attuato l'intento espropriativo della legge. Il
momento nel quale questa indisponibilità si pone é stabilito dalla legge al 15
novembre 1949, con la conseguenza che devono considerarsi inefficaci - di un
inefficacia da ricondurre a una presunzione assoluta di frode tutti gli atti
dispositivi tendenti a un mutamento della consistenza della proprietà terriera.
Ma se questa é la ratio della norma, non sarebbe sostenibile la tesi che mira a
togliere ogni effetto a una condizione sospensiva casuale - quale sarebbe quella
della quale si discute - la cui apposizione - scrive l'Avvocatura - "non é
in alcun modo riconducibile alla cennata ragione di inefficacia".
5. - In una memoria depositata il 9 marzo
scorso la difesa dei signori Torlonia ribadisce con molta diffusione le sue
tesi, segnatamente quelle che, a suo avviso, sorreggerebbero la fondatezza
della prima questione di legittimità costituzionale. In particolare essa si
prospetta l'obiezione che alla sua interpretazione delle norme contenute
nell'art. 4 della legge stralcio é stata mossa dalla difesa dell'Ente e del
Ministero dell'agricoltura ed é stata fatta propria dal Tribunale di Roma,
secondo la quale - così come la formula la difesa dei Torlonia - la
retroattività dell'acquisto del titolo di erede comporterebbe l'inapplicabilità
della disposizione contenuta nell'art. 4 della legge stralcio. Senonché la
legge speciale non avrebbe potuto prendere in considerazione quel principio
della retroattività dell'acquisto mortis causa, perché, ponendo un
termine finale per l'esercizio del potere di espropriazione (31 dicembre 1952),
non poteva subordinare l'esercizio di siffatto potere alle situazioni di
pendenza esistenti al momento dell'entrata in vigore della legge. Del che si
troverebbe conferma nella costante giurisprudenza di questa Corte che ha tenuto
ben distinta la "dichiaratività" dalla "retroattività",
escludendo sempre la rilevanza di fatti costitutivi o modificativi intervenuti
dopo il 15 novembre 1949, anche quando questi fatti fossero capaci, per i
principi del diritto comune, di avere una efficacia retro attiva.
Ora l'evento che condiziona un acquisto
avrebbe carattere di efficacia costitutiva; ad esso, una volta verificato, si
ricollegherebbe immediatamente una modificazione della situazione preesistente,
di maniera che il normale effetto retroattivo, che la legge comune ricollega
all'avverata condizione, non sarebbe se non "un contingente modo di essere
della modificazione intervenuta, non connaturale a questa, ma che troverebbe la
sua esclusiva giustificazione nella legge" e che, pertanto, non opererebbe
quante volte - e questo della legge stralcio sarebbe un caso - "la legge
abbia mostrato di volerlo limitare o di escluderlo rispetto a certe
situazioni".
In conseguenza di ciò il problema si
ridurrebbe a vedere quale trattamento debba essere riservato a un complesso di
beni ereditari che alla data del 15 novembre 1949 costituissero una eredità
giacente, e la soluzione, in analogia anche qui con la giurisprudenza della
Corte, sarebbe di considerare codesti beni come costituenti un patrimonio
autonomo. Di qui il vizio dei decreti di esproprio che hanno considerato le due
eredità giacenti riunite in un patrimonio unico per il motivo che il chiamato
era per entrambi i patrimoni la medesima persona, motivo irrilevante perché non
poteva escludersi in ipotesi che la condizione alla quale era subordinata la
vocazione ereditaria non si verificasse e, dato il diverso ordine successorio
fissato nei due testamenti, i patrimoni avessero in definitiva destinazioni
soggettive diverse.
Relativamente alla seconda questione di
legittimità, la difesa dei signori Torlonia adduce ed illustra norme, dati e
circostanze, con riferimento segnatamente alla perizia del dottor Ravaglia, che
suffragherebbero la tesi secondo la quale furono espropriati illegittimamente:
1) beni non compresi nei piani di esproprio, tutti di preminente natura urbana
e industriale (palazzo Torlonia e annessi; opificio industriale ex S.A.I.L.A.;
cantieri Incile) e posti tutti al di fuori del Fucino e a distanza notevole da
questo; 2) beni inclusi nel piano di esproprio ma certamente non rurali, di
natura urbana e industriale (ferrovie con relativa sede, piazzale, piani di
caricamento, impianto sollevamento dell'acqua industriale, depositi per bietole
occorrenti per l'industria). In particolare, la difesa dei Torlonia sottolinea
il fatto che la questione non é stata sollevata per i molti fabbricati, case
per guardiani e dirigenti agricoli, magazzini, officine, rimesse e via, beni
che, pur non potendo essere qualificati rustici, destinati come sono, tuttavia,
ad assolvere le necessarie funzioni di controllo e di manutenzione del capitale
fondiario, sono stati ampiamente ricompresi nell'espropriazione, ma soltanto
per quelle che per la loro evidente natura urbana e per la loro ubicazione
fuori del territorio del Fucino non può dubitarsi che non rientrino nell'ambito
delle leggi di riforma fondiaria, che parlano costantemente di proprietà
terriera privata. Né varrebbe il richiamo che la difesa dell'Ente farebbe alla
categoria giuridica delle pertinenze, stante che il rapporto pertinenziale non
sorge senza un atto di volontà del proprietario della cosa principale e della
cosa accessoria, idoneo a creare il collegamento funzionale tra l'una e l'altra
e senza che questo collegamento sia effettivo e che, quindi, risulti dalla
situazione di fatto: condizioni tutte che non si verificherebbero in
riferimento ai beni espropriati ai signori Torlonia a questo titolo.
6. - La difesa dell'Ente Fucino ha
presentato una memoria illustrativa delle sue tesi, che per essere stata
depositata fuori termine non può essere presa in considerazione.
All'udienza del 22 marzo 1961 la difesa dei
signori Torlonia, la difesa dell'Ente Fucino e l'Avvocatura dello Stato hanno
con molta diffusione ribadito le loro rispettive posizioni difensive e
insistito nelle già prese conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - La prima questione non é fondata.
La Corte d'appello di Roma l'ha formulata
facendo riferimento quasi esclusivamente ai motivi dell'appello incidentale dei
signori Torlonia, e perciò non con la precisione che sarebbe stata
desiderabile. E in qualche imprecisione é incorsa anche la difesa dei signori
Torlonia nell'atto di intervento (non più nella memoria illustrativa), nel
quale sono indicati, tra i decreti impugnati d'illegittimità costituzionale,
decreti che, viceversa, non figurano nell'ordinanza e il contrasto é stato
proposto come esistente non già con la legge 21 ottobre 1950, n. 841
(cosiddetta legge stralcio), ma con la precedente legge 12 maggio 1950, n. 230
(cosiddetta legge Sila). Tuttavia l'ordinanza stessa, che é assai diffusa nella
narrazione dei precedenti che hanno condotto al presente giudizio di
legittimità, come non lascia dubbi sul fatto che i decreti impugnati per
incostituzionalità sono i decreti 30 agosto 1951, nn. 904, 905, 906, 907, 908,
909, 910 e 933, così consente di individuare esattamente la questione
sottoposta all'esame della Corte, che sta tutta e soltanto nel decidere se
l'ordinario effetto retroattivo assegnato al verificarsi della condizione
sospensiva, apposta a una istituzione ereditaria, sia limitato o escluso dalla
disposizione contenuta nell'art. 4 della citata legge 21 ottobre 1950, n. 841,
la quale sottopone all'espropriazione di una quota determinata, sulla base di
certi criteri, "la proprietà privata nella sua consistenza al 15 novembre
1949".
É, infatti, pacifico tra le parti che il
signor Alessandro Torlonia, compiuto il venticinquesimo anno di età il 28
novembre 1950 - dopo l'entrata in vigore della legge di riforma, dunque, ma
prima della pubblicazione dei piani particolareggiati e dei decreti di
espropriazione - abbia acquistato la titolarità dei beni provenienti da due
distinte vocazioni ereditarie che, in base a vicende che non é necessario qui ricordare,
si erano concentrate nella sua persona; e che tale acquisto, giusta le norme e
i principi di diritto civile che regolano le istituzioni ereditarie soggette a
condizione e l'accettazione dell'eredità (artt. 646 e 459 Cod. civ.), abbia
effetto retroattivo.
In verità, la difesa dei signori Torlonia
sostiene che siffatto effetto non é necessariamente legato al verificarsi della
condizione, evento di natura costitutiva e modificativa di una situazione
preesistente, e non già dichiarativa, ma che esso discende normalmente dalla
legge la quale perciò, può, quando voglia, limitarlo e escluderlo. Ma é
evidente che questa tesi, della fondatezza della quale la Corte non deve
occuparsi, non altera i termini della questione, che resta pur sempre quella
sopra definita di accertare se codesto normale effetto retroattivo voluto dalla
legge comune sia stato eliminato, per i casi che riguardano la riforma
fondiaria, dalla norma richiamata dell'art. 4 della cosiddetta legge stralcio.
Ora, la Corte non ritiene che questa norma
abbia imposto al legislatore delegato l'obbligo di procedere all'espropriazione
muovendo dall'apparente "consistenza" della proprietà terriera al 15
novembre 1949 e senza tenere alcun conto degli effetti che, secondo le regole
del diritto comune, eventi successivi a quella data potessero determinare
relativamente alla titolarità e alla situazione dei beni assoggettabili ad
espropriazione. Le disposizioni contenute nella legge stralcio al quinto comma
di questo medesimo art. 4 o nell'art. 20, le quali stabiliscono, con
riferimento a termini anche diversi da quello del 15 novembre 1949,
l'inefficacia di diritto, nei confronti degli enti incaricati della riforma
fondiaria, di atti tra vivi o mortis causa a titolo gratuito o a titolo
oneroso, si pongono come deroghe eccezionali; ma, appunto per questo loro
carattere di eccezionalità, non possono offrire giustificazione per
interpretare la norma dell'art. 4 come una deroga generale a tutte quante le
norme del diritto comune, per effetto delle quali la reale consistenza della
proprietà terriera, sia sotto il profilo soggettivo sia sotto quello oggettivo,
sia diversa da quella apparente alla data del 15 novembre 1949. Il legislatore
ha voluto che fosse colpita la proprietà terriera a questa data, ma nella sua
situazione reale, non già nella sua consistenza apparente.
A un interpretazione diversa ripugna non
soltanto la lettera e il sistema della legge di riforma, ma la ragione sua e
gli scopi che volle perseguire, che non furono già quelli di trasferire allo
Stato o ad un ente pubblico beni oggettivamente idonei a conseguire un fine di
pubblica utilità - (come é, invece, dell'ordinaria espropriazione per pubblica
utilità), sibbene l'altro di colpire la proprietà terriera eccedente certi
limiti di estensione e di valore; da che la necessità di procedere di regola, e
quante volte non sia diversamente stabilito, nei confronti non già di chi
apparisse, ma di chi fosse titolare dei beni da esproriare e per l'effettivo
valore dei beni stessi alla data del 15 novembre 1949.
Non vale opporre a questo, che é un
principio fondamentale della legge di riforma fondiaria, la brevità del termine
entro il quale (31 dicembre 1952), il potere di espropriazione poteva essere
esercitato: le difficoltà e gli inconvenienti che codesta brevità può aver
provocati, come é stato già affermato dalla Corte, non possono modificare o
deformare il sistema della legge, né giustificarne un interpretazione che
autorizzi a sottoporre ad espropriazione chi non fosse il vero proprietario al
15 novembre 1949, o ad esimerne chi, invece, lo era. Del resto, nel caso del
quale si discute nel presente giudizio, queste difficoltà o inconvenienti non
sussistevano, dato che la condizione si era avverata il 28 novembre 1950, prima
ancora che l'Ente di riforma procedesse alla compilazione dei piani
particolareggiati e prima ancora che fossero pubblicati i decreti delegati di
espropriazione. A questi criteri, infine, la Corte si é costantemente ispirata
nelle sue decisioni in materia di riforma fondiaria (cfr. sentenze nn. 67 del
1957, 17, 56 e 57 del
1960). Si tratta sì di casi non perfettamente
identici a quello che forma oggetto del presente giudizio, ma la soluzione che
la Corte ne ha data é ispirata al medesimo principio che si applica in questa
decisione, secondo il quale l'efficacia retroattiva riconosciuta dalla legge
comune a eventi o atti successivi al 15 novembre 1949, e collegati a situazioni
in via di formazione anteriormente a tale data, non trova ostacolo nella norma
dell'art. 4 della cosiddetta legge stralcio.
2. - La difesa dei signori Torlonia
sostiene anche che il legislatore delegato, procedendo all'espropriazione di
terreni non ricadenti nel territorio del Fucino, avrebbe violato i limiti della
delegazione quali, per questa parte, risultano fissati dal D.P.R. 7 febbraio
1951, n. 66. La questione é fondata e comporta l'illegittimità, sotto questo
profilo, dei decreti di esproprio.
Il decreto ora ricordato, infatti, al n. 7
dell'art. 1 inserisce tra i territori ai quali, ai sensi dell'art. 1, secondo
comma, della legge 21 ottobre 1950, n. 841, si devono applicare le disposizioni
contenute nelle leggi di riforma, il "territorio del Fucino (prov. de
L'Aquila) Comuni di Aielli, Avezzano, Celano, Cerchio, Collarmele, Luco dé Marsi,
Ortucchio, Pescina, S. Benedetto dei Marsi, Trasacco". Ora non pare dubbio
alla Corte che con questa formula il legislatore abbia voluto identificare il
territorio del Fucino, quale si é formato storicamente sulla base della prima
concessione borbonica, e che di conseguenza l'elenco dei Comuni che segue
all'intitolazione "territorio del Fucino" stia a indicare non già per
intero la circoscrizione territoriale di quei Comuni come zona di attuazione
della riforma, ma soltanto quella parte di essi che ricomprende i terreni che
concorrono a costituire appunto quel territorio. Era a questo che il
legislatore voleva si applicasse la riforma fondiaria, ed a questo soltanto
volle fare immediato e diretto riferimento, sicché l'indicazione dei Comuni
sopra elencati non é se non un ulteriore elemento di identificazione del
comprensorio del Fucino, quale unica zona territoriale della Provincia de
L'Aquila alla quale doveva essere applicata la riforma. Di che é conferma il
medesimo decreto, che in tutti gli altri casi ha adottato una diversa
formulazione, indicando dapprima la Provincia, poi i Comuni colpiti nell'ambito
di questa e, infine, nell'ambito di questi, le parti del territorio che
costituivano la sfera di applicazione della legge.
Vero é che il D.P.R. 7 febbraio 1951, n.
66, non é una legge di delegazione, bensì anch'esso, a sua volta, un decreto
delegato. Senonché la Corte ritiene che l'inosservanza nei singoli decreti di
esproprio delle zone territoriali fissate da quel decreto, configuri egualmente
un vizio di costituzionalità e si risolva in una violazione della legge di
delegazione, la quale, stabilendo, nel secondo comma dell'art. 4, la regola che
la determinazione dei "territori" deve essere fatta dal Governo entro
il 30 giugno 1951 con decreti aventi valore di legge ordinaria, e fissando per
i decreti di espropriazione un termine diverso e più largo, ha voluto
chiaramente che quella determinazione, una volta che il legislatore delegato
l'avesse compiuta, fosse definitiva e vincolatrice e non potesse essere
modificata di volta in volta ad opera dei singoli decreti di espropriazione.
3. - In terzo ed ultimo luogo i decreti
impugnati avrebbero violato i limiti della delegazione assoggettando ad
espropriazione beni che, per la loro natura urbana, o per la loro destinazione
industriale, sfuggono alla sfera di efficacia della legge 21 ottobre 1950, n.
841.
La questione é fondata. Non vale opporre,
come oppongono la difesa dell'Ente e l'Avvocatura dello Stato, che quei beni fossero
iscritti nel catasto rustico e costituissero pertinenze dei fondi rustici
espropriati. Per rimuovere la prima eccezione basta rilevare - a prescindere
dal fatto che quella iscrizione é dubbia e contestata tra le parti - che il
fatto che un bene di sua natura urbano sia iscritto nel catasto rustico, non
muta la natura di questo bene, non lo trasforma cioè in "proprietà
terriera", così come la intende la legge di riforma fondiaria.
Un discorso più lungo richiede, invece, la
seconda eccezione. Occorre appena ricordare che la legge 21 ottobre 1950, n.
841, non menziona tra i beni espropriabili le pertinenze, ma si limita a
dichiarare che oggetto dell'espropriazione é soltanto "la proprietà
terriera privata". Con che non si vuol dire che il legislatore abbia
voluto escludere dall'espropriazione le pertinenze, ma che di queste esso ha
accolto il concetto adottato dal Codice civile, giusta il quale pertinenze,
alle quali si estende la sorte della cosa principale (art. 818 Cod. civ.), sono
da intendere le "cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento
di un'altra cosa" (art. 817, primo comma, Cod. civ.). Sostenere un
concetto più ampio delle pertinenze o addirittura un concetto variabile a
seconda dell'entità dei beni soggetti all'espropriazione, sicché quel che vale
nella generalità dei casi non dovrebbe valere nei confronti del territorio del
Fucino, é una tesi che non trova alcun fondamento nella legge di delegazione,
che ha dimostrato anche qui, in maniera non equivoca, di voler seguire e applicare
le regole generali.
Che al lume di quel concetto possano
ritenersi pertinenze dei fondi espropriati gli impianti necessari per
assicurare la difesa dei terreni dalle acque e tutelare le opere di bonifica
compiute in così lungo spazio di tempo, pare alla Corte, ma pare anche,
viceversa, che non possano ricondursi sotto quel concetto impianti ferroviari,
opifici industriali, un palazzo sede di uffici sito nel cuore di una città.
Certamente nel corso dell'opera di bonifica del lago del Fucino e per il conseguente
sviluppo economico-sociale, sono sorti vincoli e legami tra città e campagna,
tra attività agricola e attività industriale, reciprocamente integrantisi, ma
si tratta di un generale fenomeno storico che non può essere né spiegato, né
ricondotto ai concetti privatistici di cosa principale e di pertinenza, né
regolato alla stregua di questi.
Né gioverebbe alla tesi della difesa
dell'Ente il ricorso dal concetto di azienda come complesso di beni organizzati
dall'imprenditore per l'esercizio dell'impresa. In primo luogo, pare difficile
considerare come appartenenti ad un'unica azienda più che tredicimila ettari di
terra variamente condotti, o direttamente dai proprietari o mediante mezzadria
o mediante affitto a migliaia di piccoli coltivatori. Ma decisive sono le
considerazioni che il nesso il quale lega gli elementi di una azienda non può
essere ricondotto al vincolo che lega la cosa accessoria a quella principale, e
l'altra che la riforma fondiaria é diretta non già ad aziende, ma a fondi, sia
pure instructi, che non sono, come si sa, assimilabili all'azienda. La
legge 21 ottobre 1950, n. 841, parla sì di "terreni a cultura intensiva
formanti aziende agrarie organiche ed efficienti in forme associative con i
lavoratori e provvisti di impianti strumentali moderni e centralizzati"
(art. 10, primo comma), ma per escluderli di norma dall'espropriazione, sia
pure nel concorso di altre condizioni. Di regola l'espropriazione é di una
quota parte dei beni di un soggetto privato, sicché anche quando codesti beni
fossero organizzati in un complesso aziendale unitario, l'azione espropriatrice
dissolverebbe quel complesso riconducendo i terreni alla loro unità catastale e
predisponendo così le condizioni per la costituzione della piccola proprietà
coltivatrice, punto d'arrivo della riforma fondiaria.
Spetta al giudice del merito, sulla base
degli enunciati criteri, stabilire la esatta confinazione del territorio del
Fucino e individuare i beni che non sono pertinenza dei fondi espropriati.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dei DD.PP.RR. 30 agosto 1951, nn. 904, 905, 906,
907, 908, 909, 910 e 933, relativa alla identificazione delle persone
assoggettate all'espropriazione;
dichiara l'illegittimità dei sopra indicati
decreti in relazione all'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e in
riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, in quanto hanno incluso
nell'espropriazione beni non ricadenti nel territorio del Fucino e che non
costituiscono pertinenze dei terreni espropriati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 maggio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria il 17 maggio
1961.