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ORDINANZA N. 321

ANNO 2010

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

-           Ugo                             DE SIERVO                                    Presidente

-           Paolo                           MADDALENA                                 Giudice

-           Alfonso                       QUARANTA                                           

-           Franco                         GALLO                                                    

-           Luigi                            MAZZELLA                                            

-           Sabino                         CASSESE                                                

-           Maria Rita                   SAULLE                                                  

-           Giuseppe                     TESAURO                                               

-           Paolo Maria                 NAPOLITANO                                       

-           Giuseppe                     FRIGO                                                     

-           Alessandro                  CRISCUOLO                                          

-           Paolo                           GROSSI                                                   

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promossi dal Giudice di pace di Trieste con due ordinanze del 14, una ordinanza del 19 gennaio 2010 ed un’altra del 14 gennaio 2010, rispettivamente iscritte ai nn. da 130 a 132 e 135 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 19 e 20, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 2010 il Giudice relatore Giuseppe Frigo.

Ritenuto che, con quattro ordinanze di analogo tenore, emesse il 14 gennaio 2010 (r.o. n. 130, n. 131 e n. 135 del 2010) e il 19 gennaio 2010 (r.o. n. 132 del 2010), nel corso di processi penali nei confronti di stranieri imputati del reato previsto dalla norma censurata, il Giudice di pace di Trieste ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 25, secondo comma, 27 e 117 della Costituzione, dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), il quale punisce con l’ammenda da 5.000 a 10.000 euro, «salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo straniero che fa ingresso ovvero si trattiene nel territorio dello Stato, in violazione delle disposizioni del [citato] testo unico nonché di quelle di cui all’art. 1 della legge 28 maggio 2007, n. 68»;

che il giudice a quo riferisce che, nel corso dell’udienza, il pubblico ministero (nei casi di cui alle ordinanze r.o. n. 129, n. 131 e n. 135 del 2010) ovvero il difensore dell’imputato, con l’adesione della parte pubblica (nel caso di cui all’ordinanza r.o. n. 130 del 2010), avevano eccepito l’illegittimità costituzionale del citato art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998: eccezioni di cui vengono sintetizzati i contenuti;

che nell’ordinanza r.o. n. 132 del 2010 la questione è, invece, sollevata d’ufficio;

che la norma impugnata si porrebbe in contrasto, in primo luogo, con l’art. 27 Cost., giacché la comminatoria di una pena pecuniaria nei confronti di persone prive di fonti di reddito risulterebbe «meramente pretestuosa» e inidonea ad esplicare qualsiasi funzione rieducativa;

che sarebbe inoltre violato l’art. 24 Cost., in quanto la norma censurata non consentirebbe all’imputato «di dimostrare efficacemente […] a fini assolutori la esistenza di una qualche causa di giustificazione»;

che risulterebbe leso anche l’art. 117 Cost., in riferimento all’art. 14 della «Convenzione Onu sui Diritti dell’Uomo» [recte: della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948] e all’art. 5 del «Preambolo del Protocollo della Convenzione di Palermo 12-15 dicembre 2000» [recte: del Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata per combattere il traffico illecito di migranti via terra, via mare e via aria, adottato dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000], in forza del quale «i migranti non diventano assoggettabili all’azione penale per il fatto di essere oggetto delle condotte di cui all’art. 6»;

che l’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 si porrebbe, poi, in contrasto con l’art. 3 Cost., sotto plurimi profili;

che la scelta legislativa di criminalizzare l’ingresso e la permanenza «clandestini» dello straniero nello Stato italiano risulterebbe, infatti, irragionevole, stante la coincidenza dell’ambito applicativo della nuova fattispecie criminosa con quello della preesistente misura amministrativa dell’espulsione;

che apparirebbe, altresì, priva di ogni valida ragione giustificativa la preclusione dell’oblazione di cui all’art. 162 del codice penale, sancita dalla norma censurata;

che sarebbe ravvisabile, inoltre, una irragionevole disparità di trattamento rispetto alla fattispecie criminosa contemplata dall’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, che punisce lo straniero inottemperante all’ordine di allontanamento del questore solo ove lo stesso si trattenga nel territorio dello Stato oltre il termine stabilito e «senza giustificato motivo»: limitazione che non si rinviene, per contro, nella disposizione impugnata;

che detta disposizione – sottoponendo a pena il «migrante economico» – violerebbe, ancora, il principio di eguaglianza, che vieta ogni discriminazione fondata su condizioni personali o sociali;

che la nuova norma risulterebbe irrazionale anche nella parte in cui – nell’elevare a reato lo stato di clandestinità, in precedenza penalmente irrilevante – anziché prevedere una «adeguata tempistica», ha concesso ai «clandestini» un termine di soli quindici giorni per allontanarsi dal territorio dello Stato, ponendoli così nella concreta impossibilità di evitare di incorrere in responsabilità penale per un fatto anteriormente commesso;

che l’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 violerebbe, infine, l’art. 2 Cost., in quanto pregiudicherebbe «i diritti inviolabili dell’uomo alla propria identità personale ed alla propria cittadinanza», nonché l’art. 25, secondo comma, Cost., perché non sanzionerebbe fatti materiali, ma condizioni personali;

che, in sostanza – osserva conclusivamente il rimettente – tanto dalle singole censure prospettate che dal loro complesso, emergerebbe come la discrezionalità del legislatore sia stata esercitata in modo manifestamente irragionevole, sia nella configurazione della fattispecie criminosa, sia nella determinazione del relativo trattamento sanzionatorio;

che, quanto alla rilevanza, il giudice a quo riferisce che, sulla base degli atti irripetibili compiuti dalla polizia giudiziaria e degli altri documenti acquisiti, gli imputati nei giudizi principali risultano presenti nel territorio nazionale senza essere muniti di permesso di soggiorno e, anzi – nei casi di cui alle ordinanze r.o. n. 130, n. 131 e n. 132 del 2010 – trovandosi già colpiti da provvedimento di espulsione: donde la rilevanza della questione, il cui accoglimento comporterebbe l’assoluzione degli imputati stessi, altrimenti esposti ad una sentenza di condanna;

            che nel giudizio di costituzionalità relativo all’ordinanza r.o. n. 135 del 2010, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità della questione, in quanto il rimettente si sarebbe limitato a dare conto dei dubbi di legittimità costituzionale del pubblico ministero, senza formulare una propria valutazione di non manifesta infondatezza: l’unica valutazione espressa dal giudice a quo atterrebbe, infatti, all’irragionevolezza della fattispecie criminosa e della relativa sanzione;

che, sotto il primo profilo, la questione sarebbe comunque infondata, giacché la scelta di attribuire rilievo penale a comportamenti in precedenza sanzionati solo in via amministrativa costituirebbe esercizio, non irragionevole, dell’ampia discrezionalità che al legislatore compete nell’individuazione delle condotte punibili e delle relative sanzioni;

            che, sotto il secondo profilo – quello, cioè, della natura della sanzione, censurata in rapporto alla condizione di impossidenza del destinatario dell’incriminazione – la questione risulterebbe puramente astratta e, dunque, inammissibile, giacché il rimettente non riferisce che l’imputato nel giudizio a quo versi effettivamente nella predetta condizione.

            Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano identiche questioni, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione;

che il Giudice di pace di Trieste dubita, in riferimento a plurimi parametri, della legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), che punisce con l’ammenda da 5.000 a 10.000 euro, salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo straniero che fa ingresso o si trattiene illegalmente nel territorio dello Stato;

che l’eccezione preliminare di inammissibilità formulata dell’Avvocatura dello Stato in rapporto all’ordinanza r.o. n. 135 del 2010 – ma estensibile anche alle altre ordinanze di rimessione che sollevano le questioni di costituzionalità su eccezione di parte – non è fondata;

che dal tenore complessivo di dette ordinanze emerge, infatti, con sufficiente chiarezza, che il giudice a quo, nell’esporre – in termini di sintesi – le censure prospettate dalle parti, ha inteso condividerle e farle proprie: onde non si può ritenere che manchi un apprezzamento sul punto;

che alcune delle questioni sollevate sono, nondimeno, manifestamente inammissibili per difetto di adeguata motivazione sulle ragioni dell’asserita violazione dei parametri evocati, prospettata in termini puramente assiomatici (ex plurimis, ordinanze n. 202, n. 191 e n. 181 del 2009): carenza che non può venire colmata dal rinvio alle più ampie deduzioni contenute in atti di parte, essendo il rimettente tenuto ad esplicitare in modo autonomo e autosufficiente, nell’ordinanza di rimessione, i motivi per i quali reputa lesi i parametri stessi (ex plurimis, ordinanze n. 19 del 2008 e n. 75 del 2007);

che detta carenza è riscontrabile, in particolare, con riguardo alla censura di violazione dell’art. 2 Cost., motivata dal giudice a quo con il solo rilievo che la norma censurata pregiudicherebbe «i diritti inviolabili dell’uomo alla propria identità personale ed alla propria cittadinanza», senza che venga spiegato attraverso quale meccanismo si produrrebbe l’ipotizzato vulnus; con riguardo alla censura di violazione dell’art. 24 Cost., basata sull’apodittico assunto che la disposizione impugnata non consentirebbe all’imputato «di dimostrare efficacemente […] a fini assolutori la esistenza di una qualche causa di giustificazione», senza che si chiarisca donde deriverebbe il lamentato impedimento alla facoltà di difendersi provando; con riguardo, infine, alla censura di violazione dell’art. 117 Cost., la quale si esaurisce nel mero richiamo alle norme internazionali con le quali la norma censurata si porrebbe contrasto;

che manifestamente inammissibile per difetto di rilevanza risulta, per altro verso, la questione relativa alla preclusione dell’oblazione per la contravvenzione in esame, sancita dal secondo periodo del comma 1 della norma impugnata (preclusione che il rimettente reputa ingiustificata e, dunque, lesiva dell’art. 3 Cost.), giacché dalle ordinanze di rimessione non consta che l’imputato abbia concretamente presentato, in alcuno dei casi, una domanda di oblazione;

che, per il resto, questa Corte ha già scrutinato questioni di legittimità costituzionale in larga parte analoghe a quelle oggi sollevate, giudicandole infondate (sentenza n. 250 del 2010);

che si è escluso, in specie, che l’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 violi il principio di materialità del reato, desumibile dall’art. 25, secondo comma, Cost., sottoponendo a pena una «condizione personale e sociale» – quella di straniero «clandestino» (o, più propriamente, «irregolare») – della quale verrebbe arbitrariamente presunta la pericolosità sociale;

che la norma impugnata non reprime, infatti, un «modo di essere» della persona, ma uno specifico comportamento, trasgressivo di norme vigenti, quale quello descritto dalle locuzioni alternative «fare ingresso» e «trattenersi» contra legem nel territorio dello Stato: la condizione di «irregolarità» del migrante non è, dunque, un dato preesistente ed estraneo al fatto, ma rappresenta, al contrario, la conseguenza della stessa condotta resa penalmente illecita, esprimendone in termini di sintesi la nota strutturale di illiceità;

che considerazioni analoghe valgono quanto alla questione relativa alla violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), per avere la norma impugnata, sottoponendo a pena il «migrante economico», introdotto una discriminazione fondata su condizioni personali o sociali;

che, al riguardo, questa Corte ha già rilevato come la norma censurata non possa ritenersi volta a rendere penalmente rilevanti situazioni di povertà ed emarginazione, ma si limiti a reprimere «la commissione di un fatto oggettivamente (e comunque) antigiuridico, offensivo di un interesse reputato meritevole di tutela», identificabile «nell’interesse dello Stato al controllo e alla gestione dei flussi migratori, secondo un determinato assetto normativo»: interesse la cui protezione penalistica «non può considerarsi irrazionale ed arbitraria», in quanto strumentale alla salvaguardia «del complesso di beni pubblici “finali”, di sicuro rilievo costituzionale, suscettivi di essere compromessi da fenomeni di immigrazione incontrollata» (sentenza n. 250 del 2010);

che la Corte ha, del pari, già disatteso la censura di violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), connessa alla coincidenza dell’ambito applicativo della nuova fattispecie criminosa con quello della preesistente misura amministrativa dell’espulsione;

che la sovrapposizione della disciplina penale a quella amministrativa e la circostanza che il legislatore abbia mostrato di «considerare l’applicazione della sanzione penale come un esito “subordinato” rispetto alla materiale estromissione dal territorio nazionale dello straniero» non comportano ancora, infatti, che il procedimento penale per il reato in esame rappresenti, a priori, un mero “duplicato” della procedura amministrativa di espulsione: «e ciò, a tacer d’altro, per la ragione che – come l’esperienza attesta – in un largo numero di casi non è possibile, per la pubblica amministrazione, dare corso all’esecuzione dei provvedimenti espulsivi»; mentre «la stessa sostituzione della pena pecuniaria con la misura dell’espulsione da parte del giudice – configurata, peraltro, dall’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 come soltanto discrezionale (“può”) – resta espressamente subordinata alla condizione che non ricorrano le situazioni che, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del medesimo decreto legislativo, impediscono l’esecuzione immediata dell’espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica» (sentenza n. 250 del 2010);

che, con riguardo alla censura di violazione del principio di ragionevolezza e della finalità rieducativa della pena (artt. 3 e 27 Cost.), legata alla comminatoria di una pena pecuniaria nei confronti di persone prive di fonti di reddito, va disattesa l’eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza, formulata dall’Avvocatura dello Stato sulla considerazione che il giudice a quo non avrebbe precisato se l’imputato nel giudizio principale versi effettivamente in una condizione di indigenza;

che tale eccezione sovrappone i piani della rilevanza e della non manifesta infondatezza: l’idoneità a colpire persone impossidenti è evocata, infatti, dal rimettente come tratto generale della norma incriminatrice, atta a porla in contrasto con i parametri costituzionali considerati; il che non implica che – ai fini dell’ammissibilità della questione – esso debba risultare riscontrabile anche nella fattispecie concreta che dà adito all’incidente di costituzionalità, rimanendo la questione comunque rilevante a fronte dell’incidenza dell’eventuale ablazione della norma impugnata sugli esiti del processo principale, destinato verosimilmente a concludersi, altrimenti – secondo quanto si afferma nelle ordinanze di rimessione – con una sentenza di condanna (con riferimento ad analoga eccezione, sentenza n. 250 del 2010);

che, nel merito, questa Corte ha già rilevato – con riguardo alla dedotta violazione del principio di ragionevolezza – che è, in effetti, difficilmente contestabile che «la pena dell’ammenda, applicabile allo straniero per il reato in esame nei casi di mancata esecuzione (o eseguibilità immediata) dell’espulsione, presenti una ridotta capacità dissuasiva: e ciò, a fronte della condizione di insolvibilità in cui assai spesso (ma, comunque, non indefettibilmente) versa il migrante irregolare e della difficoltà di convertire la pena rimasta ineseguita in lavoro sostitutivo o in obbligo di permanenza domiciliare (art. 55 del d.lgs. n. 274 del 2000), stante la problematica compatibilità di tali misure con la situazione personale del condannato, spesso privo di fissa dimora e che, comunque, non può risiedere legalmente in Italia»;

che «simili valutazioni – al pari di quella attinente, più in generale, al rapporto fra “costi e benefici” connessi all’introduzione della nuova figura criminosa, rapporto secondo molti largamente deficitario […] – attengono, tuttavia, all’opportunità della scelta legislativa su un piano di politica criminale e giudiziaria: piano di per sé estraneo al sindacato di costituzionalità» (sentenza n. 250 del 2010);

che analoghe considerazioni valgono anche in rapporto alla asserita violazione della finalità rieducativa della pena: violazione che il rimettente fa discendere, non da una connotazione intrinseca della sanzione pecuniaria comminata, e neppure dal suo difetto di proporzione rispetto al disvalore dell’illecito, ma esclusivamente dalla sua carenza di effettività, legata alla (ricorrente) condizione di insolvibilità dell’autore del fatto; ciò, senza considerare che l’accoglimento di tale questione produrrebbe un risultato antitetico rispetto agli intenti del giudice a quo, risolvendosi, in sostanza, nell’affermazione dell’esigenza costituzionale di inasprire il trattamento sanzionatorio della fattispecie criminosa, sostituendo l’attuale pena dell’ammenda con una pena che offra maggiori garanzie di eseguibilità e, cioè, in pratica, con la pena detentiva;

che questa Corte ha escluso, inoltre, la configurabilità di una violazione dell’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto al delitto di inottemperanza all’ordine di allontanamento impartito dal questore, di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 (sentenza n. 250 del 2010), rilevando che la mancata reiterazione nella norma impugnata della clausola «senza giustificato motivo», presente nella citata disposizione, non esclude che alla contravvenzione in esame si applichino le esimenti di ordine generale;

che la diversità di regime comunque riscontrabile tra le due fattispecie – stante la maggiore ampiezza delle situazioni riconducibili al paradigma del «giustificato motivo» rispetto alle cause generali di non punibilità – non ridonda, d’altronde, in una violazione del parametro evocato;

che, per un verso, infatti, la scelta di riconoscere efficacia giustificativa, per il delitto di inottemperanza all’ordine di allontanamento, a situazioni ostative ulteriori rispetto alle esimenti di ordine generale trova fondamento nelle peculiarità di tale forma di espulsione, consentita solo ove ricorrano specifiche situazioni, impeditive dell’accompagnamento immediato alla frontiera e alle quali sovente corrispondono condizioni di rilevante difficoltà di tempestivo adempimento da parte dell’intimato: così che la clausola in questione rappresenta un elemento che contribuisce a rendere costituzionalmente “tollerabile” il rigore sanzionatorio che connota la figura criminosa;

che, sotto altro profilo, poi, alla contravvenzione in esame è applicabile – diversamente che al predetto delitto – l’istituto della improcedibilità per particolare tenuità fatto, proprio dei reati di competenza del giudice di pace (art. 34 del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274, recante «Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468»): istituto che «può valere a “controbilanciare” la mancata attribuzione di rilievo alle fattispecie di “giustificato motivo” che esulino dal novero delle cause generali di non punibilità» (sentenza n. 250 del 2010);

che quanto, poi, all’ulteriore elemento di discriminazione denunciato dal rimettente – ossia la circostanza che lo straniero inottemperante all’ordine di allontanamento del questore sia punito solo qualora si trattenga nel territorio dello Stato oltre il termine stabilito (termine che la norma censurata invece non prevede) – vale osservare che ciò rientra nella logica del «“salto di qualità” della risposta punitiva» prefigurato dall’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998: «salto di qualità» che interviene solo allorché lo straniero – che già versa in una condizione di irregolarità, rilevante agli effetti dell’art. 10-bis – ometta di adeguarsi, entro il termine assegnatogli, al sopravvenuto provvedimento amministrativo individualizzato che gli impone di lasciare il territorio nazionale;

che con riguardo, ancora, alla questione afferente alla mancata previsione di una disciplina transitoria a tutela degli stranieri irregolarmente presenti nel territorio dello Stato al momento dell’entrata in vigore della nuova norma incriminatrice, questa Corte ha già ritenuto inammissibile analoga questione – sollevata in rapporto a diverso parametro (l’art. 24, anziché l’art. 3 Cost.) – rilevando come essa si risolva «nella richiesta di una pronuncia additiva dai contenuti indefiniti e non costituzionalmente obbligati»: non potrebbe essere, infatti, la Corte «a stabilire “un termine e una modalità operativa” per consentire a detti stranieri di allontanarsi spontaneamente dall’Italia senza incorrere in responsabilità penale, trattandosi di operazione che implica scelte discrezionali di esclusiva spettanza del legislatore» (sentenza n. 250 del 2010).

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 (quanto alla preclusione dell’oblazione e alla mancata previsione di una disciplina transitoria), 24 e 117 della Costituzione, dal Giudice di pace di Trieste con le ordinanze indicate in epigrafe;

dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale del citato art. 10-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, sollevate, in riferimento agli artt. 3 (quanto ai restanti profili), 25, secondo comma, e 27 della Costituzione, dal Giudice di pace di Trieste con le medesime ordinanze.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2010.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 novembre 2010.