SENTENZA N.
241
ANNO 2008
Commento alla decisione
di
Andrea
Cardone
(per gentile concessione del Forum dei
Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt.
1 e seguenti della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20
(Istituzione del Parco naturale regionale "Isola di S. Andrea e litorale di
Punta Pizzo”), degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 28
maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale "Litorale di
Ugento”), e degli artt. 1 e seguenti della
legge regionale della Puglia 26
ottobre 2006, n. 30 (Istituzione del Parco naturale regionale "Costa di Otranto
– Santa Maria di Leuca e Bosco di Tricase”), promossi con ordinanze del 12
gennaio (nn. 8 ordinanze), del 27 giugno (nn. 3 ordinanze), del 28 settembre
(nn. 5 ordinanze) 2007 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia,
sezione staccata di Lecce, rispettivamente iscritte ai nn. da
Visti
gli atti di costituzione della
Torre Pizzo Investimenti s.r.l. ed altri, del Comune di Gallipoli, di Lupo
Gregorio ed altri, del Comune di Ugento, della Provincia di Lecce, di Benegiamo
Laura ed altri, del Comune di Gagliano del Capo, del Comune di Tricase nonché
della Regione Puglia;
udito nell’udienza pubblica del 20 maggio 2008 il
Giudice relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi
gli avvocati Gianluigi Pellegrino
per
Ritenuto in fatto
1. – Con otto
ordinanze, tutte del medesimo tenore, il Tribunale amministrativo regionale
della Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20
(Istituzione del Parco naturale regionale "Isola di S. Andrea e litorale di
Punta Pizzo”).
1.1. – Il
rimettente, dopo aver premesso che i giudizi a quibus, tutti introdotti da soggetti titolari di diritti su beni
immobili ubicati in zone comprese nel perimetro del Parco, hanno ad oggetto
atti del procedimento amministrativo finalizzato alla istituzione del Parco (in
particolare, il verbale della conferenza dei servizi tenutasi – ai sensi del
comma 5 dell’art. 6 della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19, recante «Norme
per l’istituzione delle aree naturali protette nella Regione Puglia» – in data
15 maggio 2006, nonché tutti gli atti preparatori e consequenziali), osserva
che i giudizi medesimi dovrebbero essere dichiarati improcedibili, essendo
stata, medio tempore, approvata,
promulgata ed entrata in vigore la legge regionale n. 20 del 2006, istitutiva
del Parco naturale in questione.
Fa infatti presente
che, sopravvenuta la legge-provvedimento, il sindacato del giudice
amministrativo trova un limite insormontabile nell’avvenuta legificazione del
preesistente provvedimento amministrativo.
Tale fenomeno,
prosegue il rimettente, non comporta, peraltro, il sacrificio degli interessi
dei cittadini, trasferendosi la tutela di questi dal piano della giurisdizione
amministrativa a quello della giustizia costituzionale.
Esaminando, perciò,
le eccezioni di legittimità costituzionale avanzate dalle parti private
ricorrenti, il TAR rimettente ritiene non rilevante quella avente ad oggetto
gli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del 1997. Ciò in quanto le misure
di salvaguardia ivi previste hanno cessato di avere efficacia all’atto
dell’approvazione della successiva legge regionale n. 20 del 2006.
1.2. – Il rimettente
ritiene, invece, che sia rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale di tale ultima legge regionale.
Questa sarebbe,
infatti, irragionevole poiché «la stessa non avrebbe tenuto conto del mancato
rispetto delle regole dettate [dal suddetto] T.A.R. (nelle sentenze nn° 1184,
1185, 1186 e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico procedimento
amministrativo, in particolare per ciò che attiene al (corretto)
contraddittorio con gli interessati».
Riguardo
alla rilevanza della questione, il rimettente richiama la problematica connessa
alla garanzia giurisdizionale in caso di legge-provvedimento di approvazione,
connotata quest’ultima sia dal vincolo funzionale che la lega a precedenti
provvedimenti amministrativi, sia dal concorso della volontà legislativa con
quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale,
contenuto in cui confluiscono gli atti amministrativi assorbiti nell’atto
legislativo, di cui acquistano valore e forza.
Pertanto, aggiunge
il rimettente, per un verso l’incidente di costituzionalità è l’unico strumento
di tutela nei confronti dei provvedimenti amministrativi impugnati e assorbiti
dalla legge regionale, per altro verso, solo ove la legge censurata fosse
dichiarata incostituzionale, i giudizi a
quibus non sarebbero improcedibili.
Quanto alla non
manifesta infondatezza, il rimettente premette che, riguardo alle leggi-provvedimento,
il riconoscimento in capo al legislatore di un vasto ambito di discrezionalità
deve essere bilanciato tramite la loro sottoposizione ad un controllo di
costituzionalità – tanto più rigoroso quanto più marcata è la natura
provvedimentale dell’atto – sotto il profilo della non arbitrarietà e
ragionevolezza; controllo che investe anche gli atti amministrativi che sono il
presupposto di quello legislativo.
Sulle base di queste
premesse, il TAR della Puglia, sezione staccata di Lecce, ritiene che la legge
regionale n. 20 del 2006 sia in contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione in quanto il Consiglio regionale, nell’approvarla, non avrebbe
tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate dallo stesso TAR, con le
quattro sentenze prima ricordate, in relazione alla fase del procedimento
amministrativo propedeutico alla adozione degli atti legislativi.
Ciò si sarebbe
verificato sia riguardo alla non corretta attivazione del «contraddittorio con
gli interessati» sia riguardo al mancato rispetto del carattere
«necessariamente decisorio della conferenza dei servizi di cui all’art. 6,
quinto comma, della legge regionale pugliese 24 luglio 1997, n. 19».
Infatti, da una
parte la conferenza dei servizi del 15 maggio 2006 sarebbe stata convocata
prima della scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni da
parte degli interessati, osservazioni che, peraltro, anche ove presentate, non
avrebbero avuto risposta in sede amministrativa; e, dall’altra parte, non si
sarebbe raggiunta la unanimità dei consensi delle amministrazioni coinvolte
nella conferenza dei servizi, avendo
1.3. – Si sono costituite
nei giudizi di legittimità costituzionale numerose parti private: l’uniformità
delle difese svolte consente che esse siano unitariamente illustrate.
Preliminarmente,
richiamati i principi espressi dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 225 e n. 226 del 1999,
è stata eccepita la inammissibilità della questione per difetto di rilevanza.
Affermano, infatti, le
parti private che in ipotesi come quelle
oggetto dei giudizi a quibus, poiché
la legge-provvedimento emanata non rientra nel "tipo” che esse definiscono «in
sanatoria o approvazione» avendo invece questa un ruolo di «copertura politica
e di istituzione (e quindi di integrazione di efficacia)» rispetto alle
determinazioni assunte in sede amministrativa, gli atti precedentemente emanati
non sono da quella sostituiti e, quindi, non risulterebbe sottratta al giudice
amministrativo la verifica delle denunciate violazioni delle regole
procedimentali.
Di conseguenza,
stante la procedibilità dei ricorsi a
quibus, ne deriverebbe la inammissibilità per difetto di rilevanza
dell’incidente di costituzionalità.
Quanto al merito, la
difesa delle parti private, sostanzialmente associandosi ai rilievi del
rimettente, conclude per la fondatezza della questione.
1.4. – Si è altresì
costituita nei giudizi di costituzionalità
La difesa della
Regione deduce in via preliminare la inammissibilità della questione sotto il
profilo della carenza di motivazione sia sulla rilevanza che sulla non
manifesta infondatezza.
Secondo la suddetta
difesa, infatti, sebbene il rimettente deduca la violazione degli artt. 3 e 97
della Costituzione, non sarebbe poi dato rinvenire nelle ordinanze di
rimessione alcuno specifico e puntuale
riferimento alla violazione dei principi di eguaglianza e a quello di
buon andamento dell’azione amministrativa.
Ad avviso della
Regione la questione di legittimità sarebbe, altresì, inammissibile in quanto
il rimettente non avrebbe precisato in qual modo, da una parte, l’istituzione
dell’area naturale protetta avrebbe leso i ricorrenti nei giudizi a quibus e come, invece, l’eventuale
rispetto dei parametri di costituzionalità, di cui si afferma la violazione,
avrebbe, invece, evitato la lesione dei loro interessi.
Un ulteriore motivo
di inammissibilità della questione sarebbe, ad avviso della Regione,
rinvenibile nel difetto di interesse dei ricorrenti.
Infatti, anche
nell’ipotesi in cui la legge regionale censurata dovesse essere dichiarata
incostituzionale, costoro non ne trarrebbero alcun sostanziale beneficio, non
potendo, comunque, avviare sui loro terreni attività incompatibili con la
conservazione dell’area protetta, in quanto l’eventuale caducazione della legge
avrebbe l’effetto di dare nuovo vigore alle misure di salvaguardia edilizie
previste dagli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del 1997.
Quanto al merito,
1.5. – Anche il
Comune di Gallipoli, già parte nei giudizi a
quibus, si è costituito di fronte alla Corte costituzionale.
Per la difesa di
tale ente territoriale la complessa questione di costituzionalità è
inammissibile e, comunque, infondata.
Quanto alla
inammissibilità, il costituito Comune riscontra una carenza di motivazione sia
riguardo alla rilevanza che alla non manifesta infondatezza della questione,
eccependo, altresì, l’erronea indicazione dei parametri costituzionali.
Osserva, infatti,
che non è dato arguire dalla lettura delle ordinanze né in che modo sia stato
leso il principio di uguaglianza dalla adozione dell’atto legislativo censurato
né quali lesioni abbiano sofferto i ricorrenti dallo svolgimento del
procedimento amministrativo.
Il Comune di
Gallipoli aggiunge che, comunque, va esclusa la possibilità di riscontrare la
violazione dell’art. 97 della Costituzione, essendo tale disposizione volta a
regolare il corretto svolgimento della attività dei pubblici uffici e non
quella normativa.
Precisa, infine, la
medesima parte, sempre riguardo alla rilevanza della questione, che anche
l’eventuale declaratoria di incostituzionalità della legge censurata non
farebbe conseguire ai ricorrenti alcun utile risultato, permanendo sull’area
del Parco la vigenza delle misure di salvaguardia di cui agli artt. 6 e 8 della
legge regionale n. 19 del 1997.
Riguardo al merito,
la infondatezza della questione è fatta discendere dalla dedotta assenza di
vizi nel procedimento amministrativo prodromico alla adozione della legge
regionale censurata.
2. – Con altre tre
ordinanze lo stesso Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, ha sollevato, in riferimento ai medesimi parametri dianzi
indicati, questione di legittimità costituzionale della legge regionale della
Puglia 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale
"Litorale di Ugento”).
2.1. – Anche in
questo caso il giudice rimettente, avendo premesso che i ricorsi, depositati a
cura di soggetti proprietari di beni immobili siti in zona interessata dalla
istituzione del Parco naturale, hanno ad oggetto il verbale della conferenza
dei servizi del 24 novembre 2006 inerente la istituzione del Parco naturale in
questione, nonché ogni altro atto connesso relativo al procedimento per la
predetta istituzione, precisa che la legge regionale pugliese n. 19 del
Tale duplicità risulta conservata, chiarisce
il rimettente, anche a seguito della intervenuta modifica dell’art. 6 della legge regionale n. 19 del 1997, realizzata
tramite l’art. 22 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22 (Assestamento e
prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2006),
la quale, prescrivendo la pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione
Puglia dello schema di disegno di legge, richiede, se correttamente
interpretata, che dopo questo adempimento si tenga un’ulteriore conferenza dei
servizi, per la valutazione degli «apporti partecipativi» conseguenti a tale
pubblicazione.
Tanto premesso, il
TAR rimettente osserva che gli originari ricorsi dovrebbero essere dichiarati
improcedibili poiché, durante il giudizio, è stata approvata, promulgata ed è
entrata in vigore la legge regionale n. 13 del 2007, istitutiva del ricordato Parco
naturale. Infatti, sopravvenuta la legge-provvedimento, il sindacato del
giudice amministrativo trova un limite insormontabile nell’avvenuta
legificazione del preesistente provvedimento amministrativo.
Tale fenomeno non
comporta, peraltro, il sacrificio degli interessi dei cittadini, trasferendosi
la tutela di questi dal piano della giurisdizione amministrativa a quello della
giustizia costituzionale.
2.2. – Esaminando,
perciò, le eccezioni di legittimità costituzionale sollecitate dalle parti
private ricorrenti, il TAR rimettente ritiene che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della legge
regionale n. 13 del 2007.
Questa sarebbe,
infatti, irragionevole poiché «la stessa non ha tenuto conto del mancato rispetto
delle regole dettate [dal suddetto] T.A.R. (nelle sentenze nn° 1184, 1185, 1186
e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico procedimento
amministrativo, in particolare per ciò che attiene al (corretto)
contraddittorio con gli interessati».
Riguardo
alla rilevanza della questione il rimettente richiama la problematica connessa
alla garanzia giurisdizionale in caso di legge-provvedimento di approvazione,
connotata sia dal vincolo funzionale che lega questa a precedenti provvedimenti
amministrativi, sia dal concorso della volontà legislativa con quella
amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale,
contenuto in cui confluiscono gli atti amministrativi assorbiti nell’atto
legislativo, di cui acquistano valore e forza.
Pertanto, aggiunge
il rimettente, per un verso l’incidente di costituzionalità è l’unico strumento
di tutela nei confronti dei provvedimenti amministrativi impugnati e assorbiti
dalla legge regionale, per altro verso, solo ove la legge censurata fosse dichiarata
incostituzionale, i giudizi a quibus
non sarebbero improcedibili.
Quanto alla non
manifesta infondatezza, il rimettente premette che, riguardo alle
leggi-provvedimento, il riconoscimento in capo al legislatore di un vasto
ambito di discrezionalità deve essere bilanciato tramite la sua sottoposizione
ad un controllo di costituzionalità – tanto più rigoroso quanto più marcata è
la natura provvedimentale dell’atto – sotto il profilo della non arbitrarietà e
ragionevolezza; controllo che investe anche gli atti amministrativi che sono il
presupposto di quello legislativo.
Sulla base di queste
premesse, il TAR della Puglia, sezione staccata di Lecce, ritiene che la legge
regionale n. 13 del 2007 sia in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione
in quanto il Consiglio regionale, nell’approvarla, non avrebbe tenuto conto del
mancato rispetto delle regole dettate dallo stesso TAR, con le quattro sentenze
prima ricordate, in relazione alla fase del procedimento amministrativo
propedeutico alla adozione degli atti legislativi.
Ciò si sarebbe
verificato riguardo alla non corretta attivazione del «contraddittorio con gli
interessati», in quanto, ad avviso del rimettente, non sarebbe stata data
adeguata pubblicità a tale fase del procedimento onde consentire ai soggetti
interessati di partecipare ad esso. In particolare non sarebbe stato chiarito
che, prima della convocazione della conferenza dei servizi del 24 novembre
2006, vi era la possibilità per gli interessati di formulare le loro osservazioni
né il termine entro cui queste dovevano essere presentate.
2.3. – Anche nei
giudizi di legittimità costituzionale originati dalla tre ordinanze ora
riferite si sono costituite in giudizio diverse parti private, nelle cui
difese, fra loro identiche, si riportano integralmente gli argomenti, che qui
si intendono richiamati, già svolti dalle parti private costituitesi nei
precedenti giudizi.
2.4. – Si è,
altresì, costituita
Per la difesa
regionale, infatti, la questione sarebbe inammissibile per difetto di
motivazione in quanto nelle ordinanze con la quali è stata sollevata la
questione non si rinviene alcun riferimento a violazioni da parte delle
disposizioni regionali censurate sia dell’art. 97 che dell’art. 3 della
Costituzione: il richiamo alle norme costituzionali sarebbe svolto, difatti,
con estrema genericità senza alcuna analisi «dei profili di rilevanza
costituzionali sollevati».
Aggiunge la medesima
difesa che la questione sarebbe anche inammissibile per difetto di rilevanza in
quanto, essendo stati i provvedimenti impugnati emanati in base a disposizioni
legislative, non oggetto di autonome censure, che non prevedono la partecipazione
dei cittadini interessati alla fase amministrativa della procedura, anche se le
norme censurate dovessero essere dichiarate incostituzionali, la
amministrazione dovrebbe adottare nuovamente gli atti impugnati reiterandone i
medesimi contenuti.
Quanto al merito
della questione,
Escluso, pertanto,
il vizio presupposto, risulterebbe in tal modo l’infondatezza delle censure
formulate dal rimettente quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
2.5. – Si è
costituita nei tre giudizi relativi alla legge regionale n. 13 del 2007
La difesa
provinciale contesta, altresì, la ammissibilità della questione in quanto il
rimettente non avrebbe indicato con precisione quali disposizioni della legge
regionale si assumono essere costituzionalmente illegittime. Il rimettente,
infatti, avendo utilizzato la locuzione «artt. 1 e seguenti della legge
regionale pugliese 28 maggio 2007, n. 13», usa un’espressione del tutto
generica che fa identificare, in definitiva, la censura col testo della intera
legge.
Altro profilo di
inammissibilità concerne il vizio della motivazione sulla non manifesta
infondatezza, non essendo sul punto le argomentazioni del rimettente sostenute
da un adeguato corredo motivazionale sia per ciò che concerne l’asserita
violazione dell’art. 3 della Costituzione sia per ciò che riguarda la
violazione dell’art. 97 della medesima.
Anche la difesa
della Provincia di Lecce ritiene che la questione sarebbe comunque priva di
rilevanza, poiché il suo accoglimento non recherebbe alcun concreto vantaggio
ai ricorrenti, stanti le misure di salvaguardia previste dagli artt. 6 e 8
della legge regionale n. 19 del 1997, le quali inibiscono qualsiasi
trasformazione del territorio.
Nel merito, infine,
la questione sarebbe infondata, attesa la legittimità della fase amministrativa
del procedimento, la quale si è svolta nel rispetto dei principi fissati sia
dalla legge n. 394 del 1991 che dalla legge regionale n. 19 del 1997, che non
prevedono la partecipazione dei privati alla conferenza dei servizi.
2.6. – Si è, infine,
costituito nei giudizi di fronte alla Corte relativi alle tre ordinanze in
questione anche il Comune di Ugento, concludendo per l’inammissibilità e,
comunque, l’infondatezza della questione.
Quanto alla prima,
essa sarebbe motivata dalla circostanza che il rimettente non avrebbe chiarito
in quale modo dal difetto di partecipazione degli interessati al procedimento
amministrativo sarebbe scaturita una violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione da parte della successiva legge regionale n. 13 del 2007.
Ulteriore profilo di
inammissibilità deriverebbe dal difetto di rilevanza della questione di
legittimità costituzionale rispetto alla decisione da assumere nei giudizi a quibus. Infatti, al di là del dedotto
vizio formale, il rimettente non avrebbe indicato alcuna lesione sostanziale
alla posizione dei ricorrenti in tali giudizi che possa essere sanata
attraverso l’eventuale declaratoria di incostituzionalità della legge
censurata: peraltro tale declaratoria non comporterebbe alcun concreto
risultato in favore di costoro, attesa la persistenza delle misure di
salvaguardia dettate dagli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del
Quanto alla
infondatezza della questione, il Comune di Ugento la fa derivare dalla
insussistenza dei vizi procedimentali lamentati dal rimettente: in particolare
si rileva che, data la tipologia del provvedimento da assumere, volto alla
istituzione di un’area naturale protetta, non vi era alcuna necessità di
coinvolgere in esso i proprietari dei terreni inclusi nel perimetro dell’area
stessa.
La insussistenza del
vizio procedimentale escluderebbe la sussistenza del vizio di costituzionalità.
3. – Con altre
cinque ordinanze, tutte del medesimo tenore, il Tribunale amministrativo
ragionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, dubita, con riferimento
sempre agli artt. 3 e 97 della Costituzione, della legittimità costituzionale
degli artt. 1 e seguenti della legge
regionale 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione del Parco naturale regionale
"Costa di Otranto – Santa Maria di Leuca e Bosco di Tricase”).
I giudizi a
quibus, introdotti da soggetti titolari di diritti in aree ubicate
all’interno del perimetro dell’istituito Parco naturale, hanno ad oggetto il
verbale, (mai comunicato e mai pubblicato, secondo quanto viene precisato)
della conferenza dei servizi tenutasi ai sensi dell’art. 6, comma 5, della legge
regionale n. 19 del 1997 al fine della istituzione del Parco naturale di cui
alla legge censurata, nonché la presupposta determinazione (anch’essa, si
precisa, mai pubblicata e mai comunicata), assunta dalla Giunta regionale ai
sensi dell’art. 6, comma 3, della citata legge regionale n. 19 del 1997, e,
infine, ogni altro atto connesso, consequenziale e presupposto.
Essendo la
motivazione delle ordinanze di rimessione identica a quella delle ordinanze con
le quali è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale della
legge regionale della Puglia n. 13 del 2007, si rinvia, quanto alla
illustrazione di essa, a quanto già riportato riguardo a tali altre ordinanze
di rimessione.
3.1. – Si sono
costituite nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale di fronte a
questa Corte numerose parti private, già ricorrenti nei giudizi a
quibus.
Anche in questo caso
il tenore degli atti di costituzione è il medesimo delle comparse depositate
dalle parti private costituitesi nei giudizi di legittimità costituzionale
aventi ad oggetto la legge regionale n. 13 del 2007: pertanto si rinvia a
quanto già riportato relativamente a tali atti.
3.2. – Si è
costituita, nei giudizi relativi alla legge regionale n. 30 del 2006,
In particolare la
difesa regionale, negata la natura di legge-provvedimento relativamente alla
legge censurata, non trattandosi di norma con la quale viene sussunto a rango
legislativo un preesistente provvedimento amministrativo e affermato il difetto
di giurisdizione del rimettente in merito ai giudizi a quibus, deduce di conseguenza la mancanza di rilevanza della
questione di legittimità costituzionale.
3.3. – Si è,
altresì, costituita
Si rinvia, pertanto,
a quanto in precedenza già riferito in merito ad esse.
3.4. – Si è
costituito nei giudizi di legittimità costituzionale il Comune di Gagliano del
Capo.
Poiché gli atti di
costituzione in giudizio hanno lo stesso contenuto degli atti con i quali si
era costituito il Comune di Ugento nei giudizi aventi ad oggetto la legge
regionale n. 13 del 2007, si rinvia a quanto a tale riguardo riportato.
3.5. – Si è, infine,
costituito anche il Comune di Tricase, concludendo per l’inammissibilità o
l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale della legge
regionale n. 30 del 2006.
Viene, preliminarmente, eccepita la
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale in quanto in essa
difetterebbe il requisito della incidentalità nei giudizi a quibus, posto che, come riferisce il rimettente, l’incidente di
costituzionalità sarebbe «l’unico strumento processuale a disposizione dei
ricorrenti per tutelare le loro posizioni soggettive nei confronti degli
impugnati provvedimenti amministrativi, assorbiti dalla legge regionale». In
altre parole, secondo la difesa del Comune di Tricase, «il bene della vita per
conseguire il quale è stato instaurato il giudizio principale, risulta […]
conseguibile, nella prospettiva dell’ordinanza, unicamente e direttamente
attraverso quello principale».
Ulteriore motivo di
inammissibilità delle ordinanze viene individuato dalla riportata difesa nel
fatto che, poiché il rimettente afferma che, solo nell’ipotesi in cui la
questione di legittimità costituzionale fosse accolta, i ricorsi principali non
sarebbero destinati ad una pronunzia di inammissibilità, egli, implicitamente,
affermerebbe di essere, fino al momento dell’accoglimento della questione di
costituzionalità «sostanzialmente privo o carente di giurisdizione»: da ciò
tale difesa fa discendere la attuale carenza di legittimazione del TAR della
Puglia a sollevare la questione in oggetto.
Riguardo al merito
della questione, il concludente Comune ritiene che non troverebbe alcun
fondamento la tesi, attribuita al rimettente, secondo la quale la attività
legislativa, per essere svolta secondo ragionevolezza, deve conformarsi al
rispetto dei giudicati amministrativi. Ciò tanto più ove il denunciato vizio
attiene, nel caso di legge-provvedimento, al mancato rispetto di regole
procedimentali, riferite alla fase amministrativa del complesso procedimento,
enunciate dal giudice amministrativo alla stregua di una legge ordinaria.
4. – Nell’imminenza
della udienza pubblica molte delle parti costituite hanno depositato memorie
illustrative.
4.1. – Con riferimento
ai giudizi relativi alla legittimità costituzionale della legge regionale n. 20
del 2006,
In particolare,
Osserva pertanto la
difesa regionale che, avendo i giudizi a
quibus ad oggetto l’impugnativa di atti del procedimento da cui è scaturita
la legge regionale n. 20 del 2006, emergerebbe il difetto di giurisdizione del
rimettente, non spettando ad alcun giudice il sindacato sugli atti del detto
procedimento, con la conseguente inammissibilità, per difetto di rilevanza,
delle questioni di legittimità costituzionale da lui sollevate.
Quanto al merito,
ribadita la insussistenza di vizi procedimentali nell’iter formativo della legge, esclude la fondatezza delle questioni.
4.2. – Nella memoria
illustrativa depositata dall’unica difesa delle numerose parti private
costituitesi, si prende in particolare posizione in ordine alla prospettata
tesi dell’inammissibilità delle questioni, stante la carenza di giurisdizione
del rimettente.
Ad avviso di tale
difesa il richiamo alla citata ordinanza della Corte di cassazione n. 2439 del
2008 non sarebbe pertinente in quanto, nel caso oggetto di tale decisione erano
impugnati di fronte al giudice amministrativo solo atti riferibili al
procedimento legislativo di istituzione di un Parco naturale mentre, nelle
ipotesi ora in esame, oggetto di impugnazione sono atti amministrativi – i
verbali delle conferenze dei servizi previste dalla legge regionale n. 19 del
1997 – di tal che andrebbe esclusa la carenza di giurisdizione del rimettente.
Nel merito, la
memoria si riporta alle difese già svolte.
4.3. – Ha depositato
memoria illustrativa anche il Comune di Gallipoli, contestando, sulla scorta di
quanto sostenuto dalla Corte di cassazione nella ordinanza n. 2439 del 2008, la
ammissibilità della questione.
5. –
5.1. – Ha depositato memoria illustrativa
anche il Comune di Ugento: essa riporta gli stessi argomenti già contenuti
nella memoria del Comune di Gallipoli, che, pertanto, qui si richiamano.
6. – Relativamente
ai giudizi di legittimità costituzionale aventi ad oggetto la legge regionale
n. 30 del 2006 hanno depositato memoria illustrativa sia
Il Comune
sopraindicato ha, a sua volta, reiterato i temi difensivi già illustrati dai
Comuni di Gallipoli e di Ugento.
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, dubita, con
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, della legittimità
costituzionale di tre leggi della Regione Puglia: cioè della legge regionale 10
luglio 2006, n. 20 (Istituzione del Parco naturale regionale "Isola di S.
Andrea e litorale di Punta Pizzo”), della legge regionale 28 maggio 2007, n. 13
(Istituzione del Parco naturale regionale "Litorale di Ugento”), e della legge regionale 26 ottobre 2006, n. 30
(Istituzione del Parco naturale regionale "Costa di Otranto – Santa Maria di
Leuca e Bosco di Tricase”).
In particolare, il
giudice amministrativo territoriale pugliese ha sollevato questione di
legittimità costituzionale:
della legge regionale n. 20 del 2006, con otto
ordinanze depositate, nel corso di altrettanti giudizi, in data 12 gennaio
2007;
della legge
regionale n. 13 del 2007, con tre ordinanze depositate, nel corso di
altrettanti giudizi, in data 27 giugno 2007;
della legge
regionale n. 30 del 2006, con cinque ordinanze depositate, nel corso di
altrettanti giudizi, in data 28 settembre 2007.
Tenuto conto, pur nella
formale diversità dei testi normativi censurati, della sostanziale identità
degli argomenti sviluppati dal rimettente nelle sedici ordinanze di rimessione
a sostegno delle dedotte questioni di legittimità costituzionale, i relativi
giudizi possono essere riuniti per essere unitariamente decisi.
2. – Infatti il TAR salentino, essendo stati
impugnati, da numerosi soggetti titolari di diritti su beni immobili ricadenti
in zone ubicate all’interno del territorio dei Parchi naturali istituiti con le
tre leggi censurate, atti pertinenti al procedimento amministrativo prodromico
alla adozione degli atti legislativi in discorso, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dei medesimi affermandone il contrasto con gli artt.
3 e 97 della Costituzione, in quanto essi sarebbero viziati da irragionevolezza
e sarebbero lesivi del principio di buona amministrazione. Infatti essi
sarebbero stati approvati da parte del Consiglio regionale pugliese senza che
si fosse adeguatamente tenuto conto di quanto, in precedenza, stabilito dal
medesimo TAR, con taluni provvedimenti giurisdizionali, in merito alle modalità
di attivazione, nel corso delle fasi amministrative rispettivamente preordinate
alla istituzione dei singoli Parchi naturali, del contraddittorio con i
soggetti interessati. Limitatamente alla censura riguardante la legge regionale
n. 20 del 2006, il Consiglio regionale non avrebbe, altresì, tenuto conto della
circostanza che, in sede di conferenza dei servizi, non sarebbe stata raggiunta
la unanimità dei partecipanti in ordine alla perimetrazione del Parco naturale
con tale legge istituito.
3. – Onde meglio
esporre le ragioni della presente decisione e comprendere le ragioni delle
doglianze del rimettente, pare preliminarmente opportuno premettere una, sia
pur schematica, disamina della disciplina regionale pugliese in tema di
istituzioni di parchi naturali.
3.1. – Emanata in
conformità ai principi contenuti nella legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette), la legge
regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme
per la istituzione delle aree naturali protette nella Regione Puglia), nel
dettare le regole del procedimento preordinato alla istituzione, per legge
regionale, di parchi e aree naturali protette, prevedeva, nella sua originaria formulazione,
all’art. 6, che nei trenta giorni successivi alla entrata in vigore della legge
stessa – ovvero nei trenta giorni successivi alla dichiarazione di
ammissibilità della proposta di legge di iniziativa popolare volta alla
istituzione di un’area naturale protetta – il Presidente della Giunta regionale
dovesse convocare le "preconferenze” dei servizi finalizzate alla
individuazione di linee guida per la redazione dei documenti di indirizzo, come
previste dall’art. 22, comma 1, della legge n. 394 del 1991. I lavori di tali
"preconferenze”, ai quali erano chiamati a partecipare le amministrazioni
interessate, i Consorzi di bonifica e le
organizzazioni agricole, imprenditoriali e ambientaliste, dovevano concludersi
entro trenta giorni dalla loro convocazione.
Nei successivi
trenta giorni era adottato, a cura della Giunta regionale, alla luce dei
documenti di indirizzo scaturiti all’esito delle citate "preconferenze”, lo
schema di disegno di legge nel quale erano, fra l’altro, precisate la
descrizione dei luoghi e la loro perimetrazione, e venivano individuate le
misure provvisorie di salvaguardia, il regime vincolistico e gli eventuali
indennizzi. Tale schema di disegno di legge era, nei successivi trenta giorni,
portato a conoscenza degli enti territoriali interessati, mentre negli
ulteriori sessanta giorni erano convocate, dal Presidente della Giunta, le
conferenze dei servizi aventi le finalità di cui agli artt. 22 della citata
legge n. 394 del 1991, 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali) [disposizione questa, peraltro, abrogata e sostituita dagli
artt. 112 e 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)], e 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto
di accesso ai documenti amministrativi).
Conclusasi anche
questa fase, nei seguenti sessanta giorni era adottato dalla Giunta il
«provvedimento definitivo», che doveva essere inviato al Consiglio regionale
per l’approvazione della legge istitutiva del Parco.
Tale modello
procedimentale è stato, peraltro, oggetto di revisione da parte del legislatore
regionale pugliese proprio successivamente alla emissione da parte del TAR dei
provvedimenti giurisdizionali della cui mancata osservanza da parte del
medesimo legislatore, in occasione della adozione delle tre leggi regionali
censurate, tale organo giurisdizionale si duole.
Infatti, con l’art.
30 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22 (Assestamento e prima variazione
al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2006), il testo del
richiamato art. 6 della legge regionale n. 19 del 1997 è stato modificato nel
senso di prevedere un procedimento più snello, caratterizzato: dalla immediata
convocazione – in luogo delle anteriormente previste "preconferenze” – delle
conferenze dei servizi volte alla individuazione delle linee guida per la
redazione dei documenti di indirizzo; dalla predisposizione, da parte della
Giunta, nei trenta giorni successivi alla chiusura dei lavori della conferenza
dei servizi (per i quali era dato il termine di novanta giorni dalla
convocazione), del disegno di legge di istituzione dell’area naturale protetta;
dalla pubblicazione di tale disegno di legge nel Bollettino ufficiale della
Regione, oltre che dalla già prevista comunicazione di esso agli enti
territoriali interessati; dalla adozione, infine, dal parte della Giunta
regionale, del provvedimento definitivo da inviare al Consiglio regionale per
l’approvazione della legge istitutiva dell’area protetta.
Applicata la
predetta disciplina – sebbene non sia ben chiaro alla luce delle diverse
ordinanze di rimessione se si sia pervenuti alla adozione delle tre leggi
censurate applicando il modello procedimentale previsto precedentemente alla
modifica introdotta con la legge n. 22 del 2006 ovvero applicando il modello ad
essa successivo o, infine, applicando una sorta di modello misto, in parte
articolato sulla prima disciplina in parte sulla seconda – il legislatore
regionale pugliese ha adottato le tre leggi censurate, istitutive dei ricordati
Parchi naturali.
4. – Come dianzi
accennato, diversi soggetti proprietari, o comunque titolari di diritti di
godimento, di beni siti all’interno del perimetro dei tre parchi definiti con
le leggi censurate hanno impugnato, ciascuno per quanto di specifico interesse,
gli atti delle conferenze dei servizi rispettivamente preordinate alla
istituzione dei parchi naturali "Isola di S. Andrea e litorale di Punta Pizzo”,
"Litorale di Ugento” e "Costa di Otranto – Santa Maria di Leuca e Bosco di
Tricase”, nonché degli atti preparatori e consequenziali alle predette
conferenze, ivi comprese le determinazioni assunte dalla Giunta regionale in
ordine alla individuazione dello schema di disegno di legge da inviare e
sottoporre al Consiglio regionale per la sua approvazione.
4.1. – Nel corso di
tali controversie il TAR ha sollevato le questioni di costituzionalità di cui
al presente giudizio.
5. – Le eccezioni di
inammissibilità delle questioni, variamente sollevate dalle parti costituite,
non sono fondate.
5.1. – Infondata è, infatti, la eccezione di
inammissibilità per difetto di rilevanza della questione argomentata dalle
difese sia della Regione Puglia che degli altri enti territoriali parti del
giudizio di costituzionalità, in relazione ad un preteso difetto di
giurisdizione del giudice rimettente rispetto a tutti quanti i giudizi a quibus.
Tale eccezione si
basa principalmente sulla esistenza di una decisione resa di recente dalle
Sezioni unite civili della Corte di cassazione (cioè della ordinanza 1°
febbraio 2008, n. 2439) con la quale
Nell’occasione, i
giudici di legittimità hanno rilevato che, costituendo gli atti impugnati fasi
legislativamente regolamentate del processo di formazione della legge regionale
in materia di istituzione di parchi naturali, gli stessi, in quanto espressione
di esercizio della potestà legislativa della Regione, sono sottratti al
sindacato giurisdizionale, sia del giudice ordinario che di quello
amministrativo.
5.2. – Sollecitando
l’adesione di questa Corte a siffatto orientamento, le ricordate parti
costituite deducono la inammissibilità della questione per l’evidente difetto
di rilevanza della stessa là dove risultasse che il giudice a quo, in quanto carente di potestà
giurisdizionale riguardo alle questioni alla sua attenzione nei giudizi
principali, non li dovrebbe decidere facendo applicazione delle disposizioni
della cui costituzionalità egli dubita.
La eccezione non è
meritevole di accoglimento.
Infatti la
giurisprudenza di questa Corte si è più volte, anche di recente, espressa nel
senso che, in considerazione della autonomia del giudizio incidentale di
costituzionalità rispetto a quello principale, discende che, in sede di
verifica dell’ammissibilità della questione,
Precisatosi che,
comunque, la verifica operata da questa Corte – operata su di un piano, giova
chiarire, di esclusiva ed astratta non implausibilità della motivazione addotta
dal rimettente, elemento questo dal punto di vista semantico ovviamente assai
meno pregnante della fondatezza – è meramente strumentale al riscontro della
rilevanza della questione di costituzionalità e che, esaurendosi la sua
funzione all’interno del relativo giudizio, non è certamente idonea a
determinare alcuna preclusione in ordine all’eventuale successivo spiegarsi
della cognizione piena sul punto da parte del giudice istituzionalmente
preposto alle definizione delle questioni di giurisdizione, va osservato che,
riguardo alle fattispecie che interessano il presente giudizio, il TAR
rimettente ha motivato in ordine alla sua affermata giurisdizione, rilevando
che gli atti oggetto delle impugnazioni pendenti di fronte a lui, appartenendo
– nella complessa serie procedimentale preordinata alla adozione delle leggi
istitutive di aree naturali protette – alla fase amministrativa, erano
suscettibili di essere validamente impugnati
dinanzi al giudice amministrativo.
Al riguardo, d’altra
parte, non può non considerarsi, ai fine del riscontro della non implausibilità
di tali considerazioni, che, diversamente da quanto emerge dall’esame della
citata ordinanza n. 2439 del 2008 della Corte di cassazione, nei casi che ora
interessano l’oggetto della impugnazione di fronte al giudice a quibus sono, principalmente, gli atti
delle conferenze dei servizi tenutesi prima dell’invio da parte della Giunta
regionale al Consiglio regionale dello schema definitivo di disegno di legge
per la sua approvazione e non, invece, tale schema di disegno di legge.
5.3. – Parimenti
infondata è la eccezione di inammissibilità, ancora per difetto di
giurisdizione del rimettente, formulata dalla difesa del Comune di Tricase.
Invero, la circostanza che il TAR salentino affermi che, solo in ipotesi di
accoglimento della questione di legittimità costituzionale da lui sollevata, i
ricorsi oggetto dei giudizi a quibus
non sarebbero destinati ad una pronunzia di improcedibilità o, comunque, di
inammissibilità, nulla ha a che vedere con la sussistenza o meno della
giurisdizione in capo al rimettente: infatti, diversamente da come sembra
intendere il Comune di Tricase, la
avvenuta entrata in vigore della censurata legge-provvedimento non si pone,
neppure nella prospettazione del rimettente, quale elemento condizionante ab origine la sua potestas judicandi ma solo quale fatto che incide, negativamente,
sulla procedibilità dei ricorsi stessi.
5.4. – In questo
senso viene anche disattesa la ulteriore eccezione di inammissibilità dedotta
dalla medesima difesa, attinente alla mancanza di incidentalità nella questione
di costituzionalità sollevata dal TAR della Puglia.
Ove, infatti, fosse
rimosso l’elemento sopravvenuto, costituito dai censurati interventi
legislativi, che, a giudizio del medesimo TAR, rende attualmente improcedibili
gli originari ricorsi, il sindacato del giudice amministrativo sugli atti
impugnati riprenderebbe il suo primitivo vigore, risultando in tal senso
evidenziata la incidentalità, rispetto ai giudizi principali, di quello di
legittimità costituzionale.
5.5. – Riguardo alla
(dedotta da più parti) inammissibilità delle questioni di costituzionalità
stante il denunciato difetto di interesse delle parti ricorrenti nei giudizi a quibus le quali, anche in caso di
accoglimento delle censure mosse dal rimettente alle tre ricordate leggi
regionali, non potrebbero svolgere alcuna attività di trasformazione del
territorio a causa della contestuale riattivazione delle misure di salvaguardia
previste dagli artt. 6 e 8 della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme
per l’istituzione delle aree naturali protette nella Regione Puglia), va
rilevato che, ai fini dell’ammissibilità dello scrutinio di costituzionalità di
una legge, e proprio in ragione della autonomia di questo giudizio rispetto a
quello a quo, non è necessario che vi
sia un interesse sostanziale di una delle parti in ordine all’accoglimento o
meno della questione, essendo, invece, sufficiente (oltre, ovviamente, al
requisito della non manifesta infondatezza) che la norma di cui si dubita si
ponga come necessaria ai fini della definizione del giudizio, essendo, poi,
irrilevante questione di fatto se le parti del giudizio a quo si possano o meno
giovare degli effetti della decisione con la quale si è chiuso il giudizio
medesimo.
5.6. – Sia
Per quanto interessa
ai fini della ammissibilità delle questioni, infatti, il rimettente chiarisce
che il vizio di costituzionalità deriverebbe dal non avere il legislatore
regionale tenuto conto della esistenza di determinati vizi nell’iter procedimentale che ha condotto alla
adozione della legge, vizi che sarebbero consistiti nella lesione del diritto
di piena partecipazione dei soggetti coinvolti nel procedimento di istituzione
dei Parchi naturali.
Tale comportamento
del legislatore, recidendo in sostanza il legame funzionale tra la fase amministrativa
e quella propriamente legislativa del procedimento volto alla istituzione in
Puglia delle aree naturali di rilevanza regionale, costituirebbe il motivo sia
della asserita irragionevolezza della scelta legislativa sia del contrasto col
principio di buona amministrazione, ledendo, secondo la tesi del rimettente, la
posizione dei soggetti interessati a tutela dei quali sarebbe posta la fase
amministrativa del procedimento stesso.
5.7. – Non
determina, nel caso in esame, la inammissibilità delle questioni di
costituzionalità, contrariamente a quanto eccepisce la difesa della Provincia
di Lecce, il fatto che il rimettente abbia censurato, rispettivamente, tre
interi testi legislativi, senza precisare quale norma, tra quelle contenute in
tali testi, si ponga in contrasto coi parametri evocati: infatti il tipo di
vizio dedotto dal rimettente, attenendo ad un profilo genetico delle leggi
censurate, ne coinvolge necessariamente tutte le disposizioni (sentenze n. 37 del 1991
e n. 204 del
1981).
5.8. – Va, infine,
disattesa anche la eccezione di inammissibilità delle questioni per difetto di
rilevanza, svolta dalle difese delle costituite parti private, nonché da quella
della Provincia di Lecce, la quale si basa sugli argomenti sviluppati da questa
Corte nelle sue precedenti sentenze nn. 225 e 226 del 1999.
Infatti, tali,
peraltro isolate, decisioni ebbero ad affermare il principio della perdurante
sindacabilità di un atto amministrativo, nonostante la sua avvenuta approvazione con legge
regionale.
L’adesione a tale
tesi renderebbe non rilevanti le questioni di legittimità costituzionale ora
sollevate dal TAR salentino.
Tuttavia questa Corte ritiene che i richiamati
precedenti, dei quali, per la loro peculiarità, appare giustificata
un’applicazione restrittiva, non siano pertinenti al presente caso.
Infatti in tali
occasioni questa Corte, a differenza di quanto si verifica attualmente, era
chiamata a sindacare, nel primo caso, la legittimità costituzionale non solo
della legge istitutiva dell’area naturale, ma anche della legge con la quale
era fissato l’iter procedimentale
della successiva legge-provvedimento, e, nel secondo, un conflitto di
attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia in merito, fra l’altro, alla
sentenza con la quale il locale TAR aveva annullato in sede giurisdizionale il
provvedimento della Giunta regionale di approvazione e trasmissione al
Consiglio regionale dello schema di disegno di legge relativo alla adozione del
piano territoriale di coordinamento concernente un parco regionale
lombardo.
Nella prima
fattispecie si presentava, quindi, uno spazio relativo ai provvedimenti
amministrativi consequenziali rispetto alla cosiddetta "legge madre” e
prodromici rispetto alla cosiddetta "legge figlia”, mentre nel secondo la
decisione precisava, comunque, che la «fase legislativa, al contrario della
precedente [fase amministrativa], non [poteva] essere oggetto del sindacato
diretto del giudice amministrativo, ed [era] soggetta al controllo di
costituzionalità attraverso la verifica dell’esistenza dei vizi tipici delle
leggi, compresi quelli procedimentali».
E’ significativo
osservare che la prevalente giurisprudenza amministrativa, cui, tra l’altro,
aderisce lo stesso rimettente, non condivide il principio della perdurante
sindacabilità dell’atto amministrativo anche se il suo contenuto sia recepito
da un atto legislativo. In ogni caso, deve ritenersi che le citate sentenze nn. 225 e 226 del 1999
costituiscano specifiche soluzioni delle particolari questioni che erano state
allora sottoposte al giudizio di costituzionalità. In più occasioni (sentenze n. 267 del 2007,
n. 429 del 2002,
n. 364 del 1999,
n. 211 del 1998,
n. 185 del 1998,
n. 492 del 1995,
n. 347 del 1995,
n. 62 del 1993,
n. 143 del 1989,
n. 59 del 1957)
questa Corte ha, direttamente o indirettamente, affermato che in caso di
leggi-provvedimento volte a "legificare” scelte che di regola spettano alla
autorità amministrativa, la tutela dei soggetti incisi da tali atti verrà a
connotarsi, come nel presente caso, stante la preclusione di un sindacato da
parte del giudice amministrativo, «secondo il regime tipico dell’atto
legislativo adottato, trasferendosi dall’ambito della giustizia amministrativa
a quello proprio della giustizia costituzionale» (sentenza n. 62 del
1993).
6. – Nel merito, la
questione non è fondata.
6.1. – Il TAR
rimettente, infatti, nel dubitare della legittimità costituzionale delle tre
leggi censurate, afferma che le stesse sarebbero irragionevoli e non rispettose
del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, violando,
pertanto, gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto il Consiglio
regionale, nell’approvarle, non avrebbe tenuto conto del fatto che la
propedeutica fase amministrativa, indirizzata alla istituzione delle tre aree
protette, non si era svolta nel rispetto delle regole procedimentali dettate
dal medesimo TAR con le quattro sentenze n. 1184, n. 1185, n. 1186 e n. 1187
del 2006.
Tale tesi non può
essere condivisa.
6.2. – Per ciò che
concerne la lesione dell’art. 97 della Costituzione, va detto che la
disposizione richiamata è del tutto inconferente rispetto al dedotto profilo di
incostituzionalità.
Al riguardo è
sufficiente osservare che il precetto relativo al principio di buon andamento
della pubblica amministrazione espresso dall’art. 97 della Costituzione è
applicabile esclusivamente all’amministrazione, essendo qui, invece, in
discussione non il contenuto di una disposizione legislativa che imponga un
determinato comportamento alla pubblica amministrazione (ipotesi alla quale è
certamente pertinente il sindacato di costituzionalità esperito alla stregua dell’art.
97 della Costituzione), ma esclusivamente l’andamento di un’attività che, in toto, è riferibile allo svolgimento
della funzione legislativa. In altre parole, l’art. 97 Cost. costituisce
parametro di legittimità costituzionale di una disposizione legislativa che
venga a regolare una procedura amministrativa, ma non può essere invocato per
valutare il corretto svolgimento di un iter
procedimentale legislativo.
6.3. – Quanto alla
affermata irragionevolezza delle tre leggi censurate, va osservato che il
rimettente non si cura di prendere in considerazione il contenuto delle leggi
regionali in discorso.
La questione di
costituzionalità da lui formulata si fonda, infatti, non su aspetti di
irragionevolezza direttamente riferibili al contenuto precettivo delle
disposizioni emanate dal legislatore pugliese, quanto, piuttosto, su di un
profilo che potrebbe dirsi sintomatico: sulla circostanza, cioè, che il
legislatore non avrebbe tenuto conto nell’emanarle di quanto statuito, con
riferimento al prodromico procedimento amministrativo, dallo stesso attuale
rimettente nelle ricordate quattro sentenze, delle quali, peraltro, neppure
risulta l’avvenuto passaggio in giudicato,
contrassegnate dai numeri 1184,
1185, 1186 e 1187 del 2006.
Ma per far derivare
da ciò, come invece preteso dal giudice a
quo, l’affermazione della fondatezza della sollevata censura di
illegittimità costituzionale, andrebbe presupposta, indipendentemente e
prioritariamente rispetto ad ogni valutazione relativa al sostanziale contenuto
dell’atto normativo in tal modo adottato, la sussistenza di un vincolo
procedimentale all’attività legislativa che possa essere dettato da organi
giudiziari.
La circostanza che,
viceversa, la funzione legislativa, anche regionale, può essere condizionata solo con disposizioni
che traggano direttamente la loro origine dalla Costituzione, esclude la
possibilità che un siffatto vincolo possa derivare da decisioni assunte in sede
giurisdizionale.
6.4. – Né,
affrontando sotto l’aspetto del merito una questione già esaminata al
precedente punto 5.8 con riferimento ai sollevati profili di inammissibilità,
può ritenersi che la materia in oggetto possa essere disciplinata solo con
provvedimenti amministrativi, in quanto nella legge quadro statale sulle aree
protette n. 394 del 1991 è espressamente previsto all’art. 23 il principio
fondamentale che sia una legge regionale ad istituire il parco naturale
regionale. Ugualmente, non può affermarsi che, in deroga al generale principio
della modificabilità della legge anteriore da parte della posteriore, la legge
successiva non possa innovare i modelli procedurali amministrativi previsti da
leggi precedenti.
Vale, al riguardo,
quanto affermato da questa Corte, in molteplici decisioni. In particolare nella
sentenza n. 143
del 1989 si precisa che «Tanto
Si tratta di
principi ribaditi, anche di recente, nella sentenza n. 267 del
2007, nella quale si ricorda «che, secondo la consolidata giurisprudenza di
questa Corte, non è preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre
nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati
all’autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a
contenuto particolare e concreto, ossia di leggi-provvedimento (sentenza n. 347 del
1995). [……] La legittimità di questo tipo di leggi deve, quindi, essere
valutata in relazione al loro specifico contenuto. In considerazione del pericolo
di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o
derogatorio (sentenze n. 185 del 1998,
n. 153 del 1997),
la legge-provvedimento è, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto
di costituzionalità (sentenze n. 429 del 2002,
n. 364 del 1999,
nn. 153 e 2 del 1997),
essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non
irragionevolezza della scelta del legislatore. Ed un tale sindacato deve essere
tanto più rigoroso quanto più marcata sia, come nella specie, la natura
provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del
1997)». Ma tali profili, come si è già sottolineato, non vengono
motivatamente sottoposti al giudizio di questa Corte nelle ordinanze che
sollevano le questioni di costituzionalità.
per
questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20 (Istituzione
del Parco naturale regionale "Isola di S. Andrea e litorale di Punta Pizzo”),
degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 28 maggio 2007, n.
13 (Istituzione del Parco naturale regionale "Litorale di Ugento”), e degli
artt. 1 e seguenti della legge regionale
della Puglia 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione
del Parco naturale regionale "Costa di Otranto – Santa Maria di Leuca e Bosco
di Tricase”), sollevate, con riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce,
con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23
giugno 2008.
F.to:
Maria
Depositata
in