Una delle conseguenze è stato il più
ampio ruolo che in questo contesto è
venuta ad assumere
In questo senso peraltro una situazione
analoga si produrrà prevedibilmente con l’eventuale approvazione del disegno di
legge C. 4862-A, dato che, a
parere di autorevoli osservatori, si presenta anch’esso con margini di ambiguità
per il cui chiarimento sarà decisivo l’intervento della Corte costituzionale.
Ma il circoscritto scopo di questa succinta
rassegna è tentare di enucleare dalla giurisprudenza della Corte costituzionale
formatasi immediatamente a ridosso dell’entrata in vigore della riforma del
Titolo V Cost. alcune regolarità, se non vere e proprie regole, di diritto
processuale transitorio, al fine di evidenziarne le possibili ragioni e il
grado interno di coerenza
L’attitudine adottata
dalla Corte non è stata la medesima in tutte le situazioni. Per quanto concerne
le impugnative proposte dalle Regioni anteriormente all’entrata in vigore della
ridetta riforma, a partire dalla sent. n. 376/2002,
si è in qualche modo fatto riferimento al principio tempus regit actum: nel senso che è l’epoca di proposizione del
ricorso a “radicare” il parametro costituzionale del giudizio. Pertanto la
normativa impugnata prima dell’entrata in vigore della novella costituzionale
resta sindacabile solo in rapporto al previgente parametro costituzionale. Di
un simile principio di continuità,
tale cioè che la legislazione statale pregressa continui per così dire a fare
“sistema” in positivo e in negativo con il previdente testo costituzionale può
del resto forse vedersi un riecheggiamento nell’art.1, comma 2, della
legge n. 131 del 2003, dove non a caso è evocato espressamente il ruolo
della Corte costituzionale nella soluzione delle questioni di diritto
intertemporale.
Tale orientamento appare
ribadito dalla sent. n. 422/2002,
secondo cui la questione proposta dovesse “essere decisa esclusivamente alla
stregua delle norme costituzionali del Titolo V della Parte II della Costituzione
nella formulazione originaria (quali in effetti invocate dalla ricorrente), non
rilevando, in questa circostanza, il sopravvenuto mutamento di quadro
costituzionale operato con la legge costituzionale menzionata”.
Del resto, nel caso di giudizi in via principale promossi dalle
Regioni avverso leggi statali anteriormente alla data dell’8 novembre 2001,
una dichiarazione di improcedibilità e, comunque, di non passaggio al merito
della questione veniva rienuta preclusa dalla circostanza che la legge o l’atto
avente forza di legge dello Stato aveva comunque prodotto i suoi effetti,
trattandosi di un’impugnazione in via successiva. Sussisteva, quindi, un
preciso interesse a ricorrere della Regione avverso l’atto statale lesivo, che
permane anche dopo l’entrata in vigore della riforma costituzionale.
Sul punto
3. Segue: nell’impugnativa statale di leggi regionali. -
Ora, una delle novità introdotte
dalla l. cost. n. 3 del
2001 è rappresentata dalla riscrittura dell’art. 127 della
Costituzione, per cui
Ø non si contempla più la
possibilità di un’impugnativa di merito;
Ø si è abolita la facoltà di sollevare una questione di legittimità in via
preventiva;
Ø tale facoltà può essere esercitata solo successivamente ed entro 60
giorni dalla pubblicazione della legge regionale;
Ø infine le condizioni di accesso alla Corte costituzionale di Stato e
Regioni vengono esaustivamente indicate nella medesima disposizione
costituzionale..
In questo quadro ha
rilevato in primo luogo il caso di leggi
regionali sottoposte a controllo governativo ai sensi dell’art. 127 Cost. e non
ancora impugnate innanzi al giudice di costituzionalità delle leggi alla data
dell’8 novembre 2001 (data di entrata in vigore della l. cost. n. 3/2001). Qui,
la questione di fondo era se le delibere legislative adottate dai Consigli
regionali sotto la vigenza del vecchio ordinamento, ma il cui iter di formazione era destinato a
perfezionarsi solo dopo l’entrata in vigore della riforma del Titolo V, fossero
soggette al vecchio regime procedimentale (e, di conseguenza, non potessero
essere promulgate dal Presidente della Regione se non alla conclusione della
complessa fase dei controlli statali prevista dal vecchio testo dell’art. 127
Cost.), oppure se da subito fossero soggette al nuovo regime, che, avendo
eliminato proprio il controllo preventivo statale, ne avrebbe consentito
l’immediata promulgazione.
Secondo i tradizionali schemi
elaborati soprattutto con riferimento al processo amministrativo, in forza del
principio tempus regit actum i
requisiti di validità formale di un atto dovrebbero essere valutati in base
alle disposizioni procedimentali vigenti nel momento in cui tale atto è venuto
in essere, sicché, per determinare il “tempo” in cui l’atto è posto in essere,
diviene fondamentale individuare il complesso di elementi che devono concorrere
affinché l’atto possa dirsi perfezionato.
L’argomento forte che,
almeno in apparenza, poteva essere utilizzato a sostegno di tale prospettiva, era
agevolmente rintracciabile proprio nella prima, storica sentenza della Corte
costituzionale, la sent. n.1 del 1956,
in cui il principio suddetto venne espressamente richiamato per escludere che
la legislazione prerepubblicana potesse essere caducata per vizi di legittimità
costituzionale di tipo formale.
Bisogna dire, però, che
l’osservazione valeva solo parzialmente per la situazione considerata, dove non
ci si interrogava tanto sulla la validità di norme legislative sulla base di
regole procedurali ormai irrimediabilmente mutate, ma, più semplicemente, sulla
necessità che anche i procedimenti legislativi pendenti andassero adeguati alle
nuove regole.
D’altro canto, come
acutamente osservato, la tentazione di un immediato “azzeramento” delle regole
precedentemente vigenti e la riconduzione al nuovo regime di tutto il
contenzioso, anche quello preesistente, sembrava ampiamente giustificata
dall’obiettivo di perseguire, nell’immediato, una coerenza ed una organicità
complessive che l’istituto del controllo sulle leggi regionali non ha mai
avute.
Comunque fosse, potevano
in proposito essere individuate quattro ipotesi particolari:
I. Leggi
che al momento di entrata in vigore della riforma erano state deliberate dal
Consiglio regionale ma non ancora trasmesse al Commissario del Governo: in
questo caso, la mancata “fuoriuscita” della legge dal circuito istituzionale
regionale consentiva di ritenere non ancora avviato il procedimento di
controllo preventivo, con la conseguenza che il venir meno di tale procedimento
avrebbe dovuto consentire la promulgazione immediata della legge, alla data
dell’8 novembre 2001.
II. Leggi per le quali era pendente il termine di trenta giorni per il
rinvio governativo: le nuove regole costituzionali, avendo eliminato
proprio il controllo preventivo al quale il termine di trenta giorni era
riferito, potevano implicare che la fase costitutiva del procedimento poteva
ormai dirsi esaurita con l’intervenuta delibera del Consiglio regionale,
aprendo la strada alla promulgazione da parte del Presidente della Giunta
regionale.
III. Leggi già rinviate dal Governo e in attesa di eventuale riapprovazione
da parte del Consiglio regionale.
IV. Leggi “non nuove” riapprovate a maggioranza assoluta dal Consiglio
regionale e per le quali pendeva il termine di impugnazione innanzi alla Corte
costituzionale.
Per queste due ultime ipotesi, avrebbe
potuto consentirsi l’immediata promulgazione da parte del Presidente della
Giunta, anche se non sono mancate incertezze negli interpreti che si sono
occupati della questione.
Occorre tuttavia rilevare
come in ogni caso il favore della Corte sia andato nel senso l’improcedibilità dei ricorsi presentati anteriormente all’entrata in
vigore della riforma del Titolo V (sent. n. 17 del
2002). Ciò essenzialmente sulla base dell’argomento che la modifica
dell’art.1 27 Cost., avendo espunto dall’ordinamento la sequenza procedimentale
del rinvio governativo e della successiva riapprovazione a maggioranza assoluta
impediva ormai alla Corte di pronunciarsi prima che la legge fosse entrata in
vigore, così che i ricorsi pendenti non potevano più considerarsi compatibili
col nuovo art. 127 Cost., sia pure con la
salvaguardia della posizione dello Stato come ricorrente, potendo esso
riproporre il ricorso, una volta promulgata la legge, ai sensi del nuovo art. 127
Cost. Nel medesimo senso va letta la sent. n. 408 del
2002, che ha dichiarato la cessazione
della materia del contendere in ordine ad un conflitto di attribuzione
sorto in relazione alle vicende del controllo di una legge approvata
precedentemente alla riforma.
Più in generale comunque
si consentiva così un’ulteriore valutazione sulla persistenza dell’interesse
all’impugnativa, essendo d’altro canto plausibile che l’innovazione
costituzionale avesse ampliato gli ambiti dell’intervento della legge regionale
e che, conseguentemente, vizi di legittimità astrattamente ipotizzabili alla
stregua del vecchio parametro nei confronti delle delibere legislative adottate
avrebbero potuto non più sussistere alla luce del nuovo riparto delle
competenze legislative.
Questa scelta della Corte
ha però comportato la possibilità di un “raddoppio del controllo”, nei casi di
leggi rinviate od impugnate sotto la vigenza del vecchio art. 127 Cost. e
successivamente impugnabili in via successiva, ai sensi della nuova
formulazione dello stesso articolo. Bisogna comunque dire che il possibile
raddoppio del controllo governativo sullo stesso atto è un effetto sicuramente
indesiderato ma forse inevitabile della conversione del controllo da preventivo
in successivo. Ed è forse per questa ragione che
3. Segue: nel giudizio in via incidentale. - Relativamente al giudizio in via
incidentale, l’orientamento seguito dalla Corte, a partire dall’ord.
n. 382/2001, è stato quello di evitare operazioni di automatica
conversione delle questioni sollevate con riferimento ai vecchi parametri in
questioni relative ai nuovi parametri, od, in alternativa, quella di
sterilizzare gli effetti della pronuncia alla data di entrata in vigore della
riforma.
Con una scelta che è
stata però criticata, la soluzione adottata dalla Corte è stata quella di restituire gli atti al giudice a quo per una nuova valutazione delle
sopravvenienze derivanti dalla modificazione del parametro costituzionale, con
l’unica eccezione delle questioni sollevate con ordinanze depositate dopo
l’8/11/2001, dichiarate manifestamente
inammissibili per omessa considerazione del nuovo parametro costituzionale[1].
Si è peraltro ritenuto
che
Ciò è avvenuto, però,
senza che tale soluzione venisse imposta dalla necessaria concretezza del
giudizio costituzionale incidentale, ma, anzi, arrecando al giudizio a quo un danno, in conseguenza del
trascorrere del tempo conseguente alla sospensione dello stesso.
L’anno 2002 è stato quello
di transizione nel quale si sono profilate le prime posizioni della Corte sul
piano processuale rispetto al “nuovo” istituzionale. È un anno, per questo
motivo, con un numero limitato di decisioni, sia in assoluto, sia in termini
relativi, rispetto alla complessiva produzione del giudice costituzionale. A
fronte di 536 decisioni della Corte, quelle riferite alle questioni di
legittimità costituzionale promosse in via principale dallo Stato, dalle
Regioni e dalle Province autonome sono 28 (più 2 sentenze riferite a delibere
legislative statutarie). Si tratta di una percentuale assai bassa, essendo
appena il 5,2% del totale, e di un numero comunque molto limitato. A ciò si
aggiunga, come conferma del dato, che sono predominanti le decisioni con
ordinanza (17) rispetto alle sentenze (11); così come predominante è la
decisione su ricorso statale (75%) rispetto a quelle su ricorso regionale
(25%). In questo arco temporale sono le ordinanze di estinzione del giudizio
per rinuncia e di improcedibilità per modifica dell’art. 127 Cost. a
caratterizzare la conclusione del processo.
Altre caratteristiche si riscontrano
nell’anno 2003:
Il dato quantitativo si è
mostrato limitato e inferiore rispetto a quanto
A fronte di questo
elemento ricostruttivo si deve notare che una tale caratterizzazione della
giurisprudenza costituzionale risulta, nel periodo considerato, per un verso
confermata, ma per altro profilo mostra una non irrilevante quota di
variabilità.
Ancora una volta è
diversa la conclusione per i due anni.
Nell’anno 2002 vi sono
due pronunce di manifesta inammissibilità con ordinanza (nn. 341 e 358) e due
ipotesi di inammissibilità pronunciata con sentenza (nn.510 e 533). Mentre non
si rinviene pronuncia di tal tipo all’interno della sentenza.
Diverse sono le
conclusioni per l’anno 2003. Le pronunce che si esauriscono in una
dichiarazione di inammissibilità sono 3 e sono tutte sentenze (nn. 197, 213 e 372/2003).
Sono invece numerose, e
risultano ovviamente del tutto predominanti, le dichiarazioni di
inammissibilità, sia nella formula della manifesta inammissibilità che della
inammissibilità all’interno delle sentenze. Si tratta di un elemento che sembra
caratterizzare, da un punto di vista quantitativo, questo periodo (sentt. nn. 37, 48, 94, 96, 186, 222,
228, 242, 274, 303, 313, 315, 338, 362/2003).
Su un totale di 56
pronunce intervenute a risolvere il giudizio in via principale, in 15 vi sono
dichiarazioni di inammissibilità, con un riparto che si mostra sostanzialmente
equilibrato nell’ipotesi di impugnativa statale (8 ipotesi) rispetto alle
ipotesi di impugnativa regionale.
Non rileva l’atteggiamento
processuale assunto dalle parti, come significativamente si trae dalla sent. n.303/2003,
quando
Interessante notare, poi,
che in alcune occasioni, pur quando vi possano essere altri motivi per
escludere l’ammissibilità della presenza nel processo di alcune parti, il
giudice costituzionale concluda per la tardività della costituzione in
giudizio. Ci si riferisce all’ipotesi di intervento spiegato nel processo
costituzionale che
Non si tratta di un dato
costante, e ciò è confermativo della già notata assenza di un ordine preciso
nella valutazione e nell’applicazione delle regole processuali, ma più che
altro di una linea di tendenza che può essere, ad esempio, riscontrata nelle
sentenze nn. 536/2002,
376/2002, 226/2002, 228/2002.
Ma come esempio di
diversa applicazione del criterio valga la sent. n. 338/2003
laddove, pur essendovi la tardività nel deposito della memoria,
l’inammissibilità viene pronunciata facendo applicazione del principio secondo
il quale la legittimazione ad essere parte nel giudizio in via principale è soltanto
dei soggetti titolari delle competenze legislative di cui si discute.
5. Nota bibliografica – Nelle precedenti osservazioni si sono tenuti particolarmente presenti i
seguenti studi: