SENTENZA N. 121
ANNO 2012
Commento
alla decisione di
Cesare
Mainardis
Sulla
“esecuzione” delle sentenze della Corte costituzionale (per mezzo del potere
sostitutivo)
(per gentile concessione del Forum di Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
ha pronunciato
la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo
20, commi 14 e 15, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla Regione Toscana, con
ricorso notificato il 12-14 settembre 2011, depositato in cancelleria il 14
settembre 2011, ed iscritto al n. 90 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 17 aprile 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Toscana e l’avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
1.— Con ricorso spedito per la notifica il 12 settembre 2011 e depositato
il successivo 14 settembre, la Regione Toscana ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 15 luglio
2011, n. 111, e, tra queste, dell’art. 20,
commi 14 e 15, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, 118, 119 e 120, secondo comma, della Costituzione, e del principio di
leale collaborazione.
1.1.— Il comma 14 dell’art. 20 del d.l. n. 98 del 2011 dispone che «Ai
fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni tenute a conformarsi
a decisioni della Corte costituzionale, anche con riferimento all’attività di
enti strumentali o dipendenti, comunicano, entro tre mesi dalla pubblicazione
della decisione nella Gazzetta Ufficiale, alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri-Dipartimento per gli affari regionali, tutte le attività intraprese,
gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate o preventivate ai fini
dell’esecuzione».
Il comma 15 dello stesso art. 20 stabilisce che «In caso di mancata o non
esatta conformazione alle decisioni di cui al comma 14, il Governo, su proposta
del Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale,
sentito il Presidente della regione interessata, esercita, in presenza dei
presupposti, il potere sostitutivo di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione, secondo le
procedure di cui all’articolo 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131».
1.2.— La Regione Toscana ritiene che la prima delle due norme impugnate,
nel prevedere «precisi e puntuali adempimenti informativi in relazione alle
azioni intraprese per l’esecuzione di sentenze della Corte costituzionale», si
ponga in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. Il comma 14,
infatti, diversamente da quanto affermato nel suo incipit, non conterrebbe una normativa di principio in tema di coordinamento
della finanza pubblica; di qui la violazione degli artt. 117, terzo comma, e
119 Cost.
Il comma 15, a sua volta, violerebbe l’art. 120, secondo comma, Cost., in
quanto prevedrebbe – secondo la ricorrente – un caso di esercizio del potere
sostitutivo del Governo in assenza dei presupposti indicati dalla norma
costituzionale evocata come parametro. È citata, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004 della Corte costituzionale, nella quale è stato riconosciuto il
carattere eccezionale del potere sostitutivo ex art. 120, secondo comma, Cost.
La difesa regionale, dopo aver richiamato gli ambiti nei quali è
consentito il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 Cost., sottolinea come,
nel caso di mancata o difforme esecuzione delle sentenze della Corte
costituzionale, non possano ravvisarsi quelle emergenze istituzionali di
particolare gravità richiamate nel citato parametro costituzionale.
In particolare, il censurato comma 15 dell’art. 20 renderebbe possibile
l’esercizio di un potere sostitutivo generalizzato, in contrasto con il
principio di specialità e tassatività indicato dalla Corte costituzionale in
numerose pronunce. La ricorrente precisa altresì come la giurisprudenza
costituzionale ammetta l’esercizio del potere sostitutivo solo se si tratta di
atti e/o attività prive di discrezionalità nell’an; condizione, questa, che non
sussisterebbe nel caso di «non esatta conformazione alle decisioni» della Corte
costituzionale.
Inoltre, osserva la Regione Toscana, la legge che prevede il potere
sostitutivo deve apprestare congrue garanzie procedimentali per l’esercizio
dello stesso, in conformità al principio di leale collaborazione; sarebbe
dunque necessaria la previsione di un procedimento nel quale l’ente sostituito
sia comunque messo in grado di interloquire e di evitare la sostituzione
attraverso l’autonomo adempimento.
Pertanto, la difesa regionale ritiene che il comma 15 dell’art. 20 violi
l’art. 118 Cost. per contrasto con il principio di leale collaborazione, in
quanto la norma impugnata, pur richiamando le procedure di cui all’art. 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), si
limita a prevedere l’espressione di un mero parere da parte del Presidente
della Regione interessata.
2.— Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è
costituito in giudizio chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate
infondate.
La difesa statale ritiene che le norme impugnate
siano «finalizzate ad assicurare l’indispensabile coordinamento della finanza
pubblica, in quanto volte a disciplinare una preventiva necessaria attività
informativa da parte delle Regioni tenute ad adeguarsi alle sentenze della
Corte costituzionale nei confronti dello Stato, garante del rispetto delle
norme costituzionali».
In particolare, il comma 15 dell’art. 20 non
violerebbe l’art. 120 Cost., poiché il richiamo alle procedure di cui all’art.
8 della legge n. 131 del 2003 non sarebbe solo formale ma garantirebbe il
rispetto del principio di leale collaborazione nei confronti delle autonomie
territoriali. Al riguardo, il resistente precisa che la norma impugnata
consente l’esercizio del potere sostitutivo in presenza dei presupposti
indicati dall’art. 120 Cost., e quindi solo se il mancato rispetto delle
sentenze della Corte costituzionale comporti «pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali».
3.— In prossimità dell’udienza, la Regione Toscana ha depositato una
memoria nella quale contesta quanto affermato dalla difesa statale ed insiste
nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.
In particolare, la difesa regionale sottolinea come gli obblighi
informativi, che il comma 14 dell’art. 20 pone a carico della Regione in ordine
all’attività svolta per l’esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale,
non possano considerarsi espressione di un coordinamento meramente informativo
in tema di finanza pubblica. Non si tratterebbe, infatti, di una comunicazione di
dati relativi al sistema finanziario regionale, ma di «un controllo di tipo
gestionale da parte dello Stato sulle azioni poste in essere dalle Regioni per
l’esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale», con la conseguenza
che, in esito alle suddette informazioni, lo Stato valuta la corretta
conformazione alle sentenze della Corte da parte delle Regioni ed attiva il
potere sostitutivo.
Quanto al comma 15 dell’art. 20, la ricorrente insiste sull’assunto che la
norma in esame contempli un potere sostitutivo generalizzato, in evidente
contrasto con il principio di specialità e tassatività enunciato dalla Corte
costituzionale in questa materia.
1.— La Regione Toscana ha promosso questioni di legittimità costituzionale
di alcune disposizioni del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall’articolo 1, comma
1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, e, tra queste, dell’art.
20, commi 14 e 15, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, 118, 119 e 120, secondo comma, della Costituzione, e del principio di
leale collaborazione.
Riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre
disposizioni contenute nel suddetto d.l. n. 98 del 2011, vengono in esame in
questa sede le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 20,
commi 14 e 15.
2.— La questione di legittimità costituzionale
dell’art. 20, comma 14, del d.l. n. 98 del 2011 non è fondata.
La norma impugnata si pone come principio
fondamentale nella materia del «coordinamento della finanza pubblica»,
attribuita alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni
dall’art. 117, terzo comma, Cost. La comunicazione, entro un termine stabilito,
dei dati relativi alle attività intraprese ed agli atti giuridici posti in
essere dalle Regioni per l’esecuzione delle sentenze di questa Corte è una
delle condizioni indispensabili perché lo Stato possa avere un quadro completo
ed aggiornato della situazione finanziaria complessiva. L’obbligo delle Regioni
di fornire i dati in questione è imposto – come è precisato dalla norma
censurata – ai soli fini del coordinamento della finanza pubblica, che non
potrebbe essere concretamente ed efficacemente effettuato senza la preventiva
ricognizione dei modi in cui le singole Regioni danno seguito alle sentenze di
questa Corte aventi incidenza sull’ambito materiale in esame.
La giurisprudenza costituzionale in materia di
coordinamento della finanza pubblica ha chiarito come la competenza statale in
questo campo non si esaurisca con l’esercizio del potere legislativo, ma
implichi anche l’esercizio di poteri amministrativi, di regolazione tecnica e –
aspetto che riguarda il caso oggetto del presente giudizio – «di rilevazione di
dati e di controllo» (sentenza n. 376 del
2003; in conformità, sentenze n. 229
e n. 112 del
2011, n. 57
del 2010, n.
190 e n. 159
del 2008). La previsione di un obbligo generale di comunicare i dati in
questione non si pone pertanto come norma di dettaglio, ma, al contrario, come
principio fondamentale basato sulla indefettibilità del presupposto cognitivo delle
singole realtà ai fini della valutazione della coerenza unitaria dell’insieme.
Nessun obbligo di adottare specifici provvedimenti
attuativi è imposto da questa norma alle Regioni; si prevede soltanto una
collaborazione con lo Stato, a fini conoscitivi generali.
3.— La questione di legittimità costituzionale
dell’art. 20, comma 15, del d.l. n. 98 del 2011 non è fondata.
La Regione Toscana lamenta che la previsione,
contenuta nella norma impugnata, dell’esercizio da parte del Governo del potere
sostitutivo, «in caso di mancata o non esatta conformazione alle decisioni di
cui al comma 14», sia viziata da illegittimità costituzionale per motivi sia
sostanziali sia procedurali.
3.1.— Dal punto di vista sostanziale, secondo la
ricorrente, la legge statale attribuirebbe al Governo nazionale una sorta di
potere di interpretazione autentica delle sentenze di questa Corte, poiché
prevede l’esercizio del potere sostitutivo non solo nell’ipotesi di mancata
conformazione di una Regione ad una sentenza, ma anche in quella di
conformazione «non esatta».
La censura non è condivisibile.
L’art. 120 Cost. – esplicitamente richiamato dalla
disposizione impugnata – pone tra i presupposti per l’esercizio del potere
sostitutivo «la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali». Il Governo potrebbe ritenere che l’inerzia di una
Regione nell’applicare una sentenza di questa Corte o la sua applicazione
distorta siano idonee a ledere l’unità giuridica della Repubblica o la sua
unità economica, determinando disarmonie e scompensi tra i vari territori
proprio in relazione a decisioni del giudice delle leggi, che, per definizione,
hanno una finalità unitaria, sia quando definiscono, sotto specifici profili, i
criteri di riparto delle competenze tra Stato e Regioni, sia quando incidono
sul contenuto sostanziale delle norme statali o regionali in rapporto a singole
fattispecie.
Gli eventuali squilibri e distorsioni in sede applicativa
acquisterebbero ancor maggiore rilevanza se le decisioni costituzionali da
applicare riguardassero i diritti civili e sociali delle persone, per i quali
la Costituzione prevede una tutela rafforzata quanto alla unitarietà,
risultante dal combinato disposto degli artt. 117, secondo comma, lettera m), e 120, secondo comma, Cost.
Ove la singola Regione destinataria dell’esercizio
del potere sostitutivo del Governo ritenesse errata l’interpretazione data da
quest’ultimo di una o più decisioni di questa Corte poste a base
dell’iniziativa statale, potrebbe, a tutela della propria autonomia, attivare i
rimedi giurisdizionali ritenuti adeguati, ivi compreso il conflitto di
attribuzione. L’ordinamento prevede, cioè, strumenti idonei ad evitare che
l’interpretazione governativa delle decisioni di questa Corte possa essere
unilateralmente imposta alle Regioni.
3.2.— Quanto al profilo procedurale della lamentata
lesione dell’autonomia regionale, si deve notare che il legislatore statale non
si è limitato a prevedere il generico esercizio del potere sostitutivo da parte
del Governo, ma ha precisato che tale potere debba essere esercitato «in
presenza dei presupposti», riferendosi alle condizioni indicate dall’art. 120,
secondo comma, Cost., e «secondo le procedure di cui all’art. 8 della legge 5
giugno 2003 n. 131».
Il citato art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3) stabilisce che – decorso inutilmente il «congruo termine»
assegnato dal Presidente del Consiglio dei ministri all’ente ritenuto
inadempiente, per adottare i provvedimenti dovuti o necessari – il Consiglio
dei ministri, «sentito l’organo interessato», su proposta del Ministro
competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, «adotta i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario». Alla seduta
del Consiglio dei ministri «partecipa» il Presidente della Giunta della Regione
interessata.
Alla luce del quadro normativo fin qui delineato, si
deve ritenere che la norma impugnata, con l’inciso «sentito il Presidente della
regione interessata», aggiunge un quid pluris alle forme di coinvolgimento della Regione,
destinataria dell’esercizio del potere sostitutivo, previste dall’art. 8 della
legge n. 131 del 2003. La richiesta del parere del Presidente della Regione si
pone come preventiva rispetto all’attivazione del procedimento previsto
dall’art. 120, secondo comma, Cost., e dal citato articolo della legge ordinaria
di attuazione. Essa, pertanto, non sostituisce la prevista partecipazione del
Presidente della Giunta regionale alla riunione del Consiglio dei ministri, in
cui si decide sulla proposta di esercizio del potere sostitutivo.
Intesa nel significato sopra esposto, la
disposizione impugnata non determina alcuna lesione dell’autonomia
costituzionalmente garantita delle Regioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute
nel decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 15 luglio
2011, n. 111, promossa dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe,
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 20, comma 14, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge n. 111 del 2011, promossa dalla Regione Toscana per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione;
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 20, comma 15, del d.l. n. 98
del 2011, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 111 del 2011, promossa dalla
Regione Toscana per violazione degli artt. 118 e 120, secondo comma, Cost.,
nonché del principio di leale collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 maggio
2012.