ANNO 2009
Commento alla
decisione di
Enrico Carloni
L’uniformità come valore. La Corte oltre la tutela della concorrenza
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai
signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli artt. 6, 7, 8 e 16 della legge
della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualità
delle opere di architettura e di trasformazione del territorio), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-18 agosto
2008, depositato in cancelleria il 20 agosto 2008 ed iscritto al n. 46 del
registro ricorsi 2008.
Visto
l'atto di costituzione della Regione
Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2009 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Nino Matassa per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso ritualmente notificato
e depositato (ric. n. 46 del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto in via principale questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 5, comma 2, e degli articoli 6, 7, 8 e 16 della legge della
Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure
a sostegno della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del
territorio), per contrasto con gli artt. 114 e 117, secondo comma,
lettere e) e l), della Costituzione.
1.1. – La legge regionale, al fine di
migliorare la qualità urbana, la bellezza degli insediamenti e la salvaguardia
e valorizzazione dei paesaggi, ha provveduto, tra l'altro, a disciplinare «le
modalità di espletamento dei concorsi di idee e dei concorsi di progettazione
per l'affidamento di incarichi il cui importo stimato sia inferiore al limite
posto dalla legislazione statale per l'affidamento fiduciario e che pertanto
non sono specificatamente regolati dalla medesima» (art. 5, comma 2).
Con l'art. 6 (rubricato «Concorsi di
idee») è stata disciplinata la procedura per il concorso di idee. In
particolare, tale disposizione ha fissato: i requisiti soggettivi di
partecipazione al concorso; le modalità ed i tempi di elaborazione della
proposta ideativa; le modalità di valutazione delle proposte presentate;
l'entità del premio per i vincitori e la possibilità di affidare agli stessi la
realizzazione dei successivi livelli di progettazione; l'acquisizione dell'idea
premiata in proprietà della stazione appaltante; i contenuti del bando per il
concorso di idee.
L'art. 7 (rubricato «Concorsi di
progettazione») ha disciplinato la procedura per il concorso di progettazione.
In particolare, tale disposizione ha fissato: i requisiti soggettivi di
partecipazione al concorso; le modalità ed i tempi di elaborazione della
proposta ideativa; le modalità di valutazione delle proposte presentate;
l'entità del premio per i vincitori; l'acquisizione del progetto o piano
risultato vincitore in proprietà della stazione appaltante e l'affidamento al
vincitore, a trattativa privata, dei successivi livelli di progettazione;
l'aggiudicazione del concorso con le procedure aperte; la possibilità di
procedere, in caso d'intervento di particolare rilevanza e complessità, allo svolgimento
di un concorso articolato in due gradi; i contenuti del bando per il concorso
di progettazione.
Ad avviso del ricorrente, queste
disposizioni danno luogo a una prima questione di costituzionalità perché sono
in conflitto con la disciplina fissata dal codice dei contratti pubblici,
adottato con decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE), prevedendo tempi e modalità diversi rispetto a quelli
della legge statale in materia di procedure concorsuali di idee e di
progettazione, quali delineati dal citato codice (artt. 4, comma 3, e 99 e
seguenti). La disciplina in oggetto rientrerebbe nell'ambito materiale della
«tutela della concorrenza» e, dunque, spetterebbe allo Stato in via esclusiva
adottare le relative disposizioni legislative. La circostanza che la legge
regionale riguardi gli appalti sotto soglia non rivestirebbe alcun rilievo,
poiché anche questi cadrebbero, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, nella sfera di competenza statale.
1.2. – Con l'art. 8 della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2008 (rubricato «Concorsi di progettazione banditi da
privati») è stato previsto che «ai concorsi di progettazione banditi da
privati, o comunque da soggetti non tenuti al rispetto della legislazione
statale in materia di contratti pubblici di lavori e servizi, oltre alle
disposizioni di cui agli articoli 5 e 6, si applicano le ulteriori prescrizioni
di cui al presente articolo». In particolare, si è stabilito che il bando
richieda che «il progetto sia accompagnato da una dettagliata relazione a firma
del progettista che asseveri ai sensi di legge la conformità delle opere da
realizzare agli strumenti urbanistici adottati o approvati» ed «un elaborato
che documenti il principio dell'accessibilità quale criterio progettuale». Si è
previsto, inoltre, che «in caso di concorsi a procedura ristretta il numero non
può essere inferiore a sei».
Ad avviso del Presidente del Consiglio
dei ministri, tale disposizione dà luogo a una seconda questione di
costituzionalità. Essa obbliga soggetti privati esclusi dall'applicazione del
codice dei contratti pubblici a seguire la procedura concernente i concorsi di
progettazione e sconfina nell'area «esclusa dalle prerogative legislative
regionali caratterizzata dagli “aspetti afferenti a rapporti che presentano
prevalentemente natura privatistica”», la quale va ricondotta all'ambito
materiale dell'ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.).
1.3. – L'art. 16 della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2008 stabilisce che, «con regolamento, da emanare
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono
dettate le modalità di attuazione delle disposizioni di cui alla presente
legge».
Per il ricorrente, tale disposizione,
violando l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, consente alla Regione
Puglia di adottare un regolamento in materia ricadente nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato (con violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) e l), Cost.).
2. – Si è costituita in giudizio
2.1. – In ordine alla prima questione,
la difesa regionale sostiene che la disciplina adottata negli artt. 5-7 della
legge regionale impugnata non si pone in contrasto con il codice dei contratti
pubblici, ma mira ad estendere talune regole previste da questo per gli appalti
sopra-soglia (artt. 99-109 del d.lgs. n. 163 del 2006) agli appalti
sotto-soglia (ai quali la disciplina statale dedica soltanto l'art. 110 e, per
rinvio, l'art. 57, comma 6, del citato codice). Essa rileva che, pur spettando
allo Stato la competenza a legiferare nell'ambito materiale della tutela della
concorrenza, alle Regioni non è precluso qualsiasi residuo margine di
intervento, potendo le stesse adottare normativa di dettaglio con effetti
pro-concorrenziali, volta, dunque, ad elevare ulteriormente, rispetto alla
disciplina statale, la tutela della concorrenza. Le impugnate disposizioni
della legge Regione Puglia n. 14 del 2008 perseguirebbero proprio tale
finalità.
2.2. – In relazione alla seconda
questione, la difesa regionale sostiene, da un lato, che l'art. 8 deve essere
letto congiuntamente con il successivo art. 10, relativo alla riduzione
«premiale» di oneri di urbanizzazione, limitandosi a prevedere incentivi per la
volontaria adozione del modulo concorsuale da parte di soggetti che non vi
sarebbero obbligati; dall'altro, che tale norma premiale, finalizzata a
favorire l'adozione di buone pratiche urbanistiche da parte dei privati, va
ricondotta alla materia del governo del territorio e non a quella
dell'ordinamento civile, non incidendo essa su alcun rapporto contrattuale,
pubblico o privato, ma limitandosi a concedere incentivi a soggetti che
volontariamente propendono per l'utilizzazione di tale procedura.
2.3. – Circa la terza questione, la
difesa regionale ritiene infondata per due ragioni la censura che investe
l'art. 16 della legge regionale: da un lato,
3. – Nell'imminenza dell'udienza
pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria, ribadendo
quanto sostenuto nel ricorso.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell'articolo 5,
comma 2, e degli articoli 6, 7, 8 e 16 della legge della Regione Puglia 10
giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno
della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio),
per contrasto con gli artt. 114 e 117, secondo comma, lettere e) e l),
della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, le
disposizioni impugnate, ricadendo negli ambiti materiali della tutela della
concorrenza e dell'ordinamento civile, riconducibili alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.), non
avrebbero potuto essere adottate dalla Regione, esulando dalla sua potestà
legislativa.
2. – Le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli artt. 6, 7 e 8 della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2008 sono fondate.
3. – Le disposizioni della legge
regionale sui concorsi di idee e di progettazione concernenti i contratti
sotto-soglia – che sono oggetto della prima questione – ricadono nell'ambito materiale
della tutela della concorrenza.
Secondo la giurisprudenza di questa
Corte, l'intera disciplina delle procedure ad evidenza pubblica è riconducibile
alla tutela della concorrenza, con la conseguente titolarità della potestà
legislativa, in via esclusiva, allo Stato. Al fine dell'individuazione
dell'ambito materiale della tutela della concorrenza, non ha rilievo la
distinzione tra contratti sopra-soglia e sotto-soglia, perché tale materia
«trascende ogni rigida e aprioristica applicazione di regole predeterminate dal
solo riferimento, come nella specie, al valore economico dell'appalto», sicché
«anche un appalto che si pone al di sotto della rilevanza comunitaria può
giustificare un intervento unitario da parte del legislatore statale» (sentenze
n. 160 del 2009
e n. 401 del
2007).
Né si può sostenere che
L'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ha conferito allo Stato, in
via esclusiva, il compito di regolare la concorrenza al fine di assicurare una
disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale. L'uniformità rappresenta
un valore in sé perché differenti normative regionali sono suscettibili di
creare dislivelli di regolazione, produttivi di barriere territoriali. La
tutela della concorrenza non può essere fatta per zone: essa, «per sua natura,
non può tollerare differenziazioni territoriali, che finirebbero per limitare,
o addirittura neutralizzare, gli effetti delle norme di garanzia» (sentenza n. 443 del
2007).
Da quanto sin qui rilevato deriva che
alle Regioni non è consentito adottare una disciplina relativa alle procedure
ad evidenza pubblica, neppure quando essa miri a garantire un livello di
concorrenza più elevato rispetto a quello statale.
Va dichiarata, quindi, l'illegittimità
costituzionale degli artt. 5, comma 2, 6 e 7 della legge della Regione Puglia
n. 14 del 2008.
4. – Quanto alla seconda questione,
relativa ai concorsi di progettazione banditi da privati, non può essere
condivisa la tesi che la disciplina dettata dall'art. 8 della legge regionale
abbia carattere premiale ed incentivante e non investa la materia
dell'ordinamento civile.
L'art. 8, comma 1, della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2008 non incentiva, ma obbliga. Esso infatti
stabilisce che «ai concorsi di progettazione banditi da privati, o comunque da
soggetti non tenuti al rispetto della legislazione statale in materia di
contratti pubblici di lavori e servizi, oltre alle disposizioni di cui agli
artt. 5 e 6, si applicano le ulteriori prescrizioni di cui al presente articolo».
I privati quindi non hanno la possibilità di aderire volontariamente alla
procedura prevista, ma sono obbligati a far uso della stessa, nel rispetto di
tutte le prescrizioni poste dalla disposizione censurata. Né vi è un
collegamento tra la procedura di cui all'art. 8 della legge regionale ed il
meccanismo premiale di cui al successivo art. 10. Ne consegue che tale
normativa introduce una limitazione dell'autonomia privata.
La disciplina dettata dalla citata
disposizione della legge regionale, dunque, invade la competenza legislativa
esclusiva statale nell'ambito materiale dell'ordinamento civile.
Va dichiarata, pertanto, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008.
5. – La questione relativa all'art. 16
della legge regionale non è fondata.
Ben può
dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 2, e degli articoli 6, 7
e 8 della legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualità delle opere
di architettura e di trasformazione del territorio);
dichiara non fondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2008 promossa, in riferimento agli artt. 114 e 117,
secondo comma, lettere e) e l) della Costituzione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 2 novembre 2009.
F.to:
Francesco
AMIRANTE, Presidente
Sabino
CASSESE, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 6 novembre 2009.