SENTENZA N. 239
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE
SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA
“
- Alfio FINOCCHIARO
“
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO
“
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
- Paolo GROSSI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’articolo 44, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), promosso dalla Corte di appello di Bari, nel procedimento
penale a carico di Maria Rosaria Volpe ed altri, con ordinanza del 9 aprile
2008 iscritta al n. 272 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
38, prima serie speciale, dell’anno 2008.
Visti
gli atti di costituzione di Vito Chiarappa ed altri, di Nunzio Rocco Parente ed altri, di
Antonio Caputo ed altri nonché l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23 giugno 2009 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Massimo Luciani,
Pasquale Medina e Aurelio Gironda per Nunzio Rocco Parente ed altri, Franco
Coppi e Aurelio Gironda per Vito Chiarappa ed altri,
Pasquale Medina e Aurelio Gironda per Antonio Caputo ed altri e l’avvocato
dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1 – Con ordinanza del 9 aprile 2008,
pervenuta a questa Corte il 21 luglio 2008,
La disposizione censurata stabilisce che
venga disposta la confisca dei terreni abusivamente realizzati e delle opere
abusivamente costruite, con la sentenza definitiva del giudice penale che
accerta esservi stata lottizzazione abusiva. Il giudice a quo premette che la confisca, in forza della oramai consolidata
giurisprudenza di legittimità, deve venire ordinata, ove si sia accertata la
lottizzazione abusiva, «anche in ipotesi di proscioglimento degli imputati con
formula diversa da quella per cui il fatto non sussiste persino per beni
appartenenti a persone estranee all’accertamento penale».
Nel giudizio a quo si procede, tra l’altro, in relazione al reato di
lottizzazione abusiva: in punto di rilevanza della questione, il rimettente
afferma che «l’epoca di consumazione dei reati e la circostanza che la quasi
totalità degli imputati non abbia rinunciato alla prescrizione, rende altamente
probabile, all’esito del giudizio – senza che ciò valga come anticipazione
della soluzione di merito, in questo momento doverosamente non spendibile – la
pronuncia di improcedibilità dell’azione per intervenuta estinzione del reato».
Ad essa dovrebbe seguire, sulla base
della regola sopra ricordata, l’applicazione della confisca.
Quanto alla non manifesta infondatezza,
Anzitutto, il giudice penale si
troverebbe ad esercitare una «funzione suppletiva» rispetto alla pubblica
amministrazione, in assenza di una «espressa e dettagliata previsione di legge»
che gliela attribuisca; per di più, tale funzione coprirebbe, a parere della
Corte rimettente, un’area più vasta rispetto all’ipotesi di acquisizione di
diritto al patrimonio comunale delle aree lottizzate, prevista dall’art. 30,
commi 7 ed 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, ciò che non
parrebbe compatibile con la natura meramente amministrativa della sanzione. In secondo luogo, alla Corte rimettente pare
significativo che la confisca trovi disciplina nell’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, intitolato “sanzioni penali”: se ne
dovrebbe dedurre che il legislatore delegato, senza con ciò oltrepassare i
limiti della delega, avrebbe attribuito “natura penale” alla confisca.
A riprova di
tale conclusione, infine, il giudice a
quo si richiama alla decisione di ricevibilità della Corte europea dei
diritti dell’uomo nel caso Sud Fondi s.r.l. e altri contro Italia, ricorso n. 75909/01, ove si è ritenuto che la
confisca prevista dalla disposizione impugnata costituisca una pena ai sensi
dell’art. 7 della Convenzione. Sulla base di tali elementi, il giudice a quo ritiene che la confisca in
questione sia una “sanzione penale”, conclusione che, egli aggiunge, si impone
all’interprete in forza della predetta pronuncia della Corte di Strasburgo.
Pertanto, una volta affermata la natura
penale della confisca, appare alla Corte rimettente di dubbia legittimità
costituzionale che essa possa venire disposta «a prescindere dal giudizio di
responsabilità e nei confronti di terzi estranei al reato», in contrasto con i
principi di «uguaglianza, della riserva penale di legge e di personalità della
responsabilità penale», enunciati dagli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, primo
comma, della Costituzione.
2. – È intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L’Avvocatura, dopo essersi soffermata
sulle origini storiche e sulla natura del reato di lottizzazione abusiva,
sottolinea che sia la lettera dell’art. 44 impugnato, sia la giurisprudenza di
legittimità formatasi su di essa depongono univocamente per la natura
amministrativa della sanzione della confisca: essa, infatti, non avrebbe
carattere repressivo, ma sarebbe finalizzata «a rendere il territorio conforme
al programmato assetto urbanistico, impedendo che i terreni abusivamente
lottizzati possano essere oggetto di ulteriore sfruttamento». Tale finalità
obiettiva e reale giustificherebbe l’applicazione della sanzione anche in danno
dei terzi di buona fede acquirenti delle opere lottizzate, che avranno azione
di risarcimento dei danni in sede
civile: oggetto della confisca sarebbero, infatti, beni pericolosi, in quanto
suscettibili di generare sfruttamento conseguente all’illecito. Inconferente sarebbe, viceversa, il richiamo alla decisione
della Corte di Strasburgo, poiché essa costituirebbe non già una “sentenza” cui
l’Italia debba conformarsi, ma una mera decisione di ricevibilità ancora
«soggetta a variazione».
3. – Con tre separati, ma analoghi atti,
si sono costituiti in giudizio taluni degli imputati del processo a quo, chiedendo l’accoglimento della
questione.
Le parti premettono di essere state
condannate in primo grado e di avere proposto appello, ai fini dell’assoluzione
perché il fatto non sussiste; in subordine, esse hanno chiesto l’assoluzione
perché il fatto non costituisce reato.
In quest’ultima ipotesi, ovvero
nell’ipotesi di estinzione del reato per intervenuta prescrizione, la
conseguente confisca appare alle parti contraria alla giurisprudenza della
Corte di Strasburgo già richiamata dalla Corte rimettente: ne deriverebbe un
contrasto non solo con gli artt. 3, 25 e 27 Cost., ma anche con l’art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all’art. 7 della CEDU e all’art. 1 del
relativo Protocollo addizionale n. 1.
4. – Nell’imminenza dell’udienza
pubblica il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria,
eccependo l’inammissibilità della questione, e ribadendone l’infondatezza nel
merito.
In primo luogo, la questione sarebbe
inammissibile, poiché il rimettente non ha indicato quale parametro
costituzionale l’art. 117, primo comma, Cost., che invece, sulla base della
giurisprudenza di questa Corte, sarebbe il solo idoneo a «creare un ponte [..]
tra la normativa nazionale e quella delle convenzioni internazionali».
Ulteriore ragione di inammissibilità
sarebbe da ravvisarsi nella circostanza per cui il giudice a quo avrebbe sottoposto alla Corte un «mero problema
interpretativo».
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato
ricostruisce l’evoluzione dell’istituto della confisca conseguente a
lottizzazione abusiva, originariamente prevista dall’art. 19 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle
opere edilizie), osservando che essa avrebbe trovato applicazione a prescindere
dall’accertamento della penale responsabilità del reo, già quando la
giurisprudenza era orientata a ritenerla «misura di carattere penale». In
seguito, si sarebbe definitivamente affermata la qualificazione giuridica della
confisca quale misura amministrativa, applicabile anche in danno dei terzi di
buona fede: tale interpretazione sarebbe conforme all’art. 7 della CEDU, in
quanto «coerente con la sostanza della violazione e ragionevolmente
prevedibile». Da ultimo, a parere dell’Avvocatura,
Tuttavia, secondo l’Avvocatura, il
persistente carattere amministrativo della confisca consentirebbe di escludere
la necessità che essa possa venire applicata solo in danno di colui la cui
responsabilità penale sia stata riconosciuta, giacché l’illecito
amministrativo, posto a presidio di “interessi generali”, non soggiacerebbe ai
principi costituzionali relativi ai reati. L’Avvocatura aggiunge che altre
pronunce della Corte di cassazione avrebbero confermato il tradizionale
orientamento circa l’applicabilità della confisca in danno dei terzi di buona
fede.
Infine, l’Avvocatura riconosce che
5. – A propria volta hanno depositato
memoria talune delle parti private costituitesi nel giudizio incidentale,
insistendo per l’accoglimento della questione.
Esse osservano, in primo luogo, che tale
questione deve ritenersi ammissibile, poiché il rimettente avrebbe descritto
adeguatamente la fattispecie: la circostanza per cui il giudice a quo ha ritenuto «altamente probabile»
l’adozione di una pronuncia di proscioglimento per intervenuta prescrizione non
la renderebbe ipotetica, poiché, con tale formula, si sarebbe voluta evitare
l’anticipazione del giudizio definitivo, pur individuando gli «elementi
obiettivi» necessari per valutare la rilevanza.
Nel merito, le parti osservano che la
confisca costituisce una sanzione penale, come desumibile sia dalla rubrica
dell’art. 44 impugnato, sia dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell’uomo, per la quale ad essa si applica l’art. 7 della Convenzione;
si dovrebbe perciò ritenere superato il contrario orientamento della Corte di
cassazione.
A questo punto, proseguono le parti
private, la norma oggetto definirebbe «un caso tipico di sanzione scollegata
dalla responsabilità accertata con una pronuncia di condanna». Il principio
della personalità della sanzione penale sancito dall’art. 27 Cost. osterebbe a
tale conseguenza, come sarebbe evidenziato anche dalla giurisprudenza di questa
Corte relativa ad altre ipotesi di confisca obbligatoria.
Tale conclusione sarebbe rafforzata alla
luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, secondo la quale la
confisca prevista dalla norma impugnata violerebbe sia l’art. 7 della
Convenzione, sia l’art. 1 del relativo Protocollo n. 1. Nonostante la
rimettente non abbia invocato a parametro l’art. 117, primo comma, Cost., per
«mero errore materiale», tale disposizione dovrebbe intendersi ugualmente
richiamata.
Sarebbe poi violato l’art. 3 Cost.,
giacché la norma in oggetto, divergendo dall’art. 240 cod. pen.,
costituirebbe un «unicum che comporta
un trattamento della fattispecie totalmente diverso da quello praticato alla
generalità dei casi della vita che sono d’interesse del giudice penale»:
irragionevole sarebbe, altresì, colpire con la confisca il patrimonio di «terzi
estranei al reato». Infine, sarebbe lesa la riserva assoluta di legge in
materia penale, poiché la norma non sarebbe ricavabile dal testo della legge,
ma deriverebbe da un’interpretazione non letterale, estensiva e dunque
imprevedibile.
Le parti concludono prospettando, in via
subordinata, l’ipotesi di un rigetto della questione con una sentenza di tipo
interpretativo.
Considerato
in diritto
1. –
Infatti, il consolidato orientamento
della giurisprudenza di legittimità, dal quale la rimettente prende le mosse, è
nel senso che tale confisca abbia natura di sanzione amministrativa e debba
venire applicata dal giudice penale, salva la sola ipotesi di assoluzione
perché il fatto non sussiste, ogni qual volta questi abbia accertato la
lottizzazione abusiva, sia nei confronti degli imputati prosciolti per altra
causa, sia nei confronti di eventuali terzi estranei. Nel caso di specie,
conseguentemente, il proscioglimento degli imputati a seguito di prescrizione
comporterebbe l’applicazione della confisca, in danno sia di questi ultimi, «a
prescindere dal giudizio di responsabilità», sia «nei confronti di persone
estranee ai fatti».
Il rimettente ritiene che questo effetto
discenda dalla natura amministrativa che si è inteso attribuire alla confisca
e, al contempo, che tale presupposto
non possa più essere condiviso. La misura di cui si tratta andrebbe invece
considerata quale «sanzione penale/misura di sicurezza», alla luce sia della
rubrica dell’art. 44 impugnato (“sanzioni penali”), sia di ragioni di carattere
sistematico, sia, e soprattutto, della sopravvenuta pronuncia della Corte
europea dei diritti dell’uomo sul ricorso n. 75909/01, Sud Fondi s.r.l. ed
altri c. Italia, con quale, decidendo in punto di ricevibilità, si è ritenuto
che la confisca conseguente a lottizzazione abusiva sia una “peine” ai sensi
dell’art. 7 della CEDU (successivamente all’ordinanza di rimessione, tale
asserzione è stata definitivamente ribadita con la sentenza, resa il 20 gennaio
2009, che ha deciso il merito del ricorso sul c.d. caso di Punta Perotti).
Una volta affermata la natura penale
della confisca, appare alla Corte rimettente di dubbia legittimità
costituzionale che essa possa essere disposta «a prescindere dal giudizio di
responsabilità e nei confronti di terzi estranei al reato», giacché ciò
contrasterebbe con i principi di «eguaglianza, della riserva penale di legge e
della personalità della responsabilità penale» enunciati dagli artt. 3, 25,
secondo comma, 27, primo comma, della Costituzione.
2. – In via preliminare va respinta
l’eccezione di inammissibilità dell’intera questione proposta dall’Avvocatura
dello Stato sulla base del rilievo per cui l’ordinanza di rimessione avrebbe pretermesso, fra i parametri del giudizio di
costituzionalità, il riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., definito
come «unica norma interposta che permette di creare un ponte, tramite il detto
rinvio mobile, tra la normativa nazionale e quella delle convenzioni
internazionali».
Anzitutto, è evidente che l’eventuale
mancata deduzione di un parametro costituzionale da parte del giudice a quo avrebbe il solo effetto di
escludere che il giudizio di questa Corte si basi su di esso, ma non potrebbe
certamente determinare l’inammissibilità delle censure che siano state
formulate, in forma compiuta, con riguardo ad altre disposizioni
costituzionali.
Per l’ammissibilità della questione è
sufficiente osservare che sono adeguatamente proposte censure aventi a
parametro gli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, primo comma, della
Costituzione, sulle quali
D’altra parte, l’ordinanza fa
chiaramente riferimento, in vari passaggi argomentativi, al contenuto del primo
comma dell’art. 117 Cost., chiedendo la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n.
380 del 2001, perché, riferendosi alla decisione CEDU del 30 agosto 2007
(decisione di ricevibilità sul ricorso n. 75909/01), ritiene che la confisca
disciplinata dalla norma censurata abbia natura penale e non amministrativa e
che, quindi, ciò contrasti con i citati parametri costituzionali relativi alla
responsabilità penale.
3. – Il ricorso è, invece, inammissibile
per una pluralità di altri motivi.
In primo luogo, la rimettente ha omesso
una sufficiente descrizione della fattispecie soggetta al suo giudizio,
impedendo così a questa Corte di verificare la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale: la disposizione impugnata, infatti, può trovare
applicazione alla condizione che sia stato accertato, da parte del giudice, il
fatto materiale della lottizzazione abusiva; sarebbe stato necessario, perciò,
che la rimettente, pur a prescindere dall’esito del giudizio sulla
responsabilità penale degli imputati, desse conto di tale elemento fattuale, in
assenza del quale la confisca non potrebbe, in ogni caso, essere disposta.
In secondo luogo, la questione di
costituzionalità è formulata esplicitamente, sia nella parte motiva
dell’ordinanza di rimessione sia nel dispositivo di essa, con riguardo alla
posizione degli imputati di cui non sia stata accertata la penale
responsabilità, nel caso di specie per intervenuta prescrizione, e delle «persone estranee ai fatti»: soggetti,
questi ultimi, che la rimettente ha cura di tenere distinti dai primi.
Né si può ritenere che tale distinzione
abbia carattere arbitrario, poiché è perlomeno dubitabile che, al fine di
esprimere un giudizio di personale responsabilità atto a giustificare, secondo
il ragionamento della stessa rimettente, l’applicazione della confisca, si
possano equiparare i terzi estranei agli imputati che, per quanto
obiettivamente coinvolti nel fatto della lottizzazione abusiva, siano tuttavia
stati prosciolti, non sussistendo le condizioni per pronunciare una sentenza di
condanna nei loro confronti. Infatti, come questa Corte ha già avuto modo di
affermare, fra le sentenze di proscioglimento ve ne sono alcune che «pur non applicando
una pena comportano, in diverse forme e gradazioni, un sostanziale
riconoscimento della responsabilità dell’imputato o comunque l’attribuzione del
fatto all’imputato medesimo» (sentenza n. 85 del
2008). In particolare, volendo riferirsi alla fattispecie propria del
giudizio a quo, non si può affermare
che siffatto «sostanziale riconoscimento», per quanto privo di effetti sul
piano della responsabilità penale, sia comunque impedito da una pronuncia di
proscioglimento, conseguente a prescrizione, ove invece l’ordinamento imponga
di apprezzare tale profilo per fini diversi dall’accertamento penale del fatto di reato.
Tuttavia, la rimettente, pur consapevole
della distinzione appena tracciata, omette di precisare se, nel giudizio
principale, la confisca andrebbe disposta nei confronti degli imputati
prosciolti ovvero anche di terzi estranei. In tal modo, accomunando
indistintamente due categorie di soggetti non necessariamente omogenee ai fini
della risoluzione del dubbio di costituzionalità e mancando di specificare
quale di esse sia interessata alla confisca nel caso concreto, il giudice a quo
incorre nuovamente nel vizio di carente descrizione della fattispecie, che
comporta l’inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla
rilevanza.
A tali rilievi, si aggiunga che
Infine, va rimarcato che la rimettente,
pur postulando che l’interpretazione dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 debba mutare a seguito della
sopravvenuta giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, non trae
da ciò alcuna conseguenza nell’esercizio dei propri poteri interpretativi, pur
a fronte di una formulazione letterale della disposizione impugnata che, in sé,
non appare precludere un siffatto tentativo.
Questa Corte ha espressamente affermato
che, in presenza di un apparente contrasto fra disposizioni legislative interne
ed una disposizione della CEDU, anche quale interpretata dalla Corte di
Strasburgo, può porsi un dubbio di costituzionalità, ai sensi del primo comma
dell’art. 117 Cost., solo se non si possa anzitutto risolvere il problema in
via interpretativa.
Infatti «al giudice comune spetta
interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione
internazionale, entro i limiti nei quali ciò è permesso dai testi delle norme»
e qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma
interna con la disposizione convenzionale “interposta”, egli deve investire
questa Corte delle relative questioni di legittimità costituzionale rispetto al
parametro dell’art. 117, primo comma» Cost. (sentenza n. 349 del
2007, par. 6 del Considerato in
diritto; analogamente sentenza n. 348 del
2007, par. 5 del Considerato in
diritto).
Spetta, pertanto, agli organi
giurisdizionali comuni l’eventuale opera interpretativa dell’art. 44, comma 2,
del d.P.R. n. 380 del 2001 che sia resa
effettivamente necessaria dalle decisioni della Corte europea dei diritti
dell’uomo; a tale compito, infatti, già ha atteso la giurisprudenza di
legittimità, con esiti la cui valutazione non è ora rimessa a questa Corte.
Solo ove l’adeguamento interpretativo, che appaia necessitato, risulti
impossibile o l’eventuale diritto vivente che si formi in materia faccia
sorgere dubbi sulla sua legittimità costituzionale, questa Corte potrà essere
chiamata ad affrontare il problema della asserita incostituzionalità della
disposizione di legge.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 44, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27,
primo comma, della Costituzione, dalla Corte di appello di Bari con l’ordinanza
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 luglio
2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2009.