SENTENZA N. 94
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 1, commi 251, 1227 e 1228 della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), promossi con ricorsi delle Regioni
Veneto e Lombardia notificati il 23 e il 26 febbraio 2007, depositati in
cancelleria il 1° e il 7 marzo 2007 ed iscritti ai nn.
10 e 14 del registro ricorsi 2007.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 26 febbraio 2008 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi
gli avvocati Mario Bertolissi per
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 23
febbraio 2007 e depositato il 1° marzo 2007 (r. r. n. 10/2007),
Per quanto qui interessa,
«1. I canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali
marittime e specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative
alle utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati nel rispetto dei
seguenti criteri:
a) classificazione, a decorrere dal 1° gennaio 2007, delle aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei nelle seguenti categorie:
1) categoria A: aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei, o parti di essi, concessi per utilizzazioni ad uso pubblico ad alta valenza turistica;
2) categoria B: aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei, o parti di essi, concessi per utilizzazione ad uso pubblico a normale
valenza turistica. L'accertamento dei requisiti di alta e normale valenza
turistica è riservato alle regioni competenti per territorio con proprio
provvedimento. Nelle more dell'emanazione di detto provvedimento la categoria
di riferimento e' da intendersi
b) misura del canone annuo
determinata come segue:
1) per le concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto aree e specchi acquei, per gli anni 2004, 2005 e 2006 si applicano le misure unitarie vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano i seguenti importi aggiornati degli indici ISTAT maturati alla stessa data:
1.1) area scoperta: euro 1,86 al metro quadrato per la categoria A; euro 0,93 al metro quadrato per la categoria B;
1.2) area occupata con impianti di facile rimozione: euro 3,10 al metro quadrato per la categoria A; euro 1,55 al metro quadrato per la categoria B;
1.3) area occupata con impianti di difficile rimozione: euro 4,13 al metro quadrato per la categoria A; euro 2,65 al metro quadrato per la categoria B;
1.4) euro 0,72 per ogni metro quadrato di mare territoriale per specchi
acquei o delimitati da opere che riguardano i porti così come definite
dall'art. 5 del testo unico di cui al regio decreto 2 aprile 1885, n. 3095, e comunque
entro
1.5) euro 0,52 per gli specchi acquei compresi tra 100 e
1.7) euro 0,21 per gli specchi acquei utilizzati per il posizionamento di campi boa per l'ancoraggio delle navi al di fuori degli specchi acquei di cui al numero 1.3);
2) per le concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime si applicano, a decorrere dal 1° gennaio 2007, i seguenti criteri:
2.1) per le pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi, il
canone è determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto per
la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati dall'Osservatorio
del mercato immobiliare per la zona di riferimento. L'importo ottenuto è
moltiplicato per un coefficiente pari a 6,5. Il canone annuo così determinato è ulteriormente ridotto delle
seguenti percentuali, da applicare per scaglioni progressivi di superficie del
manufatto: fino a
2.2) per le aree ricomprese nella concessione, per gli anni 2004, 2005 e 2006 si applicano le misure vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano quelle di cui alla lettera b), numero 1);
c) riduzione dei canoni di cui alla lettera b) nella misura del 50 per cento:
1) in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona;
2) nel caso di concessioni demaniali marittime assentite alle società sportive dilettantistiche senza scopo di lucro affiliate alle Federazioni sportive nazionali con l'esclusione dei manufatti pertinenziali adibiti ad attività commerciali;
d) riduzione dei canoni di cui alla lettera b) nella misura del 90 per cento per le concessioni indicate al secondo comma dell'articolo 39 del codice della navigazione e all'articolo 37 del regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 1952, n. 328;
e) obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione;
f) riduzione, per le imprese turistico-ricettive all'aria aperta, dei valori inerenti le superfici del 25 per cento».
Secondo
Secondo
2.
«Per le finalità di sviluppo del settore del turismo e per il suo posizionamento competitivo quale fattore produttivo di
interesse nazionale, anche in relazione all'esigenza di incentivare
l'adeguamento dell’offerta delle imprese turistico-ricettive
la cui rilevanza economica nazionale necessita di nuovi livelli di servizi
definiti in base a parametri unitari ed omogenei, nonché al fine di favorire
l'unicità della titolarità tra la proprietà dei beni ad uso turistico-ricettivo
e la relativa attività di gestione, ivi inclusi i processi di crescita
dimensionale nel rispetto del patrimonio paesaggistico ai sensi del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e al fine di promuovere forme di turismo
eco compatibile, è autorizzata la spesa di 48 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2007, 2008 e 2009. Per l'applicazione del presente comma il Presidente del Consiglio dei ministri adotta, entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita
Secondo la ricorrente, tale norma, esplicando i suoi effetti nell’àmbito della materia «turismo» appartenente alla potestà legislativa esclusiva-residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., urta contro l’impossibilità per il legislatore statale di stabilire, in questa materia, un finanziamento a destinazione vincolata. Né, per superare tale ostacolo è sufficiente richiamare l’«interesse nazionale» e la «rilevanza economica nazionale» contenuti nel testo del comma 1228, trattandosi di mere clausole di stile.
Sotto un ulteriore profilo,
3. Oltre al comma 1228 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 (cui
rivolge le medesime censure formulate dalla Regione Veneto),
Secondo
4. Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in entrambi i giudizi, chiedendo la reiezione dei ricorsi.
Con riferimento al comma 251, la difesa erariale rileva che la questione è inammissibile sia perché genericamente prospettata, sia perché attiene ad una censura di mero fatto, che non riguarda la dedotta lesività della norma.
In ogni – caso secondo la difesa erariale – non è ipotizzabile la violazione del principio di leale collaborazione, non essendo individuabile un fondamento costituzionale dell’obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (viene richiamata la sentenza costituzionale n. 196 del 1994).
5. Quanto ai commi 1227 e 1228, osserva l’Avvocatura generale che l’asserita ascrivibilità della materia alla competenza regionale residuale di cui all’art. 117, quarto comma, Cost., non esclude, di per sé, la legittimità di un intervento legislativo di carattere finanziario ed aggiuntivo dello Stato, il quale resta giustificato dall’obiettivo di unificare in capo al turismo gli strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese, riservando alle Regioni gli interventi sintonizzati sulla realtà produttiva locale (sono richiamate le sentenze n. 12 del 2004 e n. 242 del 2005).
A giudizio dell’Avvocatura generale, il comma 1228, anche per i suoi collegamenti con il patrimonio paesaggistico e ambientale nazionale, non può essere ricondotto all’azione di governo delle Regioni singolarmente considerate.
Quanto all’asserita carenza di coinvolgimento
delle Regioni nella definizione delle politiche di settore (cui è diretto
l’intervento contemplato nel comma 1228) la difesa erariale segnala che
all’atto dell’emanazione della legge finanziaria 2007, nella materia del
turismo era (ed è tuttora) vigente l’accordo tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, inerente i princípi
per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico,
recepito con d.P.C.m. 13 settembre 2002. Questo
accordo si ricollega all’art. 5, comma 5, della legge 20 marzo 2001, n. 135
(Riforma della legislazione nazionale del turismo), che, in perfetta coerenza
con la normativa costituzionale, ha previsto un intervento statale per àmbiti di interesse interregionale o sovraregionale,
rimettendo l’individuazione dei criteri procedimentali e relative modalità di
gestione ad un provvedimento da emanarsi dalla competente autorità statale,
sentita
Il decreto previsto dal comma 1228 è stato sottoposto, nella seduta del 1° febbraio 2007, all’esame della Conferenza permanente, la quale ha espresso parere favorevole, con osservazioni integralmente recepite nello schema di provvedimento, rientrando, quindi, l’accordo in tal sede raggiunto, sotto il profilo sostanziale, nella categoria delle “intese”.
In ogni caso – osserva la difesa erariale - trattasi di finanziamenti aggiuntivi che lo Stato attiva senza minimamente incidere né sulle attività di spesa delle Regioni, né sugli àmbiti riservati alle politiche regionali di settore, trattandosi di interventi destinati a favorire una più ampia e migliore prestazione dei servizi resi dalle imprese del comparto turistico, con l’obiettivo di ampliare l’attrattività del settore nell’arco dell’intero anno solare, in conformità con quanto avviene in altri Paesi CEE.
Quanto alla proporzionalità, il comma in esame interviene esclusivamente in esercizio di competenza statale senza incidere sulle funzioni riservate alle Regioni.
Quanto al comma 1228,
7. Con separata memoria,
Né sussiste alcuna violazione del principio di leale collaborazione istituzionale, essendo pacifico che solo allo Stato – quale titolare dei beni demaniali – spetta la fissazione e la riscossione dei relativi canoni (viene richiamata la sentenza costituzionale n. 286 del 2004) nonché la facoltà di destinarne parte alle Regioni (sentenza n. 88 del 2007), restando comunque fermo che a queste ultime resta riservata, in piena autonomia, la determinazione della vocazione turistica dei terreni, senza alcuna interferenza statale.
Quanto ai commi 1227 e 1228, la difesa erariale osserva che sia il d.P.R. 24 luglio 2007, n. 158, sia il d.P.C.m. 16 febbraio 2007, intervenuti nelle more del giudizio, documentano una attiva partecipazione delle Regioni tanto nella fase di presentazione quanto in quella successiva di gestione dei programmi di intervento a contributo statale.
Considerato in diritto
1.
2.
3. Riservata a separate pronunzie la decisione sull’impugnazione – effettuata con i medesimi ricorsi – di altre disposizioni della stessa legge n. 296 del 2006, l’identità della materia, nonché l’analogia delle questioni prospettate, rendono opportuna la riunione dei giudizi, per la loro trattazione congiunta e per la loro decisione con unica sentenza.
4. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità della questione avente ad oggetto il comma 251 sollevata dall’Avvocatura erariale sia perché genericamente prospettata, sia perché attinente ad una censura di mero fatto, che non riguarda la dedotta lesività della norma.
L’eccezione non è fondata.
In tali termini, la censura non è né generica né fondata su circostanze di mero fatto.
5. Nel merito, in ordine al medesimo comma 251,
La questione non è fondata.
La competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., è pacifica. Questa Corte, però, a proposito della attribuzione della potestà di imposizione e riscossione del canone per la concessione di aree del demanio marittimo, ha ritenuto determinante la titolarità del bene anziché la titolarità di funzioni legislative e amministrative spettanti alle Regioni in ordine all’utilizzazione dei beni stessi (sent. n. 286 del 2004).
Orbene, relativamente al procedimento di determinazione dei canoni d'uso per le concessioni dei beni demaniali marittimi, nella normativa precedente a quella impugnata, l’art. 3 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, prevedeva espressamente il coinvolgimento diretto delle Regioni. Queste ultime, chiamate a classificare le aree protette, in ragione della diversa valenza turistica delle stesse, dovevano essere sentite in sede di Conferenza Stato-Regioni. Nel caso di mancata adozione del decreto interministeriale, conseguente alla Conferenza permanente, entro il 30 giugno 2004, l’ammontare dei canoni era fissato unilateralmente dalla legge.
In termini certamente più rispettosi delle prerogative regionali, si è espresso, invece, il comma 251 della legge n. 296 del 2006, il quale riconosce alle Regioni la competenza esclusiva in ordine all’accertamento dei requisiti di alta e normale valenza turistica.
Non è, pertanto, ravvisabile alcuna violazione del principio di leale collaborazione. Il legislatore ha tenuto ben distinte le due competenze, statale e regionale. Allo Stato – quale titolare dei beni demaniali – ha demandato la fissazione e la riscossione dei relativi canoni, nonché la facoltà di destinarne parte alle Regioni (sentenza n. 88 del 2007). Alle Regioni ha riservato, in piena autonomia, e senza alcuna interferenza statale, la classificazione turistica dei terreni.
6. Quanto al comma 1228,
In subordine, la ricorrente denuncia la violazione del principio di leale collaborazione, essendo prevista solo un’audizione e non la preventiva intesa, con la conseguenza che, in presenza di un dissenso all’interno della Conferenza permanente, lo Stato potrebbe provvedere unilateralmente.
La questione è fondata.
Anche se
E’ bensì vero che nel d.P.C.m. 16 febbraio
2007, adottato con il parere favorevole di tutti i soggetti partecipanti alla
Conferenza permanente, si è previsto (art. 2, lettera b, n. 2) che «Con atti del Capo del Dipartimento per lo sviluppo e
la competitività del turismo adottati in raccordo con le Regioni, sono attuate
le misure relative alla tipologia di agevolazione, l’individuazione dei criteri
e delle modalità per la presentazione e valutazione delle domande e per
l’erogazione delle agevolazioni», e che a questi ultimi adempimenti provvede un
apposito comitato paritetico tra
E’ necessario, quindi, che sia garantita anche per il futuro una
partecipazione delle Regioni conforme ai canoni dettati dall’art. 117 Cost.;
risultato, questo, che può ottenersi solo attraverso una declaratoria di
illegittimità costituzionale del comma 1228, limitata alla parte in cui non
prevede una “intesa” con
7. Quanto al comma 1227,
La questione è fondata.
Anche il comma 1227 interferisce con una competenza regionale risultante da un complesso quadro normativo (si vedano: l’art. 56 del d.P.R. 27 luglio 1977, n. 616 recante «Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382», concernente le funzioni amministrative relative a «tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale»; la legge 17 maggio 1983, n. 217, recante «Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica»; l’art. 43 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»; nonché la legge 29 marzo 2001, n. 135, recante « Riforma della legislazione nazionale del Turismo»).
E’ vero che in coerenza con questo quadro normativo, il d.P.R. 24 luglio 2007, n. 158, nell’attuare il comma
Il ricorso va pertanto accolto, per la parte in cui la disposizione in
esame non prevede l’obbligatorietà dell’intesa con
Per questi motivi
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi nn. 10 e 14 del registro ricorsi 2007 dalle Regioni Veneto e Lombardia;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dei commi 1227 e 1228 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato -
legge finanziaria 2007), nella parte in cui non stabiliscono che i decreti
ministeriali ivi previsti siano preceduti dall’intesa con
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 251, della medesima legge n. 296 del 2006, promossa dalla Regione Veneto per contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e 120, secondo comma della Costituzione e dall’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2008.
F.to:
Luigi
MAZZELLA, Redattore
Depositata
in