SENTENZA N. 314
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai Signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE
SIERVO "
-
Paolo MADDALENA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
-
Alfonso QUARANTA "
-
Franco GALLO "
-
Luigi MAZZELLA "
-
Gaetano SILVESTRI "
-
Sabino CASSESE "
-
Maria Rita SAULLE "
-
Giuseppe TESAURO "
-
Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 10
comma 9, della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto dei
Consorzi per le aree di sviluppo industriale), e dell’art. 77, comma 2, della
legge della Regione Campania 11 agosto 2001 n. 10 (Disposizioni di finanza
regionale anno 2001), promossi con sette ordinanze del 20 maggio 2004 dal
Consiglio di Stato, rispettivamente iscritte ai nn. da
Visti gli atti di costituzione di Aquilante Vittoria ed altri,
dell’IMPRE.CO Società Consortile a r.l., di Santagata Antonio ed altri, di De
Angelis Angelo nonché l’atto di intervento fuori termine della Di Marino
S.r.l.;
udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio 2007 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
uditi gli avvocati Antonio Romano e
Ritenuto in fatto
1. Il Consiglio
di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 252 del 2005)
– nel corso di giudizio di appello avverso decisione del Tribunale
amministrativo regionale della Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6888,
proposto, con separati atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l’area
di sviluppo industriale di Caserta e dall’Impre.co. s.r.l. – ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli art. 10, comma 9, della legge della
Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto
dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale),
e 77, comma 2, della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), per violazione degli artt.
3, 42, terzo comma, e 97 della Costituzione.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto da Vittorio Aquilante, Arturo
Mastroianni, Maria Dello Margio, Andrea Aquilante, Lucia Aquilante, Giovanni
Buonanno, Vincenzo Di Domenico, Vincenzo Di Domenico, Maia Moretti, Antonio
Moretti, Rosa Moretti, Giovanna Moretti, Filomena Moretti, Maria Verde, Giuseppe
Verde, Domenico Di Foggia, Antimo Verde, Giuseppe Della Gatta e Nicola Santagata, proprietari in agro del Comune di
Gricignano di Aversa di alcuni fondi ricompresi nel piano regolatore dell’area
di sviluppo industriale di Caserta, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo
2002, con cui il Presidente della Giunta regionale della Campania, surrogandosi
all’inadempiente Sindaco del Comune di Gricignano di Aversa, ha disposto
l’occupazione d’urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti
alla realizzazione dell’intervento produttivo “Filiera del sistema moda e dei
servizi collegati”, nell’agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui anche
i fondi dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti della procedura
espropriativa.
Ad avviso del
TAR della Campania, l’impugnato decreto di occupazione non era supportato da
una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, in quanto il piano regolatore
dell’area di sviluppo industriale (d’ora in avanti, piano a.s.i.) di Caserta,
su cui asseritamente si fondava, approvato una prima volta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
del 16 gennaio 1968 e successivamente, a seguito di un’estensione
dell’area interessata, con decreto del 28 luglio 1970, era irrimediabilmente
scaduto fin dal 28 luglio 1980 e ad esso, alla stregua di un’interpretazione costituzionalmente
orientata, non potevano applicarsi né le successive proroghe disposte con leggi
statali, né tanto meno quella prevista dall’articolo
10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall’articolo 77, comma 2, della successiva legge
regionale n. 10 del 2001.
La rimettente
sezione del Consiglio di Stato premette che, pronunciandosi sulle singole
istanze cautelari proposte dagli appellanti, ha sospeso l’efficacia
dell’impugnata sentenza. Con sentenza non definitiva, in pari data, inoltre,
riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta omessa
declaratoria di inammissibilità, per tardività dei ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo
motivo di appello, diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici, il
giudice rimettente assume che esso è astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell’applicazione al piano a.s.i. di Caserta della
disposizione contenuta nell’articolo 10, comma 9, della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato dall’articolo 77, comma 2,
della legge regionale n. 10 del 2001: su tali norme tuttavia grava il sospetto
di contrarietà ai principi costituzionali sopra indicati.
Il piano a.s.i. di Caserta è
effettivamente scaduto, in data 28 luglio 1980, per decorso del decennio di
efficacia, previsto dell’art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (e dell’art.
52, secondo comma, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218).
Al piano
consortile in esame non è applicabile l’articolo 11 della legge 31 maggio 1990,
n. 128, che ha prorogato al 31 dicembre 1990 il termine di validità dell’art.
25 della legge n. 1 del 1978, non potendo ammettersi la prorogabilità di un
provvedimento non più efficace perché scaduto, e nemmeno l’ulteriore proroga
triennale di validità di detti piani, prevista dal secondo comma dell’articolo
52 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (nel testo novellato dall’articolo 25 della
legge 3 gennaio 1978, n. 1) – il termine è stato a sua volta prorogato dal
decreto-legge 13 febbraio 1981, n. 19, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 15 aprile 1981, n. 128 (art. 2) di tre anni (15.1.1984), dal decreto-legge 28
febbraio 1986, n. 48, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1,
primo comma, della legge 18 aprile 1986, n. 119 (art. 1) per un altro anno,
dall’art. 1 del decreto-legge 20 novembre 1987, n. 474, convertito in legge,
con modificazioni, dall’art. 1 della legge 21 gennaio 1988, n. 12, fino al 30
giugno 1988, dall’art. 13 della legge 10 febbraio 1989, n. 48, fino al 31
dicembre 1989, e dall’art. 11 della legge 31 maggio 1990 n. 128 fino al 31
dicembre 1990 – in quanto l’art. 52 deve essere interpretato alla luce del suo
complessivo disposto: al primo comma è fissata in linea generale in dieci anni
la durata dell’efficacia dei piani regolatori consortili; alla data del 15
gennaio 1981 (triennio successivo all’entrata in vigore della legge 3 gennaio
1978, n. 1) è fissata altresì la scadenza dell’efficacia dei piani approvati da
oltre un decennio rispetto alla data dei 15 gennaio 1978; in linea generale, è
confermata la durata decennale dei piani approvati da meno di un decennio
rispetto alla data del 15 gennaio 1978 (com’è quello del Consorzio per l’Area
di sviluppo industriale di Caserta), puntualizzandosi che detta durata
(decennale) non potrà essere inferiore ad un triennio dalla predetta data (del
15 gennaio 1978).
Venendo alla
proroga disposta dall’art. 10 della legge della Regione Campania n. 16 del
1998, della cui legittimità costituzionale si dubita, detta norma, rubricata «Piani regolatori delle aree e
dei nuclei industriali», al comma 9, dopo aver fissato in via generale
l’efficacia dei piani dei Consorzi in dieci anni, espressamente afferma che «La validità dei piani esistenti è prorogata
per tre anni dalla data di entrata in vigore» e l’art. 77, comma 2,
legge regionale n. 10 del 2001, fornendone l’interpretazione autentica, ha
disposto che la proroga di validità ed efficacia dei Piani regolatori delle
Aree e dei Nuclei di cui all’articolo 10, comma 9, della legge regionale n. 16
del 1998, è intesa nel senso che la stessa si applica a tutti i Piani
esistenti, anche se medio tempore scaduti.
Secondo il
rimettente, l’art. 10 della legge della Regione Campania n. 16 del 1998 è
applicabile al giudizio a quo, mentre
non lo era secondo la decisione impugnata del TAR, dal momento che
l’espressione «medio tempore scaduti»
non poteva riferirsi indiscriminatamente a tutti i piani a.s.i. comunque
scaduti (ed indipendentemente dal momento della scadenza), ma doveva riferirsi
esclusivamente, in virtù di un’interpretazione conforme a Costituzione, a quei
piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991 (data di scadenza dell’ultima
proroga degli stessi stabilita con norma statale e cioè con la legge 31 maggio
1990, n. 128) ed il 25 agosto 1998, data di entrata in vigore della legge
regionale 13 agosto 1998, n. 16, poiché l’intenzione del legislatore regionale
era stata quella di eliminare ogni incertezza in materia, raccordando in questo
modo, ai fini della efficacia dei piani esistenti, la legislazione statale a
quella regionale, con la conseguenza che, pertanto, poiché il piano a.s.i. di
Caserta, scaduto il 28 luglio 1980, non rientrava in tale lasso di tempo, ad
esso non poteva applicarsi la citata normativa di proroga.
Con l’ordinanza
di rimessione,
Il giudice
rimettente, proponendosi un’interpretazione fondata sul dato letterale
dell’art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e
sull’effettiva intenzione del legislatore, fatta palese dall’interpretazione
autentica dell’articolo 77, comma 2, della legge della Regione n. 10 del 2001,
per cui lo scopo delle ricordate disposizioni era proprio quello di rendere
validi ed efficaci i piani che i Consorzi
per le aree di sviluppo industriale avevano già elaborato anche da tempo
e che, dunque, fossero suscettibili di immediata attuazione, deduce che
l’espressione non tecnica usata dal legislatore che, come ricordato, parla di
«piani esistenti», impedisce l’individuazione di qualsiasi lasso di tempo entro
il quale individuare la eventuale scadenza dei piani consortili al fine di
legittimare la loro proroga legislativa: in realtà la voluntas del
legislatore è stata evidentemente quella di "prorogare"
(impropriamente, ovvero di far rivivere) tutti i piani approvati, in qualsiasi
tempo scaduti. Ciò del resto ben può
giustificarsi in considerazione del fatto che la legge n. 16 del 1998 costituisce il primo intervento
normativo regionale nell’ambito di una materia così delicata qual è quella dei
consorzi per le aree di sviluppo industriale.
Motivata dunque
l’applicabilità della normativa regionale di proroga del piano a.s.i. di
Caserta – che dunque porterebbe all’accoglimento dell’appello – il Consiglio di
Stato solleva d’ufficio la questione di legittimità costituzionale della norma
richiamata: l’ulteriore vigenza triennale del piano, a partire dall’entrata in
vigore della legge regionale n. 16 del 1998, determina compressione del diritto
di proprietà per effetto della reiterazione del vincolo e assoggettamento alla
procedura espropriativa.
L’art. 53 del
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, attribuisce all’approvazione dei piani a.s.i.
l’effetto di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle
opere ivi previste, con sottoposizione delle aree ivi contemplate a evidenti
vincoli espropriativi.
La
giurisprudenza costituzionale insegna che la reiterazione dei vincoli decaduti
(preordinati all’espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo),
ovvero la loro proroga in via legislativa, non costituiscono fenomeni per ciò
solo inammissibili dal punto di vista costituzionale, potendo in concreto
sussistere ragioni giustificative, accertate attraverso l’opportuna e motivata
valutazione procedimentale dell’amministrazione competente, ovvero apprezzate
dalla discrezionalità del legislatore entro i limiti della non irragionevolezza
e della non arbitrarietà. Sono però inammissibili dal punto di vista
costituzionale le reiterazioni dei vincoli
espropriativi nei casi di proroga sine
die o all’infinito (nel senso
cioè della reiterazione di proroghe a tempo indeterminato che si aggiungano le
une alle altre), ovvero quando il limite temporale di efficacia delle disposte reiterazioni
è indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e quindi sia
sostanzialmente irragionevole, sempreché ovviamente non sia stato previsto
l’indennizzo (oltre il periodo tollerabile di durata dei vincolo stesso). La
reiterazione del vincolo espropriativo è consentita purché puntualmente
motivata circa la necessità e l’attualità di acquisire la proprietà privata (da
valutare sulla base di una apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la
prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) e
sia contemporaneamente prevista anche la corresponsione del giusto indennizzo
al cittadino sacrificato (sentenze n. 179 del
1999 e n.
411 del 2001, quest’ultima dichiarativa dell’illegittimità costituzionale
dell’art. 58 del d.P.R. n. 218 del 1978).
La generalizzata
proroga dei piani medio tempore
scaduti, che induce a qualificare la legge in esame come legge provvedimento,
non toglie che manchi qualsiasi elemento volto a provare l’effettivo
svolgimento di una puntuale procedura di valutazione degli interessi pubblici e
privati in gioco, in relazione alla necessità ed all’attualità da parte della
pubblica amministrazione di disporre della proprietà privata per realizzare un
progetto di interesse generale, difettando altresì della conseguente adeguata
motivazione, e che manchi inoltre qualsiasi previsione di indennizzo per
l’ulteriore compressione delle facoltà di godimento del diritto di proprietà.
Elementi non ricavabili dal contesto normativo né dai lavori preparatori.
La richiamata
normativa ha così comportato un’inammissibile reiterazione dei vincoli
espropriativi scaduti, assoggettando ingiustificatamente, in palese contrasto
delle previsioni contenute nell’articolo 42, terzo comma, Cost., le aree
rientranti nel piano a.s.i. di Caserta (tra cui quelle della originaria parte
ricorrente), approvato una prima volta con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri del 16 gennaio 1968 e poi, a seguito di un ampliamento
dell’estensione territoriale dell’area consortile, con decreto del 28 luglio
1970, ad un ulteriore vincolo espropriativo, senza che siano state accertate ed evidenziate le ragioni di pubblico interesse
che giustificavano il perdurante sacrificio della proprietà privata, e
senza alcuna previsione di indennizzo.
Risultano,
altresì, violati, ad avviso della Sezione rimettente, anche il principio di
ragionevolezza, cui deve attenersi intrinsecamente la discrezionalità del
legislatore, nonché i principi di legalità e di buon andamento, cui deve
ispirarsi l’azione amministrativa. La proroga interviene indiscriminatamente su
qualsiasi piano regolatore dei consorzi per le aree di sviluppo industriale per
il fatto della sua semplice esistenza, indipendentemente dal fatto che essi
siano eventualmente già scaduti e per di più indipendentemente dal momento in
cui essi siano già venuti a scadenza: la proroga di un provvedimento
amministrativo, quale provvedimento di secondo grado, accede necessariamente ad
un precedente provvedimento esistente e efficace, incidendo proprio sulla sua
efficacia, mentre la previsione della cui legittimità si dubita appare
evidentemente irrazionale, rappresentando una vera e propria contraddizione in
termini la proroga di un provvedimento non più efficace.
In realtà,
utilizzando in modo distorto lo strumento dell’interpretazione autentica di una
propria precedente norma legislativa, il legislatore regionale, con
disposizione innovativa (e non meramente interpretativa), ha sostanzialmente
"riadottato" un precedente atto amministrativo, che aveva
definitivamente esaurito il suo periodo di efficacia ed era quindi del tutto
incapace di produrre propri effetti giuridici, conferendogli una nuova efficacia (con effetto retroattivo)
attraverso una fictio iuris (cioè l’interpretazione di una
norma giuridica che poteva logicamente e razionalmente riguardare solo i piani
validi ed efficaci al momento della entrata in vigore della legge n. 16 del
1998): tutto ciò al di fuori delle norme procedimentali che ne disciplinavano
l’emanazione, e, dunque, in patente violazione dell’articolo 97 Cost.
Senza contare
che, altrettanto irragionevolmente, in stridente contrasto con il principio di
uguaglianza sostanziale sancito dall’articolo 3, secondo comma, Cost., la
riadozione o la rinnovata efficacia attribuita al piano a.s.i. di Caserta è
avvenuta ad oltre venti anni dalla sua originaria scadenza, senza che sia stata
svolta alcuna valutazione sulla necessità dell’intervento pubblico da realizzare
in relazione al sacrificio imposto al privato.
1.1. – Nel
giudizio si sono costituiti Aquilante Vittoria, Mastroianni Antonio, Dello Margio Maria, Aquilante Andrea, Aquilante Lucia,
Buonanno Carlo e Buonanno Antonietta eredi di Buonanno Giovanni, Moretti
Antonio e Moretti Rosa e Moretti Giovanna e Moretti Filomena e Verde Maria,
Verde Giuseppe, Di Foggia Domenico, Della Gatta Agnese, Santagata Nicola. Le
parti private sottolineano che, costituendosi nel giudizio d’appello davanti al
Consiglio di Stato, essi avvaloravano l’interpretazione data dal TAR della
Campania, della inapplicabilità della proroga regionale ai piani a.s.i. già da
tempo scaduti, a meno di non voler adottare un’interpretazione, quella della
reviviscenza di detti piani, palesemente in contrasto con i principi
costituzionali: sia per il carattere sostanzialmente espropriativo della
disposizione, non accompagnata da previsione di indennizzo, sia perché in tal
modo l’art. 77 della legge regionale n. 10 del 2001 non avrebbe avuto un fine
semplicemente interpretativo, bensì inammissibilmente estensivo
dell’applicabilità dell’art. 10 della legge regionale n. 16 del 1998, eludendo
per di più il giudicato di precedenti decisioni del Consiglio di Stato, con cui
il piano a.s.i. di Caserta era stato dichiarato decaduto. Nel qual caso non
poteva che rimettersi la questione al giudizio di legittimità costituzionale,
anche alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Il Consiglio di
Stato, considerando applicabile la proroga di cui alla legge regionale, come da
interpretazione autentica, ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale. Gli originari ricorrenti sostengono che la disposizione
censurata, ove non interpretata come da essi ritenuto, cioè nel senso che
l’espressione «medio tempore scaduti»
si riferisca esclusivamente ai piani dei consorzi delle aree industriali che
erano venuti o andavano a scadere nel periodo tra il 1° gennaio 1991, data di
scadenza dell’ultima proroga degli stessi stabilita con una disposizione
statale e cioè con la legge n. 128 del 1990 ed il 25 agosto 1998, data di
entrata in vigore della legge regionale n. 16 del 1998, e che quindi la proroga
non fosse applicabile ai piani a.s.i. di Caserta, chiedono che
1.2. – Si è
costituito altresì l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza
e infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore
deduzione.
1.3. –
Nell’imminenza dell’udienza pubblica l’Impre.co. s.r.l. ha depositato memoria,
con la quale deduce: a) l’inammissibilità
della questione sollevata dal Consiglio di Stato, non configurandosi la
giurisdizione del giudice amministrativo, poiché l’illegittimità del decreto di
occupazione consegue alla carenza di una valida ed efficace dichiarazione di
pubblica utilità, con la conseguenza che la causa attiene ad un comportamento
materiale della p.a., per il quale è configurabile la giurisdizione ordinaria; b) l’inammissibilità della questione
per l’inapplicabilità al decreto di occupazione oggetto del giudizio (13 marzo
2002) della proroga che comunque decorre dall’entrata in vigore della legge
della Regione Campania n. 16 del 1998 e che, in virtù della norma
interpretativa di cui alla legge regionale n. 10 del 2001, si applica anche ai
piani scaduti; c) l’infondatezza della questione, dato che dalla
scadenza dei piani a.s.i. fino alla reviviscenza del vincolo, la proprietà non
ha subito compressioni ed il nuovo vincolo è stato posto in essere con un
termine certo e determinato, per il quale non si pone neppure questione di
indennizzo.
1.4. – Nello stesso giudizio, con atto depositato il 19 aprile 2007 –
quindi oltre il termine stabilito dall’art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87
– ha spiegato intervento
L’interveniente
afferma la propria legittimazione dato che il Consorzio a.s.i. di Salerno ha
iniziato la procedura espropriativa di quell’area in base al piano consortile
approvato nel 1992, che, grazie alla proroga disposta dalle leggi regionali n.
16 del 1998 e n. 10 del 2001, andrà a scadere nel 2008, anziché nel 2005.
L’intervento
mira ad avallare i dubbi di legittimità costituzionale palesati dalle ordinanze
del Consiglio di Stato, rammentando che, già con la sentenza n. 260 del
1976,
2. – Il
Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 253
del 2005) – nel corso di giudizio di appello avverso decisione del TAR della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6883, proposto, con separati atti,
dalla Regione Campania, dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di
Caserta e dall’Impre.co. s.r.l. – ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n.
16 del 1998, e 77, comma 2, della legge della Regione Campania n. 10 del 2001,
per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto da Giuseppe e Celeste Della Gatta
e Angela Buonanno, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il
Presidente della Giunta regionale della Campania, surrogandosi all’inadempiente
Sindaco del Comune di Gricignano di Aversa, ha disposto l’occupazione
d’urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione
dell’intervento produttivo “Filiera del sistema moda e dei servizi collegati”,
nell’agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui anche i fondi dei predetti
ricorrenti, oltre a tutti gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con quelle
adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, come sopra riportate. La sezione IV
del Consiglio di Stato, sospesa l’efficacia anche della sentenza n. 6883 del TAR della Campania,
con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella
controversia de qua la
giurisdizione del giudice amministrativo, ha respinto i motivi di appello
relativi alla dedotta omessa declaratoria di inammissibilità, per tardività dei
ricorsi di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell’applicabilità al piano a.s.i. di Caserta, per le
stesse ragioni esposte nell’ordinanza n. 252 del 2005 (e sopra sintetizzate), delle
disposizioni contenute nel comma 9 dell’articolo 10 della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato dall’articolo 77, comma 2,
della legge regionale n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale delle stesse norme, per le ragioni sopra richiamate.
2.1. – Si è costituita l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza e infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
3. – Il
Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 254
del 2005) – nel corso di giudizio di appello avverso decisione del TAR della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6886, proposto, con separati atti,
dalla Regione Campania, dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di
Caserta e dall’Impre.co. s.r.l., ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n.
16 del 1998, e 77, comma 2, della legge della Regione Campania n. 10 del 2001,
per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto da Agnese Della Gatta, e Angela
Buonanno, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il
Presidente della Giunta regionale della Campania, surrogandosi all’inadempiente
Sindaco del Comune di Gricignano di Aversa, ha disposto l’occupazione
d’urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla
realizzazione dell’intervento produttivo “Filiera del sistema moda e dei servizi
collegati”, nell’agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui anche i fondi
dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con quelle
adottate con la sentenza n. 6888 del 2005, sopra riportate. La sezione IV del
Consiglio di Stato, sospesa
l’efficacia anche della sentenza n. 6886 del TAR della Campania, con sentenza
non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta omessa
declaratoria di inammissibilità, per tardività dei ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo motivo di appello, il giudice rimettente assume che esso sia
astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi dell’applicabilità
al piano a.s.i. di Caserta, per le stesse ragioni esposte nell’ordinanza n. 252
del 2005 (e sopra sintetizzate) delle disposizioni contenute nell’articolo 10,
comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, autenticamente
interpretato dall’articolo 77 della legge della stessa Regione n. 10 del 2001,
ed ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle stesse norme,
per le ragioni sopra richiamate.
3.1. Si è costituita l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza e infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
4. Il Consiglio
di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 255 del 2005)
– nel corso di giudizio di appello avverso decisione del TAR della Campania,
sezione V, 5 novembre 2005, n. 6885, proposto, con separati atti, dalla Regione
Campania, dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di Caserta e
dall’Impre.co. s.r.l. – ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli stessi artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del
1998, e 77, comma 2, della legge della stessa Regione Campania n. 10 del 2001,
per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto da Giuseppe Munno, Giovanna Di
Lorenzo, in proprio e quale erede di Michele Picone, Vincenzo Picone, Francesco
Picone, Andrea Picone, Gerardo Picone, Salvatore Picone, eredi di Michele
Picone, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il Presidente
della Giunta regionale della Campania, surrogandosi all’inadempiente Sindaco
del Comune di Gricignano di Aversa, ha disposto l’occupazione d’urgenza, per la
durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione dell’intervento
produttivo “Filiera del sistema moda e dei servizi collegati”, nell’agglomerato
industriale di Aversa Nord, tra cui anche i fondi dei predetti ricorrenti,
oltre a tutti gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con quelle
adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, sopra riportate. La sezione IV del
Consiglio di Stato, sospesa
l’efficacia anche della sentenza n. 6885 del TAR della Campania, con sentenza
non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta omessa
declaratoria di inammissibilità, per tardività dei ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo motivo di appello, il giudice rimettente assume che esso sia
astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi dell’applicabilità
al piano a.s.i. di Caserta, per le stesse ragioni esposte nell’ordinanza n. 252
del 2005 (e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9
dell’articolo 10, della legge regionale della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall’articolo 77, della legge regionale della
stessa Regione, n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale delle stesse norme, per le ragioni come sopra richiamate.
4.1. – Si è costituta l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza e infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
5. – Il
Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 256
del 2005) – nel corso di giudizio di appello avverso decisione del TAR della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6882, proposto, con separati atti,
dalla Regione Campania, dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di
Caserta e dall’Impre.co. s.r.l. – ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n.
16 del 1998, e 77, comma 2, della legge della stessa Regione n. 10 del 2001,
per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto da Raffaele Tolaneri, Giuseppe
Munno, Luciano Palmiero, Carmine Mauriello, Mario Di Luise, Agostino Di
Domenico, Nicola Sardo, Andrea Mauriello, Andrea Carlea, Stefano Coltella,
Andrea Moretti, Concetta Petrarca, Maria Petrarca, Salvatore Sardo, Maria
Barbato, Agnese Barbato, Antonio Santagata, Giuseppe Santagata, Maria Rosaria
Santagata, Maria Santagata, Coppola Umberto e Giovanni Tetrarca, ha annullato i
decreti n. 3483 del 15 maggio 2001 del Sindaco del Comune di Carinaro e n. 212 del 13 marzo 2002,
del Presidente della Giunta regionale della Campania (quest’ultimo surrogandosi
all’inadempiente Sindaco del Comune di Gricignano di Aversa), con cui si è
disposta l’occupazione d’urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree
occorrenti alla realizzazione dell’intervento produttivo “Filiera del sistema
moda e dei servizi collegati”, nell’agglomerato industriale di Aversa Nord, tra
cui anche i fondi dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti della
procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con quelle
adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, sopra riportate. La sezione IV del
Consiglio di Stato, sospesa
l’efficacia anche della sentenza n. 6882 del TAR della Campania, con sentenza
non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta omessa
declaratoria di inammissibilità, per tardività dei ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo motivo di appello, il giudice rimettente assume che esso sia
astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi dell’applicabilità
al piano a.s.i. di Caserta, per le stesse ragioni esposte nell’ordinanza n. 252
del 2005 (e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9
dell’articolo 10 della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, autenticamente
interpretato dall’articolo 77 della legge della stessa Regione, n. 10 del 2001,
ed ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle stesse norme,
per le ragioni come sopra richiamate.
5.1. – Si è
costituita l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza e
infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore
deduzione.
5.2. –
Nell’imminenza dell’udienza pubblica, il 18 aprile 2007 i signori Raffaele
Tolaneri, Giuseppe Munno, Luciano Palmiero, Carmine Mauriello, Mario Di Luise,
Agostino Di Domenico, Nicola Sardo, Andrea Mauriello, Andrea Carlea, Stefano
Coltella, Andrea Moretti, Concetta Petrarca, Maria Petrarca, Salvatore Sardo,
Maria Barbato, Agnese Barbato, Antonio Santagata, Giuseppe Santagata, Maria
Rosaria Santagata, Maria Santagata, Coppola Umberto e Giovanni Tetrarca hanno
depositato memoria, con la quale deducono che la giurisprudenza costituzionale
va chiarendo da tempo che i vincoli preordinati ad espropriazione, o che
comunque comprimano le facoltà del diritto dominicale – esclusi quelli che
interessano intere categorie di beni e interessano, senza distinzione, la
generalità dei proprietari – devono essere ragionevolmente limitati nel tempo.
Tra i vincoli
espropriativi rientrano quelli apposti dai piani a.s.i., la cui scadenza non
sarebbe di ostacolo alla riadozione, purché in ragione di motivate esigenze di
interesse pubblico e previo completo riesame dell’assetto urbanistico dell’area
industriale, e a condizione che i vincoli che si vanno a prorogare non siano
ancora scaduti. La proroga può essere disposta anche in via legislativa, purché
a forza di reiterazioni non diventi a tempo indeterminato, e in mancanza di
indennizzo, dal momento che una proroga sine die incide sul nucleo
essenziale della proprietà per lo stato di incertezza che induce, sottraendo al
proprietario la possibilità di adeguata e razionale utilizzazione del bene.
Il piano a.s.i.
di cui si discute è scaduto il 28 luglio 1980 per decorso del decennio e, come
esattamente rilevato dal Consiglio di Stato, non sono applicabili le proroghe
disposte da leggi statali, da ultima quella di cui all’art. 11 della legge n.
128 del 1990, che non può intervenire su provvedimenti già scaduti.
L’originaria
proroga è stata differita solo fino al 15 gennaio
La prorogabilità
del piano in oggetto resta affidata alle leggi della cui legittimità dubita,
condivisibilmente, il Consiglio di Stato. Tali leggi, assimilabili alla
categoria della “leggi provvedimento”, non recano alcun elemento da cui sia
desumibile la valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, perché,
al contrario, il carattere generale della proroga dimostra l’assenza di una
valutazione analitica sulle specifiche esigenze connesse all’operatività di
ciascuno dei piani, e senza previsione di alcun indennizzo. In particolare,
l’art. 77, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2001, riadotta i piani già
scaduti attraverso una surrettizia interpretazione autentica, intervenendo su
una norma, l’art. 10 della legge regionale n. 16 del 1978, che poteva
logicamente e razionalmente riguardare i soli piani validi ed efficaci al
momento della sua entrata in vigore.
La questione sollevata dal Consiglio di Stato appare dunque fondata, per violazione degli artt. 3, secondo comma, 97 e 42, terzo comma, Cost.
6. – Il
Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 264
del 2005) – nel corso di giudizio di appello avverso decisione del TAR
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6887, proposto, con separati atti,
dalla Regione Campania, dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di
Caserta e dall’Impre.co. s.r.l. – ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n.
16 del 1998, e 77, comma 2, della legge della stessa Regione n. 10 del 2001,
per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto dal Comune di Gricignano di
Aversa, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il Presidente
della Giunta regionale della Campania, surrogandosi all’inadempiente Sindaco
del Comune di Gricignano di Aversa, ha disposto l’occupazione d’urgenza, per la
durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione dell’intervento
produttivo “Filiera del sistema moda e dei servizi collegati”, nell’agglomerato
industriale di Aversa Nord, oltre a tutti gli atti della procedura
espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con quelle adottate
dalla sentenza n. 6888 del 2005, come sopra riportate. La sezione IV del
Consiglio di Stato, sospesa
l’efficacia anche della sentenza n. 6887 del TAR della Campania, con sentenza
non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta omessa
declaratoria di inammissibilità, per tardività dei ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo motivo di appello, il giudice rimettente assume che esso sia
astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi dell’applicabilità
al piano a.s.i. di Caserta, per le stesse ragioni esposte nell’ordinanza n. 252
del 2005 (e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9, dell’articolo
10, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, autenticamente
interpretato dall’articolo 77, della legge della stessa Regione, n. 10 del
2001, ed ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle stesse
norme, per le ragioni come sopra richiamate.
6.1. – Si è costituita l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza e infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
7. – Il
Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio 2004 (reg. ord. n. 265
del 2005) – nel corso di giudizio di appello avverso decisione del TAR della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6884, proposto, con separati atti,
dalla Regione Campania, dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di Caserta
e dall’Impre.co. s.r.l. – ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e
77, comma 2, della legge della stessa Regione n. 10 del 2001, per violazione
degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di
primo grado, accogliendo il ricorso proposto da Angelo De Angelis, ha annullato
il decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il Presidente della Giunta
regionale della Campania, surrogandosi all’inadempiente Sindaco del Comune di
Gricignano di Aversa, ha disposto l’occupazione d’urgenza, per la durata di
anni cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione dell’intervento
produttivo “Filiera del sistema moda e dei servizi collegati”, nell’agglomerato
industriale di Aversa Nord, tra cui anche i fondi del ricorrente, oltre a tutti
gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con quelle
adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, come sopra riportate. La sezione IV
del Consiglio di Stato, sospesa l’efficacia anche della sentenza n. 6884 del TAR della Campania,
con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta sussistente nella
controversia de qua la
giurisdizione del giudice amministrativo, ha respinto i motivi di appello
relativi alla dedotta omessa declaratoria di inammissibilità, per tardività dei
ricorsi di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell’applicabilità al piano a.s.i. di Caserta, per le
stesse ragioni esposte nell’ordinanza n. 252 del 2005 (e sopra sintetizzate),
delle disposizioni contenute nel comma 9, dell’articolo 10, della legge della
Regione Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato dall’articolo 77,
della legge della stessa Regione, n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione
di legittimità costituzionale delle stesse norme, per le ragioni come sopra
richiamate.
7.1. – Nel
giudizio incidentale di legittimità costituzionale si è costituito Angelo De
Angelis, il quale rammenta che, costituendosi nel giudizio d’appello davanti al
Consiglio di Stato, avvalorava l’interpretazione data dal giudice di primo
grado, sulla inapplicabilità della proroga regionale ai piani a.s.i., come quello
oggetto di causa, già da tempo scaduti, a meno di non voler adottare
un’interpretazione, quella della reviviscenza di detti piani, palesemente in
contrasto con i principi costituzionali. Nel qual caso non poteva che
rimettersi la questione al giudizio di legittimità costituzionale, anche alla
luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Il Consiglio di
Stato, considerando applicabile la proroga di cui alla legge regionale, come da
interpretazione autentica, ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale. Il De Angelis ritiene che la disposizione censurata, ove non la
si debba interpretare come egli ha ritenuto, ovvero nel senso che l’espressione
«medio tempore scaduti» si
riferisca esclusivamente ai piani dei consorzi delle aree industriali che erano
venuti o andavano a scadere nel periodo tra il 1° gennaio 1991, data di
scadenza dell’ultima proroga degli stessi stabilita con una disposizione
statale e cioè con la legge n. 128 del 1990 ed il 25 agosto 1998, data di entrata
in vigore della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e che quindi la
proroga non fosse applicabile al piani a.s.i. di Caserta, chiede che
7.2. – Si è costituita l’Impre.co. s.r.l., deducendo l’inammissibilità, irrilevanza e infondatezza della sollevata questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
7.3. – Il 23 aprile 2007, nell’imminenza dell’udienza pubblica, De Angelis Angelo ha depositato memoria, con la quale sottolinea il tentativo della legge regionale di far passare per interpretazione autentica un contenuto estraneo ed innovativo, cui si conferisce sostanzialmente efficacia retroattiva, in aperta violazione delle norme costituzionali che ammettono la retroattività nei limiti della ragionevolezza. Nella specie, rendendo retroattiva la norma sui vincoli dei piani a.s.i., la legge regionale ha violato i limiti apposti alla potestà legislativa a salvaguardia di valori fondamentali di civiltà giuridica, quali la ragionevolezza (per avere fatto rivivere vincoli scaduti), l’uguaglianza, la tutela dell’affidamento (per l’imprevedibilità della soluzione interpretativa adottata), ed il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (perché l’invalidità ed inefficacia del piano a.s.i. era stata oggetto di sentenze del giudice amministrativo, passate in giudicato).
Considerato in diritto
1. – Con sette ordinanze, identicamente motivate (reg. ord. n. 252, 253, 254, 255, 256, 264 e 265 del 2005), il Consiglio di Stato, sezione IV, dubita della legittimità costituzionale degli artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale), e 77, comma 2, della legge della stessa Regione 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), laddove prorogano per un triennio, senza previsione di indennizzo, i piani regolatori delle aree e dei nuclei industriali (piani a.s.i.), per violazione del diritto di proprietà, non essendosi previsto l’indennizzo per la reiterazione dei vincoli di inedificabilità imposti dai piani (art. 42, terzo comma, della Costituzione); del principio di ragionevolezza, essendosi prorogati vincoli già scaduti, anche da tempo considerevole, senza valutazione della necessità dell’intervento pubblico da realizzare, in riferimento al sacrificio imposto al privato (art. 3 della Costituzione); nonché del principio di buona amministrazione, non essendo stata la proroga disposta con applicazione delle norme procedimentali disciplinanti l’emanazione dell’atto prorogato (art. 97 della Costituzione).
2. – Le sette ordinanze sollevano la stessa questione di legittimità costituzionale, onde deve essere disposta la riunione dei relativi giudizi.
3. – Va preliminarmente dichiarata l’inammissibilità dell’intervento
della Di Marini-Rovani
s.r.l., che non riveste la qualità di parte nel giudizio principale (r.o. n.
252 del 2005), in conformità al principio, più volte affermato da questa Corte,
della necessaria corrispondenza tra le parti del giudizio incidentale di
costituzionalità con quelle costituite nel giudizio principale.
4. – L’eccezione
di inammissibilità sollevata dalla s.r.l. Impre.co., per l’insussistenza della
giurisdizione del giudice amministrativo (l’illegittimità del decreto di
occupazione per la carenza di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica
utilità determinerebbe la giurisdizione del giudice ordinario, attenendo la
controversia ad un comportamento), è infondata.
Il giudice rimettente ha motivato non implausibilmente la sussistenza della propria giurisdizione dal momento che i giudizi principali riguardavano l’impugnazione di provvedimenti della pubblica amministrazione e, precisamente, per tutti, il decreto di occupazione n. 212 del 13 marzo 2002, del Presidente della Giunta regionale della Campania, adottato in surroga all’inadempiente Sindaco del Comune di Gricignano di Aversa, e, per il ricorso di cui all’ordinanza n. 256 del 2005, anche il decreto di occupazione d’urgenza del Sindaco di Carinaro del 15 maggio 2001, mentre è irrilevante, ai fini della giurisdizione, l’eventuale illegittimità degli stessi.
5. – Parimenti infondata è l’ulteriore eccezione di inammissibilità per l’inapplicabilità della normativa impugnata alle fattispecie.
E’ sufficiente rilevare, in proposito, l’applicabilità delle disposizioni censurate al decreto di occupazione del Sindaco di Carinaro del 15 maggio 2001, intervenuto nel triennio dall’approvazione della legge regionale.
6. – Passando all’esame del merito, la questione di costituzionalità è
fondata, alla stregua delle considerazioni che seguono.
6. 1. – Il giudice a quo, con una esauriente motivazione, da ritenere del tutto plausibile, propone un’interpretazione fondata sul dato letterale dell’art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e sull’effettiva intenzione del legislatore, fatta palese dall’interpretazione autentica della citata norma, contenuta nell’art. 77, comma 2, della legge della Regione Campania n. 10 del 2001, per cui lo scopo delle ricordate disposizioni è stato quello di rendere validi ed efficaci i piani che i Consorzi per le aree di sviluppo industriale avevano già elaborato anche da tempo e che, dunque, erano meno suscettibili di immediata attuazione.
L’espressione, non tecnica, di piani
esistenti, usata dal
legislatore regionale, impedisce l’individuazione di qualsiasi lasso di tempo
entro il quale determinare l’eventuale scadenza dei piani consortili al fine di
legittimare la loro proroga legislativa: la voluntas del legislatore è
stata quella di "prorogare" (impropriamente, perché in realtà li ha
fatti rivivere) tutti i piani approvati, in qualsiasi tempo scaduti. Ciò, del
resto, deriva dal fatto che la legge n.
16 del
Il rimettente deduce che la reiterazione dei vincoli espropriativi è consentita in via amministrativa, e a maggior ragione, per legge. Essa però deve essere puntualmente motivata con riguardo alla persistente necessità di acquisire la proprietà privata (da valutare sulla base di una apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare); e, contemporaneamente, deve prevedere la corresponsione del giusto indennizzo. In mancanza di tali presupposti vi è lesione del diritto di proprietà.
La proroga di tutti i piani a.s.i. della Campania, invece, interviene indiscriminatamente per il semplice fatto della loro esistenza, siano essi già scaduti o meno, e per di più indipendentemente dal momento in cui essi siano venuti a scadenza: la proroga di un provvedimento non più efficace violerebbe il principio di ragionevolezza, cui deve attenersi intrinsecamente la discrezionalità del legislatore, nonché i princípi di legalità e di buon andamento, cui deve ispirarsi l’azione amministrativa.
Altrettanto irragionevolmente, in stridente contrasto con il principio di uguaglianza sostanziale, la riadozione o la rinnovata efficacia attribuita al piano a.s.i. di Caserta, che è oggetto d’impugnazione nel giudizio a quo, è avvenuta, si rileva, ad oltre venti anni dalla sua originaria scadenza, senza che sia stata svolta alcuna valutazione sulla necessità dell’intervento pubblico da realizzare in relazione al sacrificio imposto al privato.
6. 2. – E’ appena il caso di precisare che non viene qui in discussione
la natura del vincolo, per la quale
L’iter interpretativo della garanzia costituzionale in materia di espropriazione ha portato a riconoscere il principio secondo cui, per gli anzidetti vincoli (urbanistici) espropriativi, la reiterazione (o la proroga) comporta – oltre la temporaneità – necessariamente un indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata (sentenza n. 148 del 2003). Ed infatti, questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 147, primo ed ultimo comma, del previgente testo unico delle leggi sul Mezzogiorno, approvato con d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, nella parte in cui dette norme consentivano, senza previsione di indennizzo, che vincoli di destinazione preordinati all’esproprio fossero imposti sui beni di proprietà privata dai piani regolatori delle aree dei nuclei di sviluppo industriale, senza prefissione di un termine di durata (sentenza 260 del 1976).
La regola dell’indennizzabilità dei vincoli espropriativi reiterati è ormai un principio consolidato nell’ordinamento, anche per l’entrata in vigore dell’art. 39 del testo unico delle espropriazioni (d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327). La reiterazione di qualsiasi vincolo preordinato all’esproprio, o sostanzialmente espropriativo, dunque, è da intendere implicitamente integrabile con il principio generale dell’indennizzabilità (sentenza n. 397 del 2002), tanto più che al momento in cui il Consiglio di Stato ha sollevato la questione, la regione Campania, con la legge 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio), ha recepito il principio nel proprio ordinamento urbanistico, rinviando, per la quantificazione dell’indennizzo, al testo unico delle espropriazioni.
Le censure del Consiglio di Stato appaiono fondate, nella misura in cui pongono in rilievo l’assenza di una qualsivoglia valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti dalla proroga (rectius: rinnovo) dei vincoli posti dai piani a.s.i., in relazione alla persistente necessità da parte della pubblica amministrazione di disporre della proprietà privata per realizzare un progetto di interesse generale.
Va osservato che se, da un lato, la proroga di vincoli ancora in corso, attraverso un provvedimento generale (art. 10, comma 9, della legge regionale n. 16 del 1998), connesso ad un intervento normativo che regola l’intera materia dei consorzi a.s.i. ai fini dell’incremento e dello sviluppo delle iniziative industriali nel territorio regionale, appare giustificata, purché assistita dalla corresponsione di un indennizzo, a conclusioni diverse induce la constatazione dell’intento di far rivivere, secondo l’interpretazione autentica contenuta nell’art. 77, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2001, vincoli ormai scaduti, indipendentemente dal periodo della loro pregressa efficacia.
Il piano a.s.i., seppure tipologicamente assimilabile al piano territoriale di coordinamento, incide direttamente sulle proprietà interessate, esponendole al procedimento espropriativo cui è prodromica la dichiarazione di pubblica utilità in essi implicita. La generalità dell’intervento non consente il bilanciamento dell’interesse pubblico, come concretamente può atteggiarsi nelle varie porzioni del territorio, con gli interessi dei proprietari destinatari del vincolo, i quali vengono così esposti ad un ulteriore periodo di compressione del proprio diritto, quando la decorrenza, anche lontana, del periodo, legale e prevedibile, di efficacia del vincolo, poteva aver creato in essi un legittimo affidamento sulla riespansione del diritto medesimo. L’effetto di limitare i diritti dei cittadini, attraverso la reviviscenza dei piani a.s.i., non avrebbe potuto prescindere dalla procedimentalizzazione di una verifica, caso per caso, della persistente attualità dell’interesse allo sviluppo industriale a distanza di tempi anche considerevoli, sugli specifici contesti territoriali, in rapporto all’interesse dei proprietari.
L’art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, come interpretato dall’art. 77, comma 2, della legge della stessa Regione 11 agosto 2001, n. 10, va, pertanto, dichiarato incostituzionale nella parte in cui proroga i piani a.s.i. già scaduti al momento della sua entrata in vigore.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale), e dell’art. 77, comma 2, della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), nella parte in cui proroga per un triennio i piani regolatori dei nuclei e delle aree industriali già scaduti.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 10 luglio 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in