ORDINANZA N. 143
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
del combinato disposto dell’art. 4, comma 3, e dell’art. 5, comma 5, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nel testo risultante a seguito delle modifiche di cui alla legge 30
luglio 2002, n. 189, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
Visto l’atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 marzo 2007 il Giudice relatore
Francesco Amirante.
Ritenuto
che, nel corso di un giudizio avente
ad oggetto l’annullamento di un provvedimento del Questore di Mantova dell’11
gennaio 2005, con il quale è stato rifiutato il rinnovo del permesso di soggiorno
ad un cittadino marocchino regolarmente soggiornante in Italia con la famiglia
di origine dal maggio 1992, il Tribunale amministrativo regionale per
che –
riferisce il remittente – il ricorrente aveva presentato domanda per il rinnovo
del permesso di soggiorno e il Questore di Mantova, con il provvedimento
impugnato, l’aveva respinta in quanto a carico dell’istante risultava una
condanna penale irrogata, con sentenza del 29 settembre
che
l’amministrazione resistente ha chiesto il rigetto del ricorso, depositando una
relazione della Questura nella quale veniva riportato il giudizio, espresso dai
Carabinieri, di «scarsa condotta morale e civile» del ricorrente in
considerazione di due precedenti condanne subite: la prima, per i reati di
resistenza a pubblico ufficiale, lesione personale continuata e rifiuto di
indicazioni sulla propria identità personale, e, la seconda, per il reato di
guida in stato di ebbrezza;
che dopo la
sospensione, in via cautelare, del provvedimento impugnato e il successivo
annullamento della relativa ordinanza da parte del Consiglio di Stato,
che,
conseguentemente, con motivi aggiunti, anche tale provvedimento è stato
impugnato e, con successivo decreto, è stata accolta, in via provvisoria, la
relativa istanza incidentale di sospensione;
che, con
ulteriore provvedimento, è stato, poi, rinviato al merito l’esame della domanda
cautelare;
che il TAR
remittente richiama il contenuto delle disposizioni censurate sottolineando, in
particolare, come, in base all’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998, non
è ammesso in Italia lo straniero condannato, anche a seguito di patteggiamento
della pena, per una serie di reati, fra i quali quelli inerenti agli
stupefacenti, e come il successivo art. 5, comma 5, dispone che il permesso di
soggiorno o il suo rinnovo vengono rifiutati quando mancano o vengono a mancare
i requisiti per l’ingresso in Italia, con la conseguenza che, in presenza di
una condanna per uno dei reati di cui al citato art. 4, comma 3, il diniego di
rinnovo del permesso di soggiorno (o la sua revoca) rappresenta un epilogo
automatico, non essendo consentita all’autorità amministrativa alcuna
concorrente valutazione della pericolosità sociale in concreto dello straniero;
che, in
applicazione di tale normativa – il cui tenore letterale non consente, ad
avviso del remittente, alcuna interpretazione adeguatrice – nel caso di specie
il provvedimento impugnato è stato emanato in via automatica, nell’esercizio di
un’attività vincolata della Questura, in conseguenza dell’intervenuta condanna
con pena patteggiata, senza alcun vaglio della pericolosità sociale del
ricorrente e senza alcuna possibilità di dare rilievo a quegli elementi che
hanno determinato la concessione della sospensione condizionale della pena;
che da
tanto deriva, secondo il giudice a quo, la rilevanza della questione, in
quanto solo l’accoglimento della medesima potrebbe comportare l’accoglimento
del ricorso;
che, quanto
alla non manifesta infondatezza della questione, il TAR remittente sottolinea
il contrasto tra gli invocati parametri e le due suddette disposizioni,
applicate in combinato disposto, nella parte in cui pongono come «automatico,
inderogabile ed assoluto elemento ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno
[...] un’unica isolata condanna per determinati reati, anche di lieve o
lievissima entità; senza che possa assumere alcun rilievo l’esame dell’eventuale
pericolosità sociale dell’istante, compiuto in concreto dall’autorità
amministrativa»;
che, in primo luogo, la
normativa in oggetto violerebbe l’art. 3 Cost., inteso come principio di
ragionevolezza e coerenza interna della legge, nonché i diritti fondamentali
dello straniero regolarmente soggiornante in Italia, in quanto, pur essendo
pacifico che la disciplina della permanenza degli stranieri è affidata alla
discrezionalità del legislatore, tale discrezionalità incontra il limite della
ragionevolezza da ritenere, nel caso in esame, superato a causa
dell’assoggettamento al medesimo trattamento sia dello straniero che per la
prima volta chieda di fare ingresso in Italia, sia di quello che,
soggiornandovi già da lungo tempo, è, quindi, stabilmente radicato nel
territorio nazionale ed ha maturato la ragionevole aspettativa di fermarvisi;
che, sotto
tale profilo, viene altresì in considerazione – anche in riferimento all’art.
117, primo comma, Cost. – la direttiva n. 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre
2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi soggiornanti di
lungo periodo e, in particolare, il suo ottavo «considerando» (ove si precisa
che nella nozione di ordine pubblico può rientrare anche una sola condanna
penale, ma si specifica che tale provvedimento deve riferirsi ad un reato
grave), nonché gli artt. 6 e 12 ove si prevedono, rispettivamente, il diniego
dello status di soggiornante di lungo periodo e l’allontanamento del
titolare di tale status derivanti da ragioni di ordine pubblico o
sicurezza pubblica, ma si richiede espressamente che vengano prese in
considerazione anche la durata del soggiorno e i legami instaurati con il paese
di soggiorno;
che dall’insieme delle
disposizioni della direttiva è possibile ricavare, secondo il giudice a quo, un nucleo minimo di diritti dello
straniero regolarmente soggiornante in uno dei Paesi dell’Unione europea,
riconducibile all’obbligo di dare rilievo al pregresso soggiorno regolare di
lungo periodo, come indice di una rafforzata aspettativa alla permanenza nello
Stato di soggiorno;
che, per il
TAR remittente, analoghi parametri di riferimento si rinvengono nelle
Convenzioni OIL n. 97 del 1949 e n. 143 del 1975, nonché nella Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;
che tali principi trovano corrispondenza nella nostra Costituzione negli artt. 2 (che tutela i diritti inviolabili dell’uomo come singolo e nelle formazioni sociali), 13 (che garantisce la libertà personale, che potrebbe essere arbitrariamente incisa dall’espulsione amministrativa), 24 (secondo cui tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi), 27 (alla cui stregua la pena deve tendere alla rieducazione del condannato), 29 (che tutela la famiglia come società naturale fondata sul matrimonio), 30 (secondo cui è dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli), 35 (che fa obbligo alla Repubblica di garantire il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni), 36 (secondo cui il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato) e 41 (avuto riguardo alla lesione alla libertà di iniziativa economica dell’imprenditore, che deve privarsi dell’apporto collaborativo dello straniero);
che la
lesione dei suddetti principi appare, al remittente, indubitabile, ove si
consideri che il mancato rinnovo del permesso di soggiorno ha molteplici e
«devastanti» effetti per l’interessato, in quanto questo viene a trovarsi
nell’impossibilità di svolgere un lavoro regolare essendo, di fatto, condannato
ad una condizione di clandestinità e, con l’espulsione amministrativa, subisce
la cesura di ogni legame con la comunità nella quale si è inserito – nella
specie con la famiglia – il tutto senza alcuna considerazione in merito
all’eventuale assenza di persistenti legami con il paese di origine;
che
l’irragionevolezza della previsione risulterebbe anche dalla parificazione –
una volta che sia stato commesso un certo reato – tra straniero socialmente
pericoloso e straniero non socialmente pericoloso, tanto più che la condanna
per un solo reato non può, da sola, essere considerata sintomo di pericolosità
sociale, secondo quanto affermato anche da questa Corte (v. sentenza n. 140 del
1982);
che,
infine, secondo il remittente, un ulteriore profilo di irragionevolezza e
contrarietà con l’art. 3 Cost. della normativa censurata è rappresentato dal
collegamento automatico tra l’impossibilità di ottenere il rinnovo del permesso
di soggiorno e l’espulsione amministrativa, così pervenendosi ad un risultato
uguale a quello censurato da questa Corte con la sentenza n. 58 del 1995,
dichiarativa dell’illegittimità costituzionale della norma che obbliga il
giudice penale, in caso di reati in materia di stupefacenti, a pronunciare,
contestualmente alla condanna, l’ordine di espulsione dello straniero;
che,
infatti, pur essendo diversi i due procedimenti – l’uno di carattere
amministrativo e l’altro di carattere giurisdizionale – l’epilogo risulta il
medesimo, cioè l’allontanamento automatico dal territorio dello Stato, con
conseguente impossibilità di godere delle libertà e di esercitare i diritti
riconosciuti sia dall’art. 13, sia dagli artt. 2, 4, 16 e 29 della
Costituzione;
che è
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria
di infondatezza della questione.
Considerato
che il Tribunale amministrativo per
che la
questione è stata sollevata in un giudizio avente ad oggetto l’impugnazione del
provvedimento del Questore di Mantova di rifiuto del rinnovo del permesso di
soggiorno ad un cittadino marocchino (regolarmente soggiornante in Italia con
tutta la famiglia di origine dal maggio 1992 e titolare di un proprio permesso
di soggiorno dal marzo 1994), per aver questi riportato condanna, il 29
settembre 2004 – con pena patteggiata e con sospensione condizionale della
medesima – a un anno e otto mesi di reclusione e ad euro 3.445,00 di multa, per
il reato di cessione in vendita continuata di sostanza stupefacente (hashish);
che il
remittente premette che la formulazione delle denunciate disposizioni è tale da
non consentire alcuna valutazione della concreta situazione con riguardo
all’effettiva pericolosità della persona richiedente il rinnovo del permesso di
soggiorno, e sostiene l’irragionevolezza dell’automatismo stabilito tra
condanna e diniego del rinnovo stesso;
che, più in
particolare, il TAR per
che, a
parere del giudice a quo, anche senza voler «approfondire il problema»
delle conseguenze, sulla legittimità costituzionale delle disposizioni della
legge nazionale, del contrasto tra queste e le norme comunitarie, ai sensi
dell’art. 117, primo comma, Cost., tuttavia da queste ultime possono trarsi
utili criteri per valutare la soglia anche minima di ragionevolezza della legge
nazionale;
che,
secondo il remittente, il giudizio di pericolosità può, in ipotesi, fondarsi
anche su una sola condanna penale, ma esso deve essere dato in concreto con
riguardo alle specifiche condizioni della persona, e tenendo anche in
considerazione la valutazione operata dal giudice nel concedere il beneficio
della sospensione condizionale della pena;
che, sempre
ad avviso del remittente, l’irragionevolezza delle disposizioni censurate
sarebbe grave, in quanto il diniego del rinnovo del permesso di soggiorno si
riflette sulla possibilità di lavorare e, quindi, sull’effettivo godimento dei
diritti fondamentali, garantito dai parametri costituzionali invocati;
che appare opportuno precisare
anzitutto che, nel caso in esame, la questione è posta con specifico
riferimento al diniego del rinnovo del permesso di soggiorno e non, come in
altri casi in passato sottoposti all’esame di questa Corte, con esclusivo
riguardo al conseguente provvedimento di espulsione, di per sé estraneo
all’oggetto del giudizio amministrativo (ordinanze n. 9 del 2005
e n. 431 del
2006);
che, in secondo luogo, si deve
rilevare come la questione sollevata attualmente dal TAR per
che, in
ordine all’interpretazione delle disposizioni censurate, alcune pronunce di
giudici amministrativi hanno escluso – facendo riferimento principalmente
all’ultima parte dell’art. 5, comma 5, nel testo vigente all’epoca
dell’emissione dell’ordinanza di rimessione – il criticato automatismo tra
condanna penale e diniego del rinnovo del permesso di soggiorno;
che,
comunque, successivamente all’emissione dell’ordinanza di rimessione, con il
decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, è stata data attuazione alla direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre
2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi soggiornanti di
lungo periodo ed, inoltre, con il coevo decreto legislativo n. 5 del
2007 è stata data attuazione anche alla direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del
22 settembre 2003, relativa al ricongiungimento familiare (del pari, già da lungo
tempo approvata al momento dell’emissione dell’ordinanza di rimessione);
che per
effetto, in particolare, di tale ultimo decreto è stato, fra l’altro, aggiunto
un periodo finale al comma 5 dell’art.
che, di conseguenza,
appare opportuno restituire gli atti al TAR remittente affinché, alla luce
delle suddette innovazioni legislative, esprima una nuova valutazione in merito
alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della questione, tanto più
che, nella giurisprudenza amministrativa, si va affermando un indirizzo in base
al quale, pur non essendo da misconoscere il modello impugnatorio dei giudizi
concernenti l’asserita illegittimità dei provvedimenti di diniego del permesso
di soggiorno o del relativo rinnovo, si ritiene che il loro oggetto «non sia
solo l’atto impugnato, ma si estenda alla pretesa sostanziale posta a base
della impugnazione» (si veda, per tutte, la decisione del Consiglio di Stato 7
giugno 2006, n. 3412).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
ordina la restituzione degli atti al
Tribunale amministrativo regionale per
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18
aprile 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 aprile
2007.