SENTENZA N. 274
ANNO 2006
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai Signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni
Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
-
Paolo MADDALENA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso Quaranta "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei
conti pubblici), convertito
in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326,
promossi con ordinanze del 9 febbraio 2004 dal Tribunale di Siena, del 17
febbraio 2004 dal Tribunale di Lecco, del 16 dicembre 2004 dalla Corte
d’appello di Ancona e dell’8 settembre 2004 dal Tribunale di Catanzaro,
rispettivamente iscritte ai numeri 390 e 550 del registro ordinanze 2004 e ai
numeri 145 e 157 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 20 e 24, prima serie speciale, dell’anno 2004 e n. 12, prima serie
speciale, dell’anno 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Storiche Cantine – Radda in Chianti
s.c.r.l., dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e della
Azienda agricola Saltarelli Giuseppe e Migiani Pasquale, nonché gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 giugno 2006 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi gli avvocati Federico Favilli e Stefano Coen per le Storiche Cantine –
Radda in Chianti s.c.r.l., Fabrizio Correra e Antonietta Coretti per l’INPS, Pietro
Michienzi per l’Azienda agricola Saltarelli Giuseppe e Migiani Pasquale e
l’avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.
– Con ordinanza del 9 febbraio 2004, il Tribunale di Siena – in una
controversia promossa contro l’Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) da un’azienda agricola per ottenere il rimborso di contributi
previdenziali erroneamente versati senza tener conto del diritto a cumulare lo
sgravio contributivo spettante alle aziende operanti in zone svantaggiate (art.
9, comma 5, della legge 11 marzo 1988, n. 67) con la fiscalizzazione del
contributo di malattia (art. 1, comma 6, del decreto-legge 30 dicembre 1987, n.
536, convertito dalla legge 29 febbraio 1988, n. 48) – ha dichiarato non
manifestamente infondata, in
riferimento agli artt. 3, 72 e 102 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell’andamento dei conti pubblici),
convertito
in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326,
secondo il quale l’art. 9, comma 6, della legge 11 marzo 1988, n. 67, si
interpreta nel senso che le agevolazioni di cui al comma 5 dello stesso art. 9
non sono cumulabili con i benefici di cui al comma 1 dell’art. 14 della legge
1° marzo 1986, n. 64, e al comma 6 dell’art. 1 del decreto-legge n. 536 del
1987, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 48 del 1988.
Secondo
il Tribunale – poiché, prima della censurata disposizione di interpretazione
autentica, la giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 14227 del 2000) aveva
ritenuto ammissibile il cumulo fra i benefici citati – il legislatore ha inteso
non tanto interpretare autenticamente il testo originario, quanto piuttosto
eliminare il cumulo dei benefici. In realtà, secondo il rimettente, il
presupposto per l’interpretazione autentica – ossia l’integrazione della norma
interpretata con la norma di interpretazione, sì da formare un’unica
disposizione univoca e coerente – non ricorre quando, come nella specie, la
norma originaria abbia un’interpretazione univoca e la legge di interpretazione
autentica aggiunga a quella originaria un nuovo elemento che ne muti
radicalmente il significato. Ove invece la
norma originaria non necessiti oggettivamente di interpretazione
autentica, l'adozione di tale strumento da parte del legislatore lede il potere
giurisdizionale, in quanto si risolve nell’imposizione di un’interpretazione
contraria al dettato normativo originario.
1.1.
– Si sono costituiti sia la ricorrente società Storiche Cantine Radda in
Chianti s.r.l., che ha aderito all’ordinanza di rimessione chiedendo che la
disposizione censurata sia dichiarata incostituzionale, sia l’INPS che ha
concluso per l’inammissibilità o l’infondatezza della questione di
costituzionalità.
1.2.
– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ed ha concluso parimenti per
l’inammissibilità o l’infondatezza della questione di costituzionalità.
L’Avvocatura
rileva che la controversia pendente innanzi al giudice rimettente concerne non
la misura dei contributi assicurativi ordinari, ma la misura dei due benefici
contributivi in riferimento ad un eventuale cumulo. E sottolinea che l’istituto
previdenziale si è sempre opposto al cumulo, onde deve escludersi la natura
innovativa della norma in contestazione: essa, mirando a chiarire il senso di
una disposizione preesistente dal contenuto non univoco, deve considerarsi
norma di interpretazione autentica, con conseguente effetto retroattivo.
La
disposizione censurata, quindi, risponde al criterio di ragionevolezza e non è
lesiva di eventuali giudicati già formatisi.
2.
– Con ordinanza del 12 febbraio 2004, il Tribunale di Lecco, in una
controversia analoga a quella prima ricordata, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della medesima disposizione di legge, in riferimento
agli artt. 101 e 104 della Costituzione.
Secondo
il rimettente, il legislatore non può ricorrere a leggi di interpretazione
autentica per introdurre norme in realtà innovative dotate di efficacia
retroattiva.
La
disposizione censurata, apparentemente di interpretazione autentica, ha
l'effetto di frustrare un'aspettativa dei fruitori del beneficio previdenziale
in questione per consentire un risparmio patrimoniale alla finanza pubblica.
Essa inoltre, per un verso, sottrae la funzione di interpretazione delle norme
giuridiche all'ordine giudiziario, e, per altro verso, estingue controversie in
corso attraverso una norma che non esamina il rapporto tra i due benefici, ma –
retroattivamente – disciplina la situazione delle imprese che svolgono attività
agricola in zone svantaggiate.
2.1.
– Si è costituito l’INPS ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
concludendo entrambi per l’inammissibilità o l’infondatezza della questione di
costituzionalità.
3.
– Con ordinanza del 16 dicembre 2004,
Secondo
3.1.
– Si è costituita la parte privata (Azienda agricola Saltarelli Giuseppe e
Migiani Pasquale) aderendo alle argomentazioni dell’ordinanza di rimessione e
chiedendo la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione
censurata.
Si
è costituito l’INPS ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
l’inammissibilità o l’infondatezza della sollevata questione di
costituzionalità, con argomentazioni analoghe a quelle esposte in riferimento
ai precedenti giudizi incidentali.
4.
– Con ordinanza del 9 settembre 2004, il Tribunale di Catanzaro, in una
controversia pendente tra un’azienda agricola e l’INPS, ha sollevato la
medesima questione.
Ricostruito
il quadro normativo e richiamato la citata sentenza n. 14227 del 2000 della
Corte di cassazione, il rimettente osserva che il ricorso a norme di
interpretazione autentica da parte del legislatore è costituzionalmente
compatibile solo quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili
varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato
ascrivibile alla norma anteriore. Nella specie, invece, l'interpretazione
operata dal legislatore non era riscontrabile in alcun modo nel dato normativo
preesistente. Sia il tenore letterale delle norme, sia la loro ratio,
inducevano a ritenere la piena cumulabilità dei benefici previdenziali.
Sono
così violati il principio di ragionevolezza ed uguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, nonché quello dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti destinatari del beneficio previdenziale.
4.1.
– Si è costituito l’INPS concludendo per l’inammissibilità o l’infondatezza
della sollevata questione di costituzionalità, con argomentazioni analoghe a
quelle già esposte in riferimento ai precedenti giudizi incidentali.
5. – In prossimità
dell’udienza, l’Azienda agricola Saltarelli e Migiani, la società Storiche
Cantine Radda in Chianti e l’INPS hanno presentato memorie insistendo nelle
conclusioni già rassegnate.
Considerato in diritto
1.
– La questione di legittimità costituzionale proposta dai giudici indicati in
epigrafe riguarda l’art. 44, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti
pubblici), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, secondo il
quale l’art. 9, comma 6, della legge 11 marzo 1988, n. 67, si interpreta nel
senso che le agevolazioni di cui al comma quinto del medesimo art. 9, come sostituito
dall’art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, non sono cumulabili con i
benefici di cui al comma 1 dell’art. 14 della legge 1° marzo 1986, n. 64, e al
comma 6 dell’art. 1 del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito con
modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 48.
I
rimettenti sospettano la violazione degli artt. 3, 72, 101, 102, 104 e 108
della Costituzione, ritenendo che la disposizione censurata, pur qualificandosi
come norma di interpretazione autentica, abbia in realtà un contenuto
innovativo e comporti la revoca, con efficacia retroattiva, del cumulo dei
citati benefici, già ammesso dalla giurisprudenza di legittimità. In
particolare, deducono l’intrinseca irragionevolezza della norma, la cui
retroattività trasmoda in una disciplina arbitrariamente lesiva di situazioni
sostanziali sorte in conformità alle leggi allora vigenti, violando
l’affidamento nella stabilità dell’ordinamento e interferendo illegittimamente
sull’attività della giurisprudenza, orientata invece nel senso della
cumulabilità.
2. – I quattro giudizi,
riguardando la stessa norma di legge, devono essere riuniti.
3. – La questione non è
fondata.
La norma censurata,
dichiaratamente di interpretazione autentica, regola il rapporto tra distinti
benefici: a) lo sgravio contributivo in favore delle imprese agricole del
Mezzogiorno, consistente in una riduzione dell’aliquota per il calcolo dei
contributi agricoli unificati, previsto dall’art. 14 della legge n. 64 del
1986, modificato dal quinto comma dell’art. 1 del decreto-legge n. 536 del
1987, convertito dalla legge n. 48 del 1988, e poi ulteriormente modificato; b) la fiscalizzazione del contributo di
malattia per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, mediante una
riduzione, in cifra fissa per ogni dipendente, riconosciuta in favore delle
imprese agricole dal sesto comma del medesimo art. 1 del citato decreto-legge;
c) lo sgravio contributivo,
consistente in una riduzione dell’aliquota dei contributi previdenziali ed
assistenziali previsto, in favore delle imprese agricole site in territori
montani o in “zone agricole svantaggiate”, dal quinto comma dell’art. 9 della
legge n. 67 del 1988.
Il problema del concorso
dei primi due benefici è stato espressamente risolto dal medesimo sesto comma
dell’art. 1 del decreto-legge n. 536 del 1987, il quale – disponendo che dalla
fiscalizzazione del contributo di malattia (sopra, sub b) «sono esclusi i datori di lavoro del
settore agricolo operanti nei territori di cui all'art. 1 del testo unico delle
leggi sugli interventi nel Mezzogiorno» (sopra,
sub a) – pone un chiaro divieto di cumulo.
Per quanto riguarda
invece il possibile concorso tra l’ultimo beneficio ed i primi due, il sesto
comma dell’art. 9 della legge n. 67 del 1988 prevede che per i calcoli delle
agevolazioni di cui al comma 5 (sgravi in favore delle imprese agricole site in
territori montani o in zone agricole svantaggiate: sopra, sub c) – «non si tiene conto delle
fiscalizzazioni» di cui ai commi 5 e 6 dell’art. 1 del decreto-legge n. 536 del
1987 (sgravio contributivo di cui sopra,
sub a; vera e propria fiscalizzazione di cui sopra, sub b).
4. – I giudizi all’esame
dei giudici rimettenti riguardano, in particolare, l’ammissibilità del cumulo
tra la fiscalizzazione del contributo di malattia e i ricordati sgravi
contributivi.
La tesi della non
cumulabilità è stata sostenuta dall’Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) fin dalla circolare n. 160 del 1988, nel senso che alle aziende agricole
beneficiarie di uno di tali sgravi non potesse spettare anche l’ulteriore
agevolazione della fiscalizzazione del contributo di malattia.
Peraltro, dopo oltre
dieci anni,
5. – In questa situazione
di incertezza tra una costante prassi amministrativa ed un sopravvenuto
orientamento giurisprudenziale, il legislatore è intervenuto nel 2003 con la
norma impugnata, interpretando l’art. 9, comma 6, della legge n. 67 del 1988
nel senso che le agevolazioni di cui al comma quinto del medesimo art. 9
(sgravi contributivi per le imprese agricole site nei territori montani o in
“zone agricole svantaggiate”) non sono cumulabili con i benefici di cui ai
commi 5 e 6 dell’art. 1 del decreto-legge n. 536 del 1987, convertito dalla legge n. 48 del 1988 (rispettivamente,
sgravio contributivo in favore delle imprese agricole nel Mezzogiorno, e
fiscalizzazione del contributo di malattia in favore delle imprese agricole tout court). È stato così esplicitato
uno specifico criterio di divieto di cumulo, che si è affiancato a quello già
contenuto nel citato sesto comma dell’art. 1 (sopra, n. 2).
6. – Questa Corte (sentenza n. 374 del
2002) ha già affermato – con riferimento ad altra legge di interpretazione
autentica nella stessa materia degli sgravi contributivi, di contenuto non
dissimile da quella in esame – che «non è decisivo verificare se la norma
censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò
retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva. Infatti, il
divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di
civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore
ordinario deve in principio attenersi – non è stato elevato a dignità
costituzionale, salva per la materia penale la previsione dell'art. 25 della
Costituzione». Quindi il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può
emanare sia disposizioni di “interpretazione autentica”, che determinano –
chiarendola – la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un
contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con
efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti. Ed è, quindi, proprio sotto l’aspetto del
controllo di ragionevolezza che rilevano, simmetricamente, la funzione di
“interpretazione autentica”, che una disposizione sia in ipotesi chiamata a
svolgere, ovvero l’idoneità di una disposizione innovativa a disciplinare con
efficacia retroattiva anche situazioni pregresse in deroga al principio per cui
la legge non dispone che per l’avvenire. In particolare, la norma che deriva
dalla legge di “interpretazione autentica” non può ritenersi irragionevole
(art. 3, primo comma, Cost.) ove si limiti ad assegnare alla disposizione
interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come «una
delle possibili letture del testo originario» (sentenze n. 39 e
n. 135 del 2006,
n. 291 del 2003
e n. 374 del
2002).
Questo accade nella
fattispecie in esame, poiché nella norma interpretata (sesto comma dell’art. 9
della legge n. 67 del 1988) – secondo quanto si è detto – il divieto di
cumulabilità delle ricordate agevolazioni contributive era appunto, fin
dall’inizio, “una delle possibili letture”, coonestata subito dall’INPS e
contrastata, oltre dieci anni dopo, dall’opposta interpretazione, parimenti non
implausibile, della Corte di cassazione. Ricorreva quindi una situazione di
“incertezza” del dato normativo che rendeva non irragionevole il ricorso alla
“interpretazione autentica”.
Quanto agli altri parametri evocati
dai rimettenti, nella norma impugnata non si ravvisa alcuna compromissione
dell’esercizio della funzione giurisdizionale, che opera su un piano diverso
rispetto a quello del potere legislativo di interpretazione autentica (sentenze
numeri 341 e 26 del 2003).
7. – In conclusione, la questione di
costituzionalità deve essere dichiarata non fondata, in riferimento a tutti i
parametri evocati.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 1, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici),
convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 72,
101, 102, 104 e 108 della
Costituzione, dai Tribunali di Siena, di Lecco e di Catanzaro e
dalla Corte d’appello di Ancona con
le ordinanze indicate in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2006.
Depositata in